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    日本農(nóng)政改革的破局之路

    2021-03-15 09:59:40賀平
    人民論壇 2021年6期

    賀平

    【關(guān)鍵詞】農(nóng)政改革 進(jìn)攻型農(nóng)業(yè) 六次產(chǎn)業(yè)化 安倍政府

    農(nóng)村土地改革是戰(zhàn)后初期日本經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革的重要支柱之一,農(nóng)政改革是牽動(dòng)日本社會(huì)神經(jīng)的重大議題。在此后的幾十年間,日本農(nóng)政改革與各方利益緊密牽連,導(dǎo)致其進(jìn)退維谷、前后失據(jù),始終難以大刀闊斧急速推進(jìn)。但值得關(guān)注的是,在安倍晉三第二次擔(dān)任日本首相后執(zhí)政的七年零八個(gè)月時(shí)間中,面對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加速發(fā)展的進(jìn)程中的少子老齡化加劇、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力流失、耕地非農(nóng)化等問(wèn)題,日本的農(nóng)政改革取得了相對(duì)顯著的階段性進(jìn)展。因此,日本農(nóng)政改革的實(shí)踐極具討論價(jià)值和借鑒意義。

    近年來(lái),日本農(nóng)政改革的焦點(diǎn)與目標(biāo)

    當(dāng)前,日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的最大問(wèn)題在于從業(yè)者年齡結(jié)構(gòu)老化、勞動(dòng)力匱乏,導(dǎo)致活力低下、后繼無(wú)人。根據(jù)最新公布的數(shù)據(jù),日本的農(nóng)業(yè)人口從2010 年的650.3 萬(wàn)人驟降至2019 年的398.4 萬(wàn)人,同期農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋壤龔?.1% 降至3.2%,這表明農(nóng)業(yè)從業(yè)者的萎縮尤甚于全國(guó)人口的下降。與此同時(shí),農(nóng)業(yè)人口中高齡者(65 歲以上)的比例卻從34.3% 進(jìn)一步提高到45.2%。農(nóng)村地區(qū)的這一人口結(jié)構(gòu)變化間接導(dǎo)致離農(nóng)人口增加、農(nóng)地棄耕持續(xù)等現(xiàn)象。從1980 年到2010年,日本全國(guó)的耕地棄耕面積達(dá)到40 萬(wàn)公頃,大體接近滋賀縣的面積。根據(jù)日本農(nóng)林水產(chǎn)省于2020 年10 月30 日公布的最新數(shù)據(jù),日本現(xiàn)有耕地面積437.2 萬(wàn)公頃,由于棄耕和轉(zhuǎn)為宅基地等原因,比前一年減少0.6%,這一下降趨勢(shì)在近年來(lái)大體穩(wěn)定。

    在上述大背景下,近年來(lái)日本的農(nóng)政改革在延續(xù)前幾屆政府施政方針的基礎(chǔ)上,主要集中于三個(gè)焦點(diǎn):提高農(nóng)地集約化、保障農(nóng)業(yè)從業(yè)者收入、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)規(guī)制。首先,長(zhǎng)期困擾日本農(nóng)業(yè)的一個(gè)突出問(wèn)題在于農(nóng)地過(guò)于分散和零碎。平均耕地面積在2 公頃以下的農(nóng)戶(hù)占日本農(nóng)戶(hù)總數(shù)的80%,即便是與不少歐洲國(guó)家相比,這一比例也過(guò)大。例如,葡萄牙和意大利的耕地面積和農(nóng)戶(hù)總數(shù)與日本相仿,但上述比例分別僅為50% 和51%。這種小規(guī)模經(jīng)營(yíng)的弊端在人口結(jié)構(gòu)持續(xù)惡化后被進(jìn)一步放大。為此,在安倍政府時(shí)期,提高農(nóng)地集約化水平的主要措施在于設(shè)立和調(diào)整農(nóng)地管理中間機(jī)構(gòu),加強(qiáng)對(duì)農(nóng)地棄耕的管理,由這些機(jī)構(gòu)承借閑散和棄耕農(nóng)地,轉(zhuǎn)而通過(guò)法人經(jīng)營(yíng)、大規(guī)模家族經(jīng)營(yíng)、村落經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等方式,提高農(nóng)地利用效率。其次,在保障農(nóng)業(yè)從業(yè)者收入方面的措施主要包括廢除原先對(duì)食用大米生產(chǎn)者的補(bǔ)貼,提高對(duì)飼料用大米生產(chǎn)者的補(bǔ)貼,并強(qiáng)化農(nóng)業(yè)的多重功能,設(shè)立日本版的所得補(bǔ)償?shù)闹苯又Ц?。最后,農(nóng)業(yè)規(guī)制方面的進(jìn)展涉及農(nóng)業(yè)委員會(huì)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人、農(nóng)業(yè)協(xié)同組織的一體化改革,主要表現(xiàn)為改變農(nóng)業(yè)委員會(huì)委員的選舉辦法、提高非農(nóng)從業(yè)者對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人的出資比例,而最引人注目的莫過(guò)于對(duì)農(nóng)協(xié)的革命性變革。

    從上述三個(gè)焦點(diǎn)可以看出,日本農(nóng)政改革的基本目標(biāo)可以概括為“固本培元”和“吐故納新”。所謂“固本培元”,主要是指在盡可能維持農(nóng)地面積和農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的同時(shí),減少對(duì)小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶(hù)的保護(hù),積極培育大規(guī)模專(zhuān)業(yè)農(nóng)戶(hù),實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的集約化經(jīng)營(yíng);同時(shí)革新傳統(tǒng)的生產(chǎn)調(diào)整、關(guān)稅保護(hù)措施,減少已經(jīng)固化的優(yōu)惠政策依賴(lài)。這些做法在短時(shí)間內(nèi)固然難以避免農(nóng)業(yè)保護(hù)主義勢(shì)力的反彈及其政治支持度的下降,但從動(dòng)態(tài)調(diào)整的實(shí)際效果來(lái)看,日本政府在農(nóng)政改革與選舉支持之間基本找到了新的平衡點(diǎn)。所謂“吐故納新”,主要表現(xiàn)為“以攻為守”,在基本維持對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)戶(hù)必要保護(hù)的同時(shí),通過(guò)力推“進(jìn)攻型農(nóng)業(yè)政策”,一改長(zhǎng)期以來(lái)消極防守、小步退讓的形象,以更加主動(dòng)、進(jìn)取的姿態(tài)看清農(nóng)業(yè)發(fā)展的大勢(shì),實(shí)現(xiàn)內(nèi)外有機(jī)互動(dòng)。

    “以攻為守”、另辟蹊徑是日本農(nóng)政改革的主要策略

    日本農(nóng)政改革的必要性和緊迫性眾人皆知,但遲遲未有突破性進(jìn)展,說(shuō)明既有的策略和方式難以打破攻守平衡。因此,對(duì)于日本政府而言,必須另辟蹊徑、推陳出新,在維持農(nóng)村地區(qū)政黨基盤(pán)和政權(quán)穩(wěn)定的前提下,積極順應(yīng)乃至主動(dòng)引導(dǎo)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化,展現(xiàn)擴(kuò)大市場(chǎng)開(kāi)放的政治決心和政策魄力,增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力,努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

    “以攻為守”是這一策略的主要特征。2003 年以后,日本政府不斷加大促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品出口的政策力度,“防御型農(nóng)業(yè)”日益向“進(jìn)攻型農(nóng)業(yè)”轉(zhuǎn)變。2013 年1 月,日本政府成立了“進(jìn)攻型農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)推進(jìn)本部”,同年5 月又成立了跨部門(mén)的“農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)和地方活力創(chuàng)造本部”。自2017 年8 月起,日本開(kāi)始實(shí)施“農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)化支援法”。安倍政府提出的目標(biāo)是,到2025 年將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總量從2013 年的5000 萬(wàn)噸提升至5400 萬(wàn)噸,農(nóng)戶(hù)總收入增長(zhǎng)21%?!斑M(jìn)攻型農(nóng)業(yè)”的“進(jìn)攻”更多地指向國(guó)際市場(chǎng)和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)落后的一面,意在強(qiáng)調(diào)與一味“防守”的農(nóng)業(yè)保護(hù)主義政策分道揚(yáng)鑣。根據(jù)日本政府的宣介,所謂“進(jìn)攻型農(nóng)業(yè)政策”主要包括四個(gè)支柱:強(qiáng)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)場(chǎng);構(gòu)筑聯(lián)系供應(yīng)和需求之間的價(jià)值鏈;擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品的需求面;充分發(fā)揮農(nóng)村、山村、漁村的多重功能。這四個(gè)支柱突出表現(xiàn)在對(duì)內(nèi)和對(duì)外兩個(gè)層面。

    首先,在對(duì)內(nèi)方面,日本政府積極推動(dòng)“六次產(chǎn)業(yè)化”。所謂“六次產(chǎn)業(yè)化”就是將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)(第一產(chǎn)業(yè))與食品加工(第二產(chǎn)業(yè))和流通銷(xiāo)售(第三產(chǎn)業(yè))融為一體,充分挖掘和靈活利用傳統(tǒng)第一產(chǎn)業(yè)的新附加值。為此,日本政府還與民間資本共同出資設(shè)立了投資公司“農(nóng)林漁業(yè)增長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)化支援機(jī)構(gòu)株式會(huì)社”(A-FIVE),給予創(chuàng)業(yè)和項(xiàng)目資金支持,并提出到2020 年“六次產(chǎn)業(yè)化”的市場(chǎng)規(guī)模要達(dá)到10 萬(wàn)億日元?!傲萎a(chǎn)業(yè)化”的概念與農(nóng)業(yè)的多重功能息息相關(guān)。除了提供農(nóng)產(chǎn)品、保證糧食安全供應(yīng)等作用之外,農(nóng)業(yè)還具有環(huán)境保護(hù)、國(guó)土開(kāi)發(fā)、景觀塑造、延續(xù)飲食傳統(tǒng)、維護(hù)社區(qū)活力等側(cè)面,而后者在農(nóng)業(yè)人口規(guī)模減少、老齡化加劇的背景下顯然具有更加突出的意義,也有助于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型和多種經(jīng)營(yíng)。部分農(nóng)戶(hù)得以放棄基礎(chǔ)糧食作物的種植,專(zhuān)注于與旅游觀光相結(jié)合的精細(xì)農(nóng)業(yè),既達(dá)到了增加收入的目的,也實(shí)現(xiàn)了“離土不離鄉(xiāng)”,有助于緩解“過(guò)疏化”的困境。

    其次,在對(duì)外方面,日本政府著力擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品出口,在追求總量增加的同時(shí),強(qiáng)調(diào)提升品質(zhì)、強(qiáng)化品牌意識(shí)、培育美譽(yù)度。日本政府提出,2020 年要將農(nóng)林水產(chǎn)品和食品的出口額提高到一萬(wàn)億日元,其中,排名前三位的加工食品、水產(chǎn)品、大米及大米加工品分別實(shí)現(xiàn)5000 億、3500 億、600 億日元的出口規(guī)模。2019 年,日本農(nóng)林水產(chǎn)品的出口達(dá)到9121 億日元,盡管離這一目標(biāo)仍稍有距離,但考慮到2011、2012 年時(shí)仍在4500 億日元左右徘徊,其上升趨勢(shì)和政策效果不可謂不顯著。

    “和食文化”和“和食產(chǎn)業(yè)”的全球推廣是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要抓手,其中包括推進(jìn)日本食材(made fromJapan)在世界料理中的靈活應(yīng)用、注重日本飲食文化和飲食產(chǎn)業(yè)(made by Japan)的海外拓展、擴(kuò)大日本農(nóng)林水產(chǎn)品和食品(made in Japan)的出口等。為此,日本政府利用各種場(chǎng)合積極宣介本國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品。2013年,聯(lián)合國(guó)教科文組織將“和食”納入世界非物質(zhì)文化遺產(chǎn)名錄。2014 年時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬訪(fǎng)日期間,時(shí)任日本首相安倍晉三陪同其在銀座高級(jí)壽司店“數(shù)寄屋橋次郎”大快朵頤的形象頗具宣傳效果。2015 年的米蘭世博會(huì)上,“和食”不僅是日本館的主打活動(dòng),甚至成為其設(shè)計(jì)標(biāo)識(shí)。隨著“和食文化”在世界各國(guó)的傳播,清酒、醬油、味噌等日本特色產(chǎn)品的出口都出現(xiàn)了突飛猛進(jìn)的增長(zhǎng)。例如,2019 年日本的清酒出口達(dá)到234 億日元,比前一年增長(zhǎng)5.3%,連續(xù)10 年更新了歷史最高水平,醬油、味噌也連續(xù)6 年和7 年刷新了歷史出口記錄。

    這些積極進(jìn)取的姿態(tài),顯然比一味地抵御外來(lái)產(chǎn)品更為主動(dòng),也更易取得利益攸關(guān)方乃至全體國(guó)民的認(rèn)同。例如,與其他主要農(nóng)業(yè)大國(guó)相比,日本農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)中大米和蔬菜占的比例較高。這一度被視為日本農(nóng)業(yè)的一個(gè)異常狀態(tài),但若變通思路,又恰恰可以成為與“和食產(chǎn)業(yè)”相結(jié)合、提供高品質(zhì)食材、服務(wù)特定目標(biāo)客戶(hù)的重要基礎(chǔ)。在前述對(duì)“年輕農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者”的問(wèn)卷中,盡管有48.7% 的受訪(fǎng)者認(rèn)為“應(yīng)在國(guó)內(nèi)維持國(guó)產(chǎn)的比例”,也有35.1% 的受訪(fǎng)者認(rèn)為“除了國(guó)內(nèi),還應(yīng)將目光投向海外”,肉牛、果蔬、稻米等領(lǐng)域的生產(chǎn)者對(duì)此尤其積極。而相比單一農(nóng)戶(hù),農(nóng)業(yè)法人的外向態(tài)度更為突出,其對(duì)海外市場(chǎng)的重視程度甚至超過(guò)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。此外,大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)的發(fā)展,全球新興消費(fèi)熱潮的興起,全球化物流網(wǎng)絡(luò)的更新,這些因素也都有利于日本農(nóng)業(yè)與時(shí)俱進(jìn)、突破原有的窠臼。

    政權(quán)穩(wěn)定性和強(qiáng)勢(shì)政府是日本農(nóng)政改革的政治基礎(chǔ)

    強(qiáng)勢(shì)政權(quán)和“官邸主導(dǎo)型”決策體系使日本政府既有政策資源能夠安撫、補(bǔ)償包括農(nóng)業(yè)在內(nèi)的受損利益團(tuán)體,也有更大的回旋空間漠視其不滿(mǎn)之聲,甚至在必要時(shí)予以壓制。2020 年9 月,安倍晉三突然宣布因身體原因辭職后,不少農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)彈冠相慶、拍手稱(chēng)快,亦從一個(gè)側(cè)面揭示出背后的權(quán)力博弈。

    長(zhǎng)期以來(lái),農(nóng)業(yè)領(lǐng)域是省廳官僚主導(dǎo)和特殊利益集團(tuán)政治的代表。在具有日本特色的“族議員”的概念中,“農(nóng)林產(chǎn)品族”首當(dāng)其沖,最為引人注目。因此,農(nóng)政改革的推進(jìn)必須弱化原有的利益鏈條,稀釋傳統(tǒng)的權(quán)力交織。這一進(jìn)程并非完全自安倍政府方才開(kāi)始。1994 年選舉制度改革之前,在單一非讓渡投票制的制度設(shè)計(jì)下,在一個(gè)農(nóng)村選區(qū),同一黨(特別是自民黨)黨內(nèi)不同候選人為了爭(zhēng)奪選票,不得不竭力承諾并事后兌現(xiàn)對(duì)特定選民群體的直接利益。選舉制度改革后,這一“政治分肥”的現(xiàn)象有所緩解,每個(gè)候選人面對(duì)的選民基礎(chǔ)更為多元、利益訴求相對(duì)泛化,通過(guò)價(jià)格補(bǔ)貼和賠償機(jī)制取悅一小部分非競(jìng)爭(zhēng)性農(nóng)戶(hù)的必要性大大降低。這是日本農(nóng)政改革得以推進(jìn)的重要制度性原因。在此基礎(chǔ)上,具體而言,安倍政府強(qiáng)力推行農(nóng)政改革重要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

    首先,在“官邸主導(dǎo)型”決策體系下,減少特定省廳和議員團(tuán)體的議事掣肘。傳統(tǒng)上,除了利益集團(tuán)的作用之外,日本的自由貿(mào)易政策往往受到不同省廳之間“部門(mén)主義”或“勢(shì)力范圍之爭(zhēng)”的干擾。外務(wù)省、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省、農(nóng)林水產(chǎn)省等省廳出于各自部門(mén)利益的考慮,對(duì)于簽署自由貿(mào)易協(xié)定的對(duì)象和條件往往意見(jiàn)不盡相同。在安倍晉三長(zhǎng)期執(zhí)政過(guò)程中,首相及其核心團(tuán)隊(duì)的作用日益提升?!鞍脖督?jīng)濟(jì)學(xué)”包括大膽的金融政策、靈活的財(cái)政政策、促進(jìn)民間投資的增長(zhǎng)戰(zhàn)略“三支箭”。其中,“第三支箭”的要害在于全面的結(jié)構(gòu)性改革,而農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的規(guī)制撤廢和市場(chǎng)開(kāi)放是其中的重要支柱,也是打破既得利益的“巖盤(pán)規(guī)制”的集中表現(xiàn)。

    盡管北海道、巖手、新潟等農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)的地方利益仍得到了一定的照顧,但無(wú)論是從歷史縱向還是從不同政策權(quán)衡的橫向比較來(lái)看,農(nóng)林水產(chǎn)特殊利益集團(tuán)左右日本經(jīng)濟(jì)外交的能量已出現(xiàn)明顯的萎縮。國(guó)內(nèi)政治權(quán)力版圖的變遷,在談判桌上得到鮮明的反映。例如,根據(jù)日本官方測(cè)算,“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”(TPP)生效后,在33 種主要農(nóng)林水產(chǎn)品上,日本的生產(chǎn)量將減少1300億日元—2100 億日元。在美國(guó)退出之后,TPP 轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭媾c進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”(CPTPP),在此過(guò)程中,不少?lài)?guó)家提出異議,立場(chǎng)有所后退,最終擱置了22項(xiàng)條款。盡管如此,日本并未趁機(jī)將一度被視為“圣域”的農(nóng)產(chǎn)品重新納入例外清單。在日歐EPA、日英EPA等其他重大的自由貿(mào)易談判中,奶酪等特定農(nóng)產(chǎn)品雖然也一度成為談判爭(zhēng)執(zhí)的對(duì)象和媒體報(bào)道的焦點(diǎn),但從結(jié)果來(lái)看并未對(duì)談判造成本質(zhì)影響。

    其次,通過(guò)對(duì)農(nóng)協(xié)的激進(jìn)改革,深刻改變?cè)斜P(pán)根錯(cuò)節(jié)、根深蒂固的利益輸送和權(quán)力交換機(jī)制。作為農(nóng)協(xié)的綜合指導(dǎo)機(jī)構(gòu),日本“全國(guó)農(nóng)業(yè)協(xié)同組織中央會(huì)”(JA全中)成立于1954 年,要將其徹底革新需要承擔(dān)極大的政治風(fēng)險(xiǎn)。2013 年11 月22 日,由安倍晉三擔(dān)任議長(zhǎng)的“產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力會(huì)議”提出了《關(guān)于農(nóng)業(yè)基本政策根本改革》的提案。同年11 月26 日,農(nóng)林水產(chǎn)省公布了《為了“進(jìn)攻性農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)”的農(nóng)政改革方向》。在此基礎(chǔ)上,2014 年5 月,規(guī)制改革推進(jìn)會(huì)議發(fā)表了《關(guān)于農(nóng)業(yè)改革的意見(jiàn)》,其中的要害便直指“JA 全中”。2015 年2 月,日本政府提出廢止“JA 全中”對(duì)地方農(nóng)協(xié)經(jīng)營(yíng)狀態(tài)等的監(jiān)察權(quán)和指導(dǎo)權(quán),將其由特別認(rèn)可法人改組為一般社團(tuán)法人。

    曾幾何時(shí),在自民黨的“農(nóng)林水產(chǎn)族議員”、農(nóng)林水產(chǎn)省的官僚、以“JA 全中”為代表的農(nóng)業(yè)特殊利益集團(tuán)之間形成了牢固的“鐵三角”。三者之間的“忠誠(chéng)和聯(lián)系”維系了這一關(guān)系,促成源源不斷的農(nóng)業(yè)保護(hù)和相互支持?!癑A 全中”的改革盡管尚未完全打破這一“鐵三角”關(guān)系,但無(wú)疑侵蝕了這些“忠誠(chéng)和聯(lián)系”,使三者在諸多問(wèn)題上難以達(dá)成共識(shí)。因此,盡管對(duì)于日本農(nóng)政改革的效果因議題領(lǐng)域而異,但對(duì)“JA 全中”的改革普遍被認(rèn)為是最為重要的成果。反過(guò)來(lái)說(shuō),現(xiàn)有的改革雖然不乏重要的象征意義,但只是萬(wàn)里長(zhǎng)征的第一步。也正是在這個(gè)意義上,農(nóng)政領(lǐng)域的改革不是某一領(lǐng)導(dǎo)人或某一屆政府能夠驟然完成的事業(yè),需要長(zhǎng)期的戰(zhàn)略決斷、政治智慧和政策技巧。

    最后,日本政府通過(guò)設(shè)立“國(guó)家戰(zhàn)略特區(qū)”,積極推進(jìn)農(nóng)政改革的先行先試。2013 年,在日本政府發(fā)布的《日本復(fù)興戰(zhàn)略》中,將設(shè)立“國(guó)家戰(zhàn)略特區(qū)”作為規(guī)制改革的突破口和試驗(yàn)田。截至2020 年9 月,已設(shè)立東京圈、關(guān)西圈、新澙市、養(yǎng)父市、福岡市北九州市、沖繩縣、仙北市、仙臺(tái)市、愛(ài)知縣、廣島縣今治市等10個(gè)區(qū)域,涉及367 項(xiàng)事業(yè)。各個(gè)特區(qū)各有側(cè)重,不少特區(qū)的重點(diǎn)改革領(lǐng)域都與農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)相關(guān),如新澙市(大規(guī)模農(nóng)業(yè)改革試點(diǎn))、養(yǎng)父市(山地農(nóng)業(yè)改革試點(diǎn))以及愛(ài)知縣、仙北市等。其中,以新澙市最為突出,涉及設(shè)立特定農(nóng)業(yè)法人、實(shí)施農(nóng)業(yè)信用保證制度、在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域接收外國(guó)人、開(kāi)設(shè)農(nóng)家餐廳、建立特區(qū)民宿等諸多措施。從實(shí)踐來(lái)看,“國(guó)家戰(zhàn)略特區(qū)”在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的諸多規(guī)制改革措施不僅推動(dòng)了新潟市的農(nóng)業(yè)生產(chǎn),也削弱了地方農(nóng)協(xié)的政治影響力。隨著農(nóng)協(xié)集票能力和內(nèi)部凝聚力的下降,農(nóng)戶(hù)對(duì)于農(nóng)業(yè)改革和TPP 等外來(lái)競(jìng)爭(zhēng)的認(rèn)知也出現(xiàn)了明顯的改變,地方政府與中央政府在農(nóng)政改革重點(diǎn)、農(nóng)業(yè)保護(hù)力度、農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力培育方式等議題上的政策分歧和利益紛爭(zhēng)相對(duì)縮小。這一積極影響正逐漸由點(diǎn)到面,拓展和滲透到其他地區(qū)和規(guī)制領(lǐng)域。例如,截至2019 年,不少試點(diǎn)措施已從單一戰(zhàn)略特區(qū)推廣到日本全國(guó),如放寬設(shè)立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人的要求、允許在農(nóng)地內(nèi)設(shè)立農(nóng)家餐廳等。

    日本農(nóng)政改革牽一發(fā)動(dòng)全身,絕非一朝一夕之功。農(nóng)政改革這一在日本長(zhǎng)期逡巡不前的領(lǐng)域之所以出現(xiàn)明顯進(jìn)展,首先離不開(kāi)農(nóng)村人口變化的結(jié)構(gòu)性因素。少子老齡化問(wèn)題的剛性制約使日本的農(nóng)政改革到了壯士斷腕、破釜沉舟的決策關(guān)頭。而完成日本憲政史上最長(zhǎng)執(zhí)政記錄的安倍政府則充分利用了強(qiáng)勢(shì)政府的政治資源,表現(xiàn)出相當(dāng)?shù)倪M(jìn)取姿態(tài)。即便如此,“進(jìn)攻型農(nóng)業(yè)政策”等迂回策略仍是日本政府有效減少政策阻力、最大限度凝聚利益共識(shí)的必由之舉,客觀上也取得了值得肯定的階段性成效。在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中,如何順勢(shì)而為、應(yīng)勢(shì)而變、蓄勢(shì)而發(fā),日本的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可謂鮮活的鏡鑒。

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