社區(qū)規(guī)劃與社會(huì)治理體系融合建構(gòu)的路徑研究*

袁 婷 呂 青 YUAN Ting, LYU Qing

1 社區(qū)規(guī)劃融入社會(huì)治理體系建構(gòu)問題的提出

社區(qū)規(guī)劃最早起源于西方國(guó)家，隨著社會(huì)發(fā)展運(yùn)動(dòng)的開展而廣泛流傳。從以美國(guó)為代表的“社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃”和“城市更新計(jì)劃”，到以英國(guó)為代表的協(xié)作型社區(qū)規(guī)劃，再到以新加坡為代表的政府主導(dǎo)型規(guī)劃，社區(qū)規(guī)劃逐漸成為各國(guó)探尋解決城市社會(huì)問題的主要途徑之一[1]。

社區(qū)規(guī)劃在我國(guó)開展的時(shí)間較晚，目前尚未出現(xiàn)明確的定義。錢征寒等[2]認(rèn)為“真正意義上的社區(qū)規(guī)劃應(yīng)該是基于自下而上理念、綜合考慮社區(qū)各個(gè)方面發(fā)展需求的綜合發(fā)展規(guī)劃”。近年來(lái)，“以人為本”“共同締造”“社區(qū)微更新”“公眾參與”等規(guī)劃概念的提出，標(biāo)志著我國(guó)社區(qū)規(guī)劃逐漸步入新的發(fā)展階段。章丹音[3]認(rèn)為社區(qū)微更新是一種以人為本的“空間重構(gòu)”和“社區(qū)激活”的方式，主要通過“公眾參與”和“微治理”展開，是從項(xiàng)目實(shí)施運(yùn)行和管理制度保障兩個(gè)層面探討社區(qū)微更新的途徑。黃耀福等[4]以廈門市“蓮花香墅共同締造工作坊”的實(shí)踐為例，探討工作坊的整個(gè)活動(dòng)流程，以及在這一過程中如何推進(jìn)各主體參與到社區(qū)規(guī)劃的多個(gè)環(huán)節(jié)中，從而證實(shí)了工作坊能夠有效建立各社會(huì)主體之間的聯(lián)系，并在實(shí)施過程中形成共建格局。步敏等[5]以曹楊新村“美麗家園”建設(shè)為背景，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家社區(qū)規(guī)劃師制度經(jīng)驗(yàn)，提出建立由專家學(xué)者、城市管理方、社區(qū)居民和社區(qū)規(guī)劃師組成的“四方參與工作平臺(tái)”和5階段工作流程。楊貴慶等[6]通過梳理改革開放40年來(lái)社區(qū)規(guī)劃的發(fā)展與實(shí)踐，從政策、理論、實(shí)踐3個(gè)層面對(duì)新時(shí)代社區(qū)規(guī)劃進(jìn)行展望，并倡導(dǎo)在社區(qū)規(guī)劃師的引領(lǐng)下，開展廣泛的公眾參與，以解決社區(qū)存在的各種問題和居民訴求，從而保障居民的切身利益。

雖然目前我國(guó)學(xué)者對(duì)社區(qū)規(guī)劃研究的重視程度不斷提高，基本涵蓋了定義、困境、設(shè)置原則、改善路徑等方面，但仍然存在以下問題：（1）我國(guó)學(xué)者對(duì)于社區(qū)的研究更多關(guān)注社區(qū)治理、社會(huì)工作、社區(qū)建設(shè)等方面，缺乏對(duì)社區(qū)規(guī)劃的研究。社區(qū)是社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，社區(qū)發(fā)展如果缺乏對(duì)社區(qū)的規(guī)劃，會(huì)導(dǎo)致“門欄社區(qū)”，使社區(qū)變得封閉、缺乏活力，造成不利于共建共治的局面。（2）社區(qū)規(guī)劃研究的內(nèi)容比較局限，主要都是針對(duì)公眾參與、社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施等的單方面研究，各個(gè)研究方向之間缺乏交互，尚未深入考慮社區(qū)規(guī)劃影響要素之間的相互關(guān)系，尤其是缺少與社會(huì)治理體系建設(shè)相融合的研究，導(dǎo)致在實(shí)際規(guī)劃中存在一定的片面性。（3）社區(qū)規(guī)劃與社會(huì)治理體系相融合的內(nèi)在機(jī)理研究較少。在實(shí)際的社區(qū)規(guī)劃操作中，政府對(duì)于社會(huì)參與的重視度較弱，欠缺吸引公眾參與的手段，導(dǎo)致當(dāng)前的公眾參與在很大程度上尚處于“被動(dòng)式”參與階段，即便是有公眾參與也只局限于規(guī)劃的編制階段，未達(dá)到“全過程”參與?？傮w來(lái)說，雖然我國(guó)的社區(qū)規(guī)劃研究和實(shí)踐已不斷突破傳統(tǒng)規(guī)劃范疇，但仍處于摸索階段，對(duì)社會(huì)治理創(chuàng)新在社區(qū)規(guī)劃中的重要性認(rèn)識(shí)尚顯不足。

因此，本文嘗試以社會(huì)治理理念為核心，探討社區(qū)規(guī)劃與社會(huì)治理體系融合的路徑。一方面，以空間營(yíng)造為基礎(chǔ)，從文化、空間品質(zhì)、公共服務(wù)3方面提出如何創(chuàng)建社區(qū)治理體系；另一方面，基于參與式規(guī)劃的特征，分析社會(huì)參與過程的關(guān)鍵要素，并從中探討其對(duì)于完善社會(huì)治理體系所起到的作用。

2 社會(huì)治理賦予社區(qū)規(guī)劃新內(nèi)涵

2.1 社會(huì)治理賦予社區(qū)規(guī)劃新理念

社會(huì)治理是國(guó)家治理的重要方面，是一種以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)群眾權(quán)利為核心，發(fā)揮多元治理主體作用，針對(duì)國(guó)家治理中的社會(huì)問題，完善社會(huì)福利，保障改善民生，化解社會(huì)矛盾，推動(dòng)社會(huì)有序和諧發(fā)展的過程[7]。自黨的十八屆三中全會(huì)正式提出社會(huì)治理的概念以來(lái)，黨和政府更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理體系中各主體之間的協(xié)作治理，突出政府、社會(huì)、市場(chǎng)、公眾之間的良性互動(dòng)。從社會(huì)治理的本質(zhì)來(lái)看，其關(guān)注的重點(diǎn)在于多元參與、互動(dòng)協(xié)作、公開透明，與社區(qū)規(guī)劃的內(nèi)在要求高度一致。因此，筆者基于社會(huì)治理的內(nèi)涵提出社區(qū)規(guī)劃的新理念，其創(chuàng)新性主要體現(xiàn)在目的、形式、內(nèi)容3方面。

從規(guī)劃的目的來(lái)看，社區(qū)規(guī)劃是以社區(qū)居民需求為出發(fā)點(diǎn)、服務(wù)于居民的一種微觀發(fā)展規(guī)劃，關(guān)注的重點(diǎn)在于社區(qū)居民的生活質(zhì)量是否得到改善、公共服務(wù)的設(shè)置是否真正提供居民便利，以及是否能夠推動(dòng)社區(qū)居民自治，實(shí)現(xiàn)“共建共治共享的社會(huì)治理格局”。歸根結(jié)底，社會(huì)規(guī)劃關(guān)注的是居民切身的內(nèi)在發(fā)展需求[8]和社會(huì)治理體系的構(gòu)建。

從規(guī)劃的形式來(lái)看，社區(qū)規(guī)劃更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)各方的共同參與，由傳統(tǒng)的自上而下的主導(dǎo)型規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露系膮⑴c式規(guī)劃。社區(qū)規(guī)劃實(shí)際上是協(xié)調(diào)社區(qū)居民、政府、社會(huì)各個(gè)利益主體的過程，同時(shí)激發(fā)居民的參與意識(shí)，推動(dòng)公眾參與由“被動(dòng)式”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃?dòng)性”的參與。社區(qū)規(guī)劃是關(guān)系到每個(gè)社區(qū)成員切身利益的事務(wù)，需要居民共同參與才能持續(xù)不斷地推進(jìn)社區(qū)發(fā)展[9]?？梢哉f，社會(huì)公眾參與是社區(qū)規(guī)劃的內(nèi)在動(dòng)力和發(fā)展活力，是實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理由政府主導(dǎo)向居民自治轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵所在。

從規(guī)劃的內(nèi)容來(lái)看，社區(qū)規(guī)劃以空間營(yíng)造作為未來(lái)指向，更加注重社區(qū)精神文化的營(yíng)造[10]和公共性的培育。我國(guó)傳統(tǒng)住宅小區(qū)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中由開發(fā)商開發(fā)，忽略了人文精神的培育；而社區(qū)具有強(qiáng)烈的行政化色彩，尤其是以商品房住宅小區(qū)為主的社區(qū)更難注重人文關(guān)懷，導(dǎo)致階層異化和社會(huì)隔離。創(chuàng)新型社區(qū)規(guī)劃應(yīng)賦予社區(qū)精神內(nèi)涵，重視人文內(nèi)涵的構(gòu)建以及社區(qū)歸屬感的培育。

2.2 規(guī)劃與治理相融合并衍生參與式規(guī)劃

目前，我國(guó)絕大多數(shù)社區(qū)規(guī)劃與社會(huì)治理長(zhǎng)期處于“割裂”狀態(tài)，但兩者的內(nèi)涵呈現(xiàn)相互影響、相互促進(jìn)的關(guān)系，彼此缺一不可（見圖1）。社會(huì)治理的創(chuàng)新能夠?yàn)樯鐓^(qū)規(guī)劃的編制方法和模式提供新的視角。只有在社會(huì)治理相對(duì)完善的條件下，規(guī)劃參與才能跟進(jìn)，并在社會(huì)資本積累的同時(shí)反過來(lái)促進(jìn)治理的進(jìn)步[11]20。同時(shí)社區(qū)規(guī)劃作為社會(huì)治理的一種手段，能夠推動(dòng)社會(huì)治理實(shí)踐的開展，提高社區(qū)治理水平。

一方面，將社會(huì)治理理念融入社區(qū)規(guī)劃中，有利于改善和保障民生。社區(qū)規(guī)劃作為社會(huì)治理的一種創(chuàng)新模式，能夠直接反映居民的日常生活，其面對(duì)的不僅是物質(zhì)空間的完善問題，更需要解決社區(qū)發(fā)展所出現(xiàn)的治理問題。隨著我國(guó)社會(huì)階層化趨勢(shì)的不斷加深，空間分層和階層矛盾都對(duì)社會(huì)治理產(chǎn)生了深刻的影響。因此，更加需要在社區(qū)規(guī)劃的同時(shí)考慮社會(huì)治理問題，發(fā)揮基層治理的關(guān)鍵作用。另一方面，社區(qū)規(guī)劃參與社會(huì)治理，有利于構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理體系。隨著社會(huì)治理方式逐漸向公眾參與、多元利益協(xié)調(diào)等方向發(fā)展，衍生出參與式規(guī)劃的新形式，由社會(huì)各方參與到社區(qū)規(guī)劃中，能夠提高基層居民參與社區(qū)自治的積極性，形成社會(huì)治理共同體。社區(qū)是社會(huì)治理的基本單元和重要保障，作為與公眾連接“最后一公里”的社區(qū)，社區(qū)層面的參與是實(shí)現(xiàn)公眾參與的主要方向之一，也是實(shí)現(xiàn)社區(qū)賦權(quán)維度的關(guān)鍵[12]。我國(guó)正處于快速發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，社會(huì)治理問題越來(lái)越嚴(yán)峻，當(dāng)前的社區(qū)規(guī)劃實(shí)質(zhì)上是在社區(qū)層面引導(dǎo)走向共建共治共享治理體系的規(guī)劃，因此有必要將社區(qū)層面上的規(guī)劃與社會(huì)層面上的治理融合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)二者之間的有效互動(dòng)和銜接。

圖1 社區(qū)規(guī)劃與社會(huì)治理體系關(guān)系圖Fig.1 Relationship between community planning and social governance system

3 空間營(yíng)造創(chuàng)建社會(huì)治理新格局

社會(huì)治理的空間基礎(chǔ)在于社區(qū)，它是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立、穩(wěn)定的空間單元。社區(qū)的公共活動(dòng)和社區(qū)共同體的培育都離不開公共空間的規(guī)劃和營(yíng)造。我國(guó)傳統(tǒng)的社區(qū)空間基本上是以住宅功能為主，僅能滿足居民的住房需求，特別是在一些“村改居”社區(qū)中，傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)的過程中空間改造模式千篇一律，造成社區(qū)功能單一、空間設(shè)置不合理等問題。

社區(qū)空間營(yíng)造實(shí)際上是將公共空間和社區(qū)營(yíng)造兩者相結(jié)合，將社區(qū)營(yíng)造的思想注入社區(qū)空間設(shè)計(jì)中。它強(qiáng)調(diào)社區(qū)規(guī)劃不再是單純地從物質(zhì)空間層面進(jìn)行更新改造，而是更加關(guān)注人與人之間的交往、注重社區(qū)居民共同感和歸屬感的培育。換言之，社區(qū)空間營(yíng)造是以空間重塑的方式來(lái)加強(qiáng)社區(qū)共同體的營(yíng)造。伴隨著社區(qū)人文關(guān)懷的回歸，社區(qū)規(guī)劃正在從傳統(tǒng)的社區(qū)空間改造轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)共同體的營(yíng)造。居民可以通過對(duì)公共空間的建設(shè)提出建議、參與規(guī)劃方案的制定等方式參與到公共空間營(yíng)造中，使空間營(yíng)造逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N“共建共治共享”的社會(huì)治理過程。

3.1 重塑社區(qū)文化價(jià)值， 提升社會(huì)治理水平

我國(guó)社區(qū)的類型、歷史、管理方式等千差萬(wàn)別，且存在各不相同的社區(qū)文化。在社區(qū)層面上，文化不僅指當(dāng)?shù)氐臍v史背景，更是社區(qū)居民在時(shí)間長(zhǎng)河中培養(yǎng)起來(lái)的習(xí)慣、生活規(guī)范和社區(qū)精神。隨著社區(qū)物質(zhì)空間水平的不斷提高和居民生活條件的不斷改善，居民開始更加關(guān)注社區(qū)精神文化內(nèi)涵和人文環(huán)境的創(chuàng)建。社區(qū)公共空間是人們?nèi)粘＝煌畹膱?chǎng)所，也是營(yíng)造社區(qū)文化的空間載體?？臻g的營(yíng)造需要對(duì)目前社區(qū)的生活文化、公共精神等非物質(zhì)層面進(jìn)行提煉及培育，展現(xiàn)出新時(shí)代居民的精神生活風(fēng)貌，從而喚起居民的社區(qū)意識(shí)和公共性。同時(shí)，通過營(yíng)造社區(qū)中鄰里互幫互助、人人平等、誠(chéng)實(shí)守信等共同的價(jià)值取向，引導(dǎo)居民共同參與到社區(qū)空間營(yíng)造中，使社區(qū)空間與社區(qū)精神文化進(jìn)行有效的整合。

當(dāng)社區(qū)內(nèi)營(yíng)造出特色本土文化時(shí)會(huì)吸引更多的居民加入社區(qū)規(guī)劃和社區(qū)治理中。通過空間營(yíng)造構(gòu)建社會(huì)治理體系同樣需要社區(qū)文化的培育。一方面，在規(guī)劃中倡導(dǎo)以公共空間為載體，在社區(qū)內(nèi)舉辦具有當(dāng)?shù)靥厣母鞣N活動(dòng)，如社區(qū)親子手工、社區(qū)讀書會(huì)、社區(qū)廣場(chǎng)舞大賽等，將社區(qū)內(nèi)部及周邊居民都吸引進(jìn)來(lái)，緩解大部分城市社區(qū)中出現(xiàn)的人情關(guān)系冷漠、矛盾沖突等問題，發(fā)揚(yáng)社區(qū)的特色文化，共創(chuàng)共享社區(qū)規(guī)劃的良好成果。另一方面，鼓勵(lì)居民根據(jù)自己的日常生活需求和喜好對(duì)社區(qū)公共空間進(jìn)行改造和更新，將本土的特色融入社區(qū)規(guī)劃中，形成獨(dú)特的社區(qū)文化，從而提高居民對(duì)社區(qū)規(guī)劃的參與熱情，并為共建共治的社會(huì)治理提供建設(shè)基礎(chǔ)和文化保障。社區(qū)精神文化的形成與基層社會(huì)治理息息相關(guān)，在這一過程中，提煉本土文化不僅符合空間營(yíng)造的內(nèi)在要求，而且有助于居民之間進(jìn)行協(xié)作，走向共治共享。

3.2 改善空間品質(zhì)， 營(yíng)造社區(qū)治理空間

圍繞社區(qū)中亟待解決的公共空間問題，鼓勵(lì)居民加入更新改造項(xiàng)目，共同改善社區(qū)的生活環(huán)境，充分發(fā)掘居民動(dòng)手能力、創(chuàng)造型思維以及主觀能動(dòng)性。例如對(duì)雜草叢生的空地進(jìn)行花園式改造，對(duì)樓棟殘破不堪的墻面進(jìn)行涂鴉手繪美化，將廢棄房屋改造成舞蹈房等。這種方式一方面能夠活化社區(qū)空間，提升公共空間品質(zhì)及其利用率；另一方面也能促使居民更多地關(guān)注社區(qū)問題，形成更加廣泛的居民參與，從而提高居民對(duì)社區(qū)治理的熱情。同時(shí)，依托公共空間品質(zhì)的改善，重塑人際關(guān)系和公共性，從而營(yíng)造出居民進(jìn)行社區(qū)治理的空間環(huán)境。

為了促使居民能夠更加主動(dòng)地參與進(jìn)來(lái)，規(guī)劃應(yīng)結(jié)合基層治理內(nèi)涵，強(qiáng)化居民自治的力量，引導(dǎo)多主體進(jìn)行協(xié)作交流。要使居民真正發(fā)揮決策作用，就必須賦予居民一定的權(quán)利。如果只是讓居民各自發(fā)表自己的見解而缺少?zèng)Q策實(shí)施的權(quán)利，他們是無(wú)法充分參與到基層自治中的。如何“賦能”，前期需舉辦相關(guān)講座并對(duì)居民進(jìn)行適量的培訓(xùn)，讓他們了解社區(qū)規(guī)劃的含義和理念，逐漸吸引更多居民加入其中，組織他們進(jìn)行“頭腦風(fēng)暴”，進(jìn)而圍繞樓棟美化、改造停車場(chǎng)等議題開展對(duì)應(yīng)的方案設(shè)計(jì)，充分發(fā)揮社區(qū)居民的參與權(quán)和決策權(quán)，有效地激發(fā)社區(qū)自身的“造血功能”。

通過提升和改善社區(qū)的空間品質(zhì)，促進(jìn)居民間的參與交往，協(xié)調(diào)政府管理、物業(yè)運(yùn)營(yíng)、社區(qū)居民三者間的關(guān)系，落實(shí)社區(qū)賦權(quán)，彰顯空間正義[13]，營(yíng)造出社區(qū)和諧共處的局面。從空間改造議題的提出、討論交流到參與實(shí)施行動(dòng)，既是改善社區(qū)品質(zhì)的過程，也是營(yíng)造社區(qū)治理空間的過程。反復(fù)的利益碰撞和思想交流，經(jīng)過時(shí)間的發(fā)酵，將原本來(lái)自外部的“營(yíng)造”行動(dòng)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)的自我“釀造”[14]。基層自治是一個(gè)長(zhǎng)期實(shí)踐的過程，我國(guó)現(xiàn)階段的社區(qū)規(guī)劃應(yīng)充分意識(shí)到這一點(diǎn)，循序漸進(jìn)，逐步過渡。

3.3 公共服務(wù)多元供給， 實(shí)現(xiàn)空間資源的共享

隨著人們需求逐漸多元化，原來(lái)由政府作為公共服務(wù)供給的單一主體已難以滿足居民多樣化的需求，并且政府財(cái)政壓力變得日益緊張。社區(qū)規(guī)劃項(xiàng)目的實(shí)施，毫無(wú)疑問需要大量的政策、資金支持。因此，規(guī)劃中政府應(yīng)鼓勵(lì)市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)公益機(jī)構(gòu)等作為供給主體參與到提供公共服務(wù)的項(xiàng)目中去，拓寬公共服務(wù)的供給渠道，充分發(fā)揮社會(huì)各界提供多樣化公共服務(wù)的功能。實(shí)際生活中，居民不僅需要政府提供的基礎(chǔ)性公共服務(wù)，還需要市場(chǎng)化服務(wù)和社區(qū)性服務(wù)。在政府所提供的綠化、就業(yè)、醫(yī)療等公益性便民公共服務(wù)設(shè)施的基礎(chǔ)上，通過制定優(yōu)惠政策鼓勵(lì)市場(chǎng)和社會(huì)組織通過服務(wù)外包、志愿服務(wù)等形式提供經(jīng)營(yíng)性、市場(chǎng)化的公共服務(wù)，提高公共服務(wù)的多元性和服務(wù)效率，擴(kuò)大居民對(duì)公共服務(wù)的選擇空間。建立多元化的社區(qū)公共服務(wù)供給是應(yīng)對(duì)社會(huì)急劇變化的有效措施之一。規(guī)劃過程中也要加強(qiáng)各個(gè)供給主體之間的溝通交流，確定公共服務(wù)的數(shù)量、類型、選址等并最終形成以居民需求為導(dǎo)向的服務(wù)方案。

通過對(duì)無(wú)錫市多個(gè)社區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，每個(gè)社區(qū)均設(shè)置居家養(yǎng)老服務(wù)、殘疾人活動(dòng)中心、多功能廳等服務(wù)設(shè)施，但由于社區(qū)居民使用不多造成這些公共服務(wù)設(shè)施出現(xiàn)閑置浪費(fèi)的現(xiàn)象；而部分社區(qū)卻因?yàn)槟壳暗姆?wù)設(shè)施種類較少，無(wú)法滿足居民日益增長(zhǎng)的生活需要。針對(duì)這部分公共設(shè)施規(guī)劃不合理的社區(qū)，可借鑒浙江嘉興萬(wàn)科中環(huán)公園創(chuàng)建的共享社區(qū)，以“綠色、共享”為理念，開放豐富、多元化的公共設(shè)施，旨在打破現(xiàn)代社會(huì)中人與人之間的隔閡，營(yíng)造開放、和諧的社區(qū)生活，提升社區(qū)歸屬感。社區(qū)規(guī)劃的目的是為居民提供方便高效的生活服務(wù)，讓居民走出家門，共享健康便利生活。只有將社區(qū)空間和服務(wù)設(shè)施進(jìn)行開放（例如學(xué)校放學(xué)后或假期時(shí)用作居民室外健身場(chǎng)地等），才能真正促進(jìn)社區(qū)內(nèi)外部的交往，構(gòu)建活力開放型社區(qū)。因此，在規(guī)劃時(shí)選擇將社區(qū)公共空間設(shè)施進(jìn)行對(duì)外開放，一方面能夠讓相鄰的社區(qū)居民共同享受到各種資源、促進(jìn)相互之間的交往，另一方面也能夠改善社會(huì)關(guān)系，提高社會(huì)治理水平。

4 完善基層社會(huì)治理體系離不開參與式規(guī)劃

所謂參與式規(guī)劃不同于傳統(tǒng)的由政府主導(dǎo)進(jìn)行的全面規(guī)劃，它是由社會(huì)更多主體廣泛參與的過程，更加注重整體協(xié)調(diào)的發(fā)展以及社會(huì)治理能力的培養(yǎng)。黨的十九大報(bào)告中提出“構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理格局”，體現(xiàn)出對(duì)于基層社會(huì)治理的認(rèn)識(shí)的深化，同時(shí)也為參與式規(guī)劃研究提供了科學(xué)指引。實(shí)踐證明社區(qū)參與對(duì)于社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮著重要的作用。由于社區(qū)規(guī)劃中不僅涉及私人利益，還涉及公共利益，因此，社區(qū)規(guī)劃最根本的要求是滿足多元主體的利益需求，促進(jìn)社區(qū)的永續(xù)發(fā)展。僅僅依靠政府的力量是無(wú)法應(yīng)對(duì)規(guī)劃過程中所出現(xiàn)的各類問題的。

參與式規(guī)劃的初衷和最終目的都是為了提升居民的自治水平、完善基層社會(huì)治理體系。構(gòu)建社區(qū)規(guī)劃多方全過程參與的新格局，促進(jìn)社區(qū)規(guī)劃模式的改革與創(chuàng)新，既是解決社會(huì)矛盾、提高居民參與社區(qū)事務(wù)積極性的手段，也是創(chuàng)新我國(guó)基層社會(huì)治理體系的重要途徑之一。

4.1 建立社區(qū)規(guī)劃師制度， 銜接自治與共治

傳統(tǒng)的社區(qū)規(guī)劃大多以政府為主導(dǎo)力量。在這種情況下居民無(wú)法有效參與其中。在規(guī)劃階段，如果僅由政府進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，很容易出現(xiàn)模式單一、后期問題突出等情況。因此，筆者認(rèn)為新時(shí)期的社區(qū)規(guī)劃應(yīng)將權(quán)責(zé)下放至基層，由社區(qū)或街道來(lái)主導(dǎo)規(guī)劃編制。在構(gòu)建社會(huì)治理體系的過程中，政府所起的作用應(yīng)是一種引領(lǐng)和保障的功能，為參與式規(guī)劃提供寬松的政策環(huán)境，減少對(duì)社區(qū)的強(qiáng)制性規(guī)劃，充分發(fā)揮基層治理的優(yōu)勢(shì)。前期可以根據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和地方實(shí)際情況制定相關(guān)政策文件，為社區(qū)規(guī)劃提供規(guī)劃思路和政策保障。為了更好地完善基層治理，可借鑒中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)構(gòu)建的“社區(qū)規(guī)劃師”制度，將專業(yè)力量引入規(guī)劃活動(dòng)中，把規(guī)劃師作為政府與社區(qū)之間的“中介”，由政府為社區(qū)聘任規(guī)劃師，定期與街道和社區(qū)進(jìn)行溝通，在溝通過程中帶動(dòng)社區(qū)自治、共治能力的培育。與此同時(shí)，政府在規(guī)劃過程中對(duì)社區(qū)出現(xiàn)的一些困難進(jìn)行對(duì)應(yīng)的幫助和政策扶持，并提供相應(yīng)的資金支持。目前，上海市自2016年開始陸續(xù)引進(jìn)“社區(qū)規(guī)劃師”制度，大多規(guī)劃師為來(lái)自高等院校的教授、專家，專業(yè)化程度較高，并且充分調(diào)動(dòng)了當(dāng)?shù)孛癖姷膮⑴c程度，推動(dòng)了基層社會(huì)治理創(chuàng)新。

一方面，規(guī)劃師通過深入社區(qū)，與居民進(jìn)行溝通調(diào)查，從而了解他們的實(shí)際需求，更能發(fā)動(dòng)廣泛的居民共同參與到社區(qū)自治中；另一方面，規(guī)劃師不僅要考慮到社區(qū)的基本需求，還需要協(xié)調(diào)政府、物業(yè)、社會(huì)組織等多方面的利益訴求，整合各方資源，有效地銜接社區(qū)自治與共治。規(guī)劃師雖然由政府進(jìn)行聘任，但為了防止信息傳達(dá)不對(duì)稱，規(guī)劃師需要將自己的角色轉(zhuǎn)變?yōu)椤皡f(xié)調(diào)者”，結(jié)合“自下而上”的公眾參與，在社會(huì)治理導(dǎo)向下協(xié)調(diào)各個(gè)利益相關(guān)者的訴求，讓這些群體能夠有效地參與到社區(qū)規(guī)劃的整個(gè)過程中。社區(qū)規(guī)劃師的工作方式在一定程度上帶動(dòng)了社區(qū)自治、社會(huì)共治能力的培育以及社區(qū)決策權(quán)力的賦予，對(duì)空間正義和社區(qū)賦權(quán)起到價(jià)值表達(dá)的作用，對(duì)社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展也起到了顯著的作用[11]18。

4.2 協(xié)商規(guī)劃平臺(tái)的構(gòu)建， 形成社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)

由于社區(qū)規(guī)劃過程中所涉及的利益主體較多，包括政府、居民、規(guī)劃師、開發(fā)商等，且他們所關(guān)注的社區(qū)規(guī)劃的重點(diǎn)和立場(chǎng)也截然不同。如何平衡各利益主體之間的關(guān)系，就需要通過一個(gè)溝通平臺(tái)將他們連接起來(lái)，將原本政府自上而下的管理轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w共同參與的社區(qū)規(guī)劃，發(fā)動(dòng)社區(qū)內(nèi)外部資源，組織社區(qū)、政府、市場(chǎng)等利益主體表達(dá)各自的建議、集思廣益。隨著我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和新媒體的不斷普及，各主體之間不僅能在線下進(jìn)行交流，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)來(lái)參與社區(qū)規(guī)劃、創(chuàng)新社會(huì)治理也將逐漸成為新的潮流。

社區(qū)規(guī)劃實(shí)際上是協(xié)調(diào)各方利益的過程，通過搭建線上線下雙向溝通平臺(tái)，為各方主體參與社區(qū)規(guī)劃提供保障機(jī)制。首先，利用互聯(lián)網(wǎng)建立社區(qū)微信公眾號(hào)，通過公眾號(hào)日常推送文章，搭建起居民了解社區(qū)規(guī)劃、溝通問題的線上交流平臺(tái)。社區(qū)規(guī)劃和社會(huì)治理的各種信息都能夠通過線上的協(xié)商規(guī)劃平臺(tái)有效地被社區(qū)居民了解和掌握，從而提高居民的社區(qū)參與意識(shí)并且加強(qiáng)各參與方之間的溝通協(xié)商。其次，結(jié)合基層社區(qū)治理理念，在社區(qū)居委會(huì)或黨群服務(wù)中心內(nèi)設(shè)立居民議事廳、交流會(huì)等相關(guān)議事機(jī)構(gòu)，為規(guī)劃參與主體創(chuàng)造線下互動(dòng)交流的場(chǎng)所。參與者均包括政府、企業(yè)、居委會(huì)、居民等多種主體，在平等、自主的原則下各主體相互合作、相互探討。在這個(gè)以溝通協(xié)商為基礎(chǔ)的交流平臺(tái)上，各方“共商共治”，能將各方資源進(jìn)行有效集中與融合，同時(shí)也能激發(fā)居民參與社區(qū)公共事務(wù)的主動(dòng)性，使他們充分參與到社區(qū)規(guī)劃的每個(gè)環(huán)節(jié)中。以無(wú)錫市濱湖區(qū)和暢社區(qū)為例，通過社區(qū)黨總支牽頭，居民廣泛參與，由“小區(qū)黨員”“居民”“社區(qū)”“物業(yè)”“開發(fā)商”多元主體構(gòu)成的“和暢議事廳”，在充分了解民情民意、廣泛收集居民對(duì)社區(qū)治理的意見后，順利解決了小區(qū)活動(dòng)場(chǎng)地、樓房漏水、物業(yè)管理等問題，形成了居民自治的新格局。

4.3 建立動(dòng)態(tài)監(jiān)督反饋機(jī)制， 優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)

目前，絕大多數(shù)的社會(huì)參與主要集中在社區(qū)規(guī)劃的編制階段，對(duì)規(guī)劃實(shí)施、評(píng)估階段的參與卻較為忽視，缺乏有效的監(jiān)督反饋機(jī)制。在規(guī)劃過程中，社會(huì)公眾一旦對(duì)實(shí)施過程的監(jiān)督不到位，就很容易出現(xiàn)問題解決不到位的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致社區(qū)規(guī)劃得不到保障。

因此，有必要建立動(dòng)態(tài)監(jiān)督反饋機(jī)制，保障規(guī)劃順利實(shí)施，從而優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)。一方面，初期形成的規(guī)劃方案應(yīng)在協(xié)商規(guī)劃平臺(tái)上進(jìn)行公示，對(duì)規(guī)劃方案有疑問或有爭(zhēng)議的社區(qū)居民、社會(huì)組織、企業(yè)等可以通過微信、議事廳等模式進(jìn)行反饋，并將報(bào)告提交政府征詢相關(guān)意見。根據(jù)收集得到的反饋信息以及政府的意見報(bào)告，及時(shí)修改和完善，再一次引發(fā)參與和討論，如此循環(huán)往復(fù)，不斷地將方案進(jìn)行篩選與討論，形成一種良性的動(dòng)態(tài)反饋機(jī)制。另一方面，在社區(qū)規(guī)劃具體實(shí)施的過程中，會(huì)暴露出調(diào)研階段沒有發(fā)現(xiàn)的問題，因此需要社會(huì)公眾進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)督反饋。社區(qū)可以利用基層自治組織的優(yōu)勢(shì)，不定期組織居民、企業(yè)與社區(qū)進(jìn)行溝通交流，例如通過訪談、座談會(huì)等形式深入探究規(guī)劃實(shí)施過程中的問題，提高各方對(duì)于社區(qū)規(guī)劃的持久關(guān)注，從而更好地激發(fā)社會(huì)參與的內(nèi)生性動(dòng)力。持續(xù)有效地發(fā)揮公眾參與的作用應(yīng)以動(dòng)態(tài)反饋機(jī)制為保障，將規(guī)劃情況及時(shí)反饋給社會(huì)公眾，從階段性的社會(huì)參與逐漸走向全過程的公眾參與，在一定程度上能夠促使參與式規(guī)劃活動(dòng)的展開。

綜上所述，本文提出社區(qū)規(guī)劃應(yīng)以發(fā)展的思維將參與式規(guī)劃的實(shí)施與建構(gòu)社區(qū)治理體系相融合，通過橫向協(xié)調(diào)和縱向聯(lián)系來(lái)推動(dòng)社會(huì)的共建共治共享式發(fā)展。在縱向上，分別梳理空間營(yíng)造和參與式社區(qū)規(guī)劃，包括空間品質(zhì)、文化培養(yǎng)、完善設(shè)施方面的實(shí)施方向，以及規(guī)劃師、協(xié)商平臺(tái)、監(jiān)督機(jī)制在內(nèi)的多維度規(guī)劃路徑。在橫向上，支持和引導(dǎo)社區(qū)居民與政府、規(guī)劃師、社會(huì)組織之間進(jìn)行有效的協(xié)商和互動(dòng)，整合社會(huì)資源，補(bǔ)齊社區(qū)規(guī)劃中的短板，共同參與到社區(qū)的建設(shè)與治理，從而達(dá)到全民共享治理成果的目的（見圖2）。

5 結(jié)語(yǔ)

新時(shí)代在推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的過程中，社區(qū)規(guī)劃與社會(huì)治理兩者都是不可分割的組成部分，社會(huì)治理體系的構(gòu)建思路對(duì)于我國(guó)社區(qū)規(guī)劃具有重要意義。社區(qū)規(guī)劃作為協(xié)調(diào)資源配置和改善人民生活的有效手段，需要進(jìn)一步向政府、社會(huì)組織、社區(qū)居民等多種主體溝通協(xié)作的多元治理的規(guī)劃模式轉(zhuǎn)型，促進(jìn)兩者之間相互融合與協(xié)同建構(gòu)。

圖2 社區(qū)規(guī)劃與社會(huì)治理體系融合建構(gòu)體系Fig.2 Integration construction of community planning and social governance system

未來(lái)的社區(qū)規(guī)劃模式應(yīng)以滿足社區(qū)居民需求為出發(fā)點(diǎn)，把社區(qū)整體協(xié)調(diào)發(fā)展作為落腳點(diǎn)，將空間營(yíng)造作為發(fā)展方向，解決社區(qū)發(fā)展中的困境，實(shí)現(xiàn)與社會(huì)治理體系的有效融合。社會(huì)治理體系的建設(shè)也需要從基層出發(fā)，將“共建共治共享”的理念貫穿于社區(qū)規(guī)劃中，帶動(dòng)社區(qū)多元主體參與社區(qū)規(guī)劃和社會(huì)治理，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)的永續(xù)發(fā)展。