上海舊區(qū)改造與城市歷史風(fēng)貌保護(hù)的思考

摘要：城市更新是對(duì)城市中某一衰落的地區(qū)進(jìn)行拆遷和改建，替代不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的物質(zhì)空間，建設(shè)新的城市功能使之繁榮發(fā)展。城市更新通過(guò)再開(kāi)發(fā)、再整治和再保護(hù)的方式。本文通過(guò)回顧上海舊區(qū)改造的歷程，分析上海城市歷史風(fēng)貌保護(hù)與發(fā)展的現(xiàn)狀，對(duì)平衡上海舊區(qū)改造和城市歷史風(fēng)貌作出思考。

關(guān)鍵詞：舊區(qū)改造;歷史風(fēng)貌;保護(hù)

城市歷史風(fēng)貌會(huì)聚了歷史印記、建筑經(jīng)典和人文情懷。城市舊區(qū)改造牽涉百姓福祉和民生改善，提升了城市品質(zhì)。城市更新是城市永恒的主題。如何在城市更新的過(guò)程中做好風(fēng)貌歷史街區(qū)和建筑的保護(hù)和利用工作，一直是城市管理的一個(gè)重要課題。上海作為國(guó)際化大都市，在城市空間規(guī)劃過(guò)程中，要善用每一塊有限的土地資源，兼顧開(kāi)發(fā)城市功能和保護(hù)歷史風(fēng)貌。通過(guò)城市可持續(xù)發(fā)展的更新手段，充分利用城市現(xiàn)有資源，傳承城市精神，增添城市活力，創(chuàng)造更高區(qū)域價(jià)值，提升上海的全球競(jìng)爭(zhēng)力。

一、上海舊區(qū)改造的歷史進(jìn)程

解放初期，上海全市共有簡(jiǎn)屋、棚戶322.8萬(wàn)平方米，以普陀、閘北、南市、楊浦、虹口等區(qū)為主，主要分布在市區(qū)邊緣及車站、工廠、碼頭附近，居民居住環(huán)境很差。老式里弄1242.5萬(wàn)平方米，占住宅總面積52.6%，其中有不少因年久失修，已成危房。[1]舊區(qū)改造是上海城市發(fā)展和建設(shè)的重要內(nèi)容。

（一）20世紀(jì)90年代之前

90年代之前，舊改主要以舊住宅改造、舊小區(qū)綜合改造、平改坡等方式為主。拆除重建棚戶、危房、簡(jiǎn)屋，以及改建舊式里弄住宅，其中包括增加建筑面積、改善基礎(chǔ)設(shè)施和提高住宅成套率等。80年代后期，隨著土地制度試點(diǎn)的推進(jìn)，將中心城區(qū)市政設(shè)施落后、人口密集、居住條件差的舊里、簡(jiǎn)屋、危房等街坊或小區(qū)整體以批租形式出讓，建設(shè)符合城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的辦公樓、商貿(mào)樓和高層住宅;政府通過(guò)收回土地出讓金，投入市政設(shè)施建設(shè)和舊區(qū)改造中。

（二）20世紀(jì)90年代：改造簡(jiǎn)屋危棚

1991年召開(kāi)住宅建設(shè)工作會(huì)議，上海市政府決定根據(jù)疏解原則將居民動(dòng)遷。1992年上海第六次黨代會(huì)提出把舊區(qū)改造和改善居住的起點(diǎn)落在危棚簡(jiǎn)屋上，完成365萬(wàn)平方米的舊區(qū)改造。1998年上海市政府發(fā)布《關(guān)于加快中心城區(qū)危棚簡(jiǎn)屋改造的試行辦法》。1998年發(fā)布《關(guān)于加快本市中心城區(qū)危棚簡(jiǎn)屋改造實(shí)施辦法的通知》。1999年《政府工作報(bào)告》提出“要打好舊區(qū)改造攻堅(jiān)戰(zhàn)，切實(shí)改善市民居住條件”。

（三）“十五”期間：新一輪舊區(qū)改造啟動(dòng)

2000年，上海市政府提出加快舊區(qū)改造的要求。2001年開(kāi)始實(shí)行土地有償使用招標(biāo)拍賣，頒布《關(guān)于修改〈上海市土地使用權(quán)出讓辦法〉的決定》。2002年，上海市政府提出“拆、改、留”并舉的舊區(qū)改造模式。“拆”，即拆除重建環(huán)境較差、結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)陋的房屋?！案摹保锤脑旃δ懿蝗Y(jié)構(gòu)尚好的房屋?！傲簟保幢Ａ艟哂形幕瘹v史價(jià)值的建筑、街區(qū)和里弄等。2003年施行《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》。2004年發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)的通知》。

（四）“十一五”至十三五”期間

“十一五”期間[2]，重點(diǎn)拆遷市政基礎(chǔ)設(shè)施和改造二級(jí)舊里以下房屋，建立以土地儲(chǔ)備為主的改造機(jī)制，試點(diǎn)事前征詢機(jī)制，推行陽(yáng)光動(dòng)遷政策。十二五”期間，上海舊區(qū)改造以二級(jí)舊里以下的房屋改造為重點(diǎn)，同時(shí)，城市歷史風(fēng)貌保護(hù)也成為舊區(qū)改造項(xiàng)目的重要項(xiàng)目。以成套改造、綜合整治、平改坡以及拆除重建的方式綜合改造一些結(jié)構(gòu)較好但建筑設(shè)施和環(huán)境水平低下的舊房?！笆濉逼陂g，按照“留、改、拆并舉，以保留保護(hù)為主”的原則，統(tǒng)籌規(guī)劃，有序推進(jìn)舊區(qū)改造和舊住房修繕改造。

二、上海城市歷史風(fēng)貌保護(hù)與發(fā)展的現(xiàn)狀

上海城市發(fā)展模式以“增量型”為特征，中心城區(qū)實(shí)施大規(guī)模、高速度、低水準(zhǔn)的更新和舊改，城市邊緣則實(shí)施向外擴(kuò)張。這種發(fā)展模式將“舊”置于“新”的價(jià)值序列之后，不斷“去舊求新”，將“大拆大建”作為“舊區(qū)改造”的主要途徑。隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，這種舊區(qū)改造模式對(duì)不可再生的城市歷史風(fēng)貌造成重大沖擊，形成大面積的破壞。與之相對(duì)的理念——“保守”，即“歷史保護(hù)”的觀念得到了重視。[3]舊區(qū)改造通過(guò)改造不利于城市發(fā)展的環(huán)境結(jié)構(gòu)和意識(shí)形態(tài)到空間格局的重塑，全面恢復(fù)舊區(qū)在城市發(fā)展中的固有活力，實(shí)現(xiàn)歷史保護(hù)與舊區(qū)改造的和諧統(tǒng)一。[4]

三、平衡舊區(qū)改造和保護(hù)歷史風(fēng)貌的建議

（一）完善相關(guān)法規(guī)和制度，加大保護(hù)力度

1998年發(fā)布《關(guān)于本市歷史建筑與街區(qū)保護(hù)改造的實(shí)施意見(jiàn)》。2000年，建立分級(jí)保護(hù)制度。2001年明確“新一輪舊區(qū)改造要堅(jiān)持拆、改、留并舉的方法。對(duì)具有歷史文化價(jià)值和建筑特色的風(fēng)貌街區(qū)，按照上海市中心區(qū)歷史風(fēng)貌保護(hù)規(guī)劃要求，進(jìn)行有計(jì)劃的保護(hù)性改造?！?002年頒布《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》。2003年，發(fā)布《關(guān)于本市歷史文化風(fēng)貌區(qū)內(nèi)街區(qū)和建筑保護(hù)整治試行意見(jiàn)》，明確整治與歷史保護(hù)相結(jié)合、整治與環(huán)境改善相結(jié)合、整治與設(shè)施完善相結(jié)合的原則。2016年，在《上海市城市總體規(guī)劃》提出“以存量用地更新滿足城市發(fā)展的空間需求，在做好歷史文化保護(hù)基礎(chǔ)上探索漸進(jìn)式、可持續(xù)的有機(jī)更新模式，促進(jìn)空間利用集約緊湊、功能復(fù)合、低碳高效轉(zhuǎn)變”的指導(dǎo)思想，加強(qiáng)保護(hù)歷史建筑和歷史風(fēng)貌。

應(yīng)按照城市歷史風(fēng)貌的特點(diǎn)建立特定的制度框架和保護(hù)理念，將保護(hù)對(duì)象和范圍從單體建筑擴(kuò)展到街道開(kāi)放空間，再到歷史風(fēng)貌區(qū)，形成了“點(diǎn)—線—面”的整體性、立體化、全覆蓋的城市歷史風(fēng)貌保護(hù)體系。[5]應(yīng)重視發(fā)展歷史文化風(fēng)貌，加大保護(hù)力度，從舊區(qū)改造中的“拆改留”轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲舾牟稹薄?/p>

（二）堅(jiān)持歷史風(fēng)貌保護(hù)與舊區(qū)改造的有機(jī)融合[6]

結(jié)合歷史風(fēng)貌布局合理規(guī)劃公共活動(dòng)空間，根據(jù)地區(qū)功能對(duì)歷史風(fēng)貌區(qū)實(shí)施合理的調(diào)整和優(yōu)化，以利于地區(qū)的整體保護(hù)更新與發(fā)展。堅(jiān)持“優(yōu)先歷史保護(hù)、確保公共要素”的原則，在舊區(qū)改造與城市歷史風(fēng)貌的保護(hù)中間尋求一種平衡。歷史風(fēng)貌不應(yīng)該作為遺產(chǎn)古跡加以封存，應(yīng)當(dāng)在使用和改造中保護(hù)，否則就失去了生命力，成為了活化石。同時(shí)，更應(yīng)根據(jù)實(shí)際，以尊重歷史風(fēng)貌為原則，研究不同的改造和保護(hù)方案，改造和保留歷史風(fēng)貌的方式可分為“保持、延續(xù)或重塑”。

（三）以民為本，推進(jìn)舊改和歷史風(fēng)貌保護(hù)[7]

目前，因歷史建筑的影響，仍有許多百姓居住在條件落后但被保護(hù)的舊式里弄中。所以，在保護(hù)歷史風(fēng)貌的同時(shí)，必須以民為本，改善居住環(huán)境。而且，原住居民自身也是歷史風(fēng)貌的重要組成部分，其傳承下來(lái)的日常生活習(xí)性與優(yōu)秀歷史風(fēng)貌是有機(jī)的融合體。堅(jiān)持以人民為中心，以更高站位思考謀劃，創(chuàng)新思路和方法，著力破解“留、改、拆”難題，闖出一條加快推進(jìn)舊區(qū)改造與保護(hù)歷史風(fēng)貌的新路，切實(shí)改善市民群眾居住條件，持續(xù)提升城市品質(zhì)，更好推進(jìn)上海高質(zhì)量發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]崔廣錄、陳協(xié)堂、劉椿.上海住宅建設(shè)志.上海社會(huì)科學(xué)院出版社1998年9.

[2]萬(wàn)勇.上海舊區(qū)改造的歷史演進(jìn)、主要探索和發(fā)展導(dǎo)向[J].城市發(fā)展研究，2009，16（11）：97-101，52.

[3]伍江.從歷史風(fēng)貌保護(hù)到城市有機(jī)更新[J].上海城市規(guī)劃，2018，（6）：10-11.

[4]王少琨.歷史風(fēng)貌保護(hù)區(qū)實(shí)施舊城改造存在問(wèn)題的思考[J].環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)瞭望，2018，（3）：138-139.

[5]徐明前.上海市中心城區(qū)新一輪舊區(qū)改造模式研究[J].城市規(guī)劃匯刊，2001，（5）：45-50.

[6]莫霞，王劍.城市核心地段歷史文化風(fēng)貌區(qū)的保護(hù)與發(fā)展 ——以上海市張家花園地區(qū)規(guī)劃實(shí)踐為例[J].城鄉(xiāng)規(guī)劃，2018，（4）：41-48.

[7]許璇.從“拆、改、留”到“留、改、拆”——新世紀(jì)以來(lái)的上海舊區(qū)改造與城市歷史風(fēng)貌保護(hù)[J].上海黨史與黨建，2019，（2）：34-38.

作者簡(jiǎn)介：

周佳琳（1994—），女，上海人，上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院2019級(jí)MPA研究生，研究方向：公共管理。

上海交通大學(xué) 國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院? 周佳琳