“國家試錯論”在司法改革試點路徑中的生成機理與治理邏輯

廖麗環(huán)

（福州大學 法學院，福建 福州350000）

一、試點改革主導性力量的階段位移：地方—兩高—國家

司法試點改革是指地方根據(jù)中央統(tǒng)一部署或中央默認的特定地區(qū)在特定期限以試點項目或試驗區(qū)的形式展開的具有地方特色的法律先行、先行先試的司法改革試驗，而后經(jīng)中央認可吸收到正式制度并向全國鋪開的先行先試——由點到面——由面到面的改革進路（以下簡稱“試點改革”）①司法試點改革源自我國政策試點傳統(tǒng)，因此其基本行動路徑與政治、社會、經(jīng)濟等領域的試點改革基本一致，遵循了地方先行先試—逐步擴點—全國鋪開的由點到面、由面到面的改革進路。因此，從嚴格意義上而言，司法試點改革并非是一個規(guī)范性概念，而是描述性概念。目前鮮少有學者對司法試點改革作出規(guī)范性闡釋，具有代表性觀點的，如何挺學者指出“試點”通常指的是在正式進行某項工作之前，先進行小型試驗，以便取得經(jīng)驗。參見何挺《司法改革試點再認識:與實驗研究方法的比較與啟示》，《中國法學》，2018年第4期；劉風景學者認為試點方法是指在中央的統(tǒng)一部署和安排下，選擇一個或幾個有代表性的地方先行先試，取得符合司法規(guī)律、可復制的直接經(jīng)驗，然后再在全國范圍內實施司法體制改革的總體方案，參見劉風景《論司法體制改革的“試點”方法》，《東方法學》，2015年第3期。。從試點改革的歷時性發(fā)展來看，主導性力量發(fā)生階段位移，主要分為四個階段②對于司法試點改革的階段性劃分，有不同的主張，具體參見陳衛(wèi)東《司法改革十年檢討》，《人民檢察》，2002年第2期；劉輝《刑事司法改革試點研究》，北京：中國檢察出版社,2013年；葛洪義《頂層設計與摸著石頭過河:當前中國的司法改革》，《法制與社會發(fā)展》，2015年第2期；王喜峰《論改革中的頂層設計與試點探索》，《湖南社會科學》，2017年第5期。筆者主張以主導力量的階段變化為分界，依次劃分為四個階段，見正文。，第一階段試點改革的主導性力量以地方司法系統(tǒng)為主，第二階段以最高人民法院與最高人民檢察院（以下簡稱“兩高”）為主導性力量，而第三與第四階段則以國家為主導（以下簡稱“本輪司法改革”）。

第一階段，自1978年司法工作重新恢復建設后，主要以地方法院（檢察院）自行展開試點改革為主，如上海市長寧區(qū)人民檢察院、湖北省武漢市江岸區(qū)人民檢察院、河北省石家莊市長安區(qū)人民檢察院開展的附條件不起訴試點制度改革等，該階段試點改革的主要目是為了恢復司法制度以保證司法正常運行，以解決法律適用及探索法律適用的地方經(jīng)驗為試點任務，因而試點呈現(xiàn)“彌散性”和“弱活躍”特征?！皬浬⑿浴痹醋栽圏c項目和試點方案都取決于地方需求，由地方自主探索，試點改革發(fā)動主體多以單個地區(qū)單個部門為主，形成一種極為松散的試點鏈條；“弱活躍”則是因為當時缺乏中央的政策支持，地方試點改革基本是自發(fā)行為，國家層面并沒有給予過多的政策支持和組織支撐，導致正式層面的國家權力參與尚付闕如。

第二階段，自2003年中央成立司法體制改革領導小組，2004年發(fā)布《中央司法體制改革領導小組關于司法體制和工作機制改革的初步意見》（中發(fā)〔2004〕21號），對司法行政工作、調解制度、法律援助制度等作出框架性部署，使得全國性司法改革初步顯現(xiàn)統(tǒng)一性，進一步提升司法改革在政治層面的顯示度。不過中央的主體性作用并沒有發(fā)揮實際效用，試點改革的實然層面依然是兩高主導下的司法系統(tǒng)內部自主安排以及社會力量協(xié)同參與的結果③社會力量協(xié)同參與，是指高校、研究機構等司法系統(tǒng)以外的學者型與實務型主體融合參與，比如中國政法大學訴訟法研究中心主持的刑事審前程序改革示范項目課題，先后在珠海市人民檢察院、河南焦作市等地進行試點。這一階段的地方試驗方案很多來自高校、研究機構等社會性力量的知識貢獻與改革建言。參見劉輝《刑事司法改革試點研究》，北京：中國檢察出版社，2013年，第21-23頁。，再加上試點改革主要目的以回應社會棘手問題為主，以“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的局部性制度修補為試點任務，國家層面的謀動仍然薄弱。

第三階段，自2013年十八屆三中全會提出“頂層設計與地方摸索相結合”的改革道路，國家重新掌握了試點改革的主導權，頂層設計的謀動性為地方自行摸索的試點改革帶來宏觀層面的戰(zhàn)略提升，由此進入到前所未有的高度活躍。其一，試點動力從司法系統(tǒng)內部自發(fā)轉變?yōu)轫攲油七M，通過各類小組機制、會議制度及其政策性文件強化試點改革的頂層設計性；其二，試點改革范圍從地方局部試驗擴散到全國性改革，中央在全國范圍內分別批準三批不同省份先后展開司法試點改革④上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海、貴州作為第一批試點省份；山西、內蒙古、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、山東、重慶、云南、寧夏11個?。▍^(qū)）市作為第二批試點；2016年1月北京、河北等余下的14個省份全部進入第三批試點。，提高試點改革的整體性；其三，試點內容從機制改革邁入體制與機制改革統(tǒng)籌，體制改革方面包括以員額制、責任制、省以下人財物統(tǒng)管等為代表的人員管理以及以跨行政區(qū)法院、檢察院、審判與執(zhí)行分離等為代表的組織體系改革，機制改革則包括了立案登記制、律師調解、執(zhí)行轉破產(chǎn)、刑事速裁、認罪認罰等試點，增強試點改革的系統(tǒng)性。

第四階段，自2019年中央政法工作會議上，習近平明確提出“加快推進政法領域全面深化改革”以來，司法改革進入到“政法改革時代”[1]5-25，先后發(fā)布《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》《關于政法領域全面深化改革的實施意見》《關于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個五年改革綱要（2019—2023）》，改革對象從傳統(tǒng)的法院與檢察院改革擴大到公安改革（偵查權和檢察權）、監(jiān)察改革以及司法行政改革，改革內容從司法責任制推進至司法體制綜合配套改革，著重強調將黨對政法改革的絕對領導貫穿于改革的全過程、多方位。

二、國家試錯論改革觀的生成機理：國家治理與漸進政治的雙重敘事

在理解“國家試錯論”之前，首先須厘清兩個問題：其一，本輪司法改革為何要以“國家”為主導；其二，國家在主導司法改革時為何要以“試點”為路徑，以“試錯”推進制度變遷與改革。

（一）何以“國家”為主導：司法權國家化改革在治理效度的比較優(yōu)勢

從前兩輪司法改革主導性力量來看，以地方為主的分散性治理衍生了嚴重的“司法權地方化”與“司法權地方保護主義”傾向，進一步損害了國家法制的統(tǒng)一與權威。為了破除司法改革的地方化積弊，有學者首先在司法權屬的確認問題上提出“以司法權國家化為主線的改革思路”①以司法權國家化為主線的改革思路,具體可參見王利明《司法改革研究》，北京：法律出版社，2001年；王旭《論司法權的中央化》，《戰(zhàn)略與管理》,2001年第5期；劉作翔《中國司法地方保護主義之批判——兼論“司法權國家化”的司法改革思路》，《法學研究》，2003年第1期；陳文興《論司法權國家化——以治理司法權地方化為視角》，《河北法學》，2007年第9期。。事實上本輪司法改革的總體設計理路也是建立在司法權國家化或中央化的權屬基礎之上②習近平總書記說，司法權是中央事權，這也是本輪司法改革的的理論基石?！吨袊乃痉鄰母旧险f是中央事權》，人民網(wǎng)，http://politics.people.com.cn/n/2014/0122/c1001-24188806.html。，具體體現(xiàn)在中央部署了省以下人財物統(tǒng)一管理、建立跨行政區(qū)劃法檢、最高人民法院設立巡回法庭等有助于“去地方化和去行政化”等一系列司法權中央化的試點舉措[2]86-94。頂層決策不僅在司法權屬的理論判斷上提出司法權國家化（中央化），更是進一步通過十八屆三中全會政策精神提煉與發(fā)展出“國家治理”的改革理念，改變過去治理體制中的碎片化、短期行為和地方主義[3]5-8，進一步強化司法改革的國家建構色彩。相較于傳統(tǒng)的地方治理以及司法改革地方化傾向，國家化的司法改革觀在治理效度具有如下比較優(yōu)勢：

第一，從制度安排而言，有助于維護黨對司法改革工作的統(tǒng)一領導。本輪司法改革是在黨中央的統(tǒng)一領導下進行的，具體體現(xiàn)在深改委通過審議各類文件統(tǒng)籌全國司法改革的總體規(guī)劃與改革事宜，同時由地方黨委領導本地具體改革工作。而黨作為司法改革的領導者，能夠通過其制度性權威在全國范圍內促進試點改革過程中的各項要素流動，最大程度上發(fā)揮國家的組織力量，同時能夠通過其所擁有的統(tǒng)一性權力來加強地方之間、部門之間的制度協(xié)調，以避免產(chǎn)生改革內部的不必要消耗[4]3-17。而主張司法權國家化（中央化）則有助于維護黨的領導，“堅定司法改革的戰(zhàn)略定力論”[5]3-15，堅定黨在司法試點改革中的統(tǒng)領作用。

第二，于改革戰(zhàn)略而言，有助于強化試點改革頂層設計的整體性與有序性。有學者指出以往幾輪的試點改革都在不同程度上存在最高人民法院與最高人民檢察院各自為政以及地方分散試點的問題，無法發(fā)揮資源整合和資源集中的最大效用，導致不同地方或不同部門基于維護本地或本部門的利益而滋生地方保護主義，并且由于各地施行不同的制度改革方案，出現(xiàn)地方差異化發(fā)展，改革節(jié)奏不一，嚴重損耗改革的整體制度合力，造成試點改革無序的困擾。主張司法改革國家化有利于促進頂層設計對試點改革的整體統(tǒng)籌，確保改革保持階段性、連續(xù)性、系統(tǒng)性與有機性。同時通過中央的統(tǒng)一部署促進試點改革朝著有序化方向前進，有助于國家從戰(zhàn)略高度確保社會經(jīng)濟生活的有序進行。

第三，從司法改革現(xiàn)狀而言，有助于解決改革頑疾、約束地方試點異化等行為。一方面，強調司法權國家化是為了解決司法地方化的積弊。司法地方化直接導致地方保護主義、部門主義的抬頭，滋生腐敗問題，減損司法公信力等。強調司法權為中央事權，有助于遏制司法地方化的進一步惡化，減少非法因素對司法獨立的負面干擾[6]28-36。另一方面，有助于回應現(xiàn)階段權力向上回收的問題。司法改革向地方下放權力的過程催生了地方自身的利益需求，加劇了地方利益的再分配以及地方利益與國家利益相聯(lián)的局面，利益分散化直接導致了社會整體利益的碎片化，又反過來激化改革進程中地方的離心力。因此如何整合碎片化的利益，如何鞏固改革中的社會基礎，如何增強地方改革的向心力，成為當前司法改革最難啃的“硬骨頭”。解決的可行路徑之一就是制度內部的適當收權。通過確認司法的中央事權屬性，部分權力領域的事務權向上集中，形成一個有效的中央權威，可以統(tǒng)籌改革進程中布局、懲戒、警示、監(jiān)督、評估等指揮與協(xié)調一體化的工作。

第四，從基本國情而言，有助于法制統(tǒng)一。強調司法權國家化有助于確保司法尺度統(tǒng)一和貫徹執(zhí)行。一方面，地方分散試點會因為缺乏改革統(tǒng)一籌劃而加大地方改革差異，形成地區(qū)法治不平等現(xiàn)象，而強調司法權國家化則可以為地方改革提供基本的路線、方針、政策，矯正和減少司法改革的地方差異化；另一方面，則可以通過特定國家機關為地方司法活動提供裁判指引，尤其是指導性案例、司法解釋、指導意見等能為具體的地方事務提供規(guī)范援引和價值導向，確保司法尺度的統(tǒng)一。

（二）國家主導何以采用“試錯改革”：服從漸進政治改革的整體制度安排

中國改革開放以來的轉型符合中國經(jīng)濟社會發(fā)展的要求,迄今為止的所有改革大都是試錯式問題改革[7]29-35。以地方試點推動國家化司法改革遭到諸多學者的“合法性”質疑，但藉由“試點”形成的“試錯改革”是我國漸進政治改革在司法改革領域的具體映現(xiàn)，根源于政治改革與司法改革的內生邏輯。

第一，司法改革是政治改革尋找突破口的最佳選擇。司法改革能夠成為政治改革的重要切入?yún)^(qū)和重大突破口，具體源自：一方面，司法改革有利于維護政治改革所需的穩(wěn)定性環(huán)境。國家的政治體制改革也需要在一個平穩(wěn)的環(huán)境內進行，否則會引發(fā)社會的動亂或動蕩，使我們的改革事業(yè)被摧毀，甚至使我們既有的基礎也遭到破壞[8]101-109。事實上，由于政治系統(tǒng)的核心地位所導致的牽一發(fā)而動全身的改革效應，幾乎任何一項政治領域的改革都可能催生不穩(wěn)定的制度表象，為了保證制度的政治穩(wěn)定和政治發(fā)展的漸進性，只能尋求波動范圍較小的領域改革，由于司法系統(tǒng)的相對封閉性，它所觸動的政治供給和利益調整并不會從根本上撼動社會穩(wěn)定。再加上，司法結構所具有的高度組織化以及制度化的正義力量，司法裁決所具有的比較優(yōu)勢，共同決定了司法在緩和社會沖突、解決社會矛盾、分配社會利益與促進社會公正等方面具有比較優(yōu)勢，這對改革而言，實際上發(fā)揮了一個緩沖帶的作用[4]3-7。另一方面，司法改革有利于優(yōu)化政治改革所需的制度性結構，即司法的政治制度化功能。司法改革是政治改革通往制度化與規(guī)范化的最好選擇[9]76-81。它主要借助司法對政治的反向制約作用，即監(jiān)督政治權力的運作從而敦促政治改革良性發(fā)展。而發(fā)揮這一反制功能主要借助于行政訴訟和刑事訴訟完成。近些年，行政訴訟領域的司法改革為了回應十八屆三中全會深化改革的需要，擴大立案范圍，加大對公權力合法、規(guī)范行使的監(jiān)督，改善公權力品質；同時著力改善現(xiàn)存的司法地方化和行政化，排除不必要權力因素的干擾以及破除司法保護地方化，確保審判權與檢察權的獨立行使，確保司法權的中立性與獨立性，確保司法權對其他國家權力的制約與抗衡。而刑事訴訟改革則著力于加大對官員的越軌行為的監(jiān)督與懲治，如強化職務犯罪偵查機制以及現(xiàn)階段正在進行的監(jiān)察體制改革，加大對重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的反腐力度，通過司法改革規(guī)約政治權力?？梢?，司法改革能夠為政治改革建立反思性目標以確保政治改革的制度化與規(guī)范化。

第二，試點改革是漸進政治改革的必然選擇。一方面，從漸進政治改革的根本原則來看，司法試點改革具有政治必然性。試點本身就是執(zhí)政黨長期治國理政經(jīng)驗的總結，從革命時期以毛澤東領導的系列工作方法為核心的典型試驗方法（試驗田方法）以及改革開放時期陳云、鄧小平等領導人提出的局部實驗、摸著石頭過河的改革經(jīng)驗與改革路徑，再到黨的十八屆三中全會明確提出改革過程中要不斷探索和推動試點①十八屆三中全會明確提出：“鼓勵地方、基層和群眾大膽探索，加強重大改革試點工作?！保幻}相承的從試驗到試點的改革路徑是執(zhí)政黨長期治國理政經(jīng)驗的總結。而執(zhí)政黨是政治改革的領導者和主導者，這決定政治改革的基本范式、總體布局與發(fā)展都必須與維護執(zhí)政黨的要求相一致，因此，政治改革須以漸進范式進行，而司法改革作為政治改革的重大突破口，也應當在根本原則方面與漸進政治改革保持一致，服從并堅定執(zhí)行黨對總體改革的戰(zhàn)略部署與路線抉擇。因此，試點改革是漸進政治改革的必然選擇。另一方面，從漸進政治改革的根本特性來看，司法試點改革具有政治必然性。漸進政治改革的漸進性特性體現(xiàn)在：其一，構成政治體制的各個部分需要通過長期持續(xù)性地相互調整才能使系統(tǒng)功能得以正常發(fā)揮，若此時以激進手段進行則極大可能造成社會癱瘓。而若以逐步切實可行的改造加以進行，則可以避免犯不可挽回的錯誤[10]57-63。其二，政治改革是一個長期的歷史過程，政治發(fā)展只能通過多次制度試錯完成。中國社會轉型問題是一個復雜性、長期性和艱巨性的問題，對轉型社會的根本改革無法以一步到位的激進改革實現(xiàn)，而是需要將其分解為階段性問題和階段性任務，漸進政治對轉型社會階段性問題的回應方式就是不同階段改革的重心不同。其三，試錯式問題改革是一個不斷試錯過程和學習過程,從而可以最大限度地減少或規(guī)避轉型過程的風險性和不確定性[7]29-35。基于這些認識，漸進政治改革在選擇以司法改革作為其重大突破口時，必然要求司法改革以試點的方式進行，以多次小規(guī)模且可控制的試驗改革一步一步修正原有制度細節(jié)，在降低改革成本和縮短改革進程的同時避免給整個政治結構與制度帶來較大的風險。

三、國家試錯論改革觀的基本意涵：秩序、制度、共識、目的與組織的多維展開

據(jù)此，國家試錯論是指以國家為主導的試錯式改革，它是建立在試錯式改革基礎之上的一種國家建構主義改革觀。

第一，法治秩序向度，強調國家主義建構?，F(xiàn)代法治雖以限制國家權力為靶心，但由于中國深嵌于“現(xiàn)實未來”與“虛擬未來”的雙重強制的世界結構之中，“即一方面,這種世界結構經(jīng)由經(jīng)驗制度及其地方性知識層面的全球性示范而對中國形成了強制——這是一種制度和理念層面的強制;另一方面,這種世界結構經(jīng)由建構‘風險社會’或‘生態(tài)社會’而對中國形成了強制——這是一種經(jīng)由話語建構而形成的強制”[11]99-110。在這兩種結構形態(tài)的雙重強制之下，“一方面,隨著科技發(fā)展和信息化、全球化、一體化的推進,越來越需要強有力的國家權力來遏制惡性競爭和弱者權益保障,解決社會問題和應對突發(fā)危機；另一方面，社會分化和權利爆炸不斷加劇的時代到來，越來越需要國家的保護和支持以協(xié)調方向上的權力集中”[12]3-27，因而法治作為現(xiàn)代化事業(yè)的一部分,國家居于領導核心,負責整個法治工程的規(guī)劃和實施[13]87。

第二，制度體系向度，強調正式制度對非正式制度的吸收性。人類活動總體經(jīng)歷個別經(jīng)驗、類經(jīng)驗與普遍經(jīng)驗的過程，個別經(jīng)驗是指特定地區(qū)或行動單元所展開的實踐探索，類經(jīng)驗是指可以不斷重復并被復制的性質相同的經(jīng)驗，普遍經(jīng)驗則是指適合于不特定的多數(shù)地區(qū)或多數(shù)行動單元的普適性規(guī)則。試點經(jīng)驗在一開始是以個別經(jīng)驗的形式呈現(xiàn)，此時的試點經(jīng)驗尚未被實踐檢驗為可復制、可推廣的，因而只能在本地流動，直到該試點地區(qū)的試點模式已經(jīng)完成試點期限的考核并獲得上級或中央的認可后，該試點經(jīng)驗被確認為可復制的類經(jīng)驗，得以在改革條件相似的地區(qū)加以政策擴散和制度推廣，到了后期，全國范圍內已經(jīng)產(chǎn)生多個優(yōu)秀的類經(jīng)驗模式時，中央會在這些類經(jīng)驗當中再次斟酌從而選出較為滿意的改革方案，推廣至全國，使之成為具有正式制度意義的普遍經(jīng)驗。在個別經(jīng)驗和類經(jīng)驗時期，試點制度因主要依靠政策加以調整從而成為非正式制度，到了普遍經(jīng)驗后期，則主要是依據(jù)法律規(guī)則建立制度章程，由此被賦予正式制度的意義。這樣看來，類經(jīng)驗和普遍經(jīng)驗最具有通往規(guī)范理性的可能，從個別經(jīng)驗到類經(jīng)驗再到普遍經(jīng)驗的逐級上升其實是非正式制度正式化的發(fā)展過程。非正式制度是建立在地方知識基礎之上的本土化與社會性緊密結合的實踐經(jīng)驗，具有正面作用的非正式規(guī)則。國家試錯論改革觀強調的就是及時將成熟的地方經(jīng)驗吸納到國家正式制度建構之中以強化改革創(chuàng)新力。

第三，改革共識向度，強調國家意識形態(tài)的統(tǒng)一性。中國改革最棘手的問題就是意識形態(tài)的分裂與改革共識的難以達成。伴隨著全球化在世界范圍內的深入，國內階級分化所帶來的思想文化多元化加劇了意識形態(tài)難題，統(tǒng)一意識形態(tài)以敦促改革共識的內聚是一切改革的核心關切。國家對地方改革的意識形態(tài)主導性主要依靠活化“典型政治”①典型政治是指借助權力和權威的力量，把符合其意志的主流意識形態(tài)和文化價值觀念以典型符號的形式傳達給民眾，使民眾認可典型符號背后蘊藏的意識形態(tài)，以維護社會秩序的穩(wěn)定，促進社會整合。參見苗春鳳《典型中國——當代中國社會樹典型活動研究》,上海：上海大學博士學位論文,2009年。，而試點路徑正是國家將典型政治學說的基本主張從意識形態(tài)領域推演到司法場域的制度安排[14]93，通過政治的“分類技術”形成“倡導—貶制”[15]99-107機制，在為非試點單位樹立學習和效法的規(guī)則與模板之時也為其提供反面典型，明確向全體成員傳遞政治權威倡導什么與貶抑什么[15]99-107，通過意識形態(tài)的調控作用實現(xiàn)節(jié)約制度試錯成本、權力規(guī)訓與社會記憶建構的符號功能。

第四，改革目的向度，強調實施并服務于國家政策。本輪司法改革首先強調的是頂層設計的先謀而動，這里的“謀”主要依托于國家政策的體載。達瑪什卡認為當前司法存在一種面相，服務于并致力于實施國家政策[14]114。事實上，中國的法院，尤其是作為法院科層官僚的權力頂端的最高法院同樣是政策實施型法院。正如有學者指出的“最高法院很大程度上是一個制定公共政策的法院，而不是或主要不是審判法院”[16]173。所以法院執(zhí)行國家政策已經(jīng)成為政策解釋的中國慣例[17]49-59。現(xiàn)階段的試點改革也是對政策的主動反應——以“司法能動性”作為整體姿態(tài)。從最高法院近些年在推進具體試點項目所出臺的政策性文件可見一斑。不僅最高法院以能動的形式回應政策，地方法院也同樣存在這樣的行動進路，并且地方基于政策回應所展開的基層制度創(chuàng)新，“基本上屬于政治性和法外工作方法上的能動司法”[18]172-177。

第五，改革組織向度，強調中心之下的多元協(xié)調治理。中國國家治理系統(tǒng)就包括黨的執(zhí)政系統(tǒng)、人大系統(tǒng)、行政系統(tǒng)、法院系統(tǒng)和檢察院系統(tǒng)[19]39-57。在這個體系中，黨居于核心領導地位，其他國家機關協(xié)同治理。在政治語境中央是一個聚集政治、經(jīng)濟、文化、行政、社會等多方面權力核心和威權的集合概念，而在制度語境中黨中央是中國共產(chǎn)黨全國代表大會產(chǎn)生的中共核心權力機構，是黨內最高的權力機關，負責全國各領域事務的政治決策。中央吸納了整個科層組織中最精干、最權威、最核心的領導力量，在頂層設計的高位指揮中扮演了首席指揮官的角色。確認中央在試點改革的統(tǒng)領性地位有助于在宏觀層面把握試點改革的整體走向，協(xié)調不同地方、不同部門的改革節(jié)奏，最大程度上發(fā)揮制度整合與兼容的效用，從而統(tǒng)籌推進試點改革[20]63-77。黨中央對試點改革的領導作用，主要體現(xiàn)在黨中央以決定的方式負責頂層決策的提議、中央全面深化改革委員會②其前身是黨中央于2013年12月設立的中央全面深化改革領導小組，2018年3月21日根據(jù)中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構改革方案》要求，改為中央全面深化改革委員會。（簡下簡稱“深改委”）以審議方式負責頂層決策的制度化。除此之外，全國人大對司法試點改革的協(xié)同治理，主要體現(xiàn)在負責將頂層決策法律化[21]27-33，具體通過以聽取、審議和通過兩高工作報告的形式行使憲法賦予的監(jiān)督權，以決定權的形式授權部分主體試驗改革，以立法、修改、解釋等形式對試點改革既得成果加以鞏固。而其他國家機關的協(xié)同治理主要體現(xiàn)在運行方式的聯(lián)動性以及政策目標的復合型以保持治理能力的生產(chǎn)性，如法院、檢察院、司法部、財政部等聯(lián)合牽頭省以下人、財、物統(tǒng)管試點、跨行政區(qū)劃法院試點；最高人民法院、司法部聯(lián)合牽頭的律師調解試點、人民陪審員試點等；兩高、司法部、公安部以及國家安全部聯(lián)合牽頭的以審判為中心試點；最高人民法院、公安部、國土資源部聯(lián)合牽頭的執(zhí)行轉破產(chǎn)制度試點；兩高、民政部以及環(huán)境保護部聯(lián)合牽頭的環(huán)境公益訴訟試點等。

四、國家試錯論改革觀的治理邏輯：外在戰(zhàn)略——內在制度的雙重展開

綜上所述，本輪司法試點改革從根本上說是“國家試錯”，而非“地方試驗”。中國治理理論首先要解決一個核心問題“元治理—自組織的組織”[22]31-48，即國家治理系統(tǒng)自身的結構與功能優(yōu)化[19]39-57。作為元治理概念的提出者，杰索普進一步指出國家治理在自我組織的內部優(yōu)化議題上應從制度和戰(zhàn)略兩方面展開，“制度上它要提供各種機制,促使有關各方集體學會不同地點和行動領域之間的功能聯(lián)系和物質上的相互依存關系。在戰(zhàn)略上元治理促進建立共同的遠景,從而鼓勵新的制度安排和新的活動,以便補充和充實現(xiàn)有治理模式之不足”[22]31-48。從試點改革的第三、第四階段的發(fā)展進程來看，雖然兩個階段的主導力量共同從地方場域與社會場域向上吸納至國家場域，但國家主導試點改革的階段路徑有所不同，第三階段是從策略層面調整頂層設計對地方試點摸索的謀劃作用，致力于提升試點的整體性、系統(tǒng)性與有機性，而第四階段則從制度層面強調黨對政法改革的絕對領導?？傮w而言，國家主導的試點改革整體上經(jīng)歷了從“司法改革”語境到“政法改革”語境的擴大，與之相伴的主導模式則經(jīng)歷了從外在策略層面強調“頂層設計引領地方試點摸索”到內在制度層面強調“黨對政法改革的絕對領導”的組織結構的轉換?？梢?，國家試錯論改革觀在試點改革中的具體實踐正是依循了以國家治理系統(tǒng)的內部優(yōu)化為旨歸，以外在戰(zhàn)略與內在制度為依托的“元治理”改革道路。

（一）司法改革——頂層設計的戰(zhàn)略安排：原則、理念與模式

相較于以往自下而上的經(jīng)驗吸納，本輪試點改革更側重于自上而下的政策輻射，即頂層設計對地方試驗的主導作用，表現(xiàn)為“規(guī)劃設計的主導傾向、整體性”[23]26-33。頂層設計是指站在國家的層面，對制約我國未來改革發(fā)展的全局性、關鍵性問題進行頂層判斷，提出解決的整體思路和框架，以此作為規(guī)范各類具體改革的標桿，作為制定具體改革政策的依據(jù)[24]。本輪司法改革頂層設計的戰(zhàn)略安排具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，以問題導向作為頂層設計的治理原則。問題導向改革方法的要義在于調查研究，摸清情況、梳理分析，找準問題、評估論證，找準方案[25]114-138。本輪司法改革“抓重點、解決主要問題的”的改革思維越發(fā)明朗，改革的系統(tǒng)性與有機性得以兼顧，具體表現(xiàn)在：其一，指導性文件對原則性文件的細化處理。以往試點改革規(guī)劃（計劃）治理色彩較濃厚，集中反映在政策性文件以“原則性文件”為主。原則性文件的載體形式多體現(xiàn)為某年規(guī)劃、綱要（綱領）和決定等，這類文件所體現(xiàn)的內容通常關乎改革全局的宏旨，比如改革的整體計劃、最終目標、重要意義、基本原則等，而對試點改革的具體展開，比如試點項目的確定、試點單位、選點分布、牽頭部門等并沒有直接涉及。指導性文件通常以批復、意見、通知、指示、規(guī)劃和紀要為主要形式，它是對原則性文件的再規(guī)劃，指向具體的改革內容和有針對性的試點地區(qū)，目前主要存在請示類指導性文件和規(guī)劃總結類指導性文件。前者以批復、通知、指示、意見為載體，如《關于在全國各地推開司法體制改革試點的請示》《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》等，在內容的完整性、規(guī)范性和具體指導強度上，意見＞通知＞批復與指示②很多批復和指示是通過口頭傳達，而沒有相應的批復文件。；后者以規(guī)劃和紀要為載體，其所涉內容通常是尚待討論的問題，需要上下級單元、決策者和執(zhí)行者的共同商議與探討。其二，四梁八柱改革與綜合配套改革的階段性推進。前期大力推進司法人員分類管理、司法責任制、司法人員職業(yè)保障及其省以下地方檢察院人財物統(tǒng)一管理四項基礎性改革，與以司法組織管理體制、審判權檢察權運行機制、司法職業(yè)保護機制、司法職業(yè)懲戒及錯案責任追究機制、人民參與司法制度、繁簡分流的司法便民機制、接受監(jiān)督的司法公開機制、智慧司法機制“八柱”，奠定了法院系統(tǒng)改革的“四梁八柱”；后期則以黨的十九大部署的深化司法體制綜合配套改革,全面落實司法責任制為主要任務，相繼探索與完善獨任庭、合議庭辦案機制、重大案件甄別監(jiān)督管理機制、審判監(jiān)督管理機制等，“避免改革舉措各自為戰(zhàn)，統(tǒng)籌協(xié)調各項改革舉措相互配合、相互促進、有機融合，增強各方面、各領域、各層次改革的協(xié)調聯(lián)動”[26]39-44。頂層設計總體上從單項試點重點突破到綜合試驗區(qū)統(tǒng)籌推進的傾斜，從框架性目標到階段性任務的側重，從粗獷的計劃藍圖向初步精細的邏輯設計轉移。

①>即“法治改革觀”。參見陳金釗《“法治改革觀”及其意義——十八大以來法治思維的重大變化》，《法學評論》，2014年第6期。

第二，以法治先于改革作為頂層設計的改革理念。有學者指出，當前改革的目標建構應當以法治作為基本內涵①關于地方試驗性改革的授權規(guī)則，參見Max Weber，Wirtschaft und Gesellschaft II，S.648.。要發(fā)揮法治對改革的建樹性與前瞻性驅策。以往試點改革是一種事后確認型改革，即地方先行試驗，獲得中央認可后全國推廣，再進行立法吸收。但現(xiàn)在改革已經(jīng)進入深水區(qū)，地方試點在時間維度和空間維度上都有所擴張，試點改革已經(jīng)成為全國性的行動進路，而不再停留于過去在個別領域、個別地區(qū)進行的小范圍試驗。如果現(xiàn)在還以事后確認作為改革合法性基礎的授權規(guī)則，并不利于我們進一步深化改革。所以，要強調法治對改革路徑、改革成果的確認、鞏固。同時，法治先行，改革附隨。要及時運用法治鞏固改革成果使其制度化。這實際上是對我們過去長久爭論不休的“改革先行，法治后行”以及“邊改革邊法治”的正面回應，即明確法治優(yōu)先的地位，任何改革都應該“于法有據(jù)”。

第三，以授權改革作為頂層設計的實施模式。從整個國家制度建設來看，不具有合法性、正當性來源的改革是很難獲得長久地立存，也無法經(jīng)受住理性原則的檢驗。改革賦予地方試驗，只是一種實然層面的授權，并沒有獲得規(guī)范性權力的認可，而如何將實然的授權關系轉變?yōu)榫哂泻戏ㄐ曰A的授權關系，是試點改革需明確回應的①。本輪司法改革與前兩輪試點“政策試點”的不同之處在于強調“改革于法有據(jù)”的授權試點實施模式，這是頂層設計首次確立了“授權改革”的法治思維，“足以體現(xiàn)中央層面對試點活動行使合法性的要求顯著增強”[27]14。從憲法的制度安排來看，司法機關由人民代表大會產(chǎn)生并對其負責，所以地方試驗的合法性確認應當來自全國人大及其常委會的授權改革。授權改革第一次被提出是2014年習近平總書記在十八屆三中全會第二次全體會議上強調改革于法有據(jù)②習近平在中共十八屆三中全會第二次全體會議上的講話，2013年11月12日?！胺矊僦卮蟾母镆诜ㄓ袚?jù)，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序進行，有的重要改革舉措，需要得到法律授權的，要按法律程序進行。”。藉此，試點改革的合法性要求即授權改革成為一種新的改革方式并在頂層設計得到明確的肯定。從2012年至今既已獲得授權的試點項目是刑事速裁、設立知識產(chǎn)權法院、人民陪審制、檢察機關提起公益訴訟、認罪認罰。由此可見，現(xiàn)階段授權改革尚處不成熟的發(fā)展階段，并沒有成為試點改革一種常態(tài)化程序建制，大量試點項目仍然避開授權而以政策為推動。

（二）政法改革——以黨領導為核心的制度架構：協(xié)調、擴散與示范

與第三階段不同的是第四階段試點改革的整體格局從司法改革論域轉向政法改革。從改革推進方式看，新時代政法改革已由政法機關部署推進上升為黨中央統(tǒng)一組織領導[1]5-25。黨除了在思想、組織等方面領導司法改革，在制度架構上主要通過提供各種機制以促進各方集體交互，實現(xiàn)頂層設計的共同愿景。

第一，解決改革主體內部組織關系的小組機制。為了推動政治決策與司法決策的及時轉換，協(xié)調體制內部不同權力部門的決策參與，小組機制承擔了盤活試點改革內部關系的職責[20]63-77。小組機制在試點改革中具有較高的顯示度，從中央全面深化改革領導小組（現(xiàn)為中央全面深化改革委員會）、中央司法體制改革領導小組、中央巡視工作領導小組，到地方各級的試點改革推進小組、協(xié)調小組等等，形成了橫縱網(wǎng)格（見圖1），可劃分為常設與臨時、復合型與單一型、同構與異構、專項與非專項③最先注意到小組機制對政策試點的活躍作用的是學者周望，其對小組機制進行分類，主要分為常設與臨時、黨內與黨政、同構與異構。參見周望《中國小組機制研究》，天津：天津人民出版社，2010年，第57-59頁。筆者以此為借鑒，進一步將試點改革中的小組機制依據(jù)小組時限分為常設與臨時，根據(jù)小組部門類別分為復合型與單一型，根據(jù)小組設立層次分為同構型與異構型，根據(jù)小組任務屬性分為專項與非專項。。小組機制對協(xié)調改革主體內部組織關系的具體作用，主要體現(xiàn)在：其一，領導作用。一方面，確保黨領導一切形式的試點改革小組；另一方面，確保直接上下級的領導與被領導關系的穩(wěn)固。其二，牽制作用。地方各級協(xié)調小組在事實上具有協(xié)調多頭部門工作的應然權力，一般具有較大決策權，負責審議本地司法改革整體方案以及其他司法改革文件。其三，指導作用。如果小組之間不存在領導、牽制的權力關系，那么可能存在不同程度的指導關系，這種指導源自業(yè)務關系，也可能源自制度安排。其四，督察作用。在政策制定并出臺后，小組對試點改革運作的最大效用就轉化為政策監(jiān)督，及時對地方試點過程中可能出現(xiàn)的異化跡象發(fā)出警示、懲戒已出現(xiàn)的越軌行為或矯正已出現(xiàn)但尚未造成較大損失的越軌行為①中央層面設立的巡視小組、反腐敗小組以及地方各級對應的同構型小組、兩高及各級法院內部自行組織的督察小組以及地方多部門聯(lián)合組成的督察小組等主要是負責對試點改革主體和對象改革過程中的越軌行為進行督察、預警和懲戒，督察的形式可以是自查，也可以是由第三方完成。。

圖1 試點改革各類小組的組織關系

第二，解決政策擴散的傳導機制。如何將頂層設計政策精神切實貫徹在地方改革的試驗方案與制度探索中，如何形成可復制、可推廣的試點經(jīng)驗是本輪司法改革的重要制度目標，因而制度空間的傳導機制自然成為試點改革政策擴散的作用理路。當前試點改革存在兩種傳導機制：其一，基于政治動員的外部傳導機制。制度空間的外部傳導推動力主要來自自上而下的動員與推進，一般是以區(qū)域的制度協(xié)同和司法統(tǒng)一作為試點擴散的靶心，所以傳導機制所影響的射程范圍一般是區(qū)域性擴散，要么是對本區(qū)域的制度創(chuàng)新和制度建構產(chǎn)生影響，要么是對欲推廣區(qū)域造成影響，總體而言制度空間傳導的射程范圍比較大，所以機制啟動方式一般是“總對總”，面向全區(qū)或某一大型區(qū)域展開的動員。自本輪司法體制改革啟動以來，每年年中召集全國政法系統(tǒng)省級以上負責人召開司法體制改革推進會已成“慣例”。除此之外，省市縣各級司法機關也會逐級組織動員大會。其二，基于行動單元領導跟進的內部傳導機制。制度傳導內部機制的推動力則主要來自行動單元自身領導的重視，啟動方式一般采取“點對點”，面向的是試點單位與非試點單位的制度交流（見圖2），所以影響的射程范圍一般是周邊區(qū)域，鄰近效應更明顯。但有時也會產(chǎn)生跨區(qū)影響，但這種影響依然是“點對點”，不會對整個區(qū)域造成影響?；陬I導跟進的內部傳導主要通過直接交流和間接交流來活化制度的空間擴散功能，推動“可復制、可推廣”的擴點工作。間接交流是指試點單位或者試點啟動主體組織“試點經(jīng)驗交流會”，統(tǒng)一為其他非試點或新試點單位介紹試點成功和避免錯誤的方法與具體舉措，這種交流方式之所以間接是因為經(jīng)驗的獲得是一種二次經(jīng)驗，是經(jīng)別人轉述或者以某種實境觀摩獲得的，而非通過親身實踐獲得。當前“試點經(jīng)驗交流會”以及考察團形式展開的試點交流，都屬于間接交流。直接交流是指試點單位與非試點單位、新試點單位之間的人員派駐。而以人員派駐的形式展開試點經(jīng)驗交流，則是以試點單位與非試點單位/新試點單位的部分人員掛職鍛煉的形式，在指定單位工作一些時間，親自參與試點工作的推進獲得借鑒經(jīng)驗或者親自指導試點工作的進行。遺憾的是，這種方式在當前試點改革中幾乎處于休眠狀態(tài)，在新聞報道中并沒有看到該形式的活躍程度。

圖2 基于領導跟進的試點改革交流方式

第三，解決政治動員與政治激勵的示范機制。黨領導試點改革主要是通過意識形態(tài)化的示范機制作為組織運作的制度推動力。示范機制是“典型政治”治理邏輯在試點改革中的具體映現(xiàn)，它是指“國家通過先發(fā)現(xiàn)典型，而后塑造典型，接著推廣典型，逐一實現(xiàn)社會動員、社會控制以及社會整合的政治目標”[28]747-752。司法試點改革中具體形態(tài)包括司法公開示范法院、案件繁簡分流機制改革示范法院、律師調解示范點、前海合作區(qū)人民法院綜合性改革示范法院等。示范機制對試點改革的正向效用體現(xiàn)在社會效果、司法效果和政治效果三個維度：其一，社會效果，基于聲譽的外部宣傳與自我激勵的成長。示范點所獲得的榮譽在某種情境下可等同于經(jīng)濟學里另一種重要的資本商品，即聲譽。示范的作用恰恰就在通過榮譽讓公眾對被獎勵者建立起良好的社會評價，由此獲得社會公眾的普遍好感，從而加快改革共識的形成與減少改革阻力，實現(xiàn)從內部獎勵轉變?yōu)榫哂行в脙r值的外部評價，又通過吸收外部評價形成另一種自我激勵動力以促進改革，至此完成了被獎勵者與外部環(huán)境的主體間性交往行為。其二，司法效果，提高制度的節(jié)約能力。示范機制所發(fā)揮的制度節(jié)約能力體現(xiàn)在兩方面：一是制度化，即借助示范將經(jīng)驗性試驗活動上升為抽象化、理論化和制度化的方法機制。示范機制本身的邏輯假設是通過榮譽這一具體的、可直觀感受的載體形式將生活中的經(jīng)驗性的試驗活動，如“楓橋經(jīng)驗、吳江經(jīng)驗、深圳模板”固定成某種穩(wěn)定的改革模式，進而吸收到頂層設計的制度建設當中，將地方非正式制度上升為國家正式制度。二是制度推廣化，示范的用意在于對其他非試點單位起到學習與借鑒的效用。其三，政治效果，發(fā)揮意識形態(tài)的調控與統(tǒng)一功能。就國家治理論域而言，示范機制的調控功能通常訴諸以下形式：一方面借助示范機制的宣傳、交流與學習，促進資源與要素在試點單位與非試點單位之間的自由流動，實現(xiàn)資源要素的重新整合。對試點單位而言，國家在短期內為其聚集較多資源以推動制度示范的長效性與常態(tài)化；對于非試點單位而言，示范機制可以讓他們意識到任何理論與經(jīng)驗都只是具有參考性，必須基于地方自身條件而對各類要素、資源進行比較、取舍后重新排列以形成符合本地需求的制度模板。

五、國家試錯論的挑戰(zhàn)：國家—社會—地方的場域重構

頂層設計的相對主導已經(jīng)成為中國改革的優(yōu)勢話語與中國制度的比較優(yōu)勢，但國家建構主導下的整體主義價值取向，極易衍生“國家建構的單邊情結”[23]26-33，弱化地方與社會的可能性空間。其一，地方建構難以成長。一方面，由于過度強調頂層設計以及頂層設計激勵機制的機械化與外部性，導致地方在改革模式的試驗性探索上缺乏自我激勵的成長空間，并且過度依賴頂層設計所推崇的改革示范模板和改革路徑，強化地方改革制度趨同與路徑依賴效應，大大減損地方改革的可能性與積極性；另一方面，由于頂層設計的偏好控制了試點，地方為了迎合頂層設計的某種偏好，而產(chǎn)生了技術指標惡性競爭的機會主義與結果導向主義、應聲蟲等試點異化行為，造成地方改革自主性空間的主動讓渡。其二，社會建構的嚴重匱乏。一方面，國家建構主義的單邊膨脹嚴重抑制社會建構理性的成長，社會力量在試點改革中的顯示度并不明顯，社會主體的司法知識難以輸入到正式制度中，導致社會主體的制度推動力和知識貢獻力匱乏。另一方面，社會對試點改革的認識是國家有意塑造的結果。對社會而言，真正需要的，往往是那些看不到的信息，而非國家選擇性披露的信息。它會使社會公眾失去判斷與認識的能力，公共理性難以發(fā)揮對改革理性的檢驗作用，如此一來，社會建構可能會被邊緣化，決策過程更加固化與封閉。未來如何通過對司法改革試點的優(yōu)化，進一步建構國家治理體系現(xiàn)代化，平衡國家、社會與地方三重場域，是國家試錯論的題中要義。這意味著我們應當對頂層設計與社會建構、地方建構之間的關系作出重新的審視與主張。

（一）國家—社會—地方的關系重構

第一，國家在進行頂層設計時應當轉變現(xiàn)階段政策導向型的路徑依賴。以政策為導向的治理邏輯在一定時期對試點改革發(fā)揮了重要意義，如確保改革的可控性，能夠對當下突發(fā)性問題作出及時的政策反應，也能在法律難以解決現(xiàn)實問題時提供一些改革調整策略。但現(xiàn)在我國改革的整體狀況是已經(jīng)到了全面深化改革的時候，司法改革也已經(jīng)到了深水區(qū)階段，此時如果還繼續(xù)以政策治理思維推進改革，會對已取得的改革成果帶來損害。

第二，形成“可復制”的試點經(jīng)驗應當是國家試錯改革的目標，地方應以“自由度與競爭”為圭臬?，F(xiàn)階段試點改革的頂層設計強調形成可復制、可推廣的試點經(jīng)驗。筆者認為，試錯的目的就是為了節(jié)約制度改革、生成與變遷的成本，所以可復制、可推廣的試點經(jīng)驗，一方面可以縮短試點地區(qū)與非試點地區(qū)的制度交流與制度傳導時間，加快成熟性的地方試驗在全國范圍內的制度鋪開，從而整體降低試驗的時間成本；另一方面，可復制、可推廣的試點經(jīng)驗可以充分活化示范機制在試點改革中的運作，從而有利于減少國家在自上而下地推行“標準化、模板化”制度樣本時與地方產(chǎn)生的磨合與適應的成本，所以可復制與可推廣有存在的必要性。但問題是，可復制與可推廣的政策主張不宜在鼓勵地方試點之前以及試點過程中就得到強調。這是因為，一方面可能會抑制地方自主探索的空間，進一步抹殺試點本身具有的制度競爭功能，另一方面，可能會強化上文所談到的地方改革的路徑依賴與制度趨同效應，地方因改革惰性而選擇頂層設計所提供的示范樣板。如此，便與試點的本意背道而馳。因而，地方試驗應當以“自由度和競爭”為圭臬，國家頂層設計應當積極為地方提供這樣的制度氛圍和制度支持，充分釋放地方改革的制度空間從而創(chuàng)造制度活力[29]。據(jù)此，頂層設計與地方摸索的關系建構，應當首先允許地方試點從“可復制、可推廣”的政策目標中解放出來?？蓮椭婆c可推廣是國家試錯的目標，即應當是在地方試驗性競爭進行到比較成熟的時候，國家考慮將某一試驗經(jīng)驗吸收到正式制度從而在展開全國性推廣之時才應考慮可復制與可推廣。

第三，國家頂層設計應當加大向社會開放的決策空間。根據(jù)筆者對試點改革規(guī)范性文件的搜索來看，已向社會公開的文件比較少，只能從新聞報道當中獲取一些零星的概要或主旨?？梢?，國家向社會披露試點改革相關信息時是以選擇性方式處理，能看到的是經(jīng)官方篩選和剪裁后的信息。這造成兩個問題，一是由于相關信息有限，社會對試點改革的認識不夠到位。改革決策過程封閉，與改革相關的實質信息難以獲取，會使得社會群體在建構改革認識論上出現(xiàn)偏差，從而引起一些越軌、偏離行為，此外也會進一步造成改革方法論的錯誤認知，加大試驗成本與失敗風險[30]29-32。同時，由于社會對試點改革存有猜忌，這會在一定程度上影響國家與社會的改革共識。二是社會對試點改革的認識成為了國家有意塑造的結果。它進一步導致社會公眾失去判斷與認識的能力，公共理性難以發(fā)揮對改革理性的檢驗作用，如此一來，社會建構可能會被邊緣化，決策過程更加固化與封閉。而這與法理型試點改革所倡導的多元、合作、去中心化的決策目標并不相符。對社會而言，真正需要的，往往是那些看不到的信息，而非國家選擇性披露的信息。而獲取這些信息的有效途徑就是參與到試點改革的決策過程中，參與到國家頂層設計的制度建設中。

（二）國家—社會—地方的制度重構

第一，強化學習型擴散機制的內生能力建設。應致力于建設多層次、多樣化和全方位的學習組織。學習主體要涵蓋學習者個人、試點單位（部門）、試點組織（跨部門或不同行動單元組成的小組、團體、機構）、試點地區(qū)四個層次。這四個不同主體層次的學習對象的指涉范圍應當是從細節(jié)性到整體性的逐步擴大，并在具體交流方式上有所區(qū)別與側重。展開而言，要開展法院與檢察院內部一對一的學習交流機制，主要是非試點單位的人員到試點單位的特定崗位進行掛職鍛煉，在實質意義上接觸試點單位試點經(jīng)驗的具體操作，以技術性內容和具體政策性工具作為主要學習對象；試點單位之間的交流則主要是以同質單位形式進行考察、調研，而不局限于靜態(tài)意義上的座談會、交流會。在這個過程中主要以試點單位的試點方案和改革路徑作為學習對象；試點組織針對的是不同質部門之間的交流，主要是以論壇、研討會的形式作為政策學習方式，以組織間的協(xié)調方法和各部門的優(yōu)勢能力作為學習對象；試點地區(qū)之間的交流則是面向更具有統(tǒng)籌性的政策解讀，尤其是政策背景和本土化條件的交流，以培訓作為主要方式。

第二，提升平民化評估的建設空間。當前主要以研究機構和學者個人組成的課題組作為主要參與形式，參與專家包括了高校學者、社科院法學研究所成員、法檢系統(tǒng)的實務專家，比如“2011計劃”司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心主持的司法文明指數(shù)評估、安徽省社科院法學研究所主持的安徽省司法體制改革評估、中國法學會主持的深圳市司法體制改革評估、中國人民大學法學院陳衛(wèi)東教授、中國人民大學統(tǒng)計學院袁衛(wèi)教授分別牽頭的司法文明指數(shù)分析、中國政法大學施鵬鵬教授等主持的北京市司法改革社會第三方評估等等，這些都足以印證專家在司法評估工作中的顯示度極高。他們都是來自不同知識領域的行業(yè)權威，其所代表的知識觀點往往因專業(yè)性強而成為社會性評價的意見領袖，引導社會公眾對司法改革成效的心理感受與認知。盡管當前評估指標測算方法——德爾菲法能夠克服被正式權威左右的決策風險[31]93-102，但它并沒有解決精英左右平民的隱患。再加上這些來自高校或研究機構的專家也曾或正在擔任某些司法、行政職務，其參與評估工作的行為與言論代表了一定的官方立場、官方的價值判斷與利益訴求。這兩個綜合因素共同造成了精英與平民之間的張力。司法改革難以脫離社會，司法權的運行需要依賴于社會公眾對司法權威的信任，司法評估也應當致力于關注和提升社會公眾對司法改革的正面肯定，因此，平民公眾參與司法改革評估的可能性空間應當有所擴大。一方面要提高社會公眾在問卷調查中的整體比例，適度降低指標體系中的制度指標和行為指標的比重，提高文化（觀念）指標的比重，另一方面社會公眾應當盡可能提早介入到司法改革的前期論證評估和試點改革運行過程的中期評估，具體可通過參與前提聽證、問卷方案設計、實地調研等環(huán)節(jié)，真正體現(xiàn)公眾評價對試點改革成效的結果性評估的影響。

第三，確立合理的權限分配機制。首先，需明確地方改革的自主權限。具體試點地區(qū)由地方自主決定，具體改革方案由地方根據(jù)中央政策指導擬定，同一機制改革中央為地方提供多種可供選擇的模式，同一機制改革允許地方在中央限定的政策范圍內有所變通。其次，中央向地方開放改革自主權限后，還需同時設定改革禁區(qū)：一是不得違背單一制和僭越中央專屬權力[32]75-92。我國實行單一制的國家結構形式，中央權威的地方確認是中央動員地方改革的前提，堅定改革中的單一制基本國情，同時要維護中央在特定改革事權中的專屬權力，確保中央對全國改革的統(tǒng)一規(guī)劃和引導作用，地方不得僭越單一制和中央專屬權力從而破壞改革共識與改革凝聚力、統(tǒng)一性。二是不得未經(jīng)授權便自行展開試點。改革于法有據(jù)是本輪司法試點改革工作的指導方針，也是獲得改革合法性的基本依據(jù)。中央向地方下放部分決策權并不意味著地方可以越過授權而徑直展開試驗，試點資格的獲得和試點方案、實施細則必須經(jīng)由授權和確認。三是不得規(guī)避中央督察。地方作為中央的代理人，在實施代理活動期間必須接受中央的督察與評估，包括事前改革方案的審查與信息摸底調查、事中試點過程的不定期與定期督察、巡查、事后試點成果的驗收與評估。地方不得以其他理由拒絕中央并選擇性反饋試點改革的實際情況與成果。四是不得背離中央基本改革方針和路線的要求。中央作為頂層設計的高位推動，享有改革方案的決策權，地方要服從中央整個改革方針和基本路線的指導，不得脫離全國統(tǒng)一路線。當全國統(tǒng)一政策無法落地地方或與地方實際情況出入較大時應當主動與中央取得溝通，經(jīng)雙方商議并得到再一次授權時，方可根據(jù)地方特殊條件試行特殊改革。