日本食品安全監(jiān)管體系及其對我國的啟示

賀彩虹 盧萱

[摘? ? 要] 食品安全事關(guān)公眾健康和社會穩(wěn)定，一直是全社會關(guān)注的焦點(diǎn)。文章從法律法規(guī)、監(jiān)管主體、標(biāo)準(zhǔn)體系、監(jiān)管機(jī)制和保障制度5個(gè)維度對日本食品安全監(jiān)管體系進(jìn)行了系統(tǒng)分析，總結(jié)歸納了日本食品安全監(jiān)管體系不同維度的特點(diǎn)特征，提出了完善我國食品安全監(jiān)管體系的對策和建議。

[關(guān)鍵詞] 食品安全;監(jiān)管體系;多中心治理;風(fēng)險(xiǎn)防控

0? ? ? 引? ? 言

日本非常重視食品安全，其食品安全監(jiān)管體系較為完善。近年來，圍繞日本食品安全監(jiān)管的研究已產(chǎn)生較多的成果，主要集中在日本食品安全的監(jiān)管體系、法律法規(guī)、監(jiān)管主體、標(biāo)準(zhǔn)體系、監(jiān)管機(jī)制和保障制度等6個(gè)方面。關(guān)于監(jiān)管體系的研究，杜艷艷等[1]從食品安全管理機(jī)構(gòu)和職能與食品安全相關(guān)的法律法規(guī)兩個(gè)方面，分析了日本等發(fā)達(dá)國家的食品安全監(jiān)管體系，提出了完善我國食品安全監(jiān)管體系的對策;彭華和王愛梅[2]介紹了歐盟、美國、日本食品安全監(jiān)管體系的特點(diǎn)，提出了完善我國食品安全監(jiān)管體系的對策建議;孫德超和孔翔玉[3]從食品安全的指導(dǎo)原則、法律體系、組織體系、風(fēng)險(xiǎn)分析體系、質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)等方面，分析了美國、德國、日本食品安全監(jiān)管的舉措，提出了相應(yīng)的對策建議。關(guān)于法律法規(guī)的研究，Moy[4]研究了日本、中國、印度等亞洲國家在食品安全方面發(fā)展歷程及頒布食品安全法的必要性;葛冬冬等[5]從立法理念、行政監(jiān)管體制、過程化管理制度三個(gè)方面分析了日本食品供應(yīng)鏈安全管理的法律保障制度;武麗君[6]從質(zhì)量保證體系、監(jiān)管組織體系與標(biāo)準(zhǔn)、食品安全違法處罰規(guī)定三方面分析了日本《食品安全基本法》在立法內(nèi)容上的創(chuàng)新，從國民健康保障等方面分析了其立法價(jià)值取向;董曉文[7]介紹了日本食品安全監(jiān)管法律制度的一些新理念，分析了日本在法律體系、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管措施等方面進(jìn)行的重構(gòu)和創(chuàng)新，提出了對我國的啟示;尚清[8]等運(yùn)用文獻(xiàn)分析法和比較分析法，從食品召回法律、食品召回主體兩個(gè)方面分析了日本食品召回法律制度的特點(diǎn)特征，分析了中外食品召回法律制度的差異。關(guān)于監(jiān)管主體的研究，徐飛[9]基于多中心治理理論，分析了食品安全多中心治理格局中，政府、行業(yè)協(xié)會、食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)和消費(fèi)者等不同主體的職責(zé)，并對日本食品安全規(guī)制治理模式進(jìn)行了評析;衛(wèi)學(xué)莉等[10]應(yīng)用多中心治理理論，分析了食品安全監(jiān)管過程中，政府、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)和消費(fèi)者等不同主體的職責(zé)及其角色定位;Tomiko[11]分析了政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)、消費(fèi)者委員會等多個(gè)監(jiān)管主體在面對食品安全問題時(shí)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任及需采取的措施;毋曉蕾[12]從立法及實(shí)施特點(diǎn)兩個(gè)方面分析了美國和日本公眾參與食品安全監(jiān)管的成功經(jīng)驗(yàn)，提出了美國和日本食品安全公眾參與機(jī)制對中國的啟示。關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)體系的研究：鄧攀等[13]從食品安全標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)的角度對歐盟、美國、日本等發(fā)達(dá)國家進(jìn)行了比較分析，總結(jié)了發(fā)達(dá)國家在食品安全標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)方面的成功經(jīng)驗(yàn);臧敏和季任天[14]以及永山敏廣[15]介紹了日本厚生勞動省制定的關(guān)于農(nóng)獸藥殘留限量標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)執(zhí)行機(jī)制的肯定列表制度;劉曉丹[16]等從完善的法律法規(guī)、分級規(guī)制機(jī)構(gòu)、注重企業(yè)的社會誠信建設(shè)三個(gè)方面分析了日本食品添加劑的安全規(guī)制，提出了加強(qiáng)我國食品添加劑安全規(guī)制的戰(zhàn)略對策;張泓[17]等介紹了日本食品添加劑的使用范疇與規(guī)格以及標(biāo)示原則和方法，并與我國的食品添加劑標(biāo)簽標(biāo)識制度進(jìn)行了對比分析。關(guān)于監(jiān)管機(jī)制的研究，徐飛[9]和衛(wèi)學(xué)莉[10]對日本獨(dú)特的多中心協(xié)同治理機(jī)制進(jìn)行了研究，并總結(jié)了其特點(diǎn)和可供我國借鑒之處;劉暢[18]通過分析日本食品安全監(jiān)管中自主規(guī)制手法和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制手法的運(yùn)用，指出日本食品安全規(guī)制的最大特點(diǎn)是從警察權(quán)介入的實(shí)體法規(guī)制向以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的自主規(guī)制的轉(zhuǎn)變;Imca Sampers等[19]基于HACCP原則對日本乳制品的食品安全管理系統(tǒng)進(jìn)行了半定量研究;林學(xué)貴[20]介紹了日本食品可追溯制度的基本內(nèi)容和做法，分析了日本農(nóng)協(xié)系統(tǒng)“全農(nóng)放心系統(tǒng)”的內(nèi)容構(gòu)成，提出了日本食品可追溯制度對中國的啟示;劉暢等[21]介紹了日本食品行業(yè)食品交流工程的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，并分析了其在食品安全監(jiān)管方面的功能性作用;張鋒[22]系統(tǒng)分析了食品安全風(fēng)險(xiǎn)的評估機(jī)制、管理機(jī)制和溝通機(jī)制，提出了加強(qiáng)我國食品安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體系建設(shè)的對策建議。關(guān)于保障機(jī)制的研究，楊艷芬[23]認(rèn)為日本獨(dú)一無二的食品安全信用體系建設(shè)是其食品安全監(jiān)管保障體系的重要部分;顧凱辰等[24]闡述了日本、歐盟、美國的食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制，分析了其建立的框架和職能，提出了我國建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制的啟示;溫松梅[25]分別從召回主體、召回法律、召回方式三個(gè)方面介紹了美國、澳大利亞、日本的食品召回法律制度，并進(jìn)行了對比分析，提出了完善中國食品召回法律制度的政策建議;張勤等[26]從召回法律體系、召回機(jī)構(gòu)、召回實(shí)踐三個(gè)方面，對日本產(chǎn)品召回管理制度進(jìn)行了分析，并和我國的召回管理制度進(jìn)行了比較分析。

綜上所述，從不同角度研究日本食品安全監(jiān)管的文獻(xiàn)較多，但系統(tǒng)地研究日本食品安全監(jiān)管體系的文獻(xiàn)較少。本文試圖從法律法規(guī)、監(jiān)管主體、標(biāo)準(zhǔn)體系、監(jiān)管機(jī)制和保障制度五個(gè)維度對日本的食品安全監(jiān)管體系進(jìn)行系統(tǒng)研究，并提出加強(qiáng)我國食品安全監(jiān)管的對策建議。

1? ? ? 食品安全監(jiān)管體系的總體框架

完善的食品安全監(jiān)管體系是實(shí)現(xiàn)食品安全有效監(jiān)管的基礎(chǔ)，分析現(xiàn)有研究成果，食品安全監(jiān)管體系由法律法規(guī)、監(jiān)管主體、標(biāo)準(zhǔn)體系、監(jiān)管機(jī)制和保障制度五個(gè)部分組成[27]，如圖1所示。法律法規(guī)在食品安全監(jiān)管體系中起指導(dǎo)性作用， 是確定監(jiān)管主體、制定質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、構(gòu)建監(jiān)管機(jī)制及保障制度的依據(jù);監(jiān)管主體是根據(jù)食品安全的法律法規(guī)，行使監(jiān)管職能的執(zhí)行機(jī)構(gòu);食品安全標(biāo)準(zhǔn)是規(guī)范食品生產(chǎn)經(jīng)營行為的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，是引導(dǎo)食品生產(chǎn)、加工和經(jīng)營活動的重要指南，是實(shí)施食品安全監(jiān)管的重要依據(jù)[14];監(jiān)管機(jī)制是確保食品安全監(jiān)管能取得實(shí)效的制度設(shè)計(jì);保障制度能輔助監(jiān)管體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)。五個(gè)部分相互支撐，協(xié)同作用，共同形成一個(gè)有序的整體。

2? ? ? 日本食品安全監(jiān)管體系的具體分析

為了全面分析日本的食品安全監(jiān)管體系，下面從法律法規(guī)、監(jiān)管主體、標(biāo)準(zhǔn)體系、監(jiān)管機(jī)制和保障制度五個(gè)維度對日本的食品安全監(jiān)管體系進(jìn)行全面分析。

2.1? ?法律法規(guī)

1947年制定的《食品衛(wèi)生法》 是日本食品領(lǐng)域最重要的法律[2]，經(jīng)過若干次修訂，其內(nèi)容日趨豐富，但《食品衛(wèi)生法》主要從衛(wèi)生角度對食品生產(chǎn)過程進(jìn)行監(jiān)管，以確保食品安全，但涉及的范圍還是不夠全面。為了加強(qiáng)流通、銷售、消費(fèi)等不同環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)“從田間到餐桌”的全程監(jiān)管， 2003年3月，日本當(dāng)局通過了《食品安全基本法》，明確了食品安全各相關(guān)方的責(zé)任?！妒称沸l(wèi)生法》和《食品安全基本法》是日本食品安全監(jiān)管制度的核心法律。以這兩部法律為基礎(chǔ)，日本出臺了系列配套法規(guī)。（1）農(nóng)業(yè)立法：《農(nóng)藥取締法》和《肥料取締法》，明確了農(nóng)藥和化肥的使用標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范了農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的使用[7];《轉(zhuǎn)基因食品檢驗(yàn)法》和《轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識法》對日本進(jìn)口的轉(zhuǎn)基因農(nóng)藥和食品的質(zhì)量檢驗(yàn)及其標(biāo)識方法分別進(jìn)行了明確規(guī)定[7]。（2）畜牧業(yè)立法：《屠宰場法》和《家禽法》，明確規(guī)定了日本厚生勞動大臣與農(nóng)林水產(chǎn)大臣的質(zhì)量監(jiān)管職責(zé);《BSE法》確定了牛肉及其制品的全過程追溯制度。（3）食品標(biāo)識方面的立法：《食品標(biāo)識法》統(tǒng)一規(guī)定了農(nóng)產(chǎn)品、食品的具體標(biāo)識要求，規(guī)定了標(biāo)識的識別、更新和溯源等方面的操作細(xì)則;《健康促進(jìn)法》對食品健康方面的廣告和宣傳進(jìn)行了全面規(guī)范[7];

特點(diǎn)特征：（1）以國民健康的有效保障為根本價(jià)值，將保護(hù)國民健康作為《食品安全基本法》的立法宗旨和最高目標(biāo);（2）注重食品安全監(jiān)管的實(shí)效性和靈活性，通過設(shè)立食品安全委員會，杜絕協(xié)調(diào)不當(dāng)而引起的監(jiān)管空白，對農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生省的安全監(jiān)管進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)控，實(shí)現(xiàn)一體化的宏觀控制;（3）設(shè)置嚴(yán)厲的食品安全懲罰措施，確保食品安全責(zé)任與危害性相匹配[6];（4）法規(guī)全面，法律法規(guī)與安全標(biāo)準(zhǔn)相輔相承，各部分科學(xué)分工。

2.2? ?監(jiān)管主體

日本食品安全的監(jiān)管主體包括中央政府、地方政府、行業(yè)協(xié)會、食品生產(chǎn)經(jīng)營者和消費(fèi)者多個(gè)層級，不同層級的監(jiān)管主體具有不同的監(jiān)管職責(zé)。中央政府的食品安全機(jī)構(gòu)包括農(nóng)林水產(chǎn)省、厚生勞動省、食品安全委員會以及消費(fèi)者廳，前兩者為食品安全規(guī)制部門。農(nóng)林水產(chǎn)省下設(shè)消費(fèi)安全局，負(fù)責(zé)制定農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)及生產(chǎn)階段的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，負(fù)責(zé)生鮮農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和初加工階段的安全監(jiān)管和農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全調(diào)查[9，10];厚生勞動省的醫(yī)藥食品局下設(shè)食品安全部，主要負(fù)責(zé)制定殘留農(nóng)藥規(guī)格和標(biāo)準(zhǔn)、食品添加劑以及食品在加工、流通環(huán)節(jié)的安全標(biāo)準(zhǔn)，并進(jìn)行檢查和監(jiān)督，同時(shí)負(fù)責(zé)進(jìn)口食品的監(jiān)管[9，10];食品安全委員會主要負(fù)責(zé)分析食品風(fēng)險(xiǎn)并進(jìn)行評估，其職責(zé)是根據(jù)相關(guān)政策進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)管理和監(jiān)督，同時(shí)在政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)、生產(chǎn)經(jīng)營者和消費(fèi)者之間開展風(fēng)險(xiǎn)信息的溝通[28];消費(fèi)者廳負(fù)責(zé)消費(fèi)者維權(quán)的相關(guān)事務(wù)，站在消費(fèi)者的立場實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管，維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。地方政府不具有立法權(quán)，其職能是根據(jù)國家的食品安全標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)監(jiān)管規(guī)定，對轄區(qū)內(nèi)的食品安全進(jìn)行監(jiān)管。行業(yè)協(xié)會是非政府組織的一種形式，其職責(zé)是在政府制定規(guī)制政策的基礎(chǔ)上提升相關(guān)規(guī)制水平，并充當(dāng)政府與消費(fèi)者之間的橋梁[9]。食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)實(shí)行自我規(guī)制，在生產(chǎn)加工過程中全面公開安全生產(chǎn)狀況，并在發(fā)現(xiàn)食品安全隱患之后，主動、及時(shí)召回相關(guān)食品。消費(fèi)者通過多種方式參加食品安全監(jiān)督，快速反映食品安全風(fēng)險(xiǎn)，防止相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)一步擴(kuò)散[10]，從而保障自身權(quán)益。

日本食品安全監(jiān)管主體的特點(diǎn)特征：（1）設(shè)立了負(fù)責(zé)分析評估食品安全風(fēng)險(xiǎn)、宏觀調(diào)控的食品安全委員會;（2）部門職責(zé)分工按照食品和農(nóng)產(chǎn)品兩大類，以品種監(jiān)管為主，由兩大部門監(jiān)管;（3）食品安全委員會負(fù)責(zé)食品安全進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，與負(fù)責(zé)食品安全規(guī)制的相關(guān)機(jī)構(gòu)相互獨(dú)立[5]，能有效地對食品風(fēng)險(xiǎn)管理規(guī)制者進(jìn)行監(jiān)督;（4）設(shè)立消費(fèi)者團(tuán)體訴訟制度，充分發(fā)揮消費(fèi)者的作用[12]。

2.3? ?標(biāo)準(zhǔn)體系

日本依托其強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和科技實(shí)力，根據(jù)食品安全的需要，建立了范圍廣、數(shù)量大、數(shù)值嚴(yán)、更新快的、完善的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系。其在對食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的全過程法律法規(guī)解讀的基礎(chǔ)上，制定了實(shí)用性強(qiáng)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)。日本的食品安全標(biāo)準(zhǔn)從國家、行業(yè)和企業(yè)三個(gè)層級進(jìn)行劃分[29]。國家標(biāo)準(zhǔn)主要聚焦于農(nóng)、林、畜、水產(chǎn)品及其加工制品等，農(nóng)林水產(chǎn)省的職責(zé)是制定農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，厚生勞動省則是制定食品衛(wèi)生方面的標(biāo)準(zhǔn)，包括食品添加劑的衛(wèi)生及出口食品檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)以及各種新技術(shù)加工食品的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)等[9]，同時(shí)這些標(biāo)準(zhǔn)也適用于進(jìn)出口食品。肯定列表制度是厚生勞動省依據(jù)《食品衛(wèi)生法》制訂的一項(xiàng)重要制度，主要對生產(chǎn)過程中飼料添加劑以及生產(chǎn)后殘留化學(xué)物質(zhì)的限量標(biāo)準(zhǔn)做出明確規(guī)定，分別對不同的農(nóng)獸藥、飼料添加劑等均做了標(biāo)準(zhǔn)制定[14];《食品添加物公定書》對日本生產(chǎn)使用食品添加劑的安全標(biāo)準(zhǔn)以及有機(jī)農(nóng)業(yè)和相關(guān)農(nóng)林產(chǎn)品的食品標(biāo)簽等做出了設(shè)定[16]。行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是在國家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，相關(guān)協(xié)會和團(tuán)體對具體的行業(yè)做出詳細(xì)的補(bǔ)充規(guī)定。企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是日本各個(gè)株式會社對錯(cuò)做過程和相關(guān)技術(shù)做出的規(guī)制[13，30]。由此可見，日本的食品安全法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量較多，從上至下形成了遍布這個(gè)層級的較為完善的法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)體系。另外，為了應(yīng)對各種新型情況，食品安全委員會可以通過對風(fēng)險(xiǎn)分析和評估，對規(guī)制機(jī)構(gòu)提出標(biāo)準(zhǔn)更新的要求;消費(fèi)者在發(fā)現(xiàn)不合時(shí)宜的標(biāo)準(zhǔn)或條例時(shí)，也有權(quán)向規(guī)制部門進(jìn)行情況反饋，達(dá)到共同完善日本食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系的目的[15]。

日本食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系的特點(diǎn)特征：（1）日本法規(guī)全面，標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量較多，標(biāo)準(zhǔn)與法律法規(guī)結(jié)合緊密;（2）食品法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的制訂以風(fēng)險(xiǎn)評估為基礎(chǔ)，體現(xiàn)全過程控制;（3）條款修訂比較頻繁，且全民共建，能較好地適應(yīng)新的情況和實(shí)際需要[13];（4）實(shí)行肯定列表制度，明確飼料添加劑與殘留在食品中的化學(xué)物質(zhì)的限量標(biāo)準(zhǔn)。

2.4? ?監(jiān)管機(jī)制

為有效監(jiān)管食品安全，日本建立了較為完備的食品安全監(jiān)管機(jī)制，主要包括食品安全多主體協(xié)同監(jiān)管機(jī)制、食品安全可追溯機(jī)制、食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流防控機(jī)制，這些機(jī)制相互作用，在日本食品安全監(jiān)管的過程中發(fā)揮了卓越效能。

（1）食品安全多主體協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。為充分發(fā)揮各方作用，日本構(gòu)建了食品安全多主體協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。日本的規(guī)制權(quán)利主要集中在農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動省兩個(gè)部門，前者是生鮮農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和初加工階段的食品安全規(guī)制部門，后者則是食品加工、流通環(huán)節(jié)的規(guī)制部門，由這兩個(gè)部門共同負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理;食品安全委員會是在內(nèi)閣府設(shè)置的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估;行業(yè)協(xié)會通過向政府規(guī)制部門提出建議，促進(jìn)政府規(guī)制機(jī)構(gòu)變革管理方式和管理手段，達(dá)到規(guī)范食品市場的目的;食品生產(chǎn)加工企業(yè)嚴(yán)格自律，實(shí)行自我規(guī)制，能有效保證食品的安全性，降低政府規(guī)制成本;身為食品安全的直接受益者，消費(fèi)者是食品安全規(guī)制主體之一，通過多種訴求渠道，表達(dá)自己的意見。

（2）食品安全可追溯機(jī)制。日本《食品安全基本法》第4條明確規(guī)定，食品安全法需保障“食品供給各環(huán)節(jié)的安全”。為了突出法律規(guī)定中體現(xiàn)的食品安全全程監(jiān)管的理念，日本充分學(xué)習(xí)借鑒國際上食品安全全過程質(zhì)量控制的經(jīng)驗(yàn)，建立了“從農(nóng)田到餐桌”的食品安全全程可追溯質(zhì)量保證體系。食品從原材料開始進(jìn)行編碼，相關(guān)編碼伴隨食品生產(chǎn)、加工、流通以及倉儲至銷售的所有步驟。如果食品安全出現(xiàn)問題，通過相關(guān)編碼就能在食品安全追溯系統(tǒng)中對各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行排查，從而追溯到出現(xiàn)問題的源頭[6]。從日本推動食品安全可追溯機(jī)制建設(shè)的發(fā)展歷程來看，主要采取先易后難、分步實(shí)施的策略。其主要做法是：一是通過條碼、特有的ID標(biāo)簽、互聯(lián)網(wǎng)等IT技術(shù)建立起一一對應(yīng)的可追溯標(biāo)識，先試驗(yàn)示范然后再逐步推廣;二是建立全國統(tǒng)一的食品可追溯系統(tǒng)操作方針，規(guī)定不同產(chǎn)品可追溯系統(tǒng)的基本要求，制訂不同產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通不同階段的操作指南;三是結(jié)合強(qiáng)制性與自主性雙重原則，對食品安全相對嚴(yán)重或事關(guān)國民生命健康的重要產(chǎn)品，采取強(qiáng)制性要求，對于其他一般產(chǎn)品則遵循自主性原則，最終在整個(gè)食品行業(yè)對所有食品實(shí)行可追溯制度[20]。

（3）日本食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。該機(jī)制的前提是建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)從評估、管理再到風(fēng)險(xiǎn)交流的三重機(jī)制。食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容：一是由食品安全委員會負(fù)責(zé)全國食品安全風(fēng)險(xiǎn)的評估和分析，并對重大食品安全事件進(jìn)行調(diào)查;二是由消費(fèi)者廳監(jiān)督食品安全規(guī)制部門，并在監(jiān)管部門、食品生產(chǎn)經(jīng)營者、消費(fèi)者之間建立食品安全信息溝通和風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制;三是通過法治化保障機(jī)制明確食品安全委員會的地位、職責(zé)和功能。厚生勞動省、農(nóng)林水產(chǎn)省和消費(fèi)者廳共同負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理，主要包括三種規(guī)制：一是組織性規(guī)制，通過組織機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新強(qiáng)化對食品安全規(guī)制職能的拓展和職責(zé)的細(xì)化;二是信息化規(guī)制，強(qiáng)化食品企業(yè)的信息公開、信息披露和信息共享，避免因食品安全信息不對稱而引起規(guī)制失靈;三是程序性規(guī)制，通過引入HACCP體系、可追溯機(jī)制、食品流通身份證制度等，從風(fēng)險(xiǎn)源頭入手，動態(tài)監(jiān)控食品安全。食品安全風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制注重企業(yè)、媒體、專家和消費(fèi)者等多主體的雙向互動，其內(nèi)容涉及三個(gè)方面，一是強(qiáng)化對食品企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)溝通，加強(qiáng)多主體的溝通、協(xié)調(diào)與合作;二是重視對公眾食品安全風(fēng)險(xiǎn)素養(yǎng)的提升，加強(qiáng)公眾的食品安全風(fēng)險(xiǎn)意識形成，提高其食品安全風(fēng)險(xiǎn)識別的敏感度;三是加強(qiáng)與媒體開展食品安全風(fēng)險(xiǎn)溝通，提高媒體對食品安全風(fēng)險(xiǎn)把控的專業(yè)度，讓媒體更加頻繁地參與到食品安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制和危機(jī)應(yīng)急，發(fā)揮其作為媒介的特殊用途[20]。

日本主要監(jiān)管機(jī)制的特點(diǎn)特征：（1）通過構(gòu)建多主體協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，發(fā)揮不同主體的作用，形成合力，為食品安全規(guī)制提供了有效的組織保障;（2）食品安全可追溯機(jī)制的推進(jìn)策略切合實(shí)際，操作性強(qiáng);（3）食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制體系完整，內(nèi)容全面。

2.5? ?保障制度

（1）嚴(yán)格的責(zé)任追究制度。在日本如果出現(xiàn)食品安全方面的問題，食品生產(chǎn)企業(yè)將受到致命打擊，日本因食品安全事件曝光而倒閉的企業(yè)很多，且企業(yè)對其引起的后果存在無限連帶責(zé)任，相關(guān)責(zé)任人員也將受到懲處。同時(shí)，政府監(jiān)管人員將受到嚴(yán)格的責(zé)任追究和極其嚴(yán)厲的處罰。監(jiān)管部門發(fā)揮各自的職能，相互制約的同時(shí)相互合作，如出現(xiàn)了食品安全問題，直接監(jiān)管者將被追責(zé)，且其承擔(dān)的責(zé)任要高于其他監(jiān)管主體[7]。

（2）問題食品召回制度。日本《食品安全基本法》用法條確定了消費(fèi)者至上的理念，食品召回是其中的一項(xiàng)內(nèi)容。日本的食品召回有兩種模式，一種是強(qiáng)制召回，屬于國家行政權(quán)力，召回主體是食品安全委員會，但厚生勞動省對進(jìn)口食品召回應(yīng)給予配合;另一種是自愿召回，召回主體是問題食品的生產(chǎn)企業(yè)。在食品召回制度中，日本要求對食品的生產(chǎn)過程進(jìn)行全程記錄，以便在發(fā)生食品安全事故后能及時(shí)查明事故原因，及時(shí)召回問題食品[25]。食品生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格自律，全面公布食品生產(chǎn)過程中的相關(guān)信息，如發(fā)現(xiàn)問題食品應(yīng)主動及時(shí)召回。一旦監(jiān)管當(dāng)局發(fā)現(xiàn)食品安全存在相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，將會在對問題食品進(jìn)行評估和核查之后，第一時(shí)間對相關(guān)產(chǎn)品進(jìn)行召回并銷毀，以將風(fēng)險(xiǎn)和危害降到最低程度。

（3）公眾參與監(jiān)管的制度設(shè)計(jì)。日本國民的食品安全意識比較強(qiáng)，能積極主動參與食品安全的監(jiān)管。為發(fā)揮消費(fèi)者的作用，內(nèi)閣設(shè)立了消費(fèi)者廳，委員會由不同領(lǐng)域的消費(fèi)者代表構(gòu)成。消費(fèi)者廳使消費(fèi)者真正參與食品安全監(jiān)管，以維護(hù)消費(fèi)者的正當(dāng)權(quán)益。通過食品安全溯源制度，使各利益相關(guān)者能及時(shí)了解和掌握食品供應(yīng)鏈各環(huán)節(jié)的動態(tài)信息，從而有效地發(fā)揮各自的食品安全監(jiān)管職能。公眾參與監(jiān)管的制度設(shè)計(jì)使消費(fèi)者有機(jī)會全面了解食品供應(yīng)鏈各環(huán)節(jié)的食品安全狀況，確保消費(fèi)者享有食品安全的真正“主權(quán)”[7]，同時(shí)也有助于增強(qiáng)食品生產(chǎn)企業(yè)的安全生產(chǎn)意識，避免或減少問題食品的生產(chǎn)。

（4）食品安全教育理念。違規(guī)添加劑和放射性物質(zhì)超標(biāo)等食品安全事件， 顯示出有些食品生產(chǎn)企業(yè)誠信缺失，使得消費(fèi)者對食品安全的信任感缺失。為此，《食品安全基本法》在第19條中，增加了食品安全教育培訓(xùn)制度，要求各級政府將食品安全教育法制化，對包括生產(chǎn)者、經(jīng)營者、消費(fèi)者、監(jiān)督者和從業(yè)人員等在內(nèi)的參與者進(jìn)行相關(guān)培訓(xùn)，強(qiáng)化其食品安全意識，確保所有主體能夠各司其職，最大力度地發(fā)揮其監(jiān)管職能[7]。

食品安全保障制度的特點(diǎn)特征：（1）嚴(yán)格的責(zé)任追究體系有助于強(qiáng)化各責(zé)任主體的責(zé)任意識;（2）公眾參與食品安全監(jiān)管的制度設(shè)計(jì)能激發(fā)公眾參與食品安全監(jiān)管的主動性和積極性;（3）通過食品安全教育提高全社會的食品安全意識，形成全社會關(guān)注食品安全的氛圍。

3? ? ? 借鑒和啟示

通過對日本食品安全監(jiān)管體系的多維度分析發(fā)現(xiàn)，日本在食品安全監(jiān)管方面積累了很多成功的經(jīng)驗(yàn)。我國應(yīng)積極借鑒日本等發(fā)達(dá)國家在食品安全監(jiān)管方面的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合現(xiàn)階段的實(shí)際情況，完善我國的食品安全監(jiān)管體系，提高食品安全監(jiān)管的效果和效率。

3.1? ?規(guī)范和完善食品安全法律法規(guī)體系

《食品安全法》是我國食品安全領(lǐng)域的最高法律，自發(fā)布以來經(jīng)過多次修訂，已日趨完善。但與日本等發(fā)達(dá)國家相比，其嚴(yán)密性和操作性還需進(jìn)一步完善。一是進(jìn)一步完善以國家市場監(jiān)督管理總局為主，其他部門參與監(jiān)督的模式，明確每個(gè)部門的監(jiān)管職責(zé)，杜絕監(jiān)管缺位的現(xiàn)象。二是強(qiáng)化并拓展國務(wù)院食品安全委員會的職能，作為我國最高層次的食品安全協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其食品安全監(jiān)管的職能需要進(jìn)一步加強(qiáng)。為強(qiáng)化其職能，應(yīng)成立為獨(dú)立機(jī)構(gòu)，在現(xiàn)有職責(zé)的基礎(chǔ)上，增加風(fēng)險(xiǎn)評估的職能，強(qiáng)化對食品安全規(guī)制部門的監(jiān)管。三是加強(qiáng)食品生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸、倉儲、銷售各環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管的法律法規(guī)建設(shè)，確保全程監(jiān)管有法可依。四是加大對食品安全事故的處置力度，設(shè)置嚴(yán)厲的食品安全懲罰措施，保證食品安全責(zé)任與危害性相匹配。

3.2? ?構(gòu)建多中心協(xié)同治理模式

監(jiān)管主體是食品安全監(jiān)管的主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)，現(xiàn)階段我國食品安全監(jiān)管主體主要是中央和各級地方政府的食品安全監(jiān)管部門，監(jiān)管范圍及監(jiān)管力度受到了很大限制。為此，應(yīng)構(gòu)建以中央和各級地方政府食品安全監(jiān)管部門為主，食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、媒體、消費(fèi)者多方參與的食品安全多中心協(xié)同治理體系。政府作為權(quán)力機(jī)構(gòu)，在食品安全法律法規(guī)和食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定、風(fēng)險(xiǎn)評估、安全預(yù)警及市場準(zhǔn)入等方面應(yīng)發(fā)揮主體作用;行業(yè)協(xié)會作為第三方機(jī)構(gòu)，為農(nóng)產(chǎn)品市場協(xié)會、食品業(yè)協(xié)會、消費(fèi)者協(xié)會擔(dān)負(fù)起信息傳遞、信息疏通的橋梁作用，促進(jìn)政府監(jiān)管部門與食品生產(chǎn)加工企業(yè)、消費(fèi)者、媒體之間的聯(lián)系和溝通;企業(yè)作為生產(chǎn)和經(jīng)營者應(yīng)嚴(yán)格遵循相關(guān)安全制度，做到信息公開化，提高企業(yè)社會責(zé)任感及自我要求，從生產(chǎn)環(huán)節(jié)控制風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生;消費(fèi)者更要發(fā)揮自身的監(jiān)督作用，積極配合行業(yè)協(xié)會和政府，增強(qiáng)維權(quán)意識和公共意識，將食品安全受益者的權(quán)益最大化[10]。

3.3? ?實(shí)施食品安全全程可追溯制度

日本自2002年選擇蔬菜、水果、大米、雞肉、牡蠣、水產(chǎn)加工品、果汁等7類食品進(jìn)行可追溯系統(tǒng)試驗(yàn)示范后，經(jīng)過不到10年的建設(shè)，取得了良好效果，現(xiàn)已在整個(gè)食品行業(yè)對所有食品實(shí)行可追溯制度。我國現(xiàn)階段的食品安全追溯系統(tǒng)建設(shè)缺乏強(qiáng)制性的規(guī)定，沒有建立完善的食品安全追溯系統(tǒng)，當(dāng)食品安全事故發(fā)生后，難以快速找到源頭。為此，我國應(yīng)借鑒日本的成功經(jīng)驗(yàn)，一是從法律層面規(guī)定食品安全可追溯制度的實(shí)施路徑，使得制度具有法律依據(jù)，確保食品安全可追溯系統(tǒng)的建設(shè)逐步推進(jìn);二是制定全國統(tǒng)一的食品安全可追溯系統(tǒng)各類技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定不同類別食品可追溯系統(tǒng)的建設(shè)要求，制定不同產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通和銷售等環(huán)節(jié)的操作指南，從技術(shù)和操作層面為食品安全可追溯系統(tǒng)的建設(shè)提供指導(dǎo);三是按照強(qiáng)制性和自愿性相結(jié)合的原則，先易后難，分步實(shí)施，先對一些重點(diǎn)類別的食品進(jìn)行試驗(yàn)示范，然后逐步推廣，經(jīng)過5-8年的建設(shè)，將食品安全全程可追溯制度普及化。

3.4? ?進(jìn)一步完善食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和評估體系

《食品安全法》規(guī)定，我國的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和評估由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門會同國務(wù)院食品安全監(jiān)督管理等部門負(fù)責(zé)實(shí)施，但現(xiàn)有法律對如何實(shí)施食品安全監(jiān)測和評估缺乏明確規(guī)定，也沒有出臺配套法規(guī)明確操作規(guī)程。為此我國應(yīng)學(xué)習(xí)日本的成功經(jīng)驗(yàn)，建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制。一是成立獨(dú)立的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)構(gòu)，改變目前有可能出現(xiàn)安全風(fēng)險(xiǎn)才進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估的方式，開展經(jīng)常性的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估;二是強(qiáng)化食品安全管理部門的風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任，并通過建立相應(yīng)的機(jī)制將風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任落到實(shí)處;三是建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流平臺，加強(qiáng)食品安全監(jiān)管部門、行業(yè)協(xié)會、消費(fèi)者和媒體之間的風(fēng)險(xiǎn)溝通和交流，重視公眾食品安全風(fēng)險(xiǎn)素養(yǎng)的培養(yǎng)，發(fā)揮媒體在食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和評估中的作用。

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