生活圈視角下的中小城市公共服務(wù)規(guī)劃對(duì)策研究

杜曉娟 王文靜 金 剛

0 引 言

“生活圈”概念源于20世紀(jì)60年代的日本，并逐漸擴(kuò)散至韓國(guó)、臺(tái)灣等國(guó)家和地區(qū)。20世紀(jì)90年代,“生活圈”概念被引入國(guó)內(nèi)并應(yīng)用于城市生活環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)中，主要包括“核心—基本—城市”三級(jí)生活圈，分別對(duì)應(yīng)鄰里、小區(qū)和城市[1]。隨著近年來(lái)城市問(wèn)題的凸顯和以人為本規(guī)劃理念的轉(zhuǎn)變，“生活圈”成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的重點(diǎn)。

大城市層面，“生活圈”概念下的城市公服體系研究已逐漸豐富。城市生活圈構(gòu)建方面，早期柴彥威等對(duì)蘭州市三級(jí)生活圈空間結(jié)構(gòu)進(jìn)行了探索[2]，近期研究多從規(guī)劃視角探索特大城市社區(qū)規(guī)劃理想模式[3]以及“15分鐘社區(qū)生活圈”的規(guī)劃思路和對(duì)策[4]。社區(qū)生活圈界定與測(cè)度方面，以往的研究基于POI[5]、GPS和活動(dòng)日志數(shù)據(jù)[6]對(duì)社區(qū)生活圈進(jìn)行了界定和測(cè)度，構(gòu)建了社區(qū)生活圈體系[7]；不同類(lèi)型生活圈劃分方面，對(duì)特大城市和大城市體育生活圈[8]以及老年人日常生活圈[9]進(jìn)行了探索；不同城市區(qū)域類(lèi)型生活圈劃分方面，對(duì)老舊小區(qū)[10]與城市更新地區(qū)[11]的生活圈進(jìn)行了研究；生活圈規(guī)劃實(shí)施路徑方面，對(duì)特大城市社區(qū)生活圈的規(guī)劃實(shí)施[12]、建設(shè)路徑[13]與生活圈的空間治理對(duì)策[14]進(jìn)行了探討。

區(qū)域?qū)用妫延醒芯刻接懥艘孕姓吔鐒澐值氖。ㄖ陛犑校┯颉⒖h域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)域生活圈構(gòu)建問(wèn)題。都市圈層面，邵源等對(duì)大珠三角優(yōu)質(zhì)生活圈[15]、張亦漢等對(duì)廣州一小時(shí)生活圈[16]進(jìn)行了研究。?。ㄖ陛犑校┯?qū)用?，柴彥威等以北京市為例，提出?gòu)建“基礎(chǔ)生活圈—通勤生活圈—擴(kuò)展生活圈—協(xié)同生活圈”四級(jí)生活圈[17]?？h域?qū)用?，孫德芳等以江蘇省邳州市為例，將整個(gè)縣域劃分為由初級(jí)生活圈、基礎(chǔ)生活圈、基本生活圈和日常生活圈構(gòu)成的生活圈層系統(tǒng)[18]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，已有研究對(duì)基于生活圈的鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施配套[19]進(jìn)行了研究。

目前，城市層面的研究主要集中在北京、上海、廣州等大城市，區(qū)域?qū)用娴难芯恳餐Ａ粼谡w行政區(qū)域的大生活圈，尚未關(guān)注到中小城市內(nèi)部生活圈的構(gòu)建。隨著中小城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，居民對(duì)公共服務(wù)便利性和品質(zhì)的需求相應(yīng)增加。因此，本文以重慶市潼南區(qū)為例，探討中小城市生活圈構(gòu)建模式，豐富生活圈相關(guān)研究?jī)?nèi)容，為中小城市生活圈規(guī)劃提供建議和參考。

1 案例地基本情況和研究方法

1.1 案例地基本情況

潼南區(qū)位于重慶西北部，距離重慶城區(qū)100 km、成都市區(qū)200 km，是成渝城市群腹心城市、川渝合作示范區(qū)。2017年中心城區(qū)建成區(qū)面積約21 km2，城市人口27.16萬(wàn)人，下轄梓潼、桂林2個(gè)街道與27個(gè)社區(qū)。2018年，潼南實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值380.95億元，增長(zhǎng)9.5%。從城市規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平看，潼南屬于西南地區(qū)典型的中小城市，其公共服務(wù)體系的構(gòu)建有一定代表性。

1.2 研究方法

本文采用問(wèn)卷調(diào)查法和案例分析法相結(jié)合的方式開(kāi)展研究。

為了充分了解潼南公共服務(wù)和居民需求的實(shí)際情況，項(xiàng)目組對(duì)接區(qū)城鄉(xiāng)建委、區(qū)教委、區(qū)衛(wèi)生健康委、區(qū)文化旅游委、區(qū)商委等相關(guān)政府部門(mén)，深入街道與社區(qū)，通過(guò)政府座談、實(shí)地踏勘、居民訪談等方式開(kāi)展深入調(diào)研，了解了潼南區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的現(xiàn)狀分布、建設(shè)規(guī)模、功能品質(zhì)、服務(wù)效益等方面的內(nèi)容，獲得了潼南區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的基礎(chǔ)資料。

同時(shí)，為明確潼南區(qū)居民對(duì)公共服務(wù)建設(shè)的設(shè)想和需求，項(xiàng)目組通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷的方式，詳細(xì)了解了潼南區(qū)居民的生活習(xí)慣、時(shí)間安排、設(shè)施偏好、出行方式、服務(wù)需求等內(nèi)容，共收回有效問(wèn)卷484份（表1）。

另外，為進(jìn)一步明確潼南新生代居民對(duì)公共服務(wù)的愿景，在潼南區(qū)規(guī)劃局和區(qū)教委的協(xié)助下，項(xiàng)目組征集了10個(gè)學(xué)校共800份小學(xué)生關(guān)于未來(lái)城市的繪畫(huà)作品,并從中評(píng)選出了51份有代表性的優(yōu)秀作品。

表1 調(diào)研樣本基本特征Tab. 1 sample characteristics

2 中小城市居民行為與公共服務(wù)現(xiàn)狀特征

2.1 居民生活節(jié)奏悠閑

相較于大城市，中小城市居民生活節(jié)奏較慢，通勤時(shí)間較短，休閑時(shí)間充足，各年齡段居民對(duì)社區(qū)生活的參與度較高。步行為主要出行方式之一，居民對(duì)距離的敏感度較低。

2.1.1 居民空閑時(shí)間較多

潼南居民日平均工作時(shí)間約為8 h，加班較少。工作時(shí)間主要集中在上午9:00—12:00和下午14:00—18:00。其次，潼南居民通勤時(shí)間較短。50%的潼南居民上班時(shí)間在15～30 min內(nèi)，33%的居民上班時(shí)間少于15 min。而百度地圖發(fā)布的《2018年中國(guó)城市交通報(bào)告》顯示，一線、新一線城市中心城區(qū)單程平均通勤時(shí)間為41.7 min，二線、三線城市則分別為36.1 min和34 min，均較潼南區(qū)高出不少。綜合來(lái)看，潼南居民日平均休閑時(shí)間可達(dá)到3 h以上。而2017年中央電視臺(tái)和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局等聯(lián)合發(fā)起的“中國(guó)經(jīng)濟(jì)生活大調(diào)查”結(jié)果顯示，除去工作和睡覺(jué)，深圳、廣州、上海、北京居民日平均休閑時(shí)間分別為1.94 h、2.04 h、2.14 h和2.25 h。

2.1.2 居民活動(dòng)類(lèi)型豐富

問(wèn)卷結(jié)果顯示，潼南居民休閑活動(dòng)涵蓋社區(qū)文體、親子休閑、體育健身、朋友聚會(huì)、商業(yè)購(gòu)物等多種類(lèi)型（圖1）。相反，武漢重慶等大城市居民由于空閑時(shí)間較少以及同城閃送等最后一公里服務(wù)的完善，外出活動(dòng)意愿較低。

圖1 潼南居民一日活動(dòng)軌跡Fig 1 one-day activity track of Tongnan District residents

2.1.3 活動(dòng)場(chǎng)所使用率較高

公園廣場(chǎng)、商業(yè)購(gòu)物中心/步行街、超市、親子活動(dòng)場(chǎng)所等是潼南居民日常活動(dòng)的主要場(chǎng)所，不同年齡段對(duì)活動(dòng)空間的需求存在差異（表2）。18歲及以下青少年對(duì)購(gòu)物場(chǎng)所（購(gòu)物中心/步行街等）有較多需求，對(duì)戶外活動(dòng)空間（公園廣場(chǎng)等）和交往場(chǎng)所（超市、圖書(shū)館、餐廳酒吧、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)等）也有一定需求；19—35歲居民活動(dòng)空間需求豐富，對(duì)各類(lèi)場(chǎng)所的需求相對(duì)均衡，對(duì)公園廣場(chǎng)、購(gòu)物、親子活動(dòng)、電影院、超市等多種需求均有涉及；36—60歲的居民對(duì)公園、購(gòu)物和超市需求較大，對(duì)親子活動(dòng)場(chǎng)所有一定需求；60歲以上的居民對(duì)活動(dòng)場(chǎng)所的需求相對(duì)單一，以公園廣場(chǎng)和超市等為主，同時(shí)他們偏好茶樓和棋牌娛樂(lè)活動(dòng)場(chǎng)所。綜合來(lái)看，潼南區(qū)居民對(duì)休閑場(chǎng)所有較高需求，各年齡段對(duì)休閑活動(dòng)空間的使用度均較高。而在大城市，老人和兒童是社區(qū)設(shè)施和公共空間的主要使用者，中青年上班族的社區(qū)參與度較低[4]。

表2 不同年齡段潼南城市居民日常休閑活動(dòng)場(chǎng)所Tab. 2 places of daily leisure activities for urban residents of Tongnan District by age groups

2.1.4 出行方式步行比例較高，對(duì)距離的敏感度較低

問(wèn)卷分析結(jié)果顯示，潼南市民出行主要方式為步行（31%）、私家車(chē)（31%）和公交車(chē)（21%），上海市統(tǒng)計(jì)局《閔行區(qū)居民時(shí)間利用情況分析報(bào)告》顯示，上海市閔行區(qū)居民出行方式主要為自行車(chē)/電動(dòng)車(chē)（48.6%）、地鐵公交（23.6%）、其他交通工具（14.2%）與私家車(chē)（11.5%），潼南居民出行方式中步行比例較高。在潼南步行出行的人群中，步行15 min的人群占比36.5%，15～30 min的占比49.0%，30 min以上的占比15.5%，平均步行時(shí)間約22 min，步行距離約1 100～1 500 m（依據(jù)《規(guī)范》標(biāo)準(zhǔn)，每15 min步行800～1 000 m計(jì)算）。

實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，潼南目前有小學(xué)14所（包括2所九年一貫制學(xué)校），初中7所（包括2所九年一貫制學(xué)校和1所完全中學(xué)），高級(jí)中學(xué)3所（包括1所完全中學(xué)），平均出行距離分別為700 m、1 200 m和1 500 m（圖2，按照現(xiàn)狀建成區(qū)面積21 km2計(jì)算）。按照《規(guī)范》標(biāo)準(zhǔn)，潼南小學(xué)已超出10 min生活圈（步行距離500 m）范圍，初級(jí)中學(xué)已超出15 min生活圈（步行距離800～1 000 m）范圍，高級(jí)中學(xué)已超出20 min生活圈范圍。然而，問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示，居民普遍認(rèn)為上述設(shè)施在規(guī)模和品質(zhì)等方面亟需改善，對(duì)距離并未表現(xiàn)出明顯不滿（表3）。同時(shí)，已有研究顯示，上海等城市居民15 min希望到達(dá)的設(shè)施包括高級(jí)中學(xué)[14]。綜合來(lái)看，潼南居民可接受的公共服務(wù)出行距離大于大城市居民。

圖2 現(xiàn)狀中小學(xué)分布及服務(wù)半徑Fig. 2 distribution of primary and secondary schools and service radius

表3 潼南居民對(duì)于中小學(xué)配置的看法和意見(jiàn)Tab. 3 Tongnan residents’ views and opinions on the allocation of primary and secondary schools

2.2 服務(wù)配套以政府為主

相較于大城市，中小城市有發(fā)展階段滯后、發(fā)展水平偏低，市場(chǎng)成熟度不高、公共服務(wù)更加依賴于政府供給、社區(qū)服務(wù)功能不完善等特點(diǎn)。

2.2.1 政府基礎(chǔ)保障為主、市場(chǎng)補(bǔ)充作用較弱

中小城市人口較少，人口密度較低，城市商業(yè)服務(wù)發(fā)展水平較低。潼南尚無(wú)四星級(jí)及以上星級(jí)酒店，僅有1家電影院，商業(yè)以底商為主，商圈（商業(yè)綜合體）正在培育過(guò)程中。與萬(wàn)州、合川、綿陽(yáng)等100萬(wàn)級(jí)城市相較，服務(wù)水平存在較大差距（表4）。

表4 潼南區(qū)與周邊城市商業(yè)服務(wù)設(shè)施對(duì)比Tab.4 comparison of commercial service facilities between Tongnan District and surrounding cities

潼南居民對(duì)政府提供的公共服務(wù)的依賴度較高，特別是對(duì)社區(qū)服務(wù)的需求較高。問(wèn)卷結(jié)果顯示，潼南居民從居住地步行15 min最希望到達(dá)的五類(lèi)設(shè)施分別是超市、菜市場(chǎng)、小學(xué)、社區(qū)服務(wù)中心、公園/廣場(chǎng)（圖3）。除超市外，其他四類(lèi)均需要政府直接提供或者介入。

圖3 潼南居民15 min步行距離內(nèi)公服設(shè)施偏好Fig.3 Tongnan residents’ preferences for public service facilities within a 15-minute walk

與此對(duì)應(yīng)的是，大城市人口稠密，市場(chǎng)發(fā)育充分，大部分服務(wù)功能均由市場(chǎng)根據(jù)居民的需求進(jìn)行了進(jìn)一步完善，設(shè)施布局密度大幅增加，服務(wù)范圍相應(yīng)縮小。重慶等大城市已出現(xiàn)商業(yè)綜合體社區(qū)化的趨勢(shì)。對(duì)重慶渝北區(qū)北環(huán)周邊地區(qū)的研究發(fā)現(xiàn)，商業(yè)綜合體分布間隔約為1～2 km/個(gè)。對(duì)于社區(qū)服務(wù)，大城市已出現(xiàn)服務(wù)小區(qū)化趨勢(shì)，例如小區(qū)內(nèi)部配套的健身房、游泳池、便利店等。

2.2.2 基礎(chǔ)保障型設(shè)施尚未完善

調(diào)研結(jié)果顯示，潼南社區(qū)服務(wù)功能不完善，規(guī)模較小。首先，潼南的社區(qū)服務(wù)中心主要功能為社區(qū)辦公，僅65%的社區(qū)配套了文體活動(dòng)室，54.6%的社區(qū)配套了衛(wèi)生室，老年人活動(dòng)室與警衛(wèi)室等功能的配套比例較低（圖4）。其次，社區(qū)服務(wù)中心規(guī)?；静粷M足重慶標(biāo)準(zhǔn)。調(diào)研結(jié)果顯示，僅4.8%的社區(qū)服務(wù)用房建筑面積達(dá)到《重慶市城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)2014》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)600 m2。

圖4 潼南社區(qū)服務(wù)中心功能配置情況Fig.4 functional configration of Tongnan community service center

與此同時(shí)，基礎(chǔ)保障層面，上海等特大城市和大城市的設(shè)施建設(shè)已較為完善。上海自2006年起，逐年推進(jìn)社區(qū)的事務(wù)受理中心、衛(wèi)生服務(wù)中心與文化活動(dòng)中心“三中心”建設(shè)，已基本實(shí)現(xiàn)了中心城區(qū)全覆蓋[3]。

2.3 公共服務(wù)需求品質(zhì)化

針對(duì)小學(xué)生的繪畫(huà)征集結(jié)果顯示，作為城市未來(lái)的主人，其對(duì)未來(lái)城市生活的愿望是環(huán)境綠色宜居、設(shè)施科技智慧、服務(wù)完善多元（圖5）。

針對(duì)潼南居民的問(wèn)卷調(diào)研顯示，潼南居民希望新增高品質(zhì)醫(yī)療、教育、文化、運(yùn)動(dòng)、養(yǎng)老等設(shè)施，主要包括綜合醫(yī)院/知名醫(yī)院分院等品質(zhì)醫(yī)療設(shè)施、游泳館/籃球館/羽毛球館等運(yùn)動(dòng)場(chǎng)館以及博物館/科技館等文化場(chǎng)館；其次，對(duì)職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)/職業(yè)教育學(xué)校等教育培訓(xùn)設(shè)施、養(yǎng)老院/老年日間照料中心等養(yǎng)老設(shè)施、城市綜合體等品質(zhì)購(gòu)物場(chǎng)所和早教/幼兒托管等設(shè)施也有較大需求（圖6）。

同時(shí)，潼南不同年齡的居民對(duì)高品質(zhì)設(shè)施類(lèi)型的需求存在差異。18歲及以下青少年更關(guān)注運(yùn)動(dòng)場(chǎng)館和文化場(chǎng)館；19—35歲和36—60歲居民則對(duì)品質(zhì)醫(yī)療設(shè)施、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)館、文化場(chǎng)館、品質(zhì)購(gòu)物場(chǎng)所有較高需求，此外，19—35歲居民對(duì)職業(yè)教育設(shè)施、早教/幼兒托管等設(shè)施有較高需求，而36—60歲居民則對(duì)養(yǎng)老設(shè)施有較高需求；60歲及以上居民更關(guān)注品質(zhì)醫(yī)療設(shè)施、養(yǎng)老設(shè)施和文化設(shè)施（表5）。

圖5 潼南區(qū)小學(xué)生對(duì)未來(lái)城市的愿景（部分）Fig. 5 Tongnan District primary school students’ vision for the future city (part)

圖6 潼南居民希望新增的品質(zhì)型服務(wù)設(shè)施類(lèi)型Fig.6 types of quality service facilities that Tongnan residents want to add

3 中小城市公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃策略

當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，以生活圈形式組織公共服務(wù)設(shè)施配套是實(shí)現(xiàn)以人為本的城市建設(shè)、滿足人民群眾對(duì)美好生活向往的重要途徑。因此，本文將綜合城市發(fā)展階段、居民生活行為的特征和需求、案例啟示以及規(guī)劃的可實(shí)施性等方面，對(duì)中小城市生活圈尺度、邊界和配套設(shè)施類(lèi)型等方面的規(guī)劃建議進(jìn)行討論。

3.1 因地制宜，確定中小城市生活圈尺度

單純以“千人指標(biāo)”和“服務(wù)半徑”作為公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃的主要依據(jù)已不能適應(yīng)當(dāng)前城市的發(fā)展階段，也不能滿足城市所有的發(fā)展需要[20]。從潼南區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，空閑時(shí)間多、步行出行比例較高、對(duì)距離敏感度低或許是中小城市居民生活的普遍特點(diǎn)。由此推論，中小城市的生活圈尺度與大城市有較大不同。國(guó)外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和已有研究顯示，人口密度較低地區(qū)和中小城市服務(wù)設(shè)施服務(wù)半徑相對(duì)較大。對(duì)日本東京都市圈的市區(qū)和衛(wèi)星城的公共服務(wù)設(shè)施密度的研究顯示，衛(wèi)星城的城市/組團(tuán)級(jí)和社區(qū)級(jí)的公共服務(wù)設(shè)施的服務(wù)范圍較市區(qū)更大（表6）。已有研究也指出，考慮人口密度差異和居民活動(dòng)規(guī)律，在新城、近郊區(qū)等人口密度較低的地區(qū)可適當(dāng)擴(kuò)大部分設(shè)施的服務(wù)半徑[3]。

表5 潼南居民未來(lái)希望新增的設(shè)施類(lèi)型Tab.5 the types of facilities that Tongnan residents hope to add in the future

表6 東京都市圈市區(qū)及部分衛(wèi)星城公共服務(wù)設(shè)施密度Tab.6 density of public service facilities in Tokyo metropolitan area and some satellite cities

我國(guó)大城市已出現(xiàn)服務(wù)設(shè)施下沉、密度增加、服務(wù)半徑縮小等現(xiàn)象，而中小城市受限于人口規(guī)模和密度，設(shè)施密度和服務(wù)能力低于大城市水平。大城市已出現(xiàn)城市/組團(tuán)服務(wù)設(shè)施社區(qū)化、社區(qū)服務(wù)小區(qū)化的趨勢(shì)。而小城市仍處于設(shè)施補(bǔ)齊完善階段，尚未出現(xiàn)公共設(shè)施下沉的現(xiàn)象。

因此，綜合考慮公共服務(wù)設(shè)施配套成本、使用效率以及居民對(duì)服務(wù)設(shè)施配套距離的接受程度，本文認(rèn)為，相較于大城市提出的15 min社區(qū)生活圈，中小城市社區(qū)生活圈尺度可以適當(dāng)放寬。在實(shí)際編制規(guī)劃時(shí)，可結(jié)合不同的城市人口規(guī)模、人口密度、城市內(nèi)部人口空間分布以及居民的實(shí)際需求進(jìn)行細(xì)化，因地制宜提出符合地區(qū)實(shí)際的生活圈尺度。

3.2 結(jié)合基層行政單元?jiǎng)澏ㄉ钊吔?/h3>

社區(qū)公共服務(wù)主要有兩類(lèi)，一類(lèi)是與政府供給直接相關(guān)的公共服務(wù)配套，包括社區(qū)服務(wù)站、社區(qū)診所、老年活動(dòng)室、社區(qū)公園等，通常服務(wù)于本社區(qū)居民；一類(lèi)由市場(chǎng)提供，包括餐飲、購(gòu)物等，開(kāi)放性較強(qiáng)，輻射范圍不限于本社區(qū)。

中小城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展偏弱，市場(chǎng)化水平較低，公共服務(wù)更多只能依賴政府供給。從潼南的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，中小城市居民對(duì)政府所提供的公共服務(wù)特別是社區(qū)服務(wù)的依賴度較高。因此，考慮到規(guī)劃的可實(shí)施性，建議按照服務(wù)設(shè)施類(lèi)型將生活圈分為兩類(lèi)：一類(lèi)是社區(qū)診所、社區(qū)文化活動(dòng)室等由政府保障的基本公共服務(wù)圈；另一類(lèi)是餐飲、超市等由市場(chǎng)提供的便民生活服務(wù)圈。

對(duì)于由政府保障的基本公共服務(wù)圈，考慮到與政府管理的配套，應(yīng)結(jié)合基層行政單元?jiǎng)澏ㄟ吔?。基于行政區(qū)域劃分的邊界賦予了政府和社區(qū)的行政執(zhí)行者清晰的責(zé)任，而行政區(qū)也是執(zhí)行人口分析、環(huán)境狀態(tài)和生活質(zhì)量報(bào)告的基本單元，有很強(qiáng)的可操作性[21]。同時(shí)，基本公共服務(wù)圈的大小應(yīng)根據(jù)社區(qū)轄區(qū)范圍大小和人口規(guī)模進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，例如，一些轄區(qū)范圍較大、人口較多的社區(qū)可以分成兩個(gè)或多個(gè)生活圈，注重服務(wù)均衡；而轄區(qū)范圍較小、人口較少的社區(qū)，出于設(shè)施配置效率的考慮，可與周邊社區(qū)共建共享生活圈。

對(duì)于市場(chǎng)所提供的便民生活服務(wù)圈，則可結(jié)合居民實(shí)際出行距離劃定，政府在控規(guī)階段對(duì)配套業(yè)態(tài)和配套規(guī)模進(jìn)行指引和管控。

3.3 設(shè)施配套兼顧短板補(bǔ)齊與品質(zhì)提升

小城市面臨現(xiàn)狀基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施不完善，各年齡段群體對(duì)服務(wù)設(shè)施需求旺盛以及居民對(duì)品質(zhì)提升型設(shè)施的需求增加等多重挑戰(zhàn)。潼南的調(diào)研結(jié)果顯示，中小城市居民同樣希望享受高品質(zhì)的公共服務(wù)設(shè)施，且各年齡段的需求有較大區(qū)別。因此，在補(bǔ)齊基礎(chǔ)保障設(shè)施短板的基礎(chǔ)上，中小城市需兼顧各年齡段居民對(duì)設(shè)施的品質(zhì)化和多樣化需求。

3.3.1 補(bǔ)齊基本公共服務(wù)設(shè)施配套短板

建議按照國(guó)家規(guī)范和地方相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合居民對(duì)公共服務(wù)設(shè)施的需求，在城市控制性詳細(xì)規(guī)劃中加強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育等基本公共服務(wù)設(shè)施配套的細(xì)化與落實(shí)[22]。針對(duì)中小城市社區(qū)服務(wù)中心以行政辦公功能為主，衛(wèi)生、文化等功能缺項(xiàng)和設(shè)施規(guī)模不足等問(wèn)題，建議按照相關(guān)規(guī)范，完善社區(qū)文化活動(dòng)室、多功能運(yùn)動(dòng)場(chǎng)、衛(wèi)生服務(wù)站等設(shè)施。針對(duì)基礎(chǔ)教育、文化體育、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施規(guī)模不足等問(wèn)題，應(yīng)結(jié)合人口規(guī)模以及居民對(duì)設(shè)施距離的敏感度，同時(shí)充分考慮二孩等政策因素，合理確定服務(wù)設(shè)施布局密度和配套規(guī)模。

3.3.2 注重全年齡友好的品質(zhì)化服務(wù)

歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)顯示，隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入后期穩(wěn)定階段，大中小城市的公共服務(wù)水平將逐漸趨同（表7）。國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)家人口發(fā)展規(guī)劃（2016—2030年）》顯示，2030年我國(guó)城鎮(zhèn)化水平將達(dá)到70%，進(jìn)入城鎮(zhèn)化穩(wěn)定發(fā)展階段。因此，考慮到規(guī)劃的戰(zhàn)略性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性，小城市的公共服務(wù)設(shè)施品質(zhì)也需要對(duì)標(biāo)大城市。

表7 國(guó)外大中小城市服務(wù)設(shè)施配置案例Tab.7 cases of service facilities configuration in large, medium and small cities abroad

同時(shí)，在大城市，老年和兒童群體是社區(qū)服務(wù)設(shè)施的主要使用者，因此，更應(yīng)關(guān)注補(bǔ)充老人和兒童的設(shè)施配套，對(duì)不同年齡段的老人和兒童提出針對(duì)性的服務(wù)設(shè)施策略，例如將閑置社區(qū)用房等現(xiàn)狀設(shè)施轉(zhuǎn)型為日間照料中心、托育機(jī)構(gòu)等社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施[23]。針對(duì)中青年的設(shè)施配套更多關(guān)注如何加強(qiáng)設(shè)施的便利性，引導(dǎo)其回歸社區(qū)生活，例如結(jié)合中青年對(duì)運(yùn)動(dòng)健身、教育、生活服務(wù)的需求，在社區(qū)配套健身房、游泳池、嬰幼兒養(yǎng)育托管點(diǎn)、社區(qū)代購(gòu)服務(wù)站等設(shè)施[4]。

對(duì)于中小城市，老年人仍然是社區(qū)休閑空間的主要使用群體。但是，中青年群體不再是家和單位兩點(diǎn)一線的生活軌跡，他們下班后外出意愿較高，休閑活動(dòng)豐富，對(duì)社區(qū)休閑空間也有較高需求。60%以上的中青年群體（19—59歲）下班后會(huì)外出進(jìn)行休閑活動(dòng)。因此，中小城市生活圈配套應(yīng)在滿足老人和兒童需求的基礎(chǔ)上，針對(duì)中青年群體下班后的親子活動(dòng)、休閑娛樂(lè)、運(yùn)動(dòng)健身、學(xué)習(xí)提升等活動(dòng)需求進(jìn)行豐富和完善（表8）。

表8 全年齡服務(wù)類(lèi)型建議Tab.8 service type recommendations for all age groups

4 結(jié)語(yǔ)

中小城市與大城市在公共服務(wù)設(shè)施現(xiàn)狀、居民生活行為特征和公共服務(wù)需求等方面均有所不同，因此在公共服務(wù)設(shè)施配置方面也存在差異。但同時(shí)，中小城市與大城市居民對(duì)公共服務(wù)設(shè)施品質(zhì)的追求趨于相似，這也對(duì)規(guī)劃實(shí)踐提出了新要求。2020年初全國(guó)性的新冠肺炎疫情防控更是對(duì)社區(qū)的防疫防災(zāi)能力建設(shè)提出了新要求。社區(qū)作為基礎(chǔ)的空間治理單元，未來(lái)應(yīng)以生活圈建設(shè)為契機(jī)，提供更完善、更精準(zhǔn)、更高質(zhì)量的公共服務(wù)。

針對(duì)中小城市在公共服務(wù)配套中面臨的諸多問(wèn)題和挑戰(zhàn)，本文以潼南為例，從居民行為特征、需求以及公共服務(wù)設(shè)施現(xiàn)狀出發(fā)，結(jié)合國(guó)內(nèi)外相關(guān)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，對(duì)中小城市生活圈尺度、邊界、設(shè)施配置等方面進(jìn)行了初步探索，以期為生活圈時(shí)代中小城市公服規(guī)劃的完善提供參考。