民法典對政府依法行政提出新要求

金國中

《中華人民共和國民法典》于今年1月1日正式實施。民法典的實施不僅會在經(jīng)濟、社會生活領域產(chǎn)生重大意義，也將在規(guī)范政府行為、推進依法行政方面產(chǎn)生重要的積極作用。

中共中央政治局2020年5月29日就“切實實施民法典”舉行第二十次集體學習，會議強調(diào)：各級政府要以保證民法典有效實施為重要抓手推進法治政府建設，把民法典作為行政決策、行政管理、行政監(jiān)督的重要標尺，不得違背法律法規(guī)隨意作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或增加其義務的決定。要規(guī)范行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費、行政檢查、行政裁決等活動，提高依法行政能力和水平。

關(guān)于民法典對規(guī)范政府行為、推進依法行政的意義，近期一些知名憲法行政法學家、民法學家作出細致闡述。

中央黨校（國家行政學院）教授胡建淼：民法典也是政府依法行政的法律依據(jù)

長期以來，我們在一定程度上存有這樣的誤解：作為行政主體的政府機關(guān)屬于公權(quán)力主體，其行政行為是公權(quán)力行為，所以，依法行政的法律依據(jù)就限于行政法，民事法律規(guī)范不可能也不應該成為依法行政的法律依據(jù)。實際上，民法典也是政府機關(guān)依法行政的法律依據(jù)。

第一，民法典是劃定政府機關(guān)公權(quán)力邊界的法律依據(jù)。法律規(guī)定由社會主體自主決定的事務、由市場調(diào)節(jié)的關(guān)系，政府機關(guān)就不得用行政權(quán)力去干預。政府機關(guān)不得對無須國家管控的事務設定行政許可，不得代替業(yè)主處分物業(yè)權(quán)益，不得對市場價格設定強制性價格標準，更不得以行政權(quán)力插手民事糾紛和經(jīng)濟糾紛。民法典無疑為政府機關(guān)劃定公共事務與社會個人事務的界線，正確處理好國家與社會、政府與市場、公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系，提供了重要的法律依據(jù)。

第二，民法典對政府機關(guān)的某些行政行為直接提出了要求。如民法典第212條、第213條和第223條對政府機關(guān)的行政登記及收費作出了規(guī)定；第218條對政府登記機關(guān)的信息公開提出了要求；特別是第117條規(guī)定“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序征收、征用不動產(chǎn)或者動產(chǎn)的，應當給予公平、合理的補償”，民法典直接為政府機關(guān)的行政征收征用這一行政行為提出了法律上的具體要求。

第三，民法典為政府機關(guān)對民事權(quán)利的保護和確認提供了法律依據(jù)。公安機關(guān)從事治安管理，正是對公民人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的行政保護，土地管理部門對《土地管理法》的執(zhí)法，正是對農(nóng)村集體土地所有權(quán)、使用權(quán)、承包權(quán)的行政保護。當事人的結(jié)婚權(quán)和離婚權(quán)無疑是民事權(quán)利，但是這一權(quán)利要通過政府民政部門的婚姻登記才能實現(xiàn)和確認。

第四，民法典直接阻卻政府機關(guān)行政行為對民事權(quán)利可能產(chǎn)生的不法侵害。如果行政機關(guān)的行政行為不法侵害了民事主體的民事權(quán)利，如違法處分當事人的產(chǎn)權(quán)、違法限制公民的婚姻自主權(quán)等，民事主體就可以行政相對人的身份申請行政復議或提起行政訴訟。

第五，民法典直接為民事主體從事民事活動設定了行政法義務。如民法典第86條規(guī)定：“營利法人從事經(jīng)營活動，應當遵守商業(yè)道德，維護交易安全，接受政府和社會的監(jiān)督，承擔社會責任。”它表明，民事主體從事民事活動，也必須依法接受政府的行政監(jiān)管，參與行政法律關(guān)系。

在全面推進依法治國的今天，政府機關(guān)堅持依法行政，不僅要依據(jù)行政法律規(guī)范辦事，同時也要依據(jù)民法典辦事；不僅要堅持行政法原則，同時也要遵循和體現(xiàn)民法精神；不僅要尊重和保護行政相對人在行政法上的各種權(quán)利，同時也要尊重和保護民事主體的各項民事權(quán)利。

中國政法大學校長馬懷德：以實施民法典為契機推進法治政府建設

實施好民法典，需要按照民法典的要求，加快制定修改相關(guān)行政法律法規(guī)，發(fā)揮綜合性法律規(guī)范在全面依法治國中的重要作用。

一是如何認識民法典中的行政法規(guī)范

進入民法典時代，如何認識民法典中的行政法規(guī)范是擺在行政法研究者面前的首要問題。通覽民法典，我們會發(fā)現(xiàn)，其中有相當多內(nèi)容涉及行政法規(guī)范。民法典中，政府有時作為民事主體出現(xiàn)，比如政府承擔防止性騷擾義務、保護民事權(quán)利不受侵犯等；有些情況下，民法典規(guī)定了政府的行政法義務，比如突發(fā)事件應急處置中民政部門要為居民提供必要生活照料措施、物權(quán)登記過程中政府履行的登記職責、政府實施征收征用措施、行政機關(guān)對高空拋物的調(diào)查職責等。各級行政機關(guān)開展工作要考慮民法典規(guī)定，不能侵犯人民群眾享有的合法民事權(quán)利，包括人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利。

二是行政法如何回應民法典的要求

實施好民法典，需要進一步完善民法典涉及的行政法律制度，實現(xiàn)民法典和行政法的有效銜接，做到法法銜接。比如，民法典規(guī)定，對高空拋物行為公安機關(guān)負責調(diào)查，這實際上是要求行政機關(guān)履行行政法職責，需要行政法律法規(guī)對此作出相應規(guī)定。再如，動產(chǎn)抵押、婚姻登記、建筑物住宅的續(xù)期、政府協(xié)助成立業(yè)主委員會選舉委員會、個人信息保護等方面，行政機關(guān)承擔了大量行政職責和義務，需要制定或者修改相關(guān)行政法律法規(guī)予以回應。還有，民法典強調(diào)保護產(chǎn)權(quán)、優(yōu)化營商環(huán)境，到底如何操作實現(xiàn)就需要通過行政法來具化安排。在個人信息保護方面，這部分內(nèi)容屬于民法范疇，當個人信息受到侵犯時，可以通過法院起訴，以制止侵權(quán)行為或者獲得賠償。但是對個人信息權(quán)利侵犯嚴重到一定程度時，就構(gòu)成了對公共秩序的侵害，需要行政權(quán)力介入并加以防范。

三是以實施民法典為契機大力推進法治政府建設

實施好民法典是全社會的事情，黨政機關(guān)同樣有義務遵守執(zhí)行。在民法典實施過程中，行政機關(guān)具有兩種角色。一是作為民法典規(guī)范的義務主體，要自覺遵守、嚴格執(zhí)行法律規(guī)范，履行好法律規(guī)定的政府行政職責和行政職權(quán)；二是作為國家行政管理主體，要堅持以人民為中心的思想，充分認識和尊重民事主體的各項權(quán)利，維護其合法權(quán)益。各級行政機關(guān)要把民法典作為行政決策、行政管理、行政監(jiān)督的重要標尺，不得違背法律法規(guī)作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或增加其義務的決定。

中國人民大學教授王利明：民法典具有規(guī)范公權(quán)力的作用

民法典的實施和政府行政機關(guān)有著密切的聯(lián)系，民法典作為市場經(jīng)濟法律體系中的基礎性法律，也構(gòu)成行政機關(guān)行政決策、行政管理、行政監(jiān)督的重要標尺。

一般認為，保障私權(quán)是由民法典等民事法律實現(xiàn)的，而規(guī)范公權(quán)是由公法承擔的，但實際上，民法典也通過確認和保護私權(quán)，起到了規(guī)范公權(quán)的作用。行政機關(guān)應當把遵循民法典作為依法行政的重要內(nèi)容。

一是依法行政必須要尊重私權(quán)

民法典所確立的公民、法人所享有的各項私權(quán)，就是為行政機關(guān)確立了依法行政的界限。判斷行政機關(guān)是否做到了依法行政，很大程度上就是要看行政機關(guān)行使職權(quán)時，是否尊重了民法典規(guī)定的各種私權(quán)。如果行使行政權(quán)時損害了民法典規(guī)定的老百姓所享有的合法權(quán)利，則該行政行為的合法性存疑。應當嚴格區(qū)分正當?shù)暮贤男信c經(jīng)濟詐騙、正當融資與非法集資、產(chǎn)權(quán)糾紛與惡意侵占的界限，不得非法查封、隨意扣押他人的財產(chǎn)；更不得利用刑事手段查收經(jīng)濟糾紛案件，損害民營企業(yè)及其經(jīng)營者的合法權(quán)益。

二是依法行政必須依法限制私權(quán)

一是限制必須于法有據(jù)，不得違背法律法規(guī)隨意作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或增加其義務的規(guī)定。二是限制私權(quán)還必須遵守法定程序。三是要遵守比例原則，限制不得過度。比例原則要求行政權(quán)力對權(quán)利的限制應當合比例、適度、合理。

三是依法行政必須要依法行使職權(quán)、維護私權(quán)

民法典所確立的老百姓的各項私權(quán)，多數(shù)都依靠行政機關(guān)的積極作為來維護，尤其是在權(quán)利遭受損害時，更需要行政機關(guān)的積極幫助。因此，行政機關(guān)要依法履行職能、行使職權(quán)，履行民法典規(guī)定的法定義務，以保護老百姓人身、財產(chǎn)安全。

四是依法行政必須要善用民事方式遏制違法行為

民法典全面確認與保障私權(quán)，可以調(diào)動各類主體參與國家與社會治理的積極性，充分發(fā)揮其國家治理作用，有利于實現(xiàn)更好的治理效果。私權(quán)保護也是一種管理的模式，甚至可能是治理無序狀態(tài)的最佳選擇。在因環(huán)境污染和生態(tài)破壞同時損害特定民事主體的權(quán)益時，？鼓勵受害人通過請求損害賠償?shù)姆绞胶葱l(wèi)其權(quán)利，？也可以成為實現(xiàn)良好治理效果的一種有效手段。

北京航空航天大學法學院院長龍衛(wèi)球：政府要尊重民事權(quán)利和市場作用

民法典出臺，會在觀念、體制和具體方面，給政府的依法行政帶來較大改變，特別是提出更高、更積極的協(xié)作要求。

首先，民法典出臺對依法行政在觀念上產(chǎn)生重要影響。過去，我國具有強烈的行政國家色彩，但隨著改革開放和市場發(fā)展，民法治理意義凸顯。將來對行政法和依法行政的理解，應該從行政國家觀念轉(zhuǎn)向以民法國家觀念為主的治理觀念模式。

其次，民法典出臺對政府的依法行政會產(chǎn)生體制上的重要影響。對依法行政來說，民法典規(guī)定的個人權(quán)利，要求政府予以體制性的尊重。這些不僅構(gòu)成對行政執(zhí)法的限制，也構(gòu)成行政立法的限制。原則上，民法典確立的這些民事權(quán)利，不得由行政法任意克減，更不允許行政活動任意侵犯。行政立法因此必須有明確的憲法和立法法的依據(jù)，其執(zhí)法必須嚴格遵循規(guī)定條件和程序，在不清晰時必須立即回到尊重民法典體制性規(guī)定上來。

再次，民法典基于上述觀念和體制的確立，在依法行政中應當轉(zhuǎn)化為一系列具體要求。優(yōu)化營商環(huán)境問題，應體現(xiàn)為行政權(quán)力對市場主體特別是中小企業(yè)和民營企業(yè)的經(jīng)營權(quán)利和機會的平等對待和保護，因此與民事權(quán)利直接或間接保護相關(guān)。民法典在營商環(huán)境方面，對依法行政提出了兩個新的要求：一是要更加尊重民事權(quán)利和民事活動。行政行為應當協(xié)同這種要求，以維護并促進民法典上民事權(quán)利和民事活動為基本遵循。二是應當更加積極作為，特別是應該注意在資源配置上切實發(fā)揮好市場的決定性作用。在涉及資源配置時，相關(guān)政府機關(guān)應當從市場決定性角度積極依法行政，不僅防止亂作為，也要避免不作為。

（摘自2月2日《經(jīng)濟參考報》。作者為該報記者）