俄羅斯《外國代理人法》及其法律和政治實踐*

馬 強

【內(nèi)容提要】《外國代理人法》是俄羅斯于2010 年代正式出臺的聯(lián)邦法，在法律、政治和社會領(lǐng)域都具有重要意義。本文以俄羅斯《外國代理人法》為文本，分析其出臺背景及內(nèi)容，并關(guān)注其在執(zhí)行過程中的法律和政治實踐。在俄羅斯國家和社會治理意義上，《外國代理人法》成為一種限制外國勢力干預(yù)俄內(nèi)政和外國資本資助俄反對派的政治工具。該法的出臺與實施，在社會輿論中也形成了對“外國代理人”負面形象的認知，使得被貼上“外國代理人”標(biāo)簽的非營利組織及個人難以在俄開展活動。正是在這個意義上，《外國代理人法》及其法律和政治實踐，是我們觀察俄羅斯政治運作邏輯、治理方式、國家與社會的關(guān)系以及俄羅斯對西方認知的典型案例。

一、引論

2020 年，普京在執(zhí)政20 年之際接受俄塔社專訪，回答“提給普京的二十個問題”。①Путин: законы об иноагентах защищают РФ от вмешательства в ее политическую жизнь извне. 3 марта 2020 г. https://tass.ru/politika/7885433在這濃縮了普京執(zhí)政期間內(nèi)政外交的二十個問題中，有一個是關(guān)于“外國代理人”的，足見其在“普京20 年”中的重要意義。《外國代理人法》于2012 年出臺。此后，一些受到外國和國際組織資金資助并從事政治活動的非營利組織被列入“外國代理人名單”，活動受到控制。

《外國代理人法》出臺以后，俄國內(nèi)外學(xué)界對此進行了熱烈的討論，其中不乏批評的意見。有學(xué)者關(guān)注該法出臺后公民社會領(lǐng)域受到的沖擊，認為《外國代理人法》破壞并改變了資源動員模式和跨國非政府組織網(wǎng)絡(luò)。①Maria Tysiachniouk, Svetlana Tulaeva, Laura A. Henry, “Civil Society under the Law ‘On Foreign Agents’: NGO Strategies and Network Transformation”, Europe-Asia Studies, 2018, Vol.70, No.4, pp.615-637.《外國代理人法》使用“外國代理人”這個在蘇聯(lián)時期具有“間諜”或“叛徒”意義的概念，試圖在社會上塑造不利于維權(quán)者的形象。②Polina Malkova, “Images and perceptions of human rights defenders in Russia: An examination of public opinion in the age of the ‘Foreign Agent’ Law”, Journal of Human Rights, 2020, Vol.19, No.4, pp.1-19.也有學(xué)者關(guān)注《外國代理人法》出臺后一些非政府組織生存策略的轉(zhuǎn)變。③Evelyn Moser, Anna Skripchenko, “Russian NGOs and Their Struggle for Legitimacy in the Face of the ‘Foreign Agents’ Law: Surviving in Small Ecologies”, Europe-Asia Studies, 2018, Vol.70, No.4, pp.591-614.還有批評的聲音認為，《外國代理人法》實質(zhì)上是一種政治控制工具?！督?jīng)濟學(xué)人》雜志稱，“外國代理人”這個概念突顯了俄羅斯政府欲將社會控制在手中的一種嘗試，《外國代理人法》使任何社會活動都可能被定義為政治活動，并要求將從國外獲得金錢的獨立的非政府組織冠以“外國代理人”頭銜，這個頭銜明顯地帶有“背叛者”的色彩。④“Putin’s Russia: Repression ahead”, The Economist, June 1, 2013.俄社會學(xué)家列夫·古德科夫（Лев Гудков）認為，現(xiàn)政權(quán)的做法是一種壓制性的、帶有極權(quán)主義特征的政策，對反對派、不同政見者、不滿意者抱有懷疑的態(tài)度?！巴鈬砣恕闭呤橇钊丝謶趾湍軘穆曌u的，其目的就是要使“外國代理人”成為集體敵對和仇視的對象。接受國外資助的非營利組織，便是在這個機制下被貼上負面標(biāo)簽。在此意義上，《外國代理人法》擴大了行政管制和打壓范圍，已經(jīng)擴展至任何感到不滿的人群，而相關(guān)立法要對其擴大管控范圍和恐嚇的政策辯護。⑤О смысле и последствиях закона о гражданах-иноагентах. 29 ноября 2019 г. https:// www.levada.ru/2019/11/29/o-smysle-i-posledstviyah-zakona-o-grazhdanah-inoagentah/

面對各界的批評和質(zhì)疑聲音，普京在接受俄塔社專訪時作了簡明而又清晰的解釋：“外國代理人”是指獲得外國資金、在國內(nèi)從事政治活動的組織和個人；《外國代理人法》不會侵犯任何人，也沒有違反國際慣例，是要保護俄羅斯免受外界對其政治生活的干預(yù)。普京強調(diào)，關(guān)于外國代理人的立法不是俄羅斯獨有的，20 世紀(jì)30 年代美國便已制定了類似的法律。普京認為，“外國代理人”的范圍非常窄，大部分非營利組織都不在這個范圍之內(nèi)。普京特別指出，在實踐中應(yīng)明確什么是“國內(nèi)政治活動”，以確保不被偷換概念：人道主義、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)領(lǐng)域的活動，就不會被斷章取義地置于國內(nèi)政治事務(wù)的分類之下?！巴鈬砣恕眴栴}之所以是普京執(zhí)政20 年歷程中重要的議題，主要的原因是它具有鮮明的“普京主義”色彩，即運用法律工具實現(xiàn)政治和社會治理之目的，使自己在維護政權(quán)穩(wěn)定和控制政治反對派時，具有法律合法性。

本文關(guān)注俄羅斯《外國代理人法》，從其法律文本出發(fā)，探求立法與執(zhí)法過程，客觀地呈現(xiàn)該法的立法背景、內(nèi)容、法律和政治實踐及實施效果。最為重要的目的，在于剖析《外國代理人法》以及“外國代理人”的概念在俄羅斯政治和社會生態(tài)中的意義，以此解讀該法律及其實踐所呈現(xiàn)的普京時代俄羅斯的政治價值觀、國家與社會治理的邏輯，以及俄羅斯與西方之間的關(guān)系。

二、俄羅斯《外國代理人法》：背景與內(nèi)容

俄羅斯《外國代理人法》是在后蘇聯(lián)空間頻發(fā)“顏色革命”、反對派運動興起、政權(quán)受到威脅的背景下出臺的。最為直接的目的，是要防范外國資金操控俄羅斯國內(nèi)的非營利組織進行政治活動，與此同時，加強國家權(quán)力對公民社會的控制?！锻鈬砣朔ā烦雠_以后經(jīng)過了不斷修改，其管控的范圍也不斷擴大。除非營利組織之外，媒體和個人也被納入其中，使該法成為政治管控的重要工具。

（一）《外國代理人法》出臺的背景

20 世紀(jì)80 年代中期至90 年代，在蘇聯(lián)解體之后深刻的政治和經(jīng)濟危機之中，俄羅斯出現(xiàn)了許多維護人權(quán)、宣揚民主、提倡言論自由、提供社會服務(wù)的非營利組織和社會組織，它們試圖取代崩潰的國家機器，為公眾提供基本的服務(wù)。在那個急劇變革的時代，一大批外國非營利組織開始進入俄羅斯，俄政府期待這些組織成為俄羅斯民主政治和公民社會的孵化器。20 世紀(jì)90 年代中期，俄羅斯相繼出臺《社會聯(lián)合組織法》《非營利組織法》和《慈善法》，開始用法律的手段規(guī)范非營利組織在俄羅斯的活動，使之告別野蠻生長的階段。

2003 年至2005 年，后蘇聯(lián)空間相繼爆發(fā)“顏色革命”，一些由外國非政府和非營利組織、外國機構(gòu)資助的俄羅斯本國非營利組織，成為西方推動“顏色革命”的急先鋒和馬前卒，它們通過支持反對派活動、組織集會抗議、利用輿論施壓等方式，以期最終達到改變現(xiàn)政權(quán)的目的。俄羅斯為降低爆發(fā)“顏色革命”的風(fēng)險，在2005 年底至2006 年初相繼修改《社會聯(lián)合組織法》和《非營利組織法》，增加了限制外國非政府和非營利組織在俄活動的條款。這些法律修正案明確指出，外國非政府組織和非營利組織不能對俄聯(lián)邦主權(quán)、政治獨立性、領(lǐng)土不可侵犯性、民族統(tǒng)一和特性、文化遺產(chǎn)和國家利益構(gòu)成威脅，否則將不予以登記。在活動受限的狀況下，外國非政府組織和非營利組織更加注重培養(yǎng)俄羅斯本國的非營利組織，將其作為長期合作伙伴，共同合作完成項目，活動經(jīng)費每年可達數(shù)億美元。

普京在2004 年的國情咨文中提到，“部分（非政治性的）社會組織的目標(biāo)是獲取國外有影響力的基金會的資助，另一些則是為一些不清不楚的集團及商業(yè)利益服務(wù)，卻對國家和人民面臨的最尖銳問題視而不見。”①Послание Федеральному Собранию Российской Федерации. 26 мая 2004 г. http:// www.kremlin.ru/events/president/transcripts/22494這說明早在彼時，普京對那些受外國資助的社會組織便有所警覺。到了2007 年，在后蘇聯(lián)空間頻繁爆發(fā)“顏色革命”之后，俄羅斯已經(jīng)對外國通過非營利組織支持反對派運動的手段十分熟悉，并有所戒備。普京在2007 年慕尼黑安全問題會議上的講話中提到，這些非政府組織“表面上是獨立的，但是它們接受具有明確目的資助方的資助，這意味著它們是受控制的。”在問答的環(huán)節(jié)，普京表述得更為直白：“當(dāng)這些非政府組織實際上受到外國政府的資助，我們就認為他們是其他國家實行針對俄羅斯的某種政策的工具?！雹讧＇恣悃洄濮岌荮支擐讧?и дискуссия на Мюнхенской конференции по вопросам политики безопасности. 10 февраля 2007 г. http://www.kremlin.ru/events/president/transcripts/24034

最終推動《外國代理人法》出臺的事件，是2011 年至2012 年選舉期間聲勢浩大的反對派運動。在這場運動中，因觀察和監(jiān)督選舉的非營利組織“聲音”（Голос）聯(lián)合其他組織制作了“舞弊地圖”（карта нарушений），選舉舞弊視頻選舉前在互聯(lián)網(wǎng)和社交媒體上廣泛傳播，激起了民眾的憤怒。俄民眾以示威游行集會的形式抗議官方宣布的投票結(jié)果，最終發(fā)展成為聲勢浩大的反對派運動。當(dāng)時，“聲音”組織的行動被視為破壞正常的選舉秩序，由檢察院起訴至法院，并被罰款。選舉“舞弊地圖”受到攻擊而無法正常使用，“聲音”組織的觀察員也不被允許在投票站工作。但這些對“聲音”組織的處罰措施是缺乏法律基礎(chǔ)的，甚至有違法的風(fēng)險。一些新當(dāng)選的國家杜馬議員要求檢查“聲音”組織的資金來源，判斷該組織是否為西方服務(wù)，這成為《外國代理人法》出臺的動因。反對派抗議運動被平息之后，俄政府深刻感受到運動中活躍的非營利組織所釋放的巨大力量，于是出臺一系列新的法律對反對派運動、抗議集會進行限制。其中，《外國代理人法》將一些非營利組織作為外國機構(gòu)、組織和個人的代理人加以限制。《外國代理人法》似乎是為“聲音”組織量身定做的，該法出臺不久，“聲音”組織毫無懸念地成為第一個“外國代理人”非營利組織。在隨后的幾年里，有上百家非營利組織進入“外國代理人名單”，成為“外國代理人”。

（二）《外國代理人法》的基本內(nèi)容

2012 年11 月20 日，聯(lián)邦法案《關(guān)于一些外國代理人非營利組織注冊管理辦法的修訂》①Федеральный закон от 20.07.2012г. № 121-Ф3. 20 июля 2012 г. http://www.kremlin.ru/ acts/bank/35748（簡稱《外國代理人法》）生效?！锻鈬砣朔ā凡皇菃为毜牧⒎?，而是對《社會聯(lián)合組織法》《非營利組織法》《刑法》等一攬子法案的修訂，其中最主要的內(nèi)容體現(xiàn)在對《非營利組織法》的修訂之中。

1. 外國代理人非營利組織

定義。在《非營利組織法》第2 條第6 款補充了“外國代理人非營利組織”②俄 文 為“некоммерческие организации, выполняющие функции иностранного агента”，即，完成外國代理人功能的非營利組織，文中簡稱“外國代理人非營利組織”。的定義：外國代理人非營利組織，是指在俄羅斯聯(lián)邦的領(lǐng)土上參與政治活動的、受外國機構(gòu)和組織資助的那些非營利組織，包括外國政府及其機構(gòu)、國際組織和外國組織、外國公民和無國籍人士資助的非營利組織；接受由俄羅斯法人經(jīng)手的、外國來源資金和財產(chǎn)的非營利組織（國家持股的機構(gòu)及其附屬公司除外）；代表外國資助方利益的非營利組織。

政治活動。非營利組織（政黨除外）無論其目標(biāo)和目的如何，以下活動都被視為在俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)進行政治活動：參與（包括通過融資）組織和進行的政治活動，企圖通過這些活動影響國家機構(gòu)的決策，旨在改變國家實行的政策，以及有明確影響公眾輿論之目的的活動。

豁免領(lǐng)域。政治活動不包括以下領(lǐng)域：科學(xué)、文化、藝術(shù)、醫(yī)療保健、預(yù)防和保護公民健康、社會救助和公民權(quán)益保護、母親和兒童權(quán)益保護、殘疾人的社會救助、健康生活方式的宣傳、體育教育和運動、動植物保護、慈善事業(yè)、志愿服務(wù)。

2. 外國代理人非營利組織名單

名單的管理?！锻鈬砣朔ā纷顬橹匾呐e措便是設(shè)立“外國代理人非營利組織名單”（以下簡稱“外國代理人名單”）?！斗菭I利組織法》第13 條第10 款補充以下內(nèi)容：在“外國代理人名單”內(nèi)的非營利組織提供的信息應(yīng)該由授權(quán)機構(gòu)進行管理，名單管理程序也應(yīng)該由授權(quán)機構(gòu)來制定。在俄羅斯，“外國代理人名單”制定和管理的“授權(quán)機構(gòu)”是俄聯(lián)邦司法部。

申請與認定?！斗菭I利組織法》第131條第5 款補充第9 點內(nèi)容：符合“外國代理人非營利組織”定義的非營利組織，應(yīng)該申請進入“外國代理人名單”?！斗菭I利組織法》第32 條第5 款增加第6 點內(nèi)容：對于未申請納入“外國代理人名單”的“外國代理人非營利組織”，暫停其活動不超過6個月。針對暫?；顒拥臎Q定，該非營利組織可以提請上級機關(guān)復(fù)議或者向法院提起訴訟。被暫?；顒拥姆菭I利組織無權(quán)創(chuàng)立媒體，禁止參加群眾性公共活動，禁止使用銀行存款，賠償因其行為造成的損失，繳納稅款和罰款。在暫?；顒拥钠谙迌?nèi)，該非營利組織向授權(quán)機構(gòu)提出加入“外國代理人名單”，從登記之日起，該非營利組織可恢復(fù)活動。

3. “外國代理人非營利組織”的義務(wù)

《非營利組織法》第24 條第1 款補充的內(nèi)容規(guī)定了“外國代理人非營利組織”標(biāo)記自己身份的義務(wù)：“外國代理人非營利組織”在出版或通過媒體、互聯(lián)網(wǎng)傳播的資料上，必須標(biāo)明是由“外國代理人非營利組織”出版或者傳播的。

《外國代理人法》為“外國代理人非營利組織”設(shè)立了嚴(yán)格、煩冗的會計和審計程序。

《非營利組織法》第32 條第1 款增加了以下內(nèi)容：“外國代理人非營利組織”的年度會計（財務(wù)）報表和外國非營利、非政府組織的會計（財務(wù)）報表，應(yīng)該接受強制審核（除非俄羅斯聯(lián)邦國際條約另有規(guī)定）。非營利組織從外國方面獲取資金和其他財產(chǎn)時，應(yīng)分成外國資金收入（支出）賬戶和其他收入（支出）賬戶。

《非營利組織法》第32 條第3 款增加以下規(guī)定：“外國代理人非營利組織”必須向授權(quán)機構(gòu)提交關(guān)于其活動、領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)組成的報告，關(guān)于資金支出和其他財產(chǎn)（包括來自外國方面的資金和財產(chǎn)）使用情況的報告，以及審計報告。在這些報告中，應(yīng)該具有來自外國方面的資金和其他財產(chǎn)的支出和使用目的、實際支出和使用情況的信息。這些報告（審計報告除外）的模板以及報告的期限，應(yīng)由聯(lián)邦政府的授權(quán)機構(gòu)制定和確定?！巴鈬砣朔菭I利組織”每六個月向授權(quán)機構(gòu)提交一份包括其活動情況、領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)組成情況的報告；每個季度提交一份資金和其他財產(chǎn)支出和使用情況的報告，其中包括來自外國方面的資金和其他財產(chǎn)；每年要提交一份審計報告。

《非營利組織法》第32 條第4 款規(guī)定了“外國代理人非營利組織”的分支機構(gòu)也要向授權(quán)機構(gòu)提交審計報告，授權(quán)機構(gòu)在其官方網(wǎng)站上或媒體上公布外國非營利非政府組織分支機構(gòu)的信息。該條款還規(guī)定，“外國代理人非營利組織”的定期檢查每年不超過一次。對“外國代理人非營利組織”還會進行不定期檢查。不定期檢查主要依據(jù)以下原因：在對“外國代理人非營利組織”消除違規(guī)行為的截止日期之前授權(quán)機構(gòu)要解除對其的警告；授權(quán)機構(gòu)收到來自公民、法人的投訴和情況反映，以及從媒體獲得的“外國代理人非營利組織”從事極端主義傾向活動的信息；授權(quán)機構(gòu)從國家和地方部門收到“外國代理人非營利組織”違反俄羅斯聯(lián)邦法律的信息；根據(jù)檢察官的要求，授權(quán)機構(gòu)通過命令的形式對非營利組織進行不定期審查，為檢察機關(guān)提供相應(yīng)的材料。

《打擊犯罪收益合法化（洗錢）和資助恐怖主義法》①Федеральный закон от 07.08.2001 г. № 115-ФЗ. 7 августа 2001 г. http://www.kremlin.ru/ acts/bank/17274第6 條補充12款內(nèi)容：非營利組織受到外國國家機構(gòu)、國際和外國組織、外國公民或者無國籍人士的資金和（或）財產(chǎn)，如果數(shù)額在20 萬盧布（或等額的外幣）及以上，則要受到強制監(jiān)控。

4. 逃避相關(guān)管理規(guī)定所面臨的處罰

《外國代理人法》對逃避管理規(guī)定、未承擔(dān)義務(wù)的外國代理人非營利組織設(shè)立了處罰條款，主要體現(xiàn)在《刑法》和《行政處罰法》的修正案中。

《刑法》增加了第3301條，規(guī)定逃避“外國代理人”所承擔(dān)責(zé)任的非營利組織將承擔(dān)刑事責(zé)任?！巴鈬砣朔菭I利組織”惡意逃避提交《非營利組織法》規(guī)定的納入“外國代理人名單”必需的登記注冊文件，處以最高30 萬盧布的罰款，或扣除其相當(dāng)數(shù)額的工資和其他財產(chǎn)收入，期限不超過兩年；或處以480 小時以下的強制勞動；或處以兩年以下的懲戒勞動；或處以兩年以下的監(jiān)禁。在實踐中，未主動申請進入“外國代理人名單”的非營利組織，多被處以30 萬盧布的罰款。

《刑法》第239 條進行了如下修訂：非營利組織（包括“外國代理人非營利組織”）或外國非營利非政府組織及分支機構(gòu)，鼓勵俄公民參與拒絕履行公民職責(zé)或?qū)嵤┢渌欠ㄐ袨橄嚓P(guān)的活動，則對該機構(gòu)的管理者處以最高20 萬盧布的罰款；或者扣除其相當(dāng)數(shù)額的工資和其他財產(chǎn)收入，期限不超過18 個月；或者判處最高三年的監(jiān)禁；或者判處最高三年的強制勞動。

《行政處罰法》的修正案②Федеральный закон от 12.11.2012 г. № 192-ФЗ “О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях”. 12 ноября 2012 г. http://www.kremlin.ru/acts/bank/36294增加了關(guān)于“外國代理人非營利組織”的行政處罰：

——“外國代理人非營利組織”未按法律規(guī)定向相關(guān)國家機構(gòu)提供必要信息，或提交不及時、不完整，該組織負責(zé)人會被國家相關(guān)部門予以警告或者處以1 萬～3 萬盧布的罰款，法人被處以10 萬～30 萬盧布罰款；

——未登記的“外國代理人非營利組織”若仍然開展活動，負責(zé)人將被處以10 萬～30 萬盧布罰款，法人被處以30 萬～50 萬盧布罰款；

——“外國代理人非營利組織”未按規(guī)定在媒體或網(wǎng)絡(luò)上公布信息，即，未標(biāo)明這些信息是由“外國代理人”提供的，負責(zé)人將被處以10 萬～30 萬盧布罰款，法人被處以30 萬～50 萬盧布罰款；

——組織或參與已被禁止運行的“外國代理人非營利組織”的活動，組織者將被處以3 萬～5 萬盧布罰款，參與者被處以0.3 萬～0.5 萬盧布罰款。

5. 設(shè)置排除名單程序

2015 年3 月，國家杜馬通過法律修正案①Федеральный закон от 8 марта 2015 г. N 43-Ф3 “О внесении изменений в статьи 27 и 38 Федерального закона “Об общественных объединениях” и статью 32 Федерального закона “О некоммерческих организациях”// Российская газета. Федеральный выпуск № 52(6623). 13 марта 2015 г. https://rg.ru/2015/03/13/nko-dok.html，在《社會聯(lián)合組織法》和《非營利組織法》中增加了從“外國代理人名單”中排除的程序。如果符合以下情形，便可從該名單中脫離：

——“外國代理人非營利組織”因清算或重組，結(jié)束法人實體身份，或該非營利組織從國家法人實體名單中剔除，被禁止作為法人實體進行活動；

——審計報告表明該非營利組織在向司法部提交申請之前一年，沒有從國外獲得資金和財產(chǎn)，并且（或者）沒有參與政治活動；

——對于曾經(jīng)被排除過“外國代理人名單”的非營利組織，確定在其申請之日前三年沒有從外國獲得金錢和其他財產(chǎn)，并且（或者）沒有在俄參與政治活動；

——根據(jù)不定期檢查的結(jié)果，該非營利組織在被列入“外國代理人名單”之日起三個月內(nèi)，拒絕接受有外國來源的資金和其他財產(chǎn)，并將已取得的資金和財產(chǎn)歸還。

在“外國代理人名單”排除程序生效之后，很多非營利組織都利用相關(guān)條款，試圖將自己從名單中去除，最常見的方式是斷絕與外國的資金往來，停止進行政治活動。

（三）“外國代理人”范圍的擴展

在2017 年和2019 年，俄羅斯兩度修改《大眾傳媒法》《信息、信息技術(shù)和信息保護法》，“外國代理人”的范圍擴展至傳媒和信息領(lǐng)域，根據(jù)這些法律修正案，外國媒體和自然人都可以被認定為“外國代理人”。

2017 年11 月25 日，俄羅斯出臺《大眾傳媒法》《信息、信息技術(shù)和信息保護法》修正案。①Федеральный закон от 25 ноября 2017 года № 327-ФЗ “О внесении изменений в статьи 10.4 и 15.3 Федерального закона “Об информации, информационных технологиях и о защите информации” и статью 6 Закона Российской Федерации “О средствах массовой информации”// Российская газета. Федеральный выпуск № 268(7434). 27 ноября 2017 г. https://rg.ru/2017/11/25/fz327-site-dok.html該修正案旨在反擊美國司法部將“今日俄羅斯”美國分公司列為外國代理人事件。根據(jù)法律修正案，《大眾傳媒法》增加以下內(nèi)容：向不受限制的人群范圍傳播印刷、音頻、視頻信息和資料的、在外國注冊的法人實體或者沒有成為法人的外國機構(gòu)（外國媒體），無論其組織-法人形式如何，如果從以下機構(gòu)和個人獲得資金或其他財產(chǎn)，便有可能被認定為“外國代理人媒體”：外國國家機構(gòu)、國際和外國組織、外國公民、無國籍人士，或者從指定來源獲得資金或財產(chǎn)的俄羅斯法人?！巴鈬砣嗣襟w”應(yīng)履行《非營利組織法》中有關(guān)“外國代理人非營利組織”的義務(wù)。

2019 年12 月2 日，俄羅斯對這兩部聯(lián)邦法再次進行修改②Федеральный закон от 2 декабря 2019 г. N 426-ФЗ “О внесении изменений в Закон Российской Федерации “О средствах массовой информации” и Федеральный закон “Об информации, информационных технологиях и о защите информации”// Российская газета. Федеральный выпуск № 273(8031). 4 декабря 2019 г. https://rg.ru/2019/12/04/ smi-dok.html，明確自然人也可以被認定為“外國代理人媒體”。新的法律修正案規(guī)定，如果得到境外資金援助的自然人，旨在向不限定范圍的民眾傳播信息或者資料（包括在互聯(lián)網(wǎng)上），則他們也可以被視為“外國代理人媒體”。被認定為“外國代理人”的媒體，有義務(wù)履行為“外國代理人非營利組織”規(guī)定的所有限制和義務(wù)，以及因違法而面臨的類似責(zé)任。此外，該法律修正案規(guī)定，司法部負責(zé)“外國代理人媒體”名錄的登記。列入和排除名錄由司法部和外交部協(xié)商決定?！巴鈬砣嗣襟w”在俄羅斯進行活動，需在一個月內(nèi)取得俄羅斯法人地位，并通知相關(guān)機構(gòu)。由俄羅斯法人作為參與者（創(chuàng)辦人）的“外國代理人媒體”發(fā)布的信息內(nèi)容，須加注“外國代理人媒體”的標(biāo)簽，禁止沒有標(biāo)簽的“外國代理人媒體”信息產(chǎn)品在媒體和互聯(lián)網(wǎng)上傳播。

根據(jù)本法案，一些記者、博主、甚至社交媒體用戶，都可能被認定為“外國代理人”。這次的法律修正案，主要是針對那些記者和博主或者是在登記為“外國代理人”或者受外國資助的媒體上發(fā)表內(nèi)容的人。這項法律修正案是在2019 年莫斯科大規(guī)模抗議活動和俄建立“主權(quán)互聯(lián)網(wǎng)”之后制定的。審查制度的對象不僅是電視頻道，而且已經(jīng)擴展至互聯(lián)網(wǎng)。

2020 年12 月30 日，《應(yīng)對國家安全威脅補充措施的法律修正案》①Федеральный закон от 30 декабря 2020 г. N 481-ФЗ “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия угрозам национальной безопасности”// Российская газета. Федеральный выпуск № 1(8352). 11 января 2021 г.出臺，該聯(lián)邦法旨在完善對外國代理人活動的管理，被稱為《新外國代理人法》。該法案是2020 年11 月由多名俄羅斯國家杜馬代表和聯(lián)邦委員會成員以“維護國家主權(quán)”“防止外國干涉國家內(nèi)部事務(wù)”的憲法原則為基礎(chǔ)，提交給議會審議的，目的是為了防止西方國家對俄羅斯內(nèi)部政治的干預(yù)以及對國內(nèi)反對派的資金支持。有評論認為，2020 年俄反對派人士納瓦利內(nèi)疑似中毒事件及由此給俄羅斯造成的國際影響，有可能是促成俄議會出臺這部新法律的直接原因。②李雅君：“俄羅斯加速立法傳遞了什么信號”，《世界知識》，2021 年第3 期，第54-55 頁。

該聯(lián)邦法主要在以下方面做出修正：首先，未注冊的社會組織以及自然人也可被認定為“外國代理人”，并建立一套監(jiān)測這些組織和自然人從事“外國代理人”活動的機制；其次，明確了“外國代理人”組織和自然人從事政治活動的定義及形式；再次，強制“外國代理人”社會組織和自然人貼上“外國代理人”標(biāo)簽，禁止在沒有標(biāo)注“外國代理人”的情況下，通過媒體傳播信息；最后，禁止“外國代理人”自然人接觸國家機密，以及在國家和地方自治機構(gòu)中擔(dān)任職務(wù)。③В законодательство внесены изменения в части установления дополнительных мер противодействия угрозам национальной безопасности. 30 декабря 2020 г. http://www. kremlin.ru/acts/news/64782《新外國代理人法》的這些變化有助于增加“外國代理人”活動的透明度，同時，也降低了外國機構(gòu)和國際組織對俄羅斯政治體系的影響和負面的社會輿論。

以上是對俄羅斯相關(guān)法規(guī)的介紹，下文將重點分析在俄羅斯的“外國代理人非營利組織”的具體情況。

三、俄羅斯的外國代理人非營利組織

俄羅斯《外國代理人法》通過以后，作為授權(quán)機構(gòu)的俄司法部制定了“外國代理人名單”。2010 年代以來，一大批非營利組織主動或被動地進入該名單，成為“外國代理人”。該名單在俄司法部官方網(wǎng)站上公布，為我們掌握俄羅斯“外國代理人”的數(shù)量、地域分布、活動領(lǐng)域、成為“外國代理人”的原因、外國資金來源方等基本情況提供了可能。

（一）“外國代理人非營利組織”的基本狀況

1. “外國代理人非營利組織”的數(shù)量

2013 年4 月，選舉監(jiān)督組織“聲音”成為第一個進入“外國代理人名單”的非營利組織。截至2020 年7 月初，“外國代理人名單”中共有70 個非營利組織。①內(nèi)容詳見俄司法部網(wǎng)站http://unro.minjust.ru/NKOForeignAgent.aspx，登錄日期為2020年7 月5 日。自“外國代理人名單”排除程序出臺以來，進出名單的非營利組織很多，遠超現(xiàn)在名單中非營利組織的規(guī)模。2014 年以前，進入該名單的非營利組織數(shù)量非常少。2014 年以后，“外國代理人非營利組織”的數(shù)量陡增。如2014 年，有52 個非營利組織進入“外國代理人名單”②Памфилова: включение НКО в список “иностранных агентов” иногда спорно. 6 мая 2015 г. https://ria.ru/20150506/1062931113.html，2015年為81 個③Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2016 год// Российская газета. № 104(7270). 17 мая 2017 г. С.61.，2016 年為43 個④Там же. С.62.。可以發(fā)現(xiàn)，進入名單的非營利組織數(shù)量峰值出現(xiàn)在2015 年前后，即2016 年國家杜馬選舉和2018 年俄羅斯總統(tǒng)選舉之前?！锻鈬砣朔ā芬约啊队涡惺就ā贰毒W(wǎng)絡(luò)黑名單法》等法律的出臺和積極實踐，使得此后幾次重大選舉時都沒有出現(xiàn)2011-2012 年俄大選前后的大規(guī)模集會抗議示威的狀況。

2. “外國代理人非營利組織”的地域分布

從地域分布來看，“外國代理人名單”中的非營利組織多來自大城市，除莫斯科和圣彼得堡外，斯維爾德洛夫斯克州的“外國代理人非營利組織”均來自首府葉卡捷琳堡市，這三大城市的“外國代理人非營利組織”占總數(shù)的一半以上。在其他聯(lián)邦主體，“外國代理人非營利組織”也都活躍于首府城市或者較大的城市。首都莫斯科的“外國代理人非營利組織”數(shù)量更是占到全國的三分之一。這說明，首都和各大城市的非營利組織更多地受到外國資金的資助，由非營利組織發(fā)起的選舉監(jiān)督、公民倡議、游行集會等政治行動多發(fā)生在俄大城市。另一方面，俄政府更為關(guān)注在首都和大城市的非營利組織及其從事的政治活動，并進行更為嚴(yán)格的管控。

圖1 “外國代理人非營利組織”的地域分布和數(shù)量（單位：個）

3. “外國代理人非營利組織”的活動領(lǐng)域

“外國代理人非營利組織”活動所涉及的領(lǐng)域包括保護人權(quán)、公民社會發(fā)展、新聞自由、選舉監(jiān)督、反腐敗等。

表1 不同領(lǐng)域的“外國代理人非營利組織”代表①此處沒有列出所有類別以及相關(guān)類別的所有的“外國代理人非營利組織”。

資料來源：俄司法部網(wǎng)站http://unro.minjust.ru/NKOForeignAgent.aspx

圖2 “外國代理人非營利組織”從事活動的領(lǐng)域和數(shù)量（單位：個）

從以上圖表所列的“外國代理人非營利組織”來看，每個活動領(lǐng)域的組織有不同的業(yè)務(wù)方向。比如，致力于人權(quán)保護的外國代理人非營利組織有不同的形式，業(yè)務(wù)各異：有的提供法律教育、法律咨詢，有的關(guān)注弱勢群體如婦女、服刑人員的人權(quán)狀況，有的是進行人權(quán)保護的宣揚和倡議。支持公民社會發(fā)展的非營利組織在數(shù)量上占第二位，這些組織致力于非營利組織的發(fā)展、公民教育、倡導(dǎo)社會公平、公民積極性培育等公民社會建設(shè)和發(fā)展問題。還有一些進入“外國代理人名單”的非營利組織從事專業(yè)工作，這些組織多從事非營利組織培訓(xùn)、出版、智庫、民意調(diào)查等具有政治色彩的專業(yè)性工作，據(jù)此，這些組織被認定為“外國代理人”。從事慈善事業(yè)的非營利組織也占有很大的比例，這些機構(gòu)關(guān)注公民健康、弱勢群體的利益。實際上，慈善事業(yè)、生態(tài)保護、民族-文化在《外國代理人法》中屬于豁免領(lǐng)域，因而這些組織被認定為“外國代理人”，存在著很大的爭議。但是俄羅斯政府認定有些外國資金本身就有不良目的，即使流入所謂的豁免領(lǐng)域，也有從事政治活動的企圖。2019 年3 月，俄聯(lián)邦財政監(jiān)察署（Росфинмониторинг）負責(zé)人在與普京會面時指出，“俄羅斯的非營利組織獲得國外資金，并非都出于良好目的。我們正在追蹤800 億盧布資金的流向。還有一些資金具有‘一定程度的破壞性’。”①“Иностранные агенты” в России получили больше денег из-за границы. 21 мая 2019 г. https://www.bbc.com/russian/news-48349542

（二）“外國代理人非營利組織”的資助方

根據(jù)俄司法部的數(shù)據(jù)，2014 年，俄羅斯共有4108 家非營利組織接受外國資金，總額達到700 多億盧布；其中有52 家非營利組織被認定為“外國代理人”，占從國外獲取資金的非營利組織數(shù)量的1.3%。②Памфилова: включение НКО в список “иностранных агентов” иногда спорно. 6 мая 2015 г. https://ria.ru/20150506/1062931113.html2017 年，俄羅斯4673 個非營利組織獲得外國資金694 億盧布；其中，38 家“外國代理人非營利組織”接受了6.035 億盧布的外國資金。③“Иностранные агенты” в России получили больше денег из-за границы. 21 мая 2019 г. https://www.bbc.com/russian/news-483495422018 年，共有約3900 個非營利組織獲得了外國資金859 億盧布，“外國代理人非營利組織”獲得的國外資助為7.692 億盧布。從這組數(shù)據(jù)來看，接受國外資金的俄羅斯非營利組織數(shù)量多，且獲得的金額呈上升趨勢；但被認定為“外國代理人”的非營利組織占比很小。

根據(jù)統(tǒng)計，資助“外國代理人非營利組織”的國外資金主要來自美國、瑞士、德國和英國等西方國家。資金主要用于“為人權(quán)和自由受到侵害的人建立法律和社會保障的有效機制”，支持人權(quán)保護和法制教育，召集政府和媒體代表舉行會議等。①“Иностранные агенты” в России получили больше денег из-за границы.根據(jù)對“外國代理人名單”的分析，這些非營利組織的外國資助方主要有兩種類型：外國國家機構(gòu)和國際組織，外國非政府非營利組織。外國的國家機構(gòu)主要是外國駐俄使領(lǐng)館，其中，西歐國家如荷蘭、英國、德國和法國使領(lǐng)館資助的“外國代理人非營利組織”數(shù)量較多。還有一些國際組織，比如歐盟委員會、聯(lián)合國、北歐部長理事會、歐洲委員會等，也通過各種類型的基金，支持俄羅斯的非營利組織活動。

作為外國資助方，外國的非政府非營利組織比外國國家機構(gòu)和國際組織更為活躍。如索羅斯掌控的開放社會基金會、美國推動價值觀輸出和軟實力構(gòu)建的國家民主基金會等。

表2 向“外國代理人非營利組織”提供資金的外國國家機構(gòu)和國際組織

表3 向“外國代理人非營利組織”提供資金的外國非政府非營利組織

除了表列的組織之外，還有一些著名的非政府非營利組織，如美國的福特基金會、蓋洛普、卡特慈善基金會、自由之家，德國的透明國際等，這些組織也出現(xiàn)在“外國代理人非營利組織”的資助方名單中。

2015 年5 月23 日，俄羅斯通過了《不受歡迎組織法》①Федеральный закон от 23.05.2015 г. № 129-ФЗ “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации”. 23 мая 2015 г. http://www.kremlin.ru/acts/ bank/ 39720，進一步對“外國代理人非營利組織”以及從外國國家機構(gòu)和組織獲得資金的非營利組織進行有效控制?！恫皇軞g迎組織法》規(guī)定：如果外國或國際非營利組織的活動對“俄羅斯憲法基礎(chǔ)、國防力量和國家安全”構(gòu)成了威脅，可以認定其為“不受歡迎組織”?！安皇軞g迎組織”在俄羅斯的賬戶和資產(chǎn)將被凍結(jié)，其員工進入俄羅斯受到限制，剝奪其員工在俄羅斯建立非營利組織、社會和宗教組織的權(quán)利。在限制外國對俄羅斯政局的影響方面，《不受歡迎組織法》截斷了資助俄國內(nèi)“外國代理人”的資金源頭。《不受歡迎組織法》與《外國代理人法》相呼應(yīng)，一些資助“外國代理人非營利組織”的外國非營利組織均在“不受歡迎組織”名單中，例如開放社會基金會研究所援助基金、美國國家民主基金會、美俄經(jīng)濟和法律發(fā)展基金會、貧困者、歐洲民主基金會、和諧計劃組織等?！恫皇軞g迎組織法》讓很多俄非營利組織的資金鏈斷裂，對其工作產(chǎn)生更為嚴(yán)重的影響。

在俄《外國代理人法》中，除外國政府及其機構(gòu)、國際組織和外國組織外，外國公民和無國籍人士等個人也可以作為外國資助方。在目前的“外國代理人名單”中，外國公民和無國籍人士作為外國資助方的情況較少，有四名烏克蘭公民資助了歐亞反壟斷協(xié)會，一名西班牙公民成為非營利組織“反腐敗基金會”的外國資助方。

四、《外國代理人法》的法律實踐

《外國代理人法》在俄法律界引起了很大的爭議，如“外國代理人”的判定標(biāo)準(zhǔn)問題。在《新外國代理人法》出臺之前，有關(guān)“外國代理人”的法律對“政治活動”并未進行明確定義。這給《外國代理人法》的法律實踐帶來困擾，同時也提供了很大的操作空間。從非營利組織的角度來看，被判定為“外國代理人”的非營利組織的業(yè)務(wù)會受到嚴(yán)重影響，各非營利組織對“外國代理人”的標(biāo)簽都避而遠之，身在名單之中的非營利組織大多想方設(shè)法要從名單之中脫離。也有的非營利組織對法規(guī)表達不滿，反應(yīng)強烈。

（一）“外國代理人”的判定

在《外國代理人法》法律實踐中，判定非營利組織是否為“外國代理人”，主要依據(jù)兩個條件：從外國獲取資助（資金、財產(chǎn)等形式）、從事政治活動。前者表述雖然清晰，但立法者沒有說明獲得資金和財產(chǎn)的用途類型①比如，非營利組織開展經(jīng)營活動，而交易伙伴是外國、資金來自國外的情況，是否屬于上述標(biāo)準(zhǔn)。；而后者的標(biāo)準(zhǔn)卻非常模糊，如何判定“從事政治活動”并沒有細則。

在俄司法部制定的“外國代理人名單”上有兩個條目是有關(guān)非營利組織活動的：活動目的和活動方式。在“活動目的”條目，絕大多數(shù)外國代理人的“活動目的”被標(biāo)記為：影響國家機構(gòu)做出旨在為其改變國家政策的決定。但影響哪些機構(gòu)，又是如何影響國家機構(gòu)，改變了哪些國家政策的決定？在“外國代理人名單”中，這些問題都沒有詳細記錄，語焉不詳。

2016 年之后，在“外國代理人名單”中，“活動目的”一欄的內(nèi)容豐富了一些，歸納起來主要有以下幾點：構(gòu)建公民社會，選舉觀察，鏟除腐敗，保護人權(quán)，修改法律，影響國家機構(gòu)、地方自治機構(gòu)的行動。這從側(cè)面反映了俄羅斯政府認定的“政治活動”的范圍，大體可以判斷其認定“政治活動”的標(biāo)準(zhǔn)。在《新外國代理人法》中確定了“政治活動”概念：“政治活動”是指國家建設(shè)、保護憲法基礎(chǔ)、俄羅斯聯(lián)邦制度、保護主權(quán)和領(lǐng)土完整，確保法制和秩序，國家和社會安全、國防、外交政策、社會-經(jīng)濟和國家發(fā)展，政治制度的發(fā)展、國家機構(gòu)和地方自治機構(gòu)的活動、公民權(quán)利與自由立法、國家機構(gòu)和地方自治機構(gòu)的組成和決策。

在現(xiàn)實中，一些非營利組織就是因為觸碰了這些“政治活動”的底線，而被判定為“外國代理人”。如“聲音”組織監(jiān)督選舉，俄羅斯運輸者協(xié)會（Объединение перевозчиков России）要求政府辭職，“這樣-這樣-這樣”基金會（фонд ?Так-Так-Так?）在互聯(lián)網(wǎng)上呼吁俄羅斯民眾加入廢除《雅羅瓦婭法案》①2016 年7 月7 日，俄總統(tǒng)普京簽署通過反恐怖主義法律修訂案，這個修訂案是由國家杜馬議員雅羅瓦婭（Яровая）和聯(lián)邦委員會代表奧杰洛夫（Озеров）聯(lián)合提出的，故稱《雅羅瓦婭法案》。該法案對數(shù)十部俄聯(lián)邦法律進行了修訂，對社會領(lǐng)域的管控更為嚴(yán)格。該法案通過后，引起了電信運營商和網(wǎng)民的不滿，請愿廢除該法案。的集會，“新時代基金會”（фонд ?Новое время?）提請修改關(guān)于管制毒品法律，等等。

“外國代理人名單”設(shè)立之初對外國代理人“活動方式”的表述非常簡單：實施公共項目、形成社會輿論。近年來，外國代理人名單羅列的活動方式更為多樣：包括組織集會示威和游行等公共活動、組織研討會和圓桌會議、出版、公共辯論、社會監(jiān)督、使用包括現(xiàn)代信息技術(shù)的手段進行傳播、對國家機構(gòu)及其政策發(fā)表意見、形成社會-政治觀念、公開向國家機構(gòu)游說與呼吁、制造公共輿論等。這些方式其實是“實施公共項目、形成社會輿論”的注腳。《新外國代理人法》對政治活動的形式有了明確的規(guī)定，包括：

——組織和參與公開的會議、集會、游行、示威，組織和進行公共討論、辯論和演講；

——以獲得明確結(jié)果為目的參加選舉、公投和觀察選舉和公投的行為，組建選舉和公投委員會，參加政黨活動等；

——通過公開呼吁影響國家機構(gòu)、地方自治機構(gòu)及其官員的決策和行動，包括旨在通過、更改、廢除法律或其他法規(guī)的決策和行動；

——利用包括現(xiàn)代信息技術(shù)的手段進行傳播，對國家機構(gòu)的決定及其政策發(fā)表意見；

——形成社會-政治觀點和輿論，包括進行民意測驗或進行其他社會學(xué)研究。

從《外國代理人法》的法律實踐來看，對“外國代理人”的判定標(biāo)準(zhǔn)逐漸明晰與完善，這對于該法的執(zhí)行有積極意義。《新外國代理人法》剛剛通過，在法律實踐中能否完全按照新的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，是進一步觀察的重點。

（二）對“外國代理人”的影響

《外國代理人法》出臺幾年后，其效果已經(jīng)顯現(xiàn)，“外國代理人非營利組織”的數(shù)量逐年下降。誠如普京在總統(tǒng)人權(quán)委員會上談到的那樣，數(shù)量下降的原因主要是非營利組織自身的改變，已經(jīng)斷絕了外國的資助。對于非營利組織而言，盡管處境各異，但成為“外國代理人”后，對其影響都是巨大的。①Георгий Иванушкин. Как живут и работают ?иностранные агенты?. 10 октября 2016 г. https://www.asi.org.ru/article/2016/10/10/kak-zhivut-i-rabotayut-inostrannye-agenty/被貼上“外國代理人”的標(biāo)簽，很多非營利組織的業(yè)務(wù)受到了非常大的影響：資金斷裂，業(yè)務(wù)難以為繼；嚴(yán)格的審計、會計程序讓非營利組織不堪重負；還有失去客戶、合作伙伴的危險，根據(jù)《外國代理人法》，與“外國代理人非營利組織”有業(yè)務(wù)往來，也可能成為“外國代理人”。與此同時，有的組織采取止損措施，迅速轉(zhuǎn)型，斷絕與外國機構(gòu)和組織的資金往來，向支持非營利組織發(fā)展的俄總統(tǒng)基金申請資助。

人權(quán)協(xié)會“阿戈拉”（ассоциация Агора）負責(zé)人巴維爾·奇科夫（Павел Чиков）表示，進入這個名單確實給這些組織造成了很多問題，有四分之三的組織在尋求摘掉這個標(biāo)簽。“有一些組織不復(fù)存在，另有一些組織停止接受外國資金，并大大減少了自己的活動。還有一些組織被罰款，它們處于一種無法支付罰金的狀態(tài)，因為對于一個小型的地區(qū)組織而言，30 萬盧布也是一筆不小的數(shù)目?！雹侑ぇ支唰猝鸳讧?Иванушкин. Как живут и работают ?иностранные агенты?.“阿戈拉”協(xié)會不愿在它的材料上貼“外國代理人”的標(biāo)簽，不得不推掉書籍出版和新聞發(fā)布會。

地區(qū)社會組織“薩哈羅夫院士遺產(chǎn)保護委員會”（薩哈羅夫中心）成為“外國代理人”后變得越來越困難，要對外國代理人的捐助者進行嚴(yán)格的審查，還有頻繁的報告、檢查，這些都是額外支出。更為嚴(yán)重的后果是失去合作伙伴，薩哈羅夫中心與學(xué)校的合作中斷，原因是合作伙伴感到緊張，十分謹(jǐn)慎，沒有組織希望與薩哈羅夫中心有任何財務(wù)往來，因為他們自己也擔(dān)心被列入到“外國代理人名單”里。

“遠東公民創(chuàng)新和社會發(fā)展中心”于2015 年10 月被列入名單，并被處以30 萬盧布的罰款。隨后，地方政府中斷與其合作。該組織與其他伙伴的合作也變得更加困難，因為“外國代理人”的身份讓很多人、組織感到風(fēng)險。這個邊遠地區(qū)的組織缺乏資金來源，沒有能力把資金退給資助方，至今也無法從名單中脫離。

還有些組織不僅業(yè)務(wù)受到影響，組織本身也難以為繼。作為第一個“外國代理人非營利組織”，“聲音”的政治活動受到了限制，選舉觀察和監(jiān)督也不再具備正當(dāng)性。2014 年，俄羅斯通過選舉法修正案，禁止外國代理人組織參加有關(guān)選舉的活動。如今，“聲音”組織已經(jīng)從外國代理人名單中去除，原因在于法人主體性質(zhì)發(fā)生了變化，非營利組織“聲音”注冊為社會運動。社會運動沒有經(jīng)常性的財務(wù)賬戶，他們開始利用分支機構(gòu)“聲音-伏爾加”（薩馬拉）和“聲音-烏拉爾”（車?yán)镅刨e斯克）籌集資金，這些組織仍是獨立法人實體，當(dāng)時還沒有進入外國代理人名單。后來“聲音”組織獲得了國家（總統(tǒng)基金）1200 萬盧布的資助，該組織用這筆資金在鄉(xiāng)村一級進行選舉觀察和監(jiān)督。到2015 年9 月，這筆資助結(jié)束，“聲音”組織再無資金來源，甚至無力支付辦公室房租和員工的薪資。同時，它的分支機構(gòu)遭受審查，“聲音-伏爾加”面臨逃稅的刑事案件，“聲音-烏拉爾”也被列入外國代理人名單中。在2015 年統(tǒng)一投票日的前一天，中央選舉委員會向各地發(fā)出的新聞稿稱“聲音”組織是在為外國利益服務(wù)，使得這個曾具有全國影響力的選舉觀察機構(gòu)聲名狼藉。

“外國代理人”的標(biāo)簽也并非都是負面的，在某種情況下，“外國代理人”反而會成為“專業(yè)性”的標(biāo)簽。跨地區(qū)慈善社會組織“非營利組織發(fā)展中心”執(zhí)行主任安娜·斯克沃爾佐娃（Анна Скворцова）稱，非營利組織需要她們所開展的工作，一個前來求助的人甚至說：你們被注冊為“外國代理人”這一事實意味著工作的專業(yè)性，所以才找你們咨詢。俄羅斯資深人權(quán)保護活動家、“莫斯科赫爾辛基小組”負責(zé)人柳德米拉·阿列克謝耶娃（Людмила Алексеева）稱，將國際組織“記憶”列為外國代理人，表明了國家對公民社會的態(tài)度。只有那些向國家機構(gòu)表現(xiàn)自己為反對保護人權(quán)的組織才能蓬勃發(fā)展，不會被列為“外國代理人”。所有體面的組織都被列為“外國代理人”，現(xiàn)在，如果不成為“外國代理人”，反而是不雅的。①Минюст объяснил причины включения Международного “Мемориала” в список иноагентов. 4 октября 2016 г. https://www.interfax.ru/russia/531092

與此同時，俄羅斯政府大力支持非營利組織的發(fā)展，“總統(tǒng)基金”對于非營利組織的支持力度逐年增大。國家力量強勢進入社會領(lǐng)域，控制了非營利組織最為重要的經(jīng)濟命脈。在這個背景下，有的非營利組織迅速轉(zhuǎn)型?！?1世紀(jì)移民”基金會于2015 年3 月被列入“外國代理人名單”，因未自愿進入名單而被罰款30 萬盧布。之后，該基金會中止了與世界銀行的合作，尋找新的資金來源，將資金來源轉(zhuǎn)向國內(nèi)，贏得了“總統(tǒng)基金”。同時，加強與國家機構(gòu)合作，避免了聲譽風(fēng)險和與合作伙伴關(guān)系破裂。該基金會主席維亞切斯拉夫·波斯塔夫?qū)帲ě＇瘰椐支悃荮学?Поставнин）談到，“我們被邀請參加國家杜馬、總統(tǒng)辦公廳、聯(lián)邦委員會的會議，一直在電視中出現(xiàn)?！雹讧ぇ支唰猝鸳讧?Иванушкин. Как живут и работают ?иностранные агенты?. 10 октября 2016 г. https://www.asi.org.ru/article/2016/10/10/kak-zhivut-i-rabotayut-inostrannye-agenty/

（三）“外國代理人”的反應(yīng)

《外國代理人法》出臺以后，很多俄羅斯的民意代表認為，該法案是在平息社會大規(guī)模反對派運動中醞釀并形成的，《外國代理人法》讓公民社會體系聲譽受損并為限制其活動提供法律依據(jù)。毫無疑問，如果進入“第三部門”的外國資金不受控制，如果沒有最大程度的透明性，勢必會造成對國家安全的負面影響。不過，將這些組織列入“外國代理人名單”并不能從根本上解決問題。在法律實踐中，判定“外國代理人”的原則、標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)含混不清，嚴(yán)重打擊了公民社會機構(gòu)的聲譽，引起非營利組織界的不滿。①Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2014 год.С.48-50. http://ombudsman53.ru/tinybrowser/files/upolnomoch/doklady/doklad-upolnomo chennogo-po-pravam-cheloveka-v-novgorodskoy-oblasti-za-2014-god.pdf

幾乎所有的“外國代理人”組織都聲稱沒有從事政治活動。莫斯科公民教育學(xué)院董事會成員伊戈爾·明圖索夫（Игорь Минтусов）表示，該機構(gòu)的資金確實來自國外，如歐洲委員會，這些信息都是公開的，但他們并沒有從事政治活動，只是名稱中的“公民教育”具有政治性。②Дарья Зеленская. Минюст пополнил реестр иностранных агентов// Коммерсантъ. 10 декабря 2014 г. №224. https://www.kommersant.ru/doc/2629831

從《外國代理人法》的實踐來看，“外國代理人”已經(jīng)成為政治議題，很多非營利組織被判定為“外國代理人”，是在維系國家安全、政治穩(wěn)定的意義上的。而這與俄羅斯法律（憲法）的精神，如保護人的尊嚴(yán)、言論自由、公民結(jié)社和參政的權(quán)利等存在張力。俄聯(lián)邦人權(quán)全權(quán)代表、“科斯特羅馬社會倡議中心”基金會以及俄羅斯的兩位公民向聯(lián)邦憲法法院提起訴訟，提請憲法法院審理《外國代理人法》是否符合憲法的案件。雖然這個案件最后也沒有定論，但提起訴訟的專家、俄聯(lián)邦人權(quán)事務(wù)機構(gòu)分析中心副主任維克托·米哈伊洛夫（Виктор Михайлов）列舉了《外國代理人法》涉嫌違憲的條款，這些條款體現(xiàn)了該法的內(nèi)容、實踐中的法律與政治之間的張力③Алина Михайлова. Законодательство о некоммерческих организация, выполняющих функции иностранного агента: соответствует Конституции РФ или нет. 12 марта 2014 г. http://www.garant.ru/article/529521/#ixzz5t5B7f6Zg：將非營利組織區(qū)分為“外國代理人非營利組織”和其他法人主體非營利組織，使“外國代理人非營利組織”成為特殊的法人主體，從而為污名化創(chuàng)造了條件；超越憲法框架，損害了從國外獲得資金的非營利組織及其成員的尊嚴(yán)，以及結(jié)社、言論自由、參政議政的權(quán)利；在憲法意識形態(tài)多元和社會團體平等的原則下，侵犯了社會組織結(jié)社權(quán)和自由行動的權(quán)利；將認定“外國代理人非營利組織”的唯一權(quán)力賦予了司法部和總檢察院的官員；對“外國代理人”“從外國獲取資金和其他財產(chǎn)”“為外國出資方謀取利益”“參與政治活動、政治行動”“國家機構(gòu)為其改變國家政策施加影響”“形成社會輿論”等概念，并沒有做出明確一致的定義，為模棱兩可地解釋和適用的任意性創(chuàng)造了條件；根據(jù)對非營利組織的要求，要宣布自己為“外國代理人”，并要提交非常復(fù)雜的報告，要符合控制措施的要求，這也意味著他們所開展的活動與國家和社會的利益相沖突。

五、《外國代理人法》的政治實踐

自《外國代理人法》實施以來，進入“外國代理人名單”的最主要判定標(biāo)準(zhǔn)，就是組織或參與政治活動。但由于對“政治活動”的界定模糊不清，非營利組織在某些領(lǐng)域的活動都可以被解釋為具有政治屬性，這使得“外國代理人”的界定不再是一個純粹的法律問題，而是政治實踐。實際上，《外國代理人法》的出臺便有著鮮明的政治目的。“外國代理人”在俄社會輿論中帶有“污名”意味，被認為是外國利益的代表、民族和國家的“異己”。這是一種具有民粹主義色彩的認知，將“外國代理人”這個法律上中性意義的概念轉(zhuǎn)化為負面的標(biāo)簽。在現(xiàn)實中，《外國代理人法》并沒有勒令“外國代理人”關(guān)閉或停止活動，只是要履行相關(guān)的手續(xù)和義務(wù)。但被貼上“外國代理人”的標(biāo)簽后，這些組織仿佛染上了病毒，其合作伙伴、資助方、相關(guān)方都避而遠之，很多組織難以正常開展工作。從法律實施的效果來看，《外國代理人法》更為有效地阻斷了外部世界對俄羅斯政治的影響。

（一）社會輿情中的“外國代理人”

2013 年3 月，在“記憶”基金會莫斯科辦公室門口，出現(xiàn)了“外國代理人”字樣的涂鴉。在這里，“外國代理人”不是法律術(shù)語上的中性詞匯，將其放在俄社會輿情中理解，這個涂鴉等同于“間諜”“叛徒”等極具負面意義的標(biāo)簽。媒體上經(jīng)常用斯大林式的語言來描述外國代理人非營利組織：克里姆林宮還在與“外國代理人派往我后方的破壞分子、間諜和殺手進行斗爭?！?017 年，列瓦達中心被判定為“外國代理人非營利組織”，隨即，該中心進行了有關(guān)《外國代理人法》的民意調(diào)查①Закон ?О некоммерческих организациях?. 7 февраля 2017 г. http://www.levada.ru/20 17/02/07/zakon-o-nekommercheskih-organizatsiyah/，較為全面地呈現(xiàn)了全俄社會對“外國代理人”的認知。

俄民眾對“外國代理人非營利組織”的認知度不高。在民意調(diào)查中，73%的受訪者完全沒有聽說過此類組織，22%的受訪者聽說過一些，但不確定指的是什么，只有2%的受訪者表示很了解。列瓦達中心社會和政治研究部負責(zé)人娜塔莉亞·佐爾卡雅（Наталья Зоркая）指出：“對于大多數(shù)人來說，這個話題與他們的生活沒有什么聯(lián)系，顯得無關(guān)緊要?！边@也與俄羅斯人對非營利組織的認知度和信任度偏低有關(guān)，很少有人向保護人權(quán)、法律維權(quán)的非營利組織求助，人們不認為它們可以提供幫助。大多數(shù)人對《外國代理人法》的通過無動于衷，對于一個普通公民來說，很難想象自己會與一個“外國代理人”有聯(lián)系。國家杜馬社會組織事務(wù)委員會主席雅羅斯拉夫·尼洛夫（Ярослав Нилов）認為，大多數(shù)公民根本不知道誰是“外國代理人”，這個題目的討論只是在“花園環(huán)”內(nèi)進行。①“花園環(huán)”是莫斯科的一個環(huán)路，“花園環(huán)”以內(nèi)是莫斯科的中心地區(qū)。此處借“花園環(huán)”這個城市中心來隱喻權(quán)力中心、政治上層，與普通民眾距離較遠。

在那些聽說過《外國代理人法》的受訪者中（約占受訪者的四分之一），56%的受訪者認為該法是為了限制西方對俄的不利影響，26%的受訪者認為這是政府當(dāng)局對獨立的社會組織施加影響。當(dāng)然，在不同政治傾向的人群中，持以上兩種觀點的受訪者比率也有所不同。在傳統(tǒng)國有媒體受眾、普京和共產(chǎn)黨的支持者中是69%、16%；在獨立電視頻道的觀眾、批評總統(tǒng)和納瓦利內(nèi)的支持者中為50%、40%。此前，列瓦達中心和“社會審判”基金會（同樣是“外國代理人非營利組織”）于2015 年共同做出調(diào)查結(jié)果顯示：超過一半的俄羅斯人（54%）認為“外國代理人非營利組織”對自己并沒有益處，只有18%的受訪者認為是有益的。②Бесполезные агенты. 06.10.2015. https://www.levada.ru/2015/10/06/bespoleznye- agenty/

“外國代理人”的標(biāo)簽具有負面的意義。盡管官方一再聲稱，“外國代理人”的概念已經(jīng)失去了蘇聯(lián)時期的消極意義，但在社會調(diào)查中，大多數(shù)受訪者（57%）認為“外國代理人”是貶義的，33%的受訪者理解成中性的，只有3%的受訪者覺得是褒義的。在開放式問題中，45%的受訪者對于“外國代理人”最為常見的聯(lián)想是“外國情報間諜”“被派出的哥薩克”“被招募從事破壞活動的人”“深入敵后的諜報人員”等等；7%的受訪者認為是“人民的敵人”（俄羅斯的敵人、叛徒）形象；5%的受訪者認為“外國代理人”是拿了外國人的錢，替外國人賣命的“狗腿子”；3%的受訪者認為“外國代理人”宣揚西方價值觀，代表外國利益。4%的受訪者對“外國代理人”的認知比較中性，將其與經(jīng)濟活動的中介身份聯(lián)系起來。只有不到1%的受訪者對“外國代理人”持肯定的態(tài)度，認為他們是不同政見者、自由主義者、反對政府人士。社會學(xué)家指出，“外國代理人”的角色是侮辱性的，對民眾而言，人權(quán)保護者、自由主義者、民主主義者這些身份都會混淆在一起，轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟?nèi)部敵人”的概念。

俄羅斯民眾普遍認為，獲得外國資金的非營利組織喪失了獨立性。只有13%的受訪者愿意相信外國捐助者的良好意愿，是為了幫助俄羅斯解決重要的社會問題（甚至是那些對西方持有好感、獨立媒體的受眾也不超過25%）。相反，人們更愿意相信外國捐贈方是為了灌輸“外國的思想和價值觀”，或者招募間諜搜集俄羅斯的信息情報。俄羅斯社會輿論中達成了這樣一種共識：受資助者不可能獨立于外國資助者。這成為俄民眾最普遍接受的觀點，66%的受訪者都同意這一點。

（二）“外國代理人”的污名與治理術(shù)

無論在歷史記憶中還是在今日之俄羅斯，“外國代理人”始終被貼著污名的標(biāo)簽。對有的非營利組織而言，“污名”名副其實，這些“外國代理人”受外國敵對勢力的委托，從事破壞甚至顛覆政權(quán)的活動，“顏色革命”中部分“外國代理人”的作為便是最好的例證。同時，“外國代理人”也有監(jiān)督選舉、傳播民主價值、倡導(dǎo)公平正義、扶助弱勢群體這些在俄羅斯政治價值觀下具有正面意義的作為，這樣的組織同樣有被污名化的風(fēng)險，它們可能被不加辨別、簡單粗暴地劃入“外國代理人名單”。社會調(diào)查顯示，俄羅斯民眾對這些“外國代理人”的具體情況并不完全掌握，但對“外國代理人”卻有著極度負面的認知，這就為“外國代理人”的污名化提供了社會和心理基礎(chǔ)。在這個意義上，“外國代理人”的污名便產(chǎn)生了事半功倍的效用。

最先關(guān)注“污名”（Stigma）的社會學(xué)家戈夫曼指出，在古希臘，“污名”一詞的原意是指，道德身份不尋常和不佳的身體標(biāo)志，這些標(biāo)志被雕刻或烙印在身體上，用以宣稱其為奴隸、罪犯和叛徒，或是道德有污點的人，要避免與之接觸，特別是在公共場所。①E. Goffman, Stigma: Notes on the management of a spoiled identity, New York: Simon & Schuster, 1963, p.1.戈夫曼指出，如今“污名”這個概念更多地指污名本身，而不是身體的標(biāo)志。無論是污名本身還是身體的標(biāo)志，它們具有相同的社會學(xué)特征，即不符合被稱為“正常”群體的期待——帶有污名的人不是正常的人。在這個定義之下，便會存在各種歧視。社會構(gòu)建一種污名化理論，是一種解釋有污名的人變?yōu)榱拥?、會帶來危險、并合理化敵意的意識形態(tài)。②Ibid, p.5.

污名化是一套社會心理學(xué)機制：社會控制，對被污名化的群體區(qū)別對待，甚至是邊緣化；社會排斥，內(nèi)群體成員對外群體進行貶抑和排斥；系統(tǒng)正義，社會優(yōu)勢群體對少數(shù)或弱勢群體施加污名來合理化其優(yōu)勢地位。③曾向紅、李琳琳：“國際關(guān)系中的污名與污名化”，《國際政治科學(xué)》，2020 年第3期，第78-111 頁。對污名群體的負性刻板印象，還會被當(dāng)前社會背景下的主流文化群體成員認可和分享，這也是污名個體被廣泛邊緣化的原因。④轉(zhuǎn)引自張明等：“污名化對被污名個體人際互動的影響”，《心理科學(xué)進展》，2020年第9 期，第1564-1574 頁。有學(xué)者將權(quán)力概念引入污名研究，認為污名是社會、文化、經(jīng)濟和政治權(quán)力的產(chǎn)物。同時，污名也是權(quán)力差異的產(chǎn)物，表現(xiàn)為權(quán)力的優(yōu)勢階層與弱勢人群之間的關(guān)系。在社會、文化、經(jīng)濟和政治上處于優(yōu)勢地位的階層，才能污名化相應(yīng)的弱勢人群。⑤郭金華：“污名研究：概念、理論和模型的演進”，《學(xué)海》，2015 年第2 期，第99-109 頁。

污名化作為社會心理學(xué)機制，發(fā)生于具體的社會文化背景之中?！巴鈬砣恕痹诙砹_斯的認知缺乏中立性，對于俄羅斯民眾而言，它與20 世紀(jì)30-50 年代斯大林主義的清洗活動有著根深蒂固和令人不安的聯(lián)系。在當(dāng)時，與外國人發(fā)生接觸的人都可以被視為外國情報部門的代理人，并可能會被逮捕和懲罰。⑥A. Chandler, Institutions of I solation: Borde r Controls in t he So viet Unio n and Its Successor States, 1917-1993, Montreal: McGill-Queen’s University Press, 1998, p.79.俄社會輿論是“外國代理人非營利組織”污名化的民意基礎(chǔ)。俄普通民眾對非營利組織的信任度和好感也普遍偏低，這很大程度上與歷史記憶和轉(zhuǎn)型社會的特性相關(guān)。蘇聯(lián)時代“強迫志愿服務(wù)”導(dǎo)致許多人不愿意加入和支持任何有組織的團體和機構(gòu)，普遍對于“第三部門”的組織抱有不信任和懷疑的態(tài)度。他們更傾向于避開公共領(lǐng)域，在需要幫助的時候依靠私人、家庭和朋友網(wǎng)絡(luò)。①A. Evans, “Civil society and protests in Russia”, in C. Ross (ed.), Systemic and Non Systemic Opposition in the Russian Federation: Civil Society Awakens? New York: Routledge, 2015, pp.15-34.在20 世紀(jì)90 年代，很多人對非營利組織懷有敵意、不信任和冷漠。②S. Henderson, “Shaping civic advocacy: International and domestic policies toward Russia’s NGO sector”, in A. Prakash, M. K. Gugerty (eds.), Advocacy Organisations and Collective Action, Cambridge: Cambridge University Press, 2010, pp.252-279.至今，蘇聯(lián)的遺產(chǎn)仍影響著俄羅斯的公民社會，并且仍然讓俄羅斯人被排斥在參與公民社會組織和社會運動的傾向之外。③J. Crotty, “Making a difference? NGOs and civil society development in Russia”, Europe-Asia Studies, 2009, Vol.61, No.1, pp.85-108.

從國家和社會治理的角度來看，“外國代理人”的污名或可成為一種高明的治理術(shù)，它巧妙地利用社會輿論、法律工具，將目標(biāo)非營利組織限制在可控的范圍內(nèi)。這種治理術(shù)的核心是分類，區(qū)分“自我-他者”，構(gòu)建“他者”，將“他者”置于“自我”的對立面，并歸罪于“他者”。污名產(chǎn)生于“自我-他者”的分類之中。人類學(xué)家涂爾干和莫斯指出，分類是一種社會習(xí)俗，人們通過分類建立起秩序，進而認識自身和世界。英國學(xué)者瑪麗?道格拉斯進一步認為，污穢的觀念就是來自事物系統(tǒng)排序和分類的副產(chǎn)品，那些未被納入特定分類系統(tǒng)和社會道德秩序的事物必然被視為污穢?！叭绻殃P(guān)于污穢觀念中的病源學(xué)和衛(wèi)生學(xué)因素去掉，我們就會得到對于污穢的古老定義，即污穢就是位置不當(dāng)?shù)臇|西……在這種定義之下，污穢就是分類的剩余和殘留的一類，它們被排除在我們正常的分類體系之外?！雹躘英]瑪麗?道格拉斯著：《潔凈與危險：對污染和禁忌觀念的分析》，黃劍波、柳博赟、盧忱譯，北京：商務(wù)印書館，2018 年，第48-49 頁?；煜诸惖倪吔纾鼓骋活惓蔀椤拔鄯x”，這是污名化的基礎(chǔ)；而違背分類建立的秩序，使某一類被體驗為一種危險，這是污名化的動力。這種危險源自于對無序產(chǎn)生的力量的恐懼?！盁o序的混亂暗含著無限……我們承認無序?qū)I(yè)已存在的模式具有破壞性；我們也承認無序具有潛能。它既象征著危險，也象征著力量?！雹萃?，第106 頁?！耙粋€人如果在社會系統(tǒng)中沒有位置，就自然成為一個邊緣的存在，其他人必須得對他的危險有所提防。”“在含混不清的區(qū)域、邊緣地區(qū)、混亂的界限以及邊界以外的地方存在著其他的力量?！雹賉英]瑪麗?道格拉斯著：《潔凈與危險：對污染和禁忌觀念的分析》，第109-110 頁。面對這種危險，任何社會秩序要想自我持存，都一定要通過精心的理智安排與社會儀式來排斥不潔或污穢。②劉宏濤、潘建雷：“‘污穢’與道德秩序：評瑪麗?道格拉斯的《潔凈與危險》”，《社會》，2012 年第4 期，第232-242 頁?；谖廴纠碚摚旣?道格拉斯指出，污染的概念就是一種社會控制的手段。在集體主義傾向的社會中，中央壟斷了對秩序的解釋，面對不幸事件，被排斥的群體承擔(dān)了替罪羊的角色，弱勢群體被認為是危險的傳染源（包括身體和道德兩個層面），應(yīng)該被隔離、監(jiān)管和懲罰。③郭金華：“污名研究：概念、理論和模型的演進”，第99-109 頁。

瑪麗?道格拉斯認為，在處理模棱兩可或者反常事項的選擇中，便有“反常事物被貼上危險的標(biāo)簽”④范可：“困惑于‘我們’與‘他們’”，《讀書》，2018 年第1 期，第168-175 頁。，標(biāo)簽之下的“他者”會被構(gòu)建成為污穢、危險的存在，進而被隔離、監(jiān)管和懲罰。這讓我們更為清楚地理解俄“外國代理人”如何在“自我-他者”分類中被污名化的。《外國代理人法》在實踐中通過將對象標(biāo)記為“外國代理人非營利組織”來創(chuàng)建一組可管理的對象，使用“外國代理人”的概念將其與其他類型的非營利組織區(qū)分開來，使其成為“異?！钡拇嬖?。在此基礎(chǔ)上，對“外國代理人非營利組織”進行嚴(yán)格監(jiān)管?！巴鈬砣朔菭I利組織”要提交各種報告和信息，增加了運營成本，還可授權(quán)政府部門對其違法行為進行處罰。同時，在污名化運動和負面宣傳當(dāng)中，也可令其接受檢查、處罰，造成名譽受損和身份受損。⑤Galina Goncharenko, Iqbal Khadaroo, “Disciplining human rights organisations through an accounting regulation: a case of the ‘foreign agents’ law in Russia”, Critical Perspectives On Accounting, 2020, Vol.72.在現(xiàn)實的維度中，“外國代理人非營利組織”從非營利組織中被區(qū)分出來，對其特殊的問責(zé)制和會計、審計制度，使其正常的業(yè)務(wù)難以為繼；在另一個維度，“外國代理人”在“祖國-外國”的分類中被劃分為外國利益代表者，而污名化機制使“外國代理人”成為負面形象，從而失去社會的信任。⑥P. Malkova, “A qualitative study of the interaction between human rights defenders and society in Russia: Assessing the impact of the ‘Foreign Agents’ Law”, Cosmopolitan C ivil Societies: An Interdisciplinary Journal, 2019, Vol.11, No.2, pp.1-20.

（三）“外國代理人”與相互污名化：俄羅斯與西方關(guān)系的映像

“外國代理人”之所以被污名化，其形象的負面性甚至是俄羅斯全社會的共識，其中一個重要的原因是俄羅斯對“外國”（主要是西方國家）的認知。歷史上，俄羅斯（俄國）對歐洲（西歐）便有著十分矛盾的情感，對西方文明有著認同與疏離的張力；現(xiàn)實中，俄羅斯與歐美西方國家的關(guān)系也是起起伏伏，西方國家利用各種手段（包括非營利組織）滲透、影響俄羅斯政局，這些因素也都投射進俄羅斯對西方的認知之中。有調(diào)查顯示，外國基金會（主要來自美國和歐洲）的捐贈被認為是非營利組織籌款的最“有害”方式。由此，便可理解《外國代理人法》如何能產(chǎn)生超越法律范疇的意識形態(tài)式的認知和政治實踐。《外國代理人法》并非只是俄國內(nèi)政治事務(wù)，也是俄羅斯與西方關(guān)系的映像?！锻鈬砣朔ā芳捌浞珊驼螌嵺`，為我們透視俄羅斯與西方的關(guān)系提供了機會。

俄羅斯有地處歐洲的領(lǐng)土，也屬于廣義上的基督教世界，認為自己是歐洲文明的一部分。但從歐亞地緣政治格局造就的“東西方”認知、歷史上俄與西方國家的對抗、甚至文明沖突等方面來看，俄羅斯與西方互為他者，并不是“我與你”的關(guān)系。這種“我-他”關(guān)系是孤立主義的表現(xiàn)，是俄羅斯與西方（歐洲）關(guān)系的寫照。在現(xiàn)實的俄羅斯-西方關(guān)系中，這樣的認知仍被繼續(xù)保持著。另一方面，西方對俄羅斯的認知存在著強烈的西方中心主義色彩。亨廷頓寫道，“西方文明八個特征之中的七個——宗教、語言、政教分離、法治、社會多元化、代議制機構(gòu)、個人主義——幾乎完全與俄羅斯的經(jīng)歷無緣。”①[美]塞繆爾·亨廷頓：《文明的沖突與世界秩序的重建》，周琪等譯，北京：新華出版社，1998 年，第171 頁?！岸砹_斯文明是基輔和莫斯科的本土根源、拜占庭的強大影響和蒙古長期統(tǒng)治的產(chǎn)物，這些影響造成一種社會和文化，它們與在極大不同的力量影響下發(fā)展起來的西歐社會和文化幾乎沒有共同之處?！雹谕?，第147 頁。

在俄羅斯看來，西方國家對俄羅斯的“誤讀”，讓蘇聯(lián)解體之初試圖擁抱西方的俄羅斯望而卻步。波波羅談到，俄羅斯與西方國家對彼此感到失望，他們之間缺乏信任。俄羅斯希望西方國家在蘇聯(lián)解體和冷戰(zhàn)結(jié)束之后不再將自己看作一個被擊敗的敵人，而是當(dāng)成一個共同的獲勝者。但俄羅斯認為，西方國家通過兩種方式背叛了自己：20 世紀(jì)90 年代，西方國家為俄羅斯經(jīng)濟開出“休克療法”的處方；西方軍事和政治力量向中東歐乃至后蘇聯(lián)空間的擴展。

西方國家則希望俄羅斯調(diào)整自我并適應(yīng)冷戰(zhàn)后的現(xiàn)實，將自己重新塑造為一個現(xiàn)代的、自由民主的、實行市場經(jīng)濟的資本主義國家，但現(xiàn)實也令西方國家感到失望。①[澳]波波·羅：“俄羅斯與西方的關(guān)系——過去、現(xiàn)在及未來”，《俄羅斯研究》，2009 年第4 期，第3-10 頁。此后，西方國家轉(zhuǎn)變策略，希望通過各種手段顛覆俄現(xiàn)政權(quán)，非營利組織影響俄羅斯社會和政局便是其中的一種。

《外國代理人法》出臺之前，俄羅斯就已經(jīng)對外國通過非營利組織對其政治事務(wù)進行操控有所警覺。2000 年代初以來，官方層面開始出現(xiàn)反對非營利組織的聲音，認為非營利組織單為外國捐贈者服務(wù)，并不考慮俄社會最緊迫的需求。②Путин В.В. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации. 26 мая 2004 г. http://kremlin.ru/events/president/transcripts/22494俄國家媒體則認為，人權(quán)組織是在“與俄羅斯的國家傳統(tǒng)做斗爭”。③M. Lipman, “How Russia Is not Ukraine: The Closing of Russian Civil Society”, Carnegie Endowment for Internationa l Peace, 2005, https://carnegieendowment.org/files/PO8lipman final.pdf在此時期，西方國家極力在后蘇聯(lián)空間推動“顏色革命”，即通過宣傳、政治和經(jīng)濟操縱、軍事行動和半軍事行動推翻目標(biāo)國政府，實現(xiàn)有利于自己的政權(quán)更迭。通過非營利組織操控這些反政府活動，便是其中的一種形式。2006 年以來，俄羅斯引入了非營利組織額外注冊要求的立法，很大程度上就是針對“顏色革命”的回應(yīng)和反擊。2012 年《外國代理人法》出臺的背景是2011-2012 年因選舉爆發(fā)了蘇聯(lián)解體以來最大規(guī)模的反對派運動，俄政府也將之視為“顏色革命”。2015 年的《不受歡迎組織法》有效制止了外國援助者的活動。2017、2019 年，“外國代理人”的范圍擴展到媒體及個人，這既是對烏克蘭事件后西方國家對俄制裁的反應(yīng)，也是針對美國將俄羅斯媒體列為“外國代理人媒體”的對等做法。

在當(dāng)代，俄羅斯和西方國家陷入了彼此“污名化”的認知之中。西方國家認為俄羅斯“注定”是一個專制的、富有侵略性的國家，無論從安全利益還是從經(jīng)濟利益的角度來看，俄羅斯對西方國家均構(gòu)成威脅。俄羅斯認為西方國家在抓住一切機會來削弱自己，西方國家和機構(gòu)的一言一行均居心叵測。俄羅斯與西方國家在相互認知上存在誤讀的現(xiàn)象，在具體實踐中表現(xiàn)為用“污名化”對抗“污名化”的局面。

與“污名化”他者相對應(yīng)的，是“純潔化”自我，從而實現(xiàn)全社會的動員。2012 年，俄羅斯“伊茲博爾”俱樂部推出的對俄政局頗有影響的一份有關(guān)“大突擊戰(zhàn)略”的報告，便體現(xiàn)了這種傾向。該報告倡導(dǎo)的“大突擊戰(zhàn)略”提出，在政治上要加強精英的純潔性，嚴(yán)防外部力量的干涉和內(nèi)部“第五縱隊”①“第五縱隊”，取材于西班牙內(nèi)戰(zhàn)的“第五縱隊”，早已成為一個代名詞——內(nèi)奸、特務(wù)、間諜，這些“埋伏在內(nèi)部”的力量，都可包含在其中。的破壞，要利用帝俄和蘇聯(lián)的傳統(tǒng)彌補各種力量的價值觀差異，整合俄羅斯社會。②Стратегия большого рывка (доклад Изборского клуба). http://www.dynacon.ru/content/ articles/975/. 轉(zhuǎn)引自張昊琦：“俄國孤立主義：意識形態(tài)與歷史心理”，《俄羅斯東歐中亞研究》，2016 年第1 期，第36-52 頁。烏克蘭事件之后，這種保守主義的思想和論調(diào)在俄羅斯更有市場。

六、結(jié)語

本文論述了俄羅斯《外國代理人法》出臺的背景、內(nèi)容以及法律和政治實踐?！锻鈬砣朔ā吩诙砹_斯不是單純的法律議題，它旨在阻礙外國勢力和資本干涉俄羅斯的政治事務(wù)，對國內(nèi)的政治力量特別是政治反對派進行嚴(yán)控，對以非營利組織為代表的公民社會領(lǐng)域加以監(jiān)管。該法出臺八年來，確實取得了成效?；咀钄嗔送鈬ㄟ^非營利組織渠道干涉俄內(nèi)部政治事務(wù)，降低了俄羅斯的政治風(fēng)險，達到了預(yù)期效果，成為普京執(zhí)政20 年的標(biāo)志性事件。

由《外國代理人法》及其實踐引申出來的“外國代理人”問題，涉及俄羅斯政治安全、國家與社會治理、俄羅斯與西方的關(guān)系及相互認知，這些正是俄羅斯政治與社會研究中的經(jīng)典議題。正因為如此，以《外國代理人法》及其實踐為案例和文本，在俄政治和社會生態(tài)中，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)代俄羅斯區(qū)分“自我-他者”的治理模式、政策制定過程中“內(nèi)政-外交”的交織與聯(lián)動，以及“國家-社會”之間的多層次關(guān)系。

區(qū)分“自我-他者”是一種高明的治理術(shù)，通過將“外國代理人”作為“他者”，利用“外國代理人”在社會輿論中的污名，以此構(gòu)建起“祖國-外國”“愛國-賣國”二元對立的民族主義、愛國主義甚至是民粹主義話語。這使得背負“外國利益的代表”“賣國”“間諜”等污名的“外國代理人”，無論在俄政治領(lǐng)域還是社會領(lǐng)域都難以為繼。由此，便達到了出臺《外國代理人法》最主要的目的，即，阻塞外國勢力向俄政治領(lǐng)域滲透的路徑，維系政權(quán)的穩(wěn)定與合法性。

在俄羅斯，國家機構(gòu)的事務(wù)被分為“內(nèi)部事務(wù)”和“外部事務(wù)”，研究者經(jīng)常用“內(nèi)政”與“外交”將內(nèi)外事務(wù)分割開來。外國國家機構(gòu)和社會組織資助俄羅斯國內(nèi)社會組織從事“政治活動”，這既是內(nèi)部事務(wù)，關(guān)乎政權(quán)穩(wěn)定和社會治理，同時也是外部事務(wù)，需要處理與外國機構(gòu)、組織和資本的關(guān)系?！巴鈬砣恕钡陌咐f明，俄羅斯研究不能孤立地看待內(nèi)、外事務(wù)，俄“內(nèi)政”和“外交”兩個領(lǐng)域是交織和聯(lián)動的，互為條件和基礎(chǔ)，這也是俄羅斯政治與社會研究的必要路徑。

俄羅斯的“國家-社會”關(guān)系一直是學(xué)術(shù)界較為重視的話題，同時也充滿了爭議。當(dāng)代俄羅斯國家與社會的關(guān)系存在兩面性，一方面，國家權(quán)力對社會領(lǐng)域施加越來越嚴(yán)格的管控；另一方面，政府也希望利用公民社會的活力與積極性，實現(xiàn)國家和社會治理目的?！锻鈬砣朔ā烦雠_以后，作為公民社會的基礎(chǔ)，從事政治活動的非營利組織斷絕了來自國外資金的支持，轉(zhuǎn)而與政府合作，公民社會在國家的扶持下再現(xiàn)活力。從這個意義上講，二者并不只是對抗的關(guān)系。從民意基礎(chǔ)來看，大多數(shù)民眾對待“外國代理人”的態(tài)度與俄政府是一致的，這是《外國代理人法》出臺和實施的有利條件。俄羅斯“國家-社會”關(guān)系是多層次的，深入社會現(xiàn)實歸納和總結(jié)“國家-社會”的關(guān)聯(lián)，有助于客觀、準(zhǔn)確地理解當(dāng)代俄羅斯的政治和社會。

俄羅斯《外國代理人法》在外國勢力干涉、政權(quán)安全受到威脅的背景下出臺，通過法律和政治實踐取得了既定效果。同時，《外國代理人法》也存對“外國代理人”判定標(biāo)準(zhǔn)不夠清晰準(zhǔn)確、執(zhí)法簡單隨意等，使得一些并不涉及政治活動，或并非被外國敵對勢力控制的非營利組織被劃入“外國代理人”名單，對這些組織造成了傷害。俄羅斯在政權(quán)安全維護、國家與社會治理、外部威脅應(yīng)對等方面的法律和政治實踐，值得學(xué)界持續(xù)關(guān)注與深入思考。