生態(tài)文明背景下的國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建探析

牛聰聰

摘? 要：生態(tài)文明建設(shè)作為中華民族永續(xù)發(fā)展的百年大計，其主要目標是推進和實施美麗中國建設(shè)。其順利推進與實施需要相應(yīng)的制度作為保障，其中一項需要重點開展的工作便是對國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建，統(tǒng)籌考慮全域國土空間要素的整體管控與綜合整治，在生態(tài)優(yōu)先原則下對國土空間實行分級分類管理，促進生態(tài)文明建設(shè)穩(wěn)步推進。鑒于此，文章首先分析了當前構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系過程中存在的問題，然后提出了具體的優(yōu)化策略，以供參考。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明;國土空間;規(guī)劃體系

分類號：TU50

一、構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系過程中存在的問題

1.在認識上對規(guī)劃不重視

在很多地區(qū)，對生態(tài)環(huán)境規(guī)劃都存在于建設(shè)完工后，生態(tài)規(guī)劃在整個體系建設(shè)中僅占很小一部分，這就表明在建設(shè)土地空間的過程中，環(huán)境問題并沒有引起足夠的重視。這種不重視的現(xiàn)象將使生態(tài)在前期規(guī)劃建設(shè)過程中，環(huán)境受到很大的破壞。在以生態(tài)為前提的國土空間規(guī)劃體系建設(shè)中，是要求我們在規(guī)劃國土空間時，把生態(tài)環(huán)境也考慮進去，在保護生態(tài)文明的基礎(chǔ)上，將國土空間規(guī)劃好，實現(xiàn)生態(tài)與建設(shè)的和諧發(fā)展，使國土空間規(guī)劃體系更加完善。而一些人在規(guī)劃中，對于環(huán)境生態(tài)的認識有誤，使我們在建設(shè)與生態(tài)和諧共存的國土空間規(guī)劃上走了彎路。

2.在規(guī)劃上導致資源浪費

目前，我國的國土規(guī)劃工作者們，對于國土空間的規(guī)劃認識還不夠全面，在規(guī)劃過程中的考慮也就存在不周全的地方，比如對生態(tài)環(huán)境考慮不到位，未將其完全納入國土規(guī)劃的考慮范圍內(nèi)，因此會導致國土規(guī)劃不協(xié)調(diào)。由于我國的國土空間規(guī)劃體系還不夠成熟，就會使我們在規(guī)劃建設(shè)過程中，可能會出現(xiàn)重復(fù)或者脫節(jié)的規(guī)劃，而按照這種規(guī)劃進行建設(shè)，則會造成有的地方建造過后又進行二次改造，而有的地方則是一次都沒有建設(shè)過，這將使資源嚴重浪費，是不利于我國國土空間規(guī)劃持續(xù)健康發(fā)展。

二、生態(tài)文明背景下國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建措施

1.準確評估資源及環(huán)境承載力

從生態(tài)文明理念出發(fā)，國土空間規(guī)劃體系的建立是為了在開發(fā)國土空間資源的過程中，促進經(jīng)濟社會發(fā)展及生態(tài)環(huán)境保護二者之間的和諧性，具體來說，就是在不破壞生態(tài)環(huán)境或者盡量降低對生態(tài)環(huán)境破壞程度的前提下，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標。但這一目標的實現(xiàn)，需要以資源環(huán)境承載力精準評估為基礎(chǔ)，從評價結(jié)果出發(fā)制定科學合理的規(guī)劃方案，在最大化保護生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上不斷提升經(jīng)濟發(fā)展水平。在實際評估資源及環(huán)境承載力的過程中，需要從水資源、耕地資源等方面做出全面的考慮，以此最大化提高環(huán)境資源承載力評估數(shù)據(jù)的精準性，隨后從評價結(jié)果最低的一個方面入手，制定出生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展和諧共存的國土空間規(guī)劃體系，以此確保整體的國土空間開發(fā)強度維持在資源環(huán)境的承載能力范圍之內(nèi)。

2.樹立生態(tài)價值觀

生態(tài)文明背景下的國土空間規(guī)劃體系建設(shè)需要以生態(tài)價值觀作為基礎(chǔ)。首先，需要關(guān)注多樣性特點，單一化特征會降低空間規(guī)劃體系的韌性及應(yīng)對能力。城市系統(tǒng)的多樣性是一個含義十分豐富的概念，除了自然資源的多樣性，還需要在城市功能、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面做到多樣性發(fā)展。同時，還需要關(guān)注包容性這一特點，這里的包容指的就是內(nèi)在的關(guān)聯(lián)及平衡性，確保平衡生態(tài)復(fù)合系統(tǒng)。與此同時，在生態(tài)價值觀的影響下，在分析并解決城市問題的過程中，需要關(guān)注如下要點：第一，經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟增長之間不可以劃等號，經(jīng)濟發(fā)展注重于未來的發(fā)展的潛力。第二，經(jīng)濟發(fā)展和城市發(fā)展之間不可以劃等號。和經(jīng)濟發(fā)展相比，城市發(fā)展的內(nèi)涵包括諸如社會、文化、生態(tài)等方面的內(nèi)容。第三，城市發(fā)展和城市建設(shè)之間不可以劃等號。城市建設(shè)的單一化傾向較為嚴重。總而言之，需要摒棄之前的單一化開發(fā)導向，實現(xiàn)開發(fā)及保護的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.優(yōu)化及綜合整治空間格局

在國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建過程中需要注意如下方面：第一，生態(tài)功能區(qū)的數(shù)量及其布局的優(yōu)化，以便更好地和主體功能區(qū)的功能進行互動，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的目標，尤其是需要增添合理數(shù)量的生態(tài)功能區(qū)，降低經(jīng)濟發(fā)展帶來的生態(tài)環(huán)境壓力。第二，生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)的修復(fù)。受到我國城市化進程快速發(fā)展的影響，我國的國土規(guī)劃工作也同樣面臨著諸多的挑戰(zhàn)，尤其是因為生態(tài)破壞及環(huán)境污染的影響，使得生態(tài)環(huán)境變得越發(fā)脆弱。在制定國土空間規(guī)劃方案的時候，需要制定相應(yīng)的措施修復(fù)脆弱生態(tài)環(huán)境，維護部分地區(qū)本就脆弱的生態(tài)環(huán)境。

4.強化法規(guī)支撐

一方面，各層級規(guī)劃的編制、審批、實施與監(jiān)督程序需要進一步細化，各層級規(guī)劃任務(wù)、目標、協(xié)調(diào)機制等亦需要在相關(guān)法律法規(guī)中予以進一步明確，以確保規(guī)劃得以嚴格執(zhí)行。同時，針對城市三維空間的管理與管控，建議出臺相應(yīng)法律法規(guī)，將城市立體空間的開發(fā)建設(shè)、景觀營造等行為納入規(guī)范管理范疇。另一方面，需要加強規(guī)劃的法制化建設(shè)，提高規(guī)劃的法律地位。嚴格依照法律規(guī)定編制和實施規(guī)劃，規(guī)劃一旦批復(fù)，任何部門和個人不得隨意修改、違規(guī)變更。嚴格規(guī)劃的法定權(quán)威地位，不得違反規(guī)劃進行各類開發(fā)建設(shè)。同時，以法律為依據(jù)，清晰法定規(guī)劃與非法定規(guī)劃的地位和指導關(guān)系，法定規(guī)劃修改嚴格按照程序進行，非法定規(guī)劃涉及法定規(guī)劃內(nèi)容的，要嚴格依據(jù)法定規(guī)劃執(zhí)行。但是“規(guī)劃法定”并非意味著只編“法定規(guī)劃”，不進行非法定的規(guī)劃研究。國土空間規(guī)劃更要構(gòu)架好規(guī)劃研究、非法定規(guī)劃向法定規(guī)劃轉(zhuǎn)換的橋梁。結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)要求，國土空間規(guī)劃的編制審批、實施監(jiān)督、法規(guī)政策和技術(shù)標準等內(nèi)容均應(yīng)以法律形式體現(xiàn)，盡快出臺國土空間規(guī)劃管理辦法等，將規(guī)劃工作納入依法行政的范疇，做到有法可依、有法必依。

結(jié)語

綜上所述，只有提升對國土空間規(guī)劃體系建設(shè)的重視程度，并再去多種舉措并行的方式，才能達到國土空間開發(fā)秩序的規(guī)范化、開發(fā)格局的優(yōu)勢化、開發(fā)質(zhì)量的標準化，進而實現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的目的，推動生態(tài)文明建設(shè)、美麗中國建設(shè)與國土空間治理體系建設(shè)工作的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

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