構(gòu)建海南自貿(mào)港財(cái)稅政策新體系的考量與建議

萬依云

一、海南自貿(mào)港財(cái)稅政策體系建設(shè)的現(xiàn)狀

2020年6月1日，《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》（以下簡稱《方案》）正式出臺，近1.5萬字闡述了未來30年海南自貿(mào)港的建設(shè)藍(lán)圖，標(biāo)志著海南自貿(mào)港建設(shè)的全面啟動。政府支持是自貿(mào)港成功的關(guān)鍵所在，提供國家政策、財(cái)稅管理上的支持是自由貿(mào)易港成功的共同因素，構(gòu)建海南自貿(mào)港財(cái)稅政策新體系的重要性可見一斑。在探索建設(shè)中國特色自貿(mào)港過程中，需要保持開放政策的超前性、邏輯性和相對穩(wěn)定性，需要加強(qiáng)自貿(mào)港財(cái)稅體系及其監(jiān)管體系建設(shè)。

海南島是海上絲綢之路的重要驛站，從太平洋到印度洋，繞不開海南水域。區(qū)域優(yōu)勢明顯的海南是國內(nèi)大陸地區(qū)首個自由貿(mào)易試驗(yàn)港，目前缺乏一套相對成熟、穩(wěn)定的自貿(mào)港稅收體系，出臺的專項(xiàng)稅收政策也不多，無法滿足復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)環(huán)境。海南建設(shè)的是有明顯島嶼經(jīng)濟(jì)特質(zhì)、農(nóng)業(yè)人口比重很大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對落后的全省范圍的自貿(mào)港，劉薇（2019）認(rèn)為，海南省自貿(mào)港建設(shè)僅憑一己之力是難以實(shí)現(xiàn)的，需要中央統(tǒng)籌兼顧，給予區(qū)域定制化支持。

作為海南自貿(mào)港財(cái)稅政策體系的執(zhí)行者和受益者，各企事業(yè)單位和公民的訴求和建議，直接關(guān)系和影響到海南自貿(mào)港財(cái)稅政策新體系的構(gòu)建。調(diào)研活動以?？诒６悈^(qū)、海南各大自貿(mào)園區(qū)及稅務(wù)師事務(wù)所為主，調(diào)研走訪了40家企業(yè)，依據(jù)訪談提綱對管理人員進(jìn)行現(xiàn)場訪談，同時開展線上問卷調(diào)查，收回線上有效問卷148份，線下有效問卷38份。

對海南推出的最有價值的政策排序調(diào)查，結(jié)果顯示見圖1。

更多的受訪者將支持引進(jìn)人才購房政策排在了首位，該政策范圍廣、優(yōu)惠力度大、政策全面。在人才住房保障方面，按照200-150平方米免租金可拎包入住的標(biāo)準(zhǔn)，為引進(jìn)的大師級、杰出人才和領(lǐng)軍人才提供人才公寓。同時，出臺贈予三年房屋住房租賃補(bǔ)貼等措施和制度，為海南人才留有立足之地，對人才本身提供了發(fā)展平臺和優(yōu)惠政策，對海南省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起到了一定推動作用。

排在第二順位的是進(jìn)一步調(diào)整海南離島旅客免稅購物政策。海南以其獨(dú)特優(yōu)越的地理環(huán)境，占據(jù)了國內(nèi)旅游行業(yè)的半壁江山，旅游業(yè)在一定程度上對海南全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展起了很大的推動作用。財(cái)政部、海關(guān)總署、稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于海南離島旅客免稅購物政策的公告》，自2020年7月1日起實(shí)施。海南離島旅客免稅購物政策有利于支持海南綠色和可持續(xù)發(fā)展、改善海南旅游環(huán)境、提升海南旅游業(yè)國際競爭力。

排在第三順位的是洋浦保稅港區(qū)創(chuàng)建國家離岸貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)政策和進(jìn)出貨物試行的“一線放開、二線高效管住、區(qū)內(nèi)自由”進(jìn)出境管理制度。洋浦經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)地處泛北部灣中心區(qū)域，是北部灣上毗鄰東盟自貿(mào)區(qū)且距離國際主航線最近的深水良港，是中東和非洲油氣進(jìn)入中國的第一個節(jié)點(diǎn)，也是我國距離中東石油和南海石油天然氣資源最近的油氣儲備和石油化工基地。洋浦對標(biāo)國際先進(jìn)、試行具有海南特色的新版國際貿(mào)易“單一窗口”，將達(dá)到全國先進(jìn)水平并大幅壓縮口岸通關(guān)時間。

在圍繞“落實(shí)‘放管服’改革、優(yōu)化稅收營商環(huán)境”中，海南省稅務(wù)局承接了自貿(mào)港建設(shè)的99項(xiàng)任務(wù)事項(xiàng)，分屬九大方面。高陽等（2019）表示，海南省稅務(wù)局推出的積極創(chuàng)新舉措，最為有特色的是“無稅不申報(bào)”制度。

二、海南自貿(mào)港財(cái)稅政策體系建設(shè)中存在的問題

海南經(jīng)歷了建省辦經(jīng)濟(jì)大特區(qū)、建設(shè)國際旅游島和建設(shè)全島為自由貿(mào)易港的重要變革，這三次都在不同程度上推進(jìn)了海南的發(fā)展，但前兩次的力度和惠及面都不及第三次。為出臺更貼近海南百姓心聲的政策舉措，各個階層各個崗位需要不同層次的人才來助力建設(shè)，目前海南自貿(mào)港財(cái)稅政策體系建設(shè)存在的主要問題是人才較少，適合海南特色的政策支撐少。具體表現(xiàn)如下。

第一，稅收優(yōu)惠政策方面沒有競爭力?，F(xiàn)代服務(wù)業(yè)稅收制度不夠細(xì)化、稅費(fèi)項(xiàng)目不明晰，高新技術(shù)企業(yè)缺乏人才引進(jìn)方面的政策，商貿(mào)流通業(yè)欠缺適合海南的稅收政策的實(shí)際落地。稅收優(yōu)惠政策缺乏有效的評估體系。

第二，現(xiàn)行省級稅收管理權(quán)不足。在這一點(diǎn)上，中央權(quán)力部門可以“一票否決”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前我國實(shí)際征收的稅種為18個，稅法制定權(quán)均在中央（見表1）。海南自貿(mào)港在增加綜合財(cái)政補(bǔ)貼方面自主權(quán)和在科技領(lǐng)域高端人才個人所得稅的稅率優(yōu)惠方面，自主權(quán)不夠。

第三，稅收優(yōu)惠制度及監(jiān)管機(jī)制不健全。首先，海南缺乏結(jié)合其自身特色的政策來支撐財(cái)稅政策新體系的構(gòu)建。在審批權(quán)限上，缺乏人才留島和對標(biāo)國際進(jìn)出口貿(mào)易的制度創(chuàng)新。在產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入方面，還存在外商投資負(fù)面清單過長，影響自由度的問題。其次，存在稅收法定原則與稅收優(yōu)惠制度的設(shè)定相悖逆的問題。行政部門制定出的稅收行政規(guī)章制度在法律效力上比行政法規(guī)低，違背了在授權(quán)背景下的稅收法定原則的基本要求。第三，存在稅收優(yōu)惠內(nèi)容構(gòu)成的不統(tǒng)一。有時總體方案確定稅收優(yōu)惠政策，與相關(guān)部委各自制定的具體稅收優(yōu)惠措施，對同一項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策往往分別做出不同的規(guī)定。最后，稅收優(yōu)惠監(jiān)管機(jī)制不健全。稅收優(yōu)惠并沒有納入國家預(yù)算體系，也缺乏有效的評估體系和問責(zé)、退出機(jī)制。

三、海南出臺合理先進(jìn)的稅制及稅收優(yōu)惠政策的必要性

海南是中國最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，也是我國第四個國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)，有著“一帶一路的重要支點(diǎn)城市”的名片，貼著“離島+熱帶島+生態(tài)島+特區(qū)島+旅游島”和“自由經(jīng)濟(jì)區(qū)+離岸經(jīng)濟(jì)中心+經(jīng)濟(jì)集聚中心+國際避稅港”的標(biāo)簽，是“三區(qū)一中心”（全面深化改革開放試驗(yàn)區(qū)、國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)、國際旅游消費(fèi)中心、國家重大戰(zhàn)略服務(wù)保障區(qū)），是建設(shè)世界一流海島休閑度假旅游目的地的國際旅游島，并且正在打造全球最大自由貿(mào)易港，需要建立有競爭力的稅收制度和政策體系。

表1 稅法制定權(quán)限分布

第一，合理先進(jìn)的稅制是吸引跨國公司聚集的重要因素。海南當(dāng)前的宏觀稅負(fù)比全國平均稅負(fù)高出6～7個百分點(diǎn)，與國際自貿(mào)港差距更大。稅制要能確保我國自貿(mào)港國際競爭力，發(fā)揮帶動產(chǎn)業(yè)升級的特殊區(qū)域功能，為科創(chuàng)研發(fā)助力，同時，要注重集聚目標(biāo)先進(jìn)要素，保證財(cái)政收入的穩(wěn)定。

第二，海南的稅收優(yōu)惠政策是聚集資源的重要手段。自貿(mào)港區(qū)稅制優(yōu)惠的設(shè)計(jì)，通常取決于其經(jīng)濟(jì)依賴性。發(fā)展中國家大多有著較強(qiáng)的吸引外資的目的性，往往需要出臺更多的稅收優(yōu)惠政策。海南的開放屬于政策區(qū)別、扶助差異中的極致案例，具有其天然內(nèi)在的防攀比、防擴(kuò)圍意圖。

第三，出臺稅收優(yōu)惠政策是財(cái)政收入長遠(yuǎn)增收的重要方式。新加坡近幾年稅收政策以減稅為主，且減免稅的優(yōu)惠幅度逐年在加大，但稅收總收入呈逐年穩(wěn)步增長的趨勢，這說明只要減稅降費(fèi)政策改革發(fā)揮正向作用，從長遠(yuǎn)來看是會增加政府稅收收入和財(cái)政收入的。

四、對海南自貿(mào)港財(cái)稅政策體系建設(shè)的建議

（一）要充分考慮地方限制性因素

首先，海南基礎(chǔ)薄弱。主要表現(xiàn)在：它是全國唯一的帶農(nóng)村、有農(nóng)民的自貿(mào)港，而且農(nóng)村面積很大，農(nóng)民比重很高；基礎(chǔ)設(shè)施較差；貧困地區(qū)較多。就經(jīng)濟(jì)體量來說，貨物貿(mào)易額為702.4億元，占國家總量27.8萬億元的0.25% ，服務(wù)貿(mào)易額為126.9億元，占國家總量4.7萬億元的0.27% ，利用外資額為155.7億元，占國家總量8 775.6億的1.78% ，入境游客為111.9萬人次，僅占國家總量1.39億人次的0.81% 。其次，海南存在相關(guān)限定。包括對環(huán)境與生態(tài)的限制、對房地產(chǎn)泡沫的防范，同時規(guī)定不以轉(zhuǎn)口貿(mào)易和加工制造為重點(diǎn)。

在總結(jié)和復(fù)制18個自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)共性經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，海南可根據(jù)戰(zhàn)略需要施行已探索的改革措施，對接高水平、高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，加快復(fù)制并推廣。推動招商、安商、問商、留商，同時在戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)方面，體現(xiàn)財(cái)稅制度體系的根本性差異，使高質(zhì)量離岸資源為在岸產(chǎn)業(yè)提供服務(wù)。

（二）要明確財(cái)稅政策先行試點(diǎn)領(lǐng)域及進(jìn)程

海南的地理位置決定其不可能通過腹地資源以制造業(yè)帶動貨物貿(mào)易為起點(diǎn)，而是以建設(shè)全面深化改革開放試驗(yàn)區(qū)、國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)、國際旅游消費(fèi)中心和國家重大戰(zhàn)略服務(wù)保障區(qū)為原則，以服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶動貨物貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易為起點(diǎn)，建立高質(zhì)量現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系需要的自由貿(mào)易港政策體系。

第一，財(cái)稅制度體系創(chuàng)新要聚焦地區(qū)發(fā)展的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)。制度創(chuàng)新要聚集三大產(chǎn)業(yè)：旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。在三大產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，又衍生出熱帶特色高效農(nóng)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)、醫(yī)療健康產(chǎn)業(yè)、醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代金融服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代物流業(yè)、會展業(yè)、高新技術(shù)教育文化體育產(chǎn)業(yè)、油氣產(chǎn)業(yè)、低碳制造業(yè)等十二大產(chǎn)業(yè)。比對鹿特丹的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)（海事法律服務(wù)業(yè)、海運(yùn)金融服務(wù)業(yè)、海運(yùn)保險服務(wù)業(yè)）、與港口相關(guān)的石油石化行業(yè)領(lǐng)域的信息服務(wù)業(yè)、大宗商品交易服務(wù)業(yè)、供應(yīng)鏈管理服務(wù)業(yè)、海運(yùn)總部管理服務(wù)業(yè)等，這些生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展，提升了港口的行業(yè)附加值，需要一個一個產(chǎn)業(yè)去分析上下游供應(yīng)鏈。

第二，財(cái)稅制度體系建設(shè)是一個漸進(jìn)過程。應(yīng)該根據(jù)本地特殊的經(jīng)濟(jì)特征和經(jīng)濟(jì)體量來設(shè)計(jì)僅用于海南獨(dú)特的財(cái)稅政策體系。根據(jù)《方案》的部署，2020-2025年間重點(diǎn)在于促進(jìn)貨物及資本的流動，2025-2035年間關(guān)鍵在于進(jìn)一步促進(jìn)人力資本及數(shù)據(jù)自由流動。從企業(yè)所得稅角度看，2020-2025年之間適用15% 稅率的，為注冊在海南自由貿(mào)易港并實(shí)質(zhì)性運(yùn)營（根據(jù)是否雇傭當(dāng)?shù)厝藛T以及是否將勞務(wù)外包給當(dāng)?shù)毓镜葪l件）的鼓勵類產(chǎn)業(yè)（如前所述，為旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等十二大產(chǎn)業(yè)）。

（三）要抓緊創(chuàng)新出臺專項(xiàng)政策

海南自貿(mào)港在國家規(guī)定的大框架下探索自己獨(dú)特的發(fā)展方式，表現(xiàn)在：要素流動的高度自由，提升全球資源配置和服務(wù)能力；應(yīng)對國際貿(mào)易新規(guī)則；提升國家治理水平；為小企業(yè)打造良好的營商環(huán)境，吸引更多創(chuàng)新型的年輕人；建立現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系；讓本島居民充分享受到自由貿(mào)易港紅利。

2019年10月26日通過的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時調(diào)整適用有關(guān)法律規(guī)定的決定》，自2019年12月1日起施行。授權(quán)國務(wù)院在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)，暫時調(diào)整適用《中華人民共和國對外貿(mào)易法》等6部法律的有關(guān)規(guī)定，三年內(nèi)試行可行的，提出修改意見。然而稅收方面少有提及。海南應(yīng)該在稅收方面大膽探索“零關(guān)稅、零壁壘、零補(bǔ)貼”的國際避稅港政策。

在制度設(shè)計(jì)上，不要執(zhí)著于“簡化”，而應(yīng)重視“合理先進(jìn)”。數(shù)字島中數(shù)據(jù)流動的速度與安全，可推動信息的高效應(yīng)用，也能打破舊有自貿(mào)港制度設(shè)計(jì)中的固有思維，比如，以往認(rèn)為很繁雜的設(shè)計(jì)，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代可以很快捷地執(zhí)行。

（四）要構(gòu)建自貿(mào)港財(cái)稅監(jiān)管體系的配套保障機(jī)制

《方案》要求構(gòu)建“6+1+4”的自貿(mào)港制度。”6”指的是貿(mào)易自由、投資自由、跨境資金流動自由、人員進(jìn)出自由、運(yùn)輸來往自由、數(shù)據(jù)安全有序流動；“1”是三大產(chǎn)業(yè)所構(gòu)建的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系；“4”是稅收制度、社會治理、法治制度、風(fēng)險防控體系等配套保障機(jī)制。

構(gòu)建財(cái)稅監(jiān)管體系的配套機(jī)制要從市場型開放轉(zhuǎn)向制度型開放。市場型開放集中在準(zhǔn)入裁定上，強(qiáng)調(diào)的是關(guān)稅壁壘、許可證及配額的設(shè)定，而制度型開放則強(qiáng)調(diào)衛(wèi)生檢疫、知識產(chǎn)權(quán)、環(huán)境、勞工等的標(biāo)準(zhǔn)一致，投資、競爭政策、政府采購、國企的競爭一致，以及法治、反腐敗、監(jiān)管協(xié)同、爭端解決機(jī)制的監(jiān)管一致。

第一，要加快自貿(mào)港建設(shè)的立法工作和制度體系建設(shè)。新加坡政府自第一個自貿(mào)區(qū)建立之初就通過了《自貿(mào)區(qū)法案》，對自貿(mào)區(qū)功能、運(yùn)作模式、管理體制、優(yōu)惠政策作出全方位的規(guī)定。我國正式頒布與自貿(mào)港特點(diǎn)相適應(yīng)、與園區(qū)發(fā)展相同步、且富有競爭力的專屬稅收改革優(yōu)惠措施，是一項(xiàng)首要的任務(wù)。

第二，要加強(qiáng)優(yōu)化營商環(huán)境。在全省一張網(wǎng)的數(shù)字島中，可以實(shí)現(xiàn)稅收制度的高效執(zhí)行。在減負(fù)、還權(quán)的同時還責(zé)于納稅人，實(shí)現(xiàn)涉稅事項(xiàng)辦理掌上化、移動化。建立離岸在岸分離型金融體系；建立跨部門、跨行業(yè)、跨市場的全口徑金融信息監(jiān)測體系。設(shè)立“自貿(mào)港區(qū)科創(chuàng)先進(jìn)產(chǎn)業(yè)目錄”，對資產(chǎn)評估增值的企業(yè)所得稅遞延納稅政策。

第三，重視現(xiàn)行政策的延續(xù)。海南需要在現(xiàn)有被認(rèn)可的政策上加大實(shí)施力度，在不被認(rèn)可的政策上加以宣傳和改進(jìn)，以保證現(xiàn)行政策的穩(wěn)定發(fā)展。海南率先實(shí)施的境外游艇入境關(guān)稅保證保險制度、“無稅不申報(bào)”制度、主要稅費(fèi)事項(xiàng)網(wǎng)上辦理等新頒布的政策要有持續(xù)性。同時，大力推進(jìn)區(qū)塊鏈技術(shù)在數(shù)字島建設(shè)中的獨(dú)特作用。在構(gòu)建保障海南自貿(mào)港健康發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)體系、競爭機(jī)制、監(jiān)管體制、財(cái)稅體制、金融體制、行政體制、司法體制、信用體制過程中，頂層設(shè)計(jì)大數(shù)據(jù)平臺中的區(qū)塊鏈技術(shù)支持，使自貿(mào)港政策效應(yīng)充分釋放。

沒有區(qū)別就沒有政策，海南自貿(mào)港自身優(yōu)勢和國際經(jīng)濟(jì)大環(huán)境都會不斷變化，是一個動態(tài)的過程。長期而言，只有明確了海南自貿(mào)港的發(fā)展需求，稅收優(yōu)惠政策體系的制定才能形成有效供給，最終實(shí)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)自身發(fā)展及發(fā)揮帶動效應(yīng)的目標(biāo)。