拜登“中國策”輪廓初現(xiàn)

雷墨

1月20日的就職典禮上，拜登的講話主要是聚焦國內(nèi)，外交話題基本上是一筆帶過。但需要指出的是，拜登的對華政策，在他就職前就已輪輪廓初現(xiàn)。他的人事布局，已經(jīng)透露出相當(dāng)多的信息。

1月19日，也就是拜登就職前一天，美國參議院舉行的拜登政府官員提名確認(rèn)聽證會上，國務(wù)卿、財(cái)長和國家情報(bào)總監(jiān)的提名人，在對華政策上都傳遞出幾乎相同的信號：中國是美國最大的競爭對手，美國需要對中國強(qiáng)硬。

拜登政府對華強(qiáng)硬的政策基調(diào)，最近已是陳詞濫調(diào)。但值得注意的是，與特朗普的“不可預(yù)測”不同，拜登政府的政策，相當(dāng)程度是可預(yù)期的。換句話說，他的政策基調(diào)，大概率會轉(zhuǎn)化為政策方向。

而1月13日的高官提名，則較為清晰地反映出，拜登政府將會沿著這個方向如何做。這一天，拜登團(tuán)隊(duì)發(fā)言人向媒體證實(shí)，拜登將任命庫爾特·坎貝爾為美國國家安全委員會“印太事務(wù)協(xié)調(diào)員”。這項(xiàng)并不高調(diào)的任命，很快吸引了媒體的注意。

“亞洲沙皇”

“印太事務(wù)協(xié)調(diào)員”是個新設(shè)的職位，這也預(yù)示著拜登政府在對華外交中某些新特點(diǎn)。有美國媒體認(rèn)為，坎貝爾將成為拜登政府里的“亞洲沙皇”，即在亞洲或印太事務(wù)中，他將被賦予極大的權(quán)力。據(jù)說拜登團(tuán)隊(duì)不喜歡這個表述，但實(shí)際情況不會與現(xiàn)實(shí)有太大出入。

據(jù)美國《福布斯》報(bào)道，坎貝爾將直接向拜登的國家安全顧問杰克·沙利文匯報(bào)工作，會被授予廣泛的權(quán)力，以期把每個政府機(jī)構(gòu)融入對華政策中。與坎貝爾關(guān)系甚篤的國際問題學(xué)者邁克爾·格林，把坎貝爾的任命視為拜登在亞洲政策上首個大膽行動。

格林在《外交政策》的文章中分析稱，在此之前，拜登挑選的國家安全、外交團(tuán)隊(duì)，長項(xiàng)都是中東和跨大西洋關(guān)系，但坎貝爾的任命，極大地扭轉(zhuǎn)了這種局面。在他看來，拜登政府將史無前例地提升印太在美國外交中的分量。

格林在文章中回憶到，2001年他擔(dān)任國家安全委員會亞洲事務(wù)主任（小布什政府時期）時，負(fù)責(zé)歐洲事務(wù)的人員規(guī)模是亞洲的三倍，而他2005年離開這個崗位時，兩個部門的人員規(guī)模已經(jīng)相當(dāng)。根據(jù)他的預(yù)測，拜登政府國安和外交團(tuán)隊(duì)的亞洲部門，在規(guī)模上很可能將是歐洲部門的三倍。

不僅有規(guī)模的擴(kuò)大，還有規(guī)格的提升。除了“印太事務(wù)協(xié)調(diào)員”這個特別設(shè)置，拜登還新設(shè)置了白宮“中國事務(wù)資深主任”，人選是勞拉·羅森伯格。之所以說是“新設(shè)置”，是因?yàn)榇饲斑@個崗位級別是“主任”。羅森伯格曾在奧巴馬政府時期的國務(wù)院和國家安全委員會任職，負(fù)責(zé)中國與朝鮮半島事務(wù)，還曾擔(dān)任安東尼·布林肯的副手。而布林肯現(xiàn)在是拜登政府的國務(wù)卿。

“大咖云集”，是拜登政府亞洲政策團(tuán)隊(duì)給外界的突出印象。但更為“突出”的是，拜登的政策團(tuán)隊(duì)，幾乎全部來自奧巴馬政府時期的“舊臣”，盡管他公開否認(rèn)自己的政府是奧巴馬政府的延續(xù)。至少在亞太政策上，延續(xù)的特點(diǎn)是顯而易見的。也就是說，拜登政府亞洲政策，很大程度上將是致力于奧巴馬政府的未竟事業(yè)。

拜登對坎貝爾的任命，無可爭議地體現(xiàn)了這一點(diǎn)。1990年代初在克林頓政府時期擔(dān)任國防部顧問（負(fù)責(zé)亞洲事務(wù)）以來，坎貝爾的外交履歷幾乎從未脫離過亞太。2009年至2013年，他出任奧巴馬政府負(fù)責(zé)亞太事務(wù)的助理國務(wù)卿，被認(rèn)為是“重返亞太”戰(zhàn)略的主要設(shè)計(jì)者。在離任前，奧巴馬還授予他美國外交界的最高榮譽(yù)“國務(wù)卿杰出服務(wù)獎”。

離開奧巴馬政府當(dāng)年，坎貝爾創(chuàng)立了咨詢公司“亞洲集團(tuán)”，繼續(xù)專注于亞太事務(wù)。奧巴馬執(zhí)政末期的2016年，坎貝爾出版了《重返亞太：美國亞洲治理的未來》一書，頗有為后奧巴馬政府時代外交政策指路的意味。

至少在亞太政策上，延續(xù)的特點(diǎn)是顯而易見的。也就是說，拜登政府亞洲政策，很大程度上將是致力于奧巴馬政府的未竟事業(yè)。

從2018年開始，坎貝爾每年都與人合作在美國頂級國際政治學(xué)術(shù)刊物《外交事務(wù)》上發(fā)表文章，為美國的亞洲與中國政策建言。而他的多位合著者，正是目前拜登政府中像總統(tǒng)國家安全顧問杰克·沙利文、埃利·拉特納（擬任美國國防部負(fù)責(zé)印太事務(wù)的助理國防部長）這樣的核心人物。不難看出，拜登外交團(tuán)隊(duì)，聚集的是一批理念上的“志同道合者”。

而且，從競選期間的政策宣示來看，拜登對華外交的突出特點(diǎn)，將是構(gòu)建統(tǒng)一戰(zhàn)線。這一點(diǎn)，或許是拜登選擇坎貝爾的重要原因。格林在上述文章中提到，在聯(lián)合盟友與伙伴遏制中國崛起方面，坎貝爾是公認(rèn)的最早且最重要的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)者。比如，坎貝爾擔(dān)任助理國務(wù)卿期間，為升級美日同盟、推動日本“正?；逼鸬搅酥匾饔谩?/p>

“亞洲沙皇”的稱號，更大的看點(diǎn)不在于坎貝爾會擁有多大的權(quán)力，而是拜登的對華外交將如何推進(jìn)。

繼承與升級

拜登政府的對華政策，將有一定的繼承性。其中既包括對奧巴馬政府“重返亞太”思路的繼承，也包括對特朗普政府對華強(qiáng)硬的姿態(tài)的認(rèn)同。奧巴馬執(zhí)政期間，從未在官方文件中把中國定位為戰(zhàn)略競爭對手，但事實(shí)上開啟了與中國的戰(zhàn)略競爭。特朗普所做的，只是捅破了那層窗戶紙，客觀上為拜登升級競爭鋪平了道路。

布林肯1月19日在參議院國務(wù)卿提名聽證會上這樣說：“毫無疑問，在所有國家中，中國對美國構(gòu)成了最大挑戰(zhàn)?！彼J(rèn)為，特朗普總統(tǒng)對中國采取強(qiáng)硬態(tài)度是正確的，盡管他在很多方面不贊同特朗普的做法，“但他的基本原則是對的，這對我們的外交政策很有幫助?！?/p>

坎貝爾在去年10月一次主題為《印太的未來》的學(xué)術(shù)會議上發(fā)言時認(rèn)為，“特朗普政府對于亞洲的政策中，仍然有一些可取的部分值得我們記住，希望這些政策能夠繼續(xù)保留下去。”他尤其強(qiáng)調(diào)了這一點(diǎn)：“特朗普政府對于中國的野心進(jìn)行的冷靜評估，并且充分認(rèn)識到這一強(qiáng)大政權(quán)將會長久地伴隨美國而行?！?/p>

去年3月在《外交事務(wù)》上發(fā)表的闡述其外交政策的文章中，拜登對特朗普的外交幾乎全盤否定。不過，他在文章中對中國的態(tài)度，與坎貝爾上述對特朗普的政策評價卻驚人地相似。拜登寫道，“中國是一個特殊的挑戰(zhàn)?！薄爸袊ㄟ^擴(kuò)大其全球影響力，推廣自己的政治模式和投資未來的技術(shù)來打一場持久戰(zhàn)。美國確實(shí)需要對中國采取強(qiáng)硬態(tài)度。”

拜登政策團(tuán)隊(duì)繼承了“強(qiáng)硬態(tài)度”，而且還透露出時不我待的焦慮感。2019年7月，布林肯在接受美國智庫哈德遜研究所的專訪時說：“中國的快速崛起帶來了一系列挑戰(zhàn)已是各方共識?！薄拔业闹饕獡?dān)憂在于，就中國以及我們的戰(zhàn)略利益而言，過去三年多的事態(tài)發(fā)展事與愿違，目前中國已經(jīng)比我們處于更優(yōu)勢的地位?！?/p>

這種焦慮感，在美國戰(zhàn)略界也有著相當(dāng)?shù)墓沧R。邁克爾·格林在最近的文章中寫道，“盡管越來越清晰地表明，中國是全球地緣政治方面的競爭對手，而且日本、印度和澳大利亞等主要國家也希望與華盛頓合作，以恢復(fù)有利的均勢，但人們普遍認(rèn)為，在亞洲，美國一直在輸給中國?！痹谒磥?，這是拜登政府升級對華戰(zhàn)略競爭的重要原因。

而且，雖然拜登政策團(tuán)隊(duì)不主張與中國開啟美蘇式冷戰(zhàn)，但他們都認(rèn)為中國是更具挑戰(zhàn)性的對手?？藏悹栐诮诘奈恼轮刑岬?，上個世紀(jì)，包括蘇聯(lián)在內(nèi)，沒有哪個美國的競爭對手在GDP上達(dá)到過美國的60%，但中國在2014年就邁過了這一門檻。他還指出，相比于蘇聯(lián)來說，中國的經(jīng)濟(jì)更加多元、更靈活也更復(fù)雜，已經(jīng)深深地嵌入到美國經(jīng)濟(jì)以及世界經(jīng)濟(jì)體系中。

拜登及其政策團(tuán)隊(duì)，對特朗普最“痛心疾首”的，是他對美國盟友體系的破壞。布林肯曾說，中國將同盟體系視為美國力量的核心來源，是其所無法分享的?！安恍业氖?，特朗普總統(tǒng)的執(zhí)政理念，削弱了我們的核心聯(lián)盟，尤其是在亞洲地區(qū)?！彼J(rèn)為，應(yīng)對中國崛起的挑戰(zhàn)，團(tuán)結(jié)盟友至關(guān)重要。“以經(jīng)濟(jì)為例，美國僅占世界GDP的25%，但如果加上我們的盟友，這個比例將會是50%或60%，對于中國而言，如此大的經(jīng)濟(jì)體量將是難以忽視的?！?/p>

作為主張?jiān)趤喼蘼?lián)合盟友應(yīng)對中國崛起的“先驅(qū)”，坎貝爾在這一點(diǎn)上思考得更細(xì)致。他近年來發(fā)表的一系列關(guān)于外交政策文章，清晰地體現(xiàn)了這樣的政策思路：美國必須鞏固在亞洲的同盟并拓展新的伙伴關(guān)系，而且還要拉歐洲共同應(yīng)對中國崛起，將對華政策嵌入到美國多層次的同盟與伙伴關(guān)系網(wǎng)中。

但坎貝爾并不贊同建立冷戰(zhàn)式同盟，而是建議在貿(mào)易、科技、供應(yīng)鏈、國際標(biāo)準(zhǔn)等領(lǐng)域，打造應(yīng)對中國崛起的“議題同盟”。不難想象，這種將競爭精細(xì)化、具體化的做法，很可能意味著中美戰(zhàn)略競爭的升級。從這個意義上說，拜登政府將是中國面臨的更具挑戰(zhàn)性的對手。

坎貝爾并不贊同建立冷戰(zhàn)式同盟，而是建議在貿(mào)易、科技、供應(yīng)鏈、國際標(biāo)準(zhǔn)等領(lǐng)域，打造應(yīng)對中國崛起的“議題同盟”。

競爭性共存

拜登的當(dāng)務(wù)之急，是應(yīng)對國內(nèi)失控的疫情，外交問題不會是他的政策優(yōu)先。他的外交，不會像特朗普那樣追求立竿見影，而是從長計(jì)議。換句話說，拜登政府的外交，將帶有更加明顯的戰(zhàn)略色彩，而對華外交將是戰(zhàn)略色彩中最濃的那一塊。

坎貝爾在被任命為拜登政府“印太事務(wù)協(xié)調(diào)員”的前一天（1月12日），《外交事務(wù)》雜志上刊登了他與布魯金斯學(xué)會學(xué)者拉什·多西合著的一篇文章。這篇題為《美國如何可以穩(wěn)固亞洲秩序：一個恢復(fù)均勢與合法性的戰(zhàn)略》，把基辛格稱為“戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向”的先行者。他們指的是1970年代，尼克松政府時期，基辛格通過推動中美關(guān)系緩和，從而改變冷戰(zhàn)中美蘇勢力失衡。

緊接著，他們又提到基辛格對近代史上歐洲百年和平（從拿破侖戰(zhàn)爭結(jié)束到一戰(zhàn)爆發(fā)）的研究。言下之意是，他們認(rèn)為美國的戰(zhàn)略，應(yīng)該只致力于印太的百年和平。當(dāng)然，在這個過程中，如何處理中美關(guān)系是其中的關(guān)鍵。拜登去年5月在接受《紐約時報(bào)》專訪時說，他在擔(dān)任副總統(tǒng)期間，曾試圖弄清“是否有可能與中國建立一種競爭性關(guān)系，同時避免形成爭斗性、以武力為基礎(chǔ)的關(guān)系”。

從目前的情況來看，拜登政府的對華戰(zhàn)略競爭，不會是特朗普那樣的對撞，更可能是競爭性共存。這個理念，坎貝爾與沙利文在2019年《外交事務(wù)》的文章中做了闡述。他們認(rèn)為，特朗普政府在《2017年國防戰(zhàn)略報(bào)告》中把中國定位為“戰(zhàn)略競爭者”完全正確，但與中國競爭，美國必須保持警惕與謙遜，圍繞與中國共存的目標(biāo)，而不是期望顛覆它來進(jìn)行。

他們給出的建議是，美國必須與盟友和伙伴一起捍衛(wèi)亞洲秩序，向中國提供建設(shè)性接觸的激勵，同時在中國威脅秩序時進(jìn)行集體懲罰?！熬S持秩序的均衡與合法性，需要強(qiáng)大的盟友與伙伴聯(lián)盟，以及在一定程度上給予中國默認(rèn)和接受?！?/p>

近年來，坎貝爾多次提到這樣一個觀點(diǎn)，即美國應(yīng)該把競爭視為需要管理狀態(tài)，而不是必須解決的問題。某種程度上說，這樣的思維著眼于重塑中美關(guān)系，而且有一定的積極成分。但需要指出的是，無論是坎貝爾還是布林肯、沙利文等，他們對于中美競爭的理解都基于這樣一個前提—中國的崛起威脅亞洲秩序，而這又可能直接導(dǎo)向美國“輸不起”的心理。如此一來，競爭性共存是否有滑向冷戰(zhàn)思維的風(fēng)險(xiǎn)？