“錳三角”湖南礦區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償方式與機制構建研究

涂丕程 陳國生 杜丹丹

摘 要：湖南是物產(chǎn)資源分布廣且多的一個省份，這其中礦產(chǎn)資源相對較多，所以湖南礦產(chǎn)資源的開采數(shù)量在全國也排在前列。因為開采方式不當以及開采后環(huán)境治理不好導致開采地區(qū)的生態(tài)環(huán)境遭到嚴重破壞，因此政府十分重視加強對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的治理。影響湖南礦區(qū)生態(tài)環(huán)境情況和經(jīng)濟發(fā)展情況的主要原因是礦產(chǎn)開采的企業(yè)利益和環(huán)境保護之間的矛盾。以湖南“錳三角”礦區(qū)作為研究對象，分析礦區(qū)市場補償方式的市場運作機理和對策，以期推動礦區(qū)環(huán)境與經(jīng)濟的共同發(fā)展。

關鍵詞：“錳三角”湖南礦區(qū);生態(tài)補償方式;生態(tài)補償機制

中圖分類號：F062.2 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2021）04-0123-03

當今社會發(fā)展的基礎人們越來越看重優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境，而這也是人類社會生存和發(fā)展的根本前提。我國在“十一五”規(guī)劃綱要中明確提出，對于生態(tài)環(huán)境的補償機制要本著“誰生產(chǎn)誰負責”的原則進行生態(tài)環(huán)境補償，進一步完善生態(tài)補償機制制度。2007年國家發(fā)改委下發(fā)通知：經(jīng)報請國務院同意，批準長株潭市群為全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設綜合配套改革試驗區(qū)。從此湖南將全面推進生態(tài)環(huán)境在各個行業(yè)的治理，為保障湖南早日形成生態(tài)環(huán)境和資源節(jié)約型省份，推動湖南經(jīng)濟和環(huán)境共同發(fā)展。

湖南省湘西花垣縣、重慶市秀山縣、貴州省銅仁市松桃縣三個地區(qū)接壤，同時上述三個地區(qū)集中了我國最為豐富的錳礦，因此也被稱為中國的“錳三角”[1]。其中，湖南花垣縣的錳礦儲藏量約為3 000×104t，錳含量高達17.9%，被譽為“東方錳都”。自從20世紀80年代開始對“錳三角”的錳礦資源開發(fā)后，由于以不當方式進行了過度的開發(fā)，導致當?shù)氐牡V區(qū)環(huán)境排污嚴重，生態(tài)環(huán)境遭到了非常巨大的破壞，當?shù)氐V區(qū)居民也深受其害。隨著污染的加劇，“錳三角”的污染引起了黨和政府的重視，隨后政府對“錳三角”的污染進行了批示和指導，要求“錳三角”所屬的三個省份共同治理污染?！板i三角”生態(tài)污染的治理中，形成了政府相關部門、錳礦開發(fā)企業(yè)以及礦區(qū)居民共同參與治理的模式。經(jīng)過多年的整頓，礦區(qū)的污染得到有效控制，生態(tài)環(huán)境也得到改善，效果非常的顯著[2]。

一、“錳三角”湖南礦區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)乃膫€原則

1.誰污染，誰負責的原則。政府建立生態(tài)環(huán)境治理和恢復的辦法必須堅持誰做的，誰負責的原則，具體落實到每一個企業(yè)每一個人。湖南“錳三角”礦區(qū)開采企業(yè)需要對因開采礦產(chǎn)資源而造成的生態(tài)環(huán)境污染和破壞進行對應的賠償，并有責任和義務做出賠償。向在“錳三角”礦區(qū)開發(fā)的企業(yè)收取恢復生態(tài)環(huán)境的補償費用，把需要政府直接負責的轉變成開發(fā)企業(yè)直接負責，提高在“錳三角”地區(qū)開發(fā)的企業(yè)對環(huán)境保護的意識，減少對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的破壞。

2.向企業(yè)收取的費用高于環(huán)境治理的費用原則。我國實施的生態(tài)環(huán)境保護和恢復辦法中有一個重要的經(jīng)濟辦法就是生態(tài)補償，這也是我國對容易造成環(huán)境破壞的企業(yè)實施監(jiān)督的重要的經(jīng)濟手段。企業(yè)的原則都是以盈利為第一目標，當政府向企業(yè)征收的生態(tài)補償費用高于實際的治理費用時，各企業(yè)就會想辦法降低生產(chǎn)對環(huán)境造成的破壞，達到了政府減少對環(huán)境破壞的目的。而如果政府收取的生態(tài)補償費低于實際用來恢復治理環(huán)境的費用，企業(yè)就會降低環(huán)境保護的意識，甚至為了利益加大對“錳三角”礦區(qū)的礦產(chǎn)資源的開采，進一步擴大對環(huán)境的破壞，失去了政府利用經(jīng)濟手段收取生態(tài)補償費用的意義。

3.生態(tài)補償款堅持合理收取的原則。政府收取用于“錳三角”地區(qū)的生態(tài)環(huán)境恢復和治理費用時應該具有可變通性，需要遵循合理以及逐漸推進的原則且不低于實際治理費用。當收取的生態(tài)補償費用多出實際用的費用時，多出的部分可用于進一步改善環(huán)境，但是如果收取的費用過高，就會打擊企業(yè)發(fā)展的積極性，影響該行業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展，產(chǎn)生不好的效果。如果收取的費用過低，企業(yè)對環(huán)境保護意識就會不強。因此，保護“錳三角”礦區(qū)的環(huán)境和發(fā)展錳礦區(qū)經(jīng)濟這兩者的矛盾需要用合理的收取生態(tài)補償款來調節(jié)，找到效果最好的點使保護環(huán)境和發(fā)展經(jīng)濟同時進行。

4.政府干涉和市場調節(jié)結合的原則。人類生活的生態(tài)環(huán)境是所有人類共同擁有的公共物品，需要所有人都對其負責，如有人或者企業(yè)因自己的行為對其造成破壞需要承擔責任。政府在其中就擔任中間的監(jiān)督管理的角色，但是因為生態(tài)環(huán)境變化的復雜性，政府管理難免效率不高，單純依靠政府來進行生態(tài)環(huán)境的強制保護還是不能將效果發(fā)揮到最大，所以引進市場調節(jié)的補償機制就很重要了。引入市場調節(jié)的生態(tài)補償機制后，政府負責補償生態(tài)環(huán)境的社會價值，市場調節(jié)補償則負責補償生態(tài)環(huán)節(jié)的經(jīng)濟價值。湖南“錳三角”地區(qū)的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)補償以后可采用政府和市場相結合的資源定價、產(chǎn)權界定等模式進行更加科學的管理。

二、“錳三角”湖南礦區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償方式

1.融資的方式多樣化。澳大利亞政府實行環(huán)境保護和關閉礦山政策，建立了礦山封閉基金，該基金應進行市場化運作，礦業(yè)公司可以通過發(fā)行債券和購買保險獲得資金的幫助。在其他國家還有引進國家援助，設立被污染土地可申請補助金額的例子值得我國借鑒[3]。

2.補償方法多樣化。要平衡生態(tài)環(huán)境的性質和功能，具體來說，如果經(jīng)營者以以下方式確定生態(tài)補償和生態(tài)功能性補償，發(fā)生無法恢復的嚴重環(huán)境破壞行為時，人們總是用經(jīng)濟補償來彌補損失。除了恢復利率外，經(jīng)營者還需要向居住在環(huán)境被破壞地區(qū)的居民做出一定的經(jīng)濟賠償[4]。

3.監(jiān)督管理嚴格。政府嚴格執(zhí)行“開發(fā)與治理同時進行”，巴西政府號召企業(yè)提供環(huán)境報告年度的詳細資料，敘述企業(yè)資源開采對環(huán)境生態(tài)變化情況，秘魯政府要求企業(yè)有義務提交年度環(huán)境報告書政府將進行核查。美國拉斯維加斯政府對礦業(yè)企業(yè)提出生態(tài)報告，其中內容包含土地安全、水資源安全等一系列和環(huán)境有關的提議。

4.健全相關法律制度。礦產(chǎn)地區(qū)的生態(tài)環(huán)境的重要性體現(xiàn)在英國政府制定了相關法律、法規(guī)和政策，分三個階段對廢鐵礦山可再生資源進行考察、監(jiān)測和閉坑復墾的全方位檢查。美國政府的相關法律為了強調保護生態(tài)環(huán)境對人民的重要性，要求嚴格制止和處罰對環(huán)境造成損失的行為，企業(yè)再進行資源開采時保證礦業(yè)空氣質量和水質必須保持良好的質量。

三、建立“錳三角”湖南礦區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制

本文以以往研究成果和國內生態(tài)補償知識內容的實踐為基礎，結合湖南地區(qū)的礦產(chǎn)資源管理特點，建立了“錳三角”湖南礦區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制，該機制具有一定的可操作性，主要內容為政策約束、稅費調節(jié)、監(jiān)測監(jiān)督、補償定價四方面建立詳細的生態(tài)補償機制[5]。

1.政策約束。政府對人民公共利益最大化為原則，通過制定政策的方式對企業(yè)的部分經(jīng)濟行為進行的生態(tài)補償，即可視為政策性補償。第一，進入行業(yè)約束。為了保證符合要求的企業(yè)主體進入資源開發(fā)利用市場，“錳三角”湖南礦區(qū)設置行政審批明確的企業(yè)進入的門檻標準，在行政審批環(huán)節(jié)篩選達到標準的企業(yè)進入市場，并建立“黑名單”制度來對企業(yè)的生產(chǎn)情況進行考核，以營造良好的市場環(huán)境氛圍。設置“三條紅線”來約束企業(yè)不能在禁止區(qū)域進行資源開發(fā)空間布局。在資源開發(fā)強度上，依據(jù)當?shù)亻_發(fā)資源的環(huán)境承載力來控制開發(fā)資源的力度，在合適的資源開發(fā)范圍下進行開發(fā)。第二，數(shù)據(jù)考核約束。建立以“三率”為基礎的數(shù)據(jù)考核制度、“三廢”對空氣排放的要求，以及生態(tài)環(huán)境治理工程、空氣質量變化為主要內容的“錳三角”湖南礦區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測指標體系。加快對相關行業(yè)標準的完善，以便于政府有明確的依據(jù)對其進行監(jiān)督與管理。與國際相關標準對接，將國內標準國際化，培養(yǎng)國內企業(yè)的能力與水平，為國內企業(yè)“走出去”打下基礎[6]。第三，恢復環(huán)境治理。“錳三角”湖南礦區(qū)礦山企業(yè)要“開發(fā)與治理同時進行”，在擁有合理的資源開發(fā)利用計劃的同時，對資源環(huán)境進行評估，建立相應的考核評估制度。學習“山水林田湖”的環(huán)境治理方式進行模擬操作，將開發(fā)后的礦產(chǎn)資源區(qū)進行嚴格的治理，將其作為一個重點工程進行布局，引入PPP項目管理模式，使礦山開發(fā)后的環(huán)境治理與恢復工程的盈利手段多樣化。

2.稅費調節(jié)。在稅收的額度上充分體現(xiàn)了對生態(tài)進行補償?shù)睦砟睿⑶抑鲃拥丶钇髽I(yè)在生產(chǎn)活動中減少對生態(tài)環(huán)境的破壞。調節(jié)稅費的關鍵應從以下三個方面注意。一是生態(tài)環(huán)境恢復的本錢。企業(yè)用于生態(tài)環(huán)境恢復和治理的成本不能算進企業(yè)納稅金額中區(qū)。政府這一舉動鼓勵了“錳三角”地區(qū)的企業(yè)進一步加大對保護環(huán)境方面的金額投入，這樣將生態(tài)治理成本算進去的成本核算考慮更加周全。二是和諧礦區(qū)建設。和諧礦區(qū)的建設包括促進礦區(qū)居民更好地生活等社區(qū)各方面的建設，保證社區(qū)綠色降耗、維護社區(qū)環(huán)境治理等。年底將各個社區(qū)進行和諧社區(qū)建設評比活動，選出建設最好的社區(qū)進行表彰，還可以作為礦區(qū)生產(chǎn)費用隨手標準。三是生態(tài)環(huán)境承載強度。根據(jù)生產(chǎn)地區(qū)的環(huán)境承載進行科學的劃級分類，根據(jù)環(huán)境承載力規(guī)定限制不同等級的地區(qū)的資源開發(fā)的強度。在生態(tài)環(huán)境承載力弱的地區(qū)進行資源開發(fā)的企業(yè)稅收的金額也會提高。相反，在生態(tài)環(huán)境承載力強的地區(qū)進行資源開發(fā)則承擔的稅收也較少。

3.監(jiān)測監(jiān)督。確保生態(tài)補償機制的有效實施需要建立有效的監(jiān)督體系，而建立有效的監(jiān)督體系需要有效的監(jiān)督數(shù)據(jù)確定實質的生態(tài)補償金額，這是在以人為本的基礎上對社會的經(jīng)濟補償。首先，公眾參與。環(huán)境質量與公共社區(qū)的生活質量密切相關。要提高公眾的環(huán)保意識，建立公眾參與的監(jiān)督方式。企業(yè)和社會居民需共同協(xié)商建立生態(tài)保護管理制度，攜手進行生態(tài)補償?shù)捻椖勘O(jiān)督工作。其次，信用評級。建立人民對企業(yè)信用評級制度，將評級中信用高的企業(yè)進行優(yōu)先開采生產(chǎn)權，履行承諾保護生態(tài)環(huán)境義務;“錳三角”湖南礦區(qū)政府可以委托專業(yè)機構進行企業(yè)評級測試，應進行第三方評估，以保護礦產(chǎn)資源生產(chǎn)過程中人民擁有美好環(huán)境的權益。最后，應急保障。建立有效的環(huán)境修復機制的應急保障制度，建立國家生態(tài)監(jiān)測管理平臺，通過建立調查、測量、預測一體的報警系統(tǒng)，充分發(fā)揮遠程感知方法和地面生態(tài)測量所的作用，完善應急措施，加強生態(tài)環(huán)境敏感地區(qū)的監(jiān)測和監(jiān)測。

4.生態(tài)補償定價。生態(tài)補償價格是基于生態(tài)環(huán)境得失為基礎，進行更準確的數(shù)據(jù)計算[7]。首先，定量測算。是根據(jù)環(huán)境質量的變化對比企業(yè)開采資源的強度，來確定生態(tài)補償?shù)膬r格標準。其次，動態(tài)調整。由于資源利用程度和礦產(chǎn)產(chǎn)品價格變化等各種因素，企業(yè)的生態(tài)補償價格將受到影響，“錳三角”湖南礦區(qū)將以生態(tài)補償標準和企業(yè)的收入水平動態(tài)聯(lián)系，“錳三角”湖南礦區(qū)政府根據(jù)企業(yè)收入的變化，制定相應的變化政策。最后，談判定價。礦產(chǎn)資源開發(fā)附近的生態(tài)環(huán)境中的生存權和發(fā)展權的均衡是對生態(tài)補償?shù)臉藴屎头椒ǎ鷳B(tài)補償標準是以生態(tài)損害的定量評價為基礎，“錳三角”湖南礦區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)雙方通過協(xié)商來進行競爭。

參考文獻：

[1] ?張復明.礦產(chǎn)開發(fā)負效應與資源生態(tài)環(huán)境補償機制研究[J].中國工業(yè)經(jīng)濟，2009，（12）：5-15.

[2] ?吳文盛，孟立賢.我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制研究[J].生態(tài)經(jīng)濟，2010，（5）：168-171.

[3] ?宋蕾.美國礦山修復治理保證金的構建和啟示[J].資源與產(chǎn)業(yè)，2011，（1）：46-53.

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[7] ?孔凡斌.建立我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補償機制研究[J].當代財經(jīng)，2010，（2）：22-28.

Research on Ecological Compensation Mode and Mechanism Construction of Mineral Resources Development in Hunan Mining Area“Manganese Triangle”

TU Pi-cheng，CHEN Guo-sheng，DU Dan-dan

（School of Economics and Management，Hunan Institute of Technology，Hengyang 421002，China）

Abstract：Hunan is a province with widely distributed and abundant resources.Among them，there are a lot of mineral resources.Therefore，Hunan also ranks in the forefront of the country in terms of the number of mineral resources，because of improper mining methods and poor environmental governance after mining. The ecological environment of the region has been severely damaged，so strengthening the governance of the ecological environment system in the mining area has received the governments attention. The main reason that affects the ecological environment and economic development of Hunan mining areas is the contradiction between the interests of mining enterprises and environmental protection.Taking the Hunan“Manganese Triangle”mining area as the research object，analyze the market operation mechanism and countermeasures of the mining area market compensation mode，in order to promote the common development of the mining area environment and economy.

Key words：“Manganese Triangle”Hunan Mining Area;ecological compensation mode;ecological compensation mechanism

收稿日期：2020-06-09

基金項目：國家級大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃項目“湖南三角錳礦區(qū)資源開發(fā)生態(tài)補償機制構建及路徑選擇研究”（201911528043）;湖南省大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃項目“湖南三角錳礦區(qū)資源開發(fā)生態(tài)補償機制構建及路徑選擇研究”（S201911528006）;湖南工學院大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃項目“礦區(qū)多元化生態(tài)補償?shù)倪\行機制及對策研究——以湖南三角錳礦區(qū)為例”（CX2019006）

作者簡介：涂丕程（1998-），男，湖南常德人，學生，從事區(qū)域經(jīng)濟研究;陳國生（1965-），男，湖南常寧人，二級教授，碩士生導師，博士，從事區(qū)域經(jīng)濟與旅游管理研究;杜丹丹（1996-），女，青海門源人，學生，從事區(qū)域經(jīng)濟研究。