鹿城區(qū)以集團(tuán)化辦學(xué)促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)借鑒

摘要：義務(wù)教育均衡發(fā)展是補(bǔ)足義務(wù)教育發(fā)展不充分的重要內(nèi)容，也是地方政府提升民生福祉的重要工作。本文分析了溫州市鹿城區(qū)集團(tuán)化辦學(xué)前義務(wù)教育發(fā)展不均衡的表現(xiàn)及成因，總結(jié)了溫州市鹿城區(qū)以集團(tuán)化辦學(xué)促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的做法和經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：義務(wù)教育;集團(tuán)化辦學(xué);均衡發(fā)展

一、鹿城區(qū)集團(tuán)化辦學(xué)前義務(wù)教育發(fā)展不均衡的表現(xiàn)

教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)，教育公平的基本要求是保障公民依法享有受教育的權(quán)利，重點(diǎn)是促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展和扶持困難群體，其根本措施是合理配置教育資源，加快縮小教育差距。近年來溫州市鹿城區(qū)義務(wù)教育呈現(xiàn)整體高位優(yōu)質(zhì)發(fā)展態(tài)勢，教育質(zhì)量整體優(yōu)質(zhì)，但也表現(xiàn)出區(qū)域不均衡的顯著特征。

鹿城區(qū)地處浙江省東南部，是溫州市政府所在地，區(qū)域教育整體優(yōu)質(zhì)，但在本世紀(jì)初該區(qū)實(shí)行集團(tuán)化辦學(xué)（2003年啟動試點(diǎn)，2006年大幅推進(jìn)）之前，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、校際之間的差距較大，資源分配不均衡的矛盾突出，具體表現(xiàn)為：

（一）區(qū)域不均衡

相比較而言，鹿城東部地區(qū)由于具有較好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和區(qū)位優(yōu)勢，比中西部地區(qū)發(fā)展得更快一些，經(jīng)濟(jì)背后透露出來的東中西部地區(qū)之間在教育水平和人力資源上的差距也日益凸顯。東片中小學(xué)在校舍建設(shè)、辦學(xué)條件上明顯優(yōu)于西部學(xué)校，特別是整體優(yōu)于西部農(nóng)村學(xué)校。

（二）城鄉(xiāng)不均衡

2003年，鹿城區(qū)擁有14個街鎮(zhèn)，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)5個，城區(qū)街道 9個。城區(qū)小學(xué)47所，初中16所（未實(shí)施體制改革前，城區(qū)學(xué)生就讀于市直屬管轄的13所初中和區(qū)屬3所初中）;鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)19所，初中6所，城鄉(xiāng)在校生數(shù)量接近于5：1。人口分布與配套學(xué)校數(shù)量及辦學(xué)規(guī)模差異是教育資源區(qū)域不均衡的自然因素。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，農(nóng)村人口不斷向城市聚集，城區(qū)教育資源壓力越來越大，而農(nóng)村教育因布局整合、師資配備、硬件條件等影響出現(xiàn)新的問題，這是教育資源區(qū)域不均衡的客觀因素。以城市為中心的價(jià)值取向，扭曲了教育均衡發(fā)展的正常路向，嚴(yán)重影響農(nóng)村教育的良性發(fā)展。近年來，鹿城區(qū)農(nóng)村教育有了很大發(fā)展，但當(dāng)前農(nóng)村教育與城區(qū)教育相比，農(nóng)村教育在教育投入、師資配備、教育質(zhì)量、教育特色等方面存在較大差距，導(dǎo)致農(nóng)村教育處于“長期貧血”狀態(tài)。

（三）校際不均衡

鹿城區(qū)域內(nèi)因歷史原因與家長的“擇校”現(xiàn)象進(jìn)一步加劇和固化了校際發(fā)展的不均衡狀況，不僅在城鄉(xiāng)校際之間體現(xiàn)差距，同為城區(qū)內(nèi)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)的學(xué)校校際間也存在著教育經(jīng)費(fèi)分配、教育資源配置、學(xué)校辦學(xué)條件、師資水平、學(xué)生生源、學(xué)校聲譽(yù)等方面差異。

二、鹿城區(qū)集團(tuán)化辦學(xué)前義務(wù)教育發(fā)展不均衡的成因

（一）教育投入有差異

鹿城區(qū)義務(wù)教育階段重點(diǎn)學(xué)校與普通學(xué)校、城區(qū)學(xué)校與鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校在教育投入上存在差異，優(yōu)質(zhì)學(xué)校的平均固定資產(chǎn)呈現(xiàn)重點(diǎn)優(yōu)質(zhì)學(xué)校大于普通學(xué)校，普通學(xué)校大于薄弱學(xué)校;專業(yè)教室的擁有量上，同樣存在重點(diǎn)優(yōu)質(zhì)學(xué)校大于普通學(xué)校，普通學(xué)校大于薄弱學(xué)校的現(xiàn)象;不僅如此，在學(xué)校藏書、校舍面積、生活設(shè)施上均體現(xiàn)了這一差異。

（二）師資隊(duì)伍有差異

義務(wù)教育階段公辦學(xué)校除了在教育經(jīng)費(fèi)、辦學(xué)條件上存在顯著差異之外，不同學(xué)校在師資狀況上也存在較大差異。主要包括：教師學(xué)歷結(jié)構(gòu)、職稱、待遇等方面。有調(diào)查顯示優(yōu)質(zhì)學(xué)校教師達(dá)標(biāo)學(xué)歷高于普通學(xué)校與薄弱學(xué)校;優(yōu)質(zhì)學(xué)校擁有高級職稱教師、學(xué)科骨干教師比例高于普通學(xué)校與薄弱學(xué)校。在招生“擇校”費(fèi)收取時(shí)期，教師待遇上也存在明顯差距。薄弱學(xué)校留不住優(yōu)秀教師，缺少學(xué)科帶頭人，教師隊(duì)伍不穩(wěn)定。

（三）辦學(xué)行為有差異

生源、師資、硬件設(shè)施的差異直接導(dǎo)致學(xué)校辦學(xué)行為上的差異。一是教學(xué)質(zhì)量差異。社會以學(xué)習(xí)成績和“升學(xué)率”為標(biāo)準(zhǔn)劃分，特別是在初中尤為明顯，重點(diǎn)學(xué)校擁有較多成績好的學(xué)生，升學(xué)率遠(yuǎn)高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校。鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校留不住學(xué)生，優(yōu)質(zhì)學(xué)校擁有更優(yōu)質(zhì)的生源，校際間因生源差異而呈現(xiàn)的教學(xué)質(zhì)量差距突出。二是辦學(xué)特色差異。薄弱學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子結(jié)構(gòu)老化，進(jìn)取心減退，管理水平低，加之教師隊(duì)伍不穩(wěn)定，欠缺優(yōu)秀、骨干教師帶領(lǐng)，致使校園文化建設(shè)落后，影響學(xué)生良好品德形成，學(xué)校喪失辦學(xué)積極性。

三、鹿城區(qū)以集團(tuán)化辦學(xué)促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的做法與經(jīng)驗(yàn)

（一）集團(tuán)化辦學(xué)的提出

集團(tuán)化辦學(xué)是以行政指令為主，兼顧學(xué)校共同意愿，將一所名校和若干所學(xué)校組成學(xué)校共同體（名校集團(tuán)）的辦學(xué)體制。以名校為龍頭，在教育理念、學(xué)校管理、教育科研、信息技術(shù)、教育評價(jià)、校產(chǎn)管理等方面統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)管理、師資、設(shè)備等優(yōu)質(zhì)教育資源的共享。

鹿城區(qū)區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際之間的教育發(fā)展不均衡現(xiàn)象中一個重要的問題就是在教育資源的配置方面。由于各區(qū)域、各學(xué)校所擁有的教育資源存在數(shù)量和質(zhì)量上面的不同，其最直接的結(jié)果就是導(dǎo)致了各地區(qū)各學(xué)校辦學(xué)效率的不同，通過集團(tuán)化辦學(xué)能有機(jī)的結(jié)合，促使優(yōu)勢互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)技術(shù)、師資等要素實(shí)現(xiàn)最佳的組合，充分發(fā)掘教育集團(tuán)的內(nèi)在潛力，激發(fā)和增強(qiáng)集團(tuán)整體以及各成員的市場競爭力。

鹿城區(qū)集團(tuán)化辦學(xué)模式主要有：一是根據(jù)各成員學(xué)校結(jié)合的松緊程度差異，可分為緊密辦學(xué)、松散模式和“緊密+松散”的結(jié)合情況。緊密型教育集團(tuán)和松散型教育集團(tuán)最大的區(qū)別就在于成員學(xué)校是否還具有法人資格。二是根據(jù)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的不同，可用公式“名校+X校”進(jìn)行綜合概括，“X校”除了有常見的新建學(xué)校、薄弱學(xué)校，還包括偏遠(yuǎn)郊區(qū)學(xué)校、農(nóng)村學(xué)校等多種類型。

（二）鹿城區(qū)集團(tuán)化辦學(xué)的歷程

第一階段（2003年上半年至2006年上半年）：小步快走，穩(wěn)扎穩(wěn)打，實(shí)施城區(qū)名校集團(tuán)化辦學(xué)

2003年該區(qū)選定市區(qū)名校建設(shè)小學(xué)進(jìn)行試點(diǎn)。第二年在認(rèn)真總結(jié)建設(shè)小學(xué)集團(tuán)化辦學(xué)的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)辦水心二小教育集團(tuán)。2005年，推進(jìn)速度開始加快，將上陡門一小與廣場路小學(xué)合并，創(chuàng)辦廣場路小學(xué)集團(tuán)學(xué)校;府學(xué)巷小學(xué)與城南小學(xué)合并，創(chuàng)辦城南小學(xué)集團(tuán)學(xué)校;南浦一小、二小、三小合并，創(chuàng)辦南浦教育集團(tuán)學(xué)校;水心一小并入水心二小教育集團(tuán)，成立水心小學(xué)集團(tuán)學(xué)校。五大教育集團(tuán)學(xué)校共有13個校區(qū)，辦學(xué)規(guī)模達(dá)到城區(qū)小學(xué)總量的30%。

第一階段的集團(tuán)化辦學(xué)模式體現(xiàn)為“名校帶弱?！焙汀懊滦！?。“名校帶弱?！?，就是通過名校的資源優(yōu)勢和管理優(yōu)勢輻射，促進(jìn)薄弱學(xué)校迅速發(fā)展壯大。城區(qū)名校為集團(tuán)總校，并入校為校區(qū)，采取緊密型管理模式，總校與校區(qū)之間實(shí)行理念、人事、財(cái)務(wù)、管理、文化統(tǒng)一?！懊滦！?，就是將新校作為名校擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模的一個新校區(qū)，利用新建學(xué)校的校舍優(yōu)勢，全面引進(jìn)名校的師資、文化、管理和科研優(yōu)勢，促使名?！敖铓ぁ眽汛?，推動新校高起點(diǎn)高質(zhì)量發(fā)展。

第二階段（2006年下半年至2008年上半年）：大步前行，有聲有色，推進(jìn)城鄉(xiāng)集團(tuán)化聯(lián)盟辦學(xué)

鹿城區(qū)充分利用名校集團(tuán)化辦學(xué)這一有效載體和良好的發(fā)展趨勢，研究制訂《鹿城區(qū)關(guān)于實(shí)施城鄉(xiāng)教育集團(tuán)化辦學(xué)的指導(dǎo)意見》，組織實(shí)施城鄉(xiāng)集團(tuán)化辦學(xué)。將雙嶼中學(xué)并入溫十七中，將七都中心小學(xué)并入城南小學(xué)集團(tuán)學(xué)校，將臨江中心小學(xué)并入水心集團(tuán)學(xué)校，將藤橋中心小學(xué)并入建設(shè)小學(xué)集團(tuán)學(xué)校，將藤橋中心幼兒園并入溫州第四幼兒園，組建五大城鄉(xiāng)教育集團(tuán)，辦學(xué)層次從小學(xué)擴(kuò)展到中學(xué)、幼兒園，辦學(xué)地域從城區(qū)延伸到廣大鄉(xiāng)村。

第二階段出現(xiàn)了“名校帶鄉(xiāng)校”的辦學(xué)模式，就是按照“以城帶鄉(xiāng)”的思路。城區(qū)名校為集團(tuán)學(xué)?？傂?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校為集團(tuán)學(xué)校分校，采取雙法人管理模式，總校和分校之間保持人、財(cái)、物獨(dú)立。城區(qū)總校向農(nóng)村分校輸出管理、師資、課程、科研和信息等方面資源，帶動和促進(jìn)農(nóng)村分?？觳桨l(fā)展。

第三階段（2008年至2018年）：全面鋪開，著眼長遠(yuǎn)，不斷深化集團(tuán)化聯(lián)盟辦學(xué)

本階段鹿城區(qū)主要做了三方面的工作：

一是完善制度性文件。制訂出臺《鹿城區(qū)集團(tuán)學(xué)?？己宿k法》、《鹿城區(qū)進(jìn)一步深化集團(tuán)學(xué)校管理的實(shí)施辦法》等制度性文件，較為系統(tǒng)地從管理機(jī)制、組織結(jié)構(gòu)、教師培訓(xùn)與交流、考核評價(jià)等方面進(jìn)行了提煉闡述，提高集團(tuán)化辦學(xué)效益。二是拓寬集團(tuán)化聯(lián)盟辦學(xué)覆蓋面。全區(qū)集團(tuán)學(xué)校從5所發(fā)展到12所，校區(qū)從11個發(fā)展到35個;公辦集團(tuán)幼兒園從9所發(fā)展到14所，園區(qū)從18個發(fā)展到43個。三是推行“名校帶民?！?，集團(tuán)化辦學(xué)模式更加豐富。建設(shè)小學(xué)甌江校區(qū)和廣場路小學(xué)白鹿外國語校區(qū)相繼掛牌，民辦教育集團(tuán)也相應(yīng)成立。

第四個階段（2018下半年至今）市區(qū)聯(lián)動，補(bǔ)齊短板，不斷完善集團(tuán)化聯(lián)盟辦學(xué)

根據(jù)《溫州市教育局關(guān)于新組建城區(qū)十大教育集團(tuán)的實(shí)施方案》，2018年市區(qū)兩級教育局協(xié)同促成城區(qū)5所優(yōu)質(zhì)初中與鹿城農(nóng)村初中進(jìn)行聯(lián)盟合作辦學(xué)，同時(shí)考慮到鹿城民辦新居民學(xué)校辦學(xué)水平亟待提高現(xiàn)狀，鹿城區(qū)擬定5所新優(yōu)質(zhì)學(xué)校與民辦新居民學(xué)校開展聯(lián)盟結(jié)對幫扶，通過分類指導(dǎo)，一校一策，捆綁考核等舉措，要求通過三年，各聯(lián)盟合作校在辦學(xué)理念上有明顯變化，在管理水平上有明顯跨越，在教師專業(yè)素養(yǎng)上有明顯提升，在教育教學(xué)質(zhì)量上有明顯提高。

（三）鹿城區(qū)以集團(tuán)化辦學(xué)促進(jìn)義務(wù)教育均衡的成效與經(jīng)驗(yàn)

鹿城區(qū)自2003年開始在義務(wù)教育階段學(xué)校實(shí)施集團(tuán)化辦學(xué)試點(diǎn)，2004年逐步推廣并取得了初步成效，創(chuàng)成溫州市唯一的“全國區(qū)域教育發(fā)展特色示范區(qū)”，被中央教科所認(rèn)定為全國20個具有鮮明特色和示范價(jià)值的區(qū)縣之一。該區(qū)先后創(chuàng)辦了17個義務(wù)教育集團(tuán)校，全區(qū)優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋率達(dá)66.24%，城鄉(xiāng)間、校際間、群體間優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的格局初步形成。

近年來，該區(qū)先后創(chuàng)成了“浙江省教育強(qiáng)區(qū)”“全國家庭教育工作示范區(qū)”“全國區(qū)域教育發(fā)展特色示范區(qū)”，是全國20個具有鮮明教育特色和示范價(jià)值的地區(qū)之一，被確定“全國社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)”。

在實(shí)施集團(tuán)化辦學(xué)過程中，鹿城區(qū)始終堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展理念，保障集團(tuán)學(xué)校健康發(fā)展，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)做法。

1.處理好穩(wěn)步推進(jìn)與快速發(fā)展的關(guān)系

集團(tuán)化辦學(xué)能夠迅速改變?nèi)跣?、促進(jìn)優(yōu)質(zhì)資源的有效擴(kuò)張，但是在具體組織實(shí)施過程中，始終堅(jiān)持穩(wěn)步推進(jìn)、循序漸進(jìn)的原則。首先是審慎論證，在學(xué)校的組合上，綜合考慮名校和并入學(xué)校資源互補(bǔ)的可能、長遠(yuǎn)發(fā)展的勢能、化解困難的動能，經(jīng)過充分論證，謹(jǐn)慎確定最佳組合形式和集團(tuán)模式。其次是堅(jiān)持試點(diǎn)和實(shí)驗(yàn)，在試點(diǎn)工作取得成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步推開。三是堅(jiān)持先易后難、先城后鄉(xiāng)原則，循序漸進(jìn)，逐步推廣。

2.處理好行政干預(yù)和自主發(fā)展的關(guān)系

行政干預(yù)過多會導(dǎo)致學(xué)校自主發(fā)展能力的喪失。政府部門和學(xué)校在集團(tuán)化辦學(xué)過程中，明確職責(zé)分工，妥善處理行政領(lǐng)導(dǎo)和自主發(fā)展的關(guān)系：政府扮演領(lǐng)導(dǎo)、引導(dǎo)和支持的角色，做好規(guī)劃、提供政策、加大投入，為集團(tuán)發(fā)展出謀劃策;學(xué)?？勺灾鬟x擇適合自己的發(fā)展模式和實(shí)施策略，在師資配置、財(cái)務(wù)管理、教育管理、文化建設(shè)、考核獎勵等方面享有完全的自主權(quán)，確保集團(tuán)學(xué)校創(chuàng)造性地開展工作，以實(shí)現(xiàn)各自的發(fā)展目標(biāo)，形成不同的特色。

3.處理好規(guī)模擴(kuò)張與辦學(xué)效益的關(guān)系

規(guī)模和效益是辯證統(tǒng)一關(guān)系，規(guī)模擴(kuò)張過大過快勢必會出現(xiàn)“牛奶稀釋”、強(qiáng)校弱化的局面。處理好規(guī)模與效益的關(guān)系是首要考慮的問題，也是決定集團(tuán)化辦學(xué)成敗的關(guān)鍵問題。鹿城在組建集團(tuán)學(xué)校之前，對擬定核心學(xué)校的承載力和發(fā)展力進(jìn)行充分評估，科學(xué)規(guī)劃集團(tuán)學(xué)校的辦學(xué)目標(biāo)和發(fā)展規(guī)模，根據(jù)相關(guān)的指標(biāo)要求，最后確定并入學(xué)校的數(shù)量和質(zhì)量，保證集團(tuán)學(xué)校又好又快發(fā)展。五年的辦學(xué)實(shí)踐證明，鹿城區(qū)集團(tuán)學(xué)校沒有因規(guī)模擴(kuò)張而出現(xiàn)“巨型化”和“牛奶稀釋”現(xiàn)象。

4.處理好文化同構(gòu)與特色發(fā)展的關(guān)系

集團(tuán)化辦學(xué)可能因過分強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一而直接出現(xiàn)“同質(zhì)化”現(xiàn)象，導(dǎo)致校區(qū)間校園文化的雷同和原有特色的流失。為避免這種現(xiàn)象發(fā)生，鹿城區(qū)在有關(guān)文件中明確規(guī)定，各集團(tuán)學(xué)?？梢愿鶕?jù)實(shí)際采取不同的模式和實(shí)現(xiàn)方式，保證各集團(tuán)之間擁有各自特點(diǎn)和特色;集團(tuán)內(nèi)各校區(qū)間在實(shí)現(xiàn)制度相對統(tǒng)一的同時(shí)，可以保持行動上的相對獨(dú)立，允許校區(qū)或分校在貫徹執(zhí)行制度上擁有自主性和創(chuàng)造性，促使各校區(qū)之間在互相學(xué)習(xí)中達(dá)到求同存異、各自發(fā)展，最終融合成強(qiáng)大的集團(tuán)文化。如城南小學(xué)在與府學(xué)巷小學(xué)組建集團(tuán)初期，就十分尊重府學(xué)巷小學(xué)歷史悠久的文化積淀，鼓勵府學(xué)巷小學(xué)保留并發(fā)揚(yáng)原有校園文化，讓兩個校區(qū)文化在統(tǒng)一制度下自然碰撞、兼收并蓄，逐步形成新的城南小學(xué)集團(tuán)文化。

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作者簡介：邵文立（1984—），浙江溫州人，湖南工業(yè)大學(xué)2018級公共管理碩士研究生。研究方向：區(qū)域發(fā)展與城市管理。

（湖南工業(yè)大學(xué)商學(xué)院?湖南?株洲?412007）