鄉(xiāng)村建設(shè)視角下的鄉(xiāng)村治理模式研究*

鄶艷麗 何春昊

0 引言

我國鄉(xiāng)村數(shù)量多、分布廣、差異大，鄉(xiāng)村發(fā)展系統(tǒng)在多個(gè)層次與多類要素的綜合作用下，具有復(fù)雜性、開放性和非均衡性等特點(diǎn)，在長期的歷史演進(jìn)過程中形成了特色鮮明的鄉(xiāng)土社會(huì)運(yùn)行體系，鄉(xiāng)村發(fā)展問題也呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)性、差異性和不確定性等特征。2020年12月召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記明確指出，在脫貧攻堅(jiān)取得勝利的發(fā)展背景下，應(yīng)實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理方式[1]。近年來，隨著國家政策的出臺與鄉(xiāng)村居民需求的提升，“鄉(xiāng)村營造”等改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境和生活質(zhì)量的實(shí)踐層出不窮，住宅建設(shè)和公共設(shè)施增補(bǔ)成為鄉(xiāng)村建設(shè)的主要內(nèi)容[2]。鄉(xiāng)村建設(shè)與鄉(xiāng)村治理作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵作用力，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、維護(hù)鄉(xiāng)村秩序的重要手段，具有公共性、集體性特點(diǎn)的規(guī)劃建設(shè)過程往往能體現(xiàn)出治理模式的差異性，并直接或間接地影響鄉(xiāng)村發(fā)展的質(zhì)量，因此，對于各類模式的總結(jié)和作用過程分析是非常重要的。本文扎根于實(shí)地調(diào)研案例，著眼于鄉(xiāng)村建設(shè)過程中的多元參與主體，總結(jié)典型治理特征，構(gòu)建全譜系的鄉(xiāng)村治理模式，對案例的路徑與成本進(jìn)行對比分析，從而判斷鄉(xiāng)村治理的發(fā)展趨勢，為不同發(fā)展條件的鄉(xiāng)村提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

1 鄉(xiāng)村治理主體與類型劃分

1.1 鄉(xiāng)村治理及其主體

鄉(xiāng)村治理涵蓋兩個(gè)層面的意思：一是鄉(xiāng)村建設(shè)的各個(gè)參與主體采取不同途徑使鄉(xiāng)村從無序到有序的過程；二是鄉(xiāng)村得到有效、有益管理，實(shí)現(xiàn)環(huán)境友好、服務(wù)良好、生活安好、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)好、鄉(xiāng)風(fēng)趨好等綜合目標(biāo)。鄉(xiāng)村治理是基于鄉(xiāng)村建設(shè)主體的基本目標(biāo)、利益訴求和價(jià)值取向而采取的目標(biāo)協(xié)調(diào)、利益平衡、思想統(tǒng)一的多維行動(dòng)。當(dāng)前，我國的鄉(xiāng)村建設(shè)主要有五類參與主體，即政府、企業(yè)、村集體、村民與NGO。

1.1.1 政府

《村民委員會(huì)自治法》以法律的形式賦予了村莊自治地位，這使鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際成為國家行政的底層邊界[3]。取消農(nóng)業(yè)稅后，公用經(jīng)費(fèi)的安排由“縣鄉(xiāng)兩級”轉(zhuǎn)變?yōu)橥耆煽h級政府安排，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只承擔(dān)“消費(fèi)”功能，因此在鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)際過程中，縣級政府保障建設(shè)資金、提供建設(shè)方案，具有較高的話語權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只承擔(dān)執(zhí)行功能。

1.1.2 企業(yè)

參與鄉(xiāng)村治理的企業(yè)按照目標(biāo)分為無償援建和有償參與兩類，其中無償援建企業(yè)主要是央企、國企和少量民企，它們?yōu)槌袚?dān)社會(huì)責(zé)任而進(jìn)行鄉(xiāng)村建設(shè)投資，具有無償援助的非經(jīng)濟(jì)性特征。有償參與企業(yè)主要包括地產(chǎn)類、綜合經(jīng)營類和涉農(nóng)企業(yè)，地產(chǎn)企業(yè)主要參與位于大城市周邊具有二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿Φ泥l(xiāng)村區(qū)域的開發(fā)，綜合經(jīng)營類企業(yè)依托具有一定旅游資源與開發(fā)價(jià)值的歷史文化名村和傳統(tǒng)村落進(jìn)行企業(yè)化運(yùn)營管理，涉農(nóng)企業(yè)以種植或養(yǎng)殖業(yè)帶動(dòng)的形式參與鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)程。

1.1.3 村集體村集體具有服務(wù)組織和經(jīng)濟(jì)組織雙重內(nèi)涵，村集體在民主治理過程中因村集體經(jīng)濟(jì)的多寡分為動(dòng)員型和分配型兩種治理類型[4]，即集體經(jīng)濟(jì)薄弱的村集體，公益事業(yè)需要從村民中抽取資源而必須采取動(dòng)員式手段，這依賴于村干部獲取經(jīng)濟(jì)資源的能力。而集體經(jīng)濟(jì)雄厚的村集體則處于集體資源分配的強(qiáng)勢地位，更需要通過民主這一名義上的合法程序使用村集體占有的資源，以防出現(xiàn)問題時(shí)承擔(dān)責(zé)任。村干部的能力有強(qiáng)弱之分，會(huì)出現(xiàn)四種不同的治理效果（圖1）。

圖 1 基于村干部能力所造成的鄉(xiāng)村治理差異化效果矩陣示意圖[7]Fig. 1 the schematic diagram of the differential effect matrix of rural governance based on the ability of village cadres

1.1.4 村民

由于農(nóng)業(yè)給村民帶來的收入有限，進(jìn)城務(wù)工成為村民就業(yè)的新趨勢，村民與村莊的相對依附關(guān)系漸弱，“兩手不管村中事，一心只謀自富康”的自利心態(tài)逐步顯現(xiàn)[5]。對待鄉(xiāng)村建設(shè)等公共事務(wù)，村民分為贊同派和反對派，動(dòng)員型的村莊在治理過程中，極少數(shù)的反對派可能會(huì)使村務(wù)決策中途夭折，而分配型的村級治理決策過程強(qiáng)調(diào)“少數(shù)服從多數(shù)”原則，少數(shù)反對者的聲音往往服從于多數(shù)，難以引起足夠重視。

1.1.5 NGO

包括專業(yè)的規(guī)劃師、建筑師、社會(huì)學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家等學(xué)者或其他社會(huì)團(tuán)體[6]，掌握鄉(xiāng)村建設(shè)的資金、技術(shù)或其他稀缺資源，介入鄉(xiāng)村建設(shè)的切入點(diǎn)和方式各有差異。

1.2 治理類型劃分

鄉(xiāng)村建設(shè)類型學(xué)考察涉及差異化視角，為簡化分類的復(fù)雜性，根據(jù)政府、市場、公民和社會(huì)各方利益主體在處理鄉(xiāng)村公共事務(wù)時(shí)所體現(xiàn)的力量大小和關(guān)系區(qū)分基本治理類型。丁國勝基于鄉(xiāng)村建設(shè)者的視角將治理劃分為政府主導(dǎo)型、農(nóng)民內(nèi)生型和社會(huì)援助型三類[8]，但這一分類忽略了市場主體以及多元主體的平等合作，因此本文將鄉(xiāng)村治理分為五種基本類型，即集體主導(dǎo)型、行政主導(dǎo)型、社會(huì)主導(dǎo)型、市場主導(dǎo)型和合作治理型。集體主導(dǎo)型的村集體組織設(shè)在鄉(xiāng)村內(nèi)部，是鄉(xiāng)村治理最關(guān)鍵的一環(huán)，同時(shí)，村集體也是實(shí)施改造工程的主體。集體主導(dǎo)型的治理過程中，村集體負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村治理所需要的融資、方案制定、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等任務(wù)，村集體的各類資源和村干部的協(xié)調(diào)動(dòng)員能力是治理的關(guān)鍵。二是行政主導(dǎo)型?，F(xiàn)代國家的重要特征是，各級政府運(yùn)用行政體系和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)支撐管理行動(dòng)，依靠行政能力的不斷滲透、介入與擴(kuò)展，將政府的官方意志注入鄉(xiāng)土的基層社會(huì)，從而實(shí)現(xiàn)對原本分散化、碎片化的鄉(xiāng)土社會(huì)的整合[9]。政府主導(dǎo)意味著鄉(xiāng)村建設(shè)主要依靠命令等自上而下的行政機(jī)制，鄉(xiāng)村治理以任務(wù)的形式下達(dá)，具有單向性、強(qiáng)制性、一致性和標(biāo)準(zhǔn)化等特征，直面鄉(xiāng)土社會(huì)的離散性、孤立性、多樣性和破碎性本底。政府直接面對公眾，鄉(xiāng)土社會(huì)居民自由選擇的權(quán)利也在增加，其自由選擇權(quán)的多少與地方政府管理者的行動(dòng)理念直接相關(guān)，存在政策變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。三是社會(huì)主導(dǎo)型。社會(huì)主導(dǎo)型的鄉(xiāng)村治理類型多樣，參與手段不盡相同，包括設(shè)計(jì)下鄉(xiāng)、經(jīng)濟(jì)下鄉(xiāng)和理念下鄉(xiāng)等。其共同特征是專家參與提升了鄉(xiāng)村治理過程的知識價(jià)值，顯現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理決策的科學(xué)邏輯，實(shí)質(zhì)是知識精英話語權(quán)的擴(kuò)大，具有偏向性、回應(yīng)性、技術(shù)性和自由性特點(diǎn)，以應(yīng)對鄉(xiāng)村居民的跟隨性、習(xí)慣性、保守性和平均性行動(dòng)邏輯，但存在專家退出后的風(fēng)險(xiǎn)。四是市場主導(dǎo)型。市場在鄉(xiāng)村建設(shè)的資金籌集與利用方面起主導(dǎo)作用，并獲得大部分收益。此類模式離不開政府的支持與授權(quán)，一般形成政企聯(lián)盟，利益博弈和談判成為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，村集體和村民的收益成為項(xiàng)目成功和可持續(xù)運(yùn)行的核心要素。五是合作治理型。治理主體的地位是平等的，各司其職，政府并不強(qiáng)勢，能夠整合多方力量；專家能傾聽社群聲音，尋求最大公約數(shù)，把價(jià)值問題轉(zhuǎn)化為技術(shù)問題；企業(yè)有公共價(jià)值觀，接受投入低收益；村集體和村民成為建設(shè)的主體，具有一定的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。這是大多數(shù)鄉(xiāng)村最可持續(xù)、最可接受的一種鄉(xiāng)村治理類型。

2 鄉(xiāng)村治理模式與案例特征

2.1 主要治理模式

學(xué)界關(guān)于鄉(xiāng)村治理模式的討論異彩紛呈，主要有兩類：一是對近代以來中國鄉(xiāng)村治理模式的演變梳理，如蘇海新等將其劃分為縣政紳治、政社合一、鄉(xiāng)政村治三大發(fā)展階段，傳統(tǒng)意義上的鄉(xiāng)村治理是通過政治力量實(shí)現(xiàn)對鄉(xiāng)村的政治管理[10]，強(qiáng)調(diào)政府在鄉(xiāng)村治理的不同階段中所發(fā)揮的作用；二是結(jié)合一個(gè)或某幾個(gè)鄉(xiāng)村治理案例，探索實(shí)踐基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)村治理模式及其轉(zhuǎn)型。行政主導(dǎo)型角度，申明銳等肯定了政府資源對鄉(xiāng)村治理效能的作用，其主導(dǎo)的多種形式的治理模式對于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的重構(gòu)有重要作用[11]，但忽視了國企這類政治色彩濃厚的主體在建設(shè)與治理中的所貢獻(xiàn)的力量。集體主導(dǎo)型角度，閻占定從農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織帶動(dòng)鄉(xiāng)村治理的角度，將治理模式分為經(jīng)濟(jì)參與型、政治參與型、社會(huì)參與型三類，并對其進(jìn)行了細(xì)致的再劃分，肯定了農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織在推動(dòng)鄉(xiāng)村治理方式轉(zhuǎn)變方面的作用[12]。社會(huì)主導(dǎo)型角度，呂蕾莉等對西北地區(qū)的民族村展開研究，分析了鄉(xiāng)村精英在鄉(xiāng)村治理過程中所發(fā)揮的作用，認(rèn)為在村莊的權(quán)力結(jié)構(gòu)下形成了宗教力量、宗族權(quán)威和村委會(huì)三方互動(dòng)的格局，這種格局促使了鄉(xiāng)村精英群體的產(chǎn)生[13]。市場主導(dǎo)型角度，閻占定分析了農(nóng)業(yè)企業(yè)與農(nóng)戶的依賴關(guān)系，企業(yè)在市場中的高效率運(yùn)轉(zhuǎn)將對農(nóng)戶的發(fā)展起到帶動(dòng)作用[14]。已有研究對參與鄉(xiāng)村治理的各方力量及其關(guān)系進(jìn)行了細(xì)致分析，為新時(shí)代中國鄉(xiāng)村治理模式的劃分提供了理性思考與建議，但未構(gòu)建一套系統(tǒng)相對完整的鄉(xiāng)村治理模式譜系，對于治理模式適用范圍的討論仍有待深入。結(jié)合已有研究對治理模式的探索，本文在五大基本治理類型基礎(chǔ)上，通過實(shí)證調(diào)研將我國當(dāng)前鄉(xiāng)村治理類型細(xì)分為13種基本模式，同時(shí)針對不同類型在全國范圍內(nèi)選取典型案例，結(jié)合鄉(xiāng)村建設(shè)理念、空間與時(shí)間等要素作進(jìn)一步闡述（表1）。

合作治理型的協(xié)同治理、聯(lián)動(dòng)治理、共同治理和公私合作治理四種模式的區(qū)別并不顯見，因此從參與者特征、制度特征和治理環(huán)境三個(gè)角度對其進(jìn)行區(qū)分（表2）。

表1 鄉(xiāng)村主要治理類型、模式與典型案例選擇一覽表Tab. 1 a list of main types, models and typical cases of rural governance

表2 合作治理型不同模式對比[15]Tab. 2 a comparison of different models of cooperative governance

2.2 模式基本特征

13個(gè)案例的案例背景、改造實(shí)施過程和治理模式差異較大（表3），主要從治理主體特征（表4）和治理主體行為（表5）兩個(gè)方面進(jìn)行闡釋。

2.2.1 案例基本特征

從規(guī)劃建設(shè)過程來看，13個(gè)案例所反映的鄉(xiāng)村治理可歸納為四類：一是以鄂爾多斯上海廟鎮(zhèn)、赤峰后興隆地村等為代表，因鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)鄉(xiāng)村治理；二是以乾縣宏村、玉樹拉司通村等為代表，通過文化遺產(chǎn)的保護(hù)帶動(dòng)鄉(xiāng)村治理；三是以昆山祝家店村、信陽郝堂村、溧陽楊家村等為代表，以解決原有農(nóng)村發(fā)展問題為導(dǎo)向的鄉(xiāng)村治理；四是以東莞西湖村、成都爐坪村、西寧黑城村為代表的適應(yīng)治理下沉趨勢的鄉(xiāng)村治理。從規(guī)劃、建設(shè)、管理過程來看，出現(xiàn)了規(guī)建管一體化、規(guī)建管完全分離、規(guī)建與管理分離、規(guī)劃與建管分離等特征。

2.2.2 案例主體特征

從13個(gè)案例的主體特征上看，政府、企業(yè)、村集體、村民、NGO基本都參與了治理過程。從政府角度，地方政府的誠意、領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)、對知識分子的尊重以及推進(jìn)治理的決心是持續(xù)有效推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的重要條件。從企業(yè)角度看，案例方案能夠得到貫徹執(zhí)行和有序運(yùn)營得益于利益分享過程中的適當(dāng)放利，實(shí)現(xiàn)了政府有政績、企業(yè)有業(yè)績、集體有成績、個(gè)人有收益的多贏局面。從村集體角度，村莊自治體系的構(gòu)建是實(shí)現(xiàn)村民治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，村干部的調(diào)動(dòng)能力和治理團(tuán)隊(duì)的結(jié)構(gòu)對治理成效有極大的影響。村集體多以完成上級的指令和任務(wù)為主，社區(qū)企業(yè)、集體主導(dǎo)，協(xié)同治理和共同治理模式下村集體的主動(dòng)性更強(qiáng)，作用發(fā)揮更充分。從村民角度，村民作為長期生

活在鄉(xiāng)村的主體，同時(shí)也是各項(xiàng)治理措施的客體，是鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵，但目前多數(shù)案例的村民處于相對被動(dòng)的狀態(tài)。從NGO角度，“規(guī)劃師”扮演了治理過程中的重要角色，編制規(guī)劃是其首要任務(wù)，對鄉(xiāng)村的建設(shè)活動(dòng)也有持續(xù)的參與。從過程上看，案例基本經(jīng)歷了政府或村集體統(tǒng)籌、精英規(guī)劃、企業(yè)投資中的單個(gè)或多個(gè)過程，治理的重要任務(wù)是協(xié)調(diào)政府、企業(yè)、村集體和村民的利益關(guān)系，推動(dòng)各方力量積極參與治理過程。

表3 案例基本特征一覽表Tab. 3 a list of basic characteristics of the cases

表4 鄉(xiāng)村治理模式主體特征一覽表Tab. 4 a list of main body characteristics of rural governance models

表5 鄉(xiāng)村治理模式主體行為特征一覽表Tab. 5 a list of characteristics of main body behavior of rural governance models

2.2.3 案例主體行為

傳統(tǒng)意義上的鄉(xiāng)村建設(shè)主要指建筑與設(shè)施的建設(shè)，但隨著多元主體的參與，資金、政策、管理制度與理念也被納入進(jìn)來，深刻影響了鄉(xiāng)村治理的方式與思路，因此，鄉(xiāng)村治理主體的行為呈現(xiàn)出多樣化特征。從治理模式的切入方式上看，鄉(xiāng)村治理已不局限于物質(zhì)空間的改善，生活與社區(qū)精神、資金與管理理念、規(guī)劃與政策等理念的引入豐富了鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵，鄉(xiāng)村規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營這一生命周期的全過程得到關(guān)注。從適用范圍上看，發(fā)達(dá)地區(qū)、城中村、特殊村落（歷史文化名村、傳統(tǒng)村落、特色村落、宗教村落）、一般村落等不同區(qū)位、不同類型的鄉(xiāng)村所適用的模式各不相同。從主體行為特征上看，治理速度分為快速推動(dòng)、勻速推進(jìn)、緩慢改進(jìn)等形式，還出現(xiàn)了“微改造”等治理新形式，逐步強(qiáng)調(diào)主體行為應(yīng)符合鄉(xiāng)村治理規(guī)律。

3 案例差異分析與綜合評價(jià)

3.1 案例差異分析

3.1.1 路徑差異

20世紀(jì)初期的鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐蘊(yùn)含著兩種相互區(qū)別的思想基礎(chǔ)：一是以晏陽初、梁漱溟和黃炎培等為代表的鄉(xiāng)村建設(shè)派（內(nèi)生型路徑），主張對鄉(xiāng)村組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行改造，從而形成一種政治與教化合一的自治組織，從鄉(xiāng)村辦學(xué)開始，通過鄉(xiāng)學(xué)改造鄉(xiāng)約和村約的路徑，分化產(chǎn)生鄉(xiāng)村的監(jiān)督機(jī)制，以取代原有的基層行政組織（政府鄉(xiāng)公所、區(qū)公所）。內(nèi)生型路徑認(rèn)為中國鄉(xiāng)村發(fā)展的根本出路在于走鄉(xiāng)村內(nèi)部的人、組織與文化改造的內(nèi)發(fā)型道路，通過教育順勢改造鄉(xiāng)村的人及其生活方式[17]；二是以吳景超④為代表的鄉(xiāng)村工業(yè)化派（外力型路徑）。吳景超認(rèn)為鄉(xiāng)村的根本出路是發(fā)展實(shí)業(yè)與交通，建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)金融機(jī)構(gòu)，讓自然的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代工業(yè)的大經(jīng)濟(jì)，取消城鄉(xiāng)差別，通過發(fā)展城市解決鄉(xiāng)村問題，類似于當(dāng)前工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的道路。

從內(nèi)部和外部動(dòng)力機(jī)制而言，現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的多數(shù)模式屬于外力型，內(nèi)發(fā)型較少，自治收效甚微。集體主導(dǎo)型的兩種模式依靠的是集體的力量，社會(huì)主導(dǎo)型的三種模式的主要路徑是文化在前、技術(shù)在后，尤其是學(xué)者植入的方式，實(shí)際上是承襲晏陽初、梁漱溟先生的改造的基本思想，與政府提供的文化、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)結(jié)合，試圖引導(dǎo)內(nèi)生力量的崛起；市場主導(dǎo)型和合作治理型隱含了以吳景超為代表的鄉(xiāng)村工業(yè)化思想的影子，通過鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的切入引導(dǎo)鄉(xiāng)村的發(fā)展。無論哪種方式，由于政府、企業(yè)以及集體的經(jīng)濟(jì)支撐，都具有改造鄉(xiāng)村生活環(huán)境的共同屬性，試圖剔除存在于農(nóng)民身上的散、愚、私和村莊的臟、亂、差。從路徑而言，多種模式均存在可持續(xù)性問題，鄉(xiāng)村治理需要外在激勵(lì)和內(nèi)生動(dòng)力的并行才能標(biāo)本兼治[18]。

3.1.2 成本差異

不同治理類型的成本是存在差異的，各種力量存在組合關(guān)系（圖2），如果以政府和市場投入的政治成本和經(jīng)濟(jì)成本作為治理的直接成本，可以發(fā)現(xiàn)，社會(huì)力量結(jié)合集體力量越多，直接治理的成本就越低，而行政力量、經(jīng)濟(jì)力量動(dòng)用得越多，治理成本往往越高，多元治理成本居中。根據(jù)實(shí)際調(diào)研案例，H村修建小廣場，按照市場招投標(biāo)需要15萬元，而通過恢復(fù)投工投勞制度，在保證質(zhì)量的前提下，村民自建僅花費(fèi)7萬元；D村修建村莊主要道路按照招投標(biāo)預(yù)算需要花費(fèi)200萬元，在村民主動(dòng)參與地基平整、土方填挖等建設(shè)情況下僅花費(fèi)140萬元。居民投工投勞參與鄉(xiāng)村建設(shè)在節(jié)約成本的同時(shí)，也對既有的政府投資的招投標(biāo)規(guī)定、資金監(jiān)管、技術(shù)監(jiān)管等制度提出了新的要求。

圖2 基于參與主體投入鄉(xiāng)村治理力量的基本治理類型示意圖Fig. 2 the schematic diagram of basic governance types based on the participation of participants in rural governance

3.2 案例綜合評價(jià)

3.2.1 存在問題

案例總結(jié)發(fā)現(xiàn)，目前鄉(xiāng)村治理模式的可持續(xù)實(shí)施仍有三大瓶頸：一是治理主體頻變，二是治理政策頻變，三是行政過度干預(yù)。鄉(xiāng)村民主選舉制度在一定程度上破壞了鄉(xiāng)村秩序，尤其是在南方部分鄉(xiāng)村與經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的地區(qū)，村干部選舉三年進(jìn)行一次，由于個(gè)中的利益關(guān)系，“選上忙三年，選不上鬧三年”，自然與推讓制的鄉(xiāng)村民主和熟人社會(huì)道德層面的真正民主被陌生人競爭模式所取代。也由于三年一選，所以村干部只想三年的事，難以安心建設(shè)鄉(xiāng)村。同樣，短期介入的官員和學(xué)者難以解決長期存在的農(nóng)民生活和土地經(jīng)營的問題，反映了鄉(xiāng)村的短期目標(biāo)和長期發(fā)展的矛盾，短期的思路和做法難以解決鄉(xiāng)村長遠(yuǎn)性、頑固性的問題，如郝堂村實(shí)踐中出現(xiàn)的“村長離職”問題、宣揚(yáng)“讓年輕人回來”的目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)偏離的現(xiàn)象以及西湖村老支書主政鄉(xiāng)村治理20余年的實(shí)踐，都在促使人們深刻反思治理目標(biāo)與治理主體的長期性與穩(wěn)定性問題。通過對參與鄉(xiāng)村建設(shè)的規(guī)劃專家的抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在進(jìn)行鄉(xiāng)村實(shí)驗(yàn)的總項(xiàng)目中，規(guī)劃能夠?qū)嵤┗虿糠謱?shí)施即為成功的項(xiàng)目僅有1/3，2/3是規(guī)劃根本沒有實(shí)施或半途而廢，其主要原因是政府換屆和領(lǐng)導(dǎo)變更，主要領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注點(diǎn)發(fā)生變化后，既有的政策、措施、投資計(jì)劃基本全部作廢。在案例研究中，為簡化模式類型，將不同層級的政府統(tǒng)稱為政府，實(shí)質(zhì)上存在層級差異，不同層級的政府間也存在矛盾和問題。鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中行政力量的實(shí)際作用遠(yuǎn)超法律規(guī)定。如按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，經(jīng)過有關(guān)部門批準(zhǔn)的鄉(xiāng)村規(guī)劃屬于行政法規(guī)的范疇，不得隨意修改。但面臨上級行政指令，尤其是與執(zhí)行者的升遷掛鉤時(shí)，規(guī)劃是讓位于行政命令的。如后興隆地村鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計(jì)采用鄉(xiāng)土材料，應(yīng)用紅磚外墻，白色石灰勾縫，規(guī)劃實(shí)施過程中，內(nèi)蒙古自治區(qū)各級政府要求全區(qū)鄉(xiāng)村統(tǒng)一刷涂白色外墻，張貼印制標(biāo)語，導(dǎo)致千村一面，且后期繼續(xù)粉刷或恢復(fù)原狀都需要巨大成本，不粉刷則斑駁掉色，鄉(xiāng)村面臨兩難境地。上海廟規(guī)劃實(shí)施過程中也出現(xiàn)了上級領(lǐng)導(dǎo)視察發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)厝渴堑蛯咏ㄖ?，?qiáng)令要求建設(shè)高層，以體現(xiàn)城市“現(xiàn)代化”的要求，基層政府不得不要求更改規(guī)劃的情況。以上種種反映了行政過度干預(yù)往往會(huì)使鄉(xiāng)村治理的成本極大增加，甚至超過鄉(xiāng)村建設(shè)所帶來的收益，造成治理的內(nèi)卷化[19]。

3.2.2 發(fā)展趨勢

中國鄉(xiāng)村從傳統(tǒng)格局中脫離，在現(xiàn)代化加速驅(qū)動(dòng)下與城市形成了較大差距?；诖?，鄉(xiāng)村治理是在城市過度驕傲與鄉(xiāng)村極度卑微的極端背景下進(jìn)行的，是多領(lǐng)域的政策試驗(yàn)和全方位的試錯(cuò)實(shí)踐。通過對治理模式及其存在問題的分析，結(jié)合中央對農(nóng)業(yè)農(nóng)村問題的深刻判斷，認(rèn)為中國未來的鄉(xiāng)村治理模式將出現(xiàn)下述發(fā)展趨勢。一是地域性。不同地區(qū)、不同類型、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、不同發(fā)展基礎(chǔ)的村莊治理是存在差異的，因地制宜是選擇鄉(xiāng)村治理模式的首要原則。二是適度性。縮小城鄉(xiāng)差距、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民生活協(xié)調(diào)發(fā)展需要夯實(shí)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展基礎(chǔ)，需要科學(xué)界定政府介入鄉(xiāng)村治理的邊界，確定政府的“權(quán)力清單”，明確政府的統(tǒng)籌范圍與管制規(guī)則，避免過度干預(yù)導(dǎo)致基層治理能力下降的情況。三是創(chuàng)新性。新時(shí)期中國鄉(xiāng)村面臨經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型以及鄉(xiāng)村功能的四大轉(zhuǎn)變，需要傳承傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村治理傳統(tǒng)、借鑒發(fā)達(dá)國家鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗(yàn)、總結(jié)中國現(xiàn)代發(fā)展實(shí)踐，與時(shí)俱進(jìn)，進(jìn)行系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)和管理創(chuàng)新。四是自主性。目前的鄉(xiāng)村建設(shè)仍然處于擁有更多政治、經(jīng)濟(jì)資源的政府、企業(yè)等主體支配的階段，村民自治組織和村民自身的力量尚未得到有效發(fā)揮，因此鄉(xiāng)村應(yīng)結(jié)合自身人口結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)與建設(shè)基礎(chǔ)確定治理目標(biāo)，培育本地人才，利用內(nèi)生力量驅(qū)動(dòng)鄉(xiāng)村特色文化建設(shè)，推動(dòng)治理創(chuàng)新[20]。

我國鄉(xiāng)村建設(shè)在百年未有之大變革背景下面臨的發(fā)展不平衡、結(jié)構(gòu)不均衡、服務(wù)不匹配等問題，需要認(rèn)真總結(jié)中國鄉(xiāng)村治理的客觀規(guī)律以及實(shí)踐探索的正反經(jīng)驗(yàn)，將以生態(tài)為本和以人為本作為鄉(xiāng)村治理的邏輯起點(diǎn)和價(jià)值基礎(chǔ)，實(shí)施鄉(xiāng)村全面振興戰(zhàn)略，通過實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化支撐國家治理現(xiàn)代化行動(dòng)。

注釋：

①社會(huì)企業(yè)（social enterprise）：源于法國經(jīng)濟(jì)學(xué)家蒂埃里·讓泰提出的社會(huì)經(jīng)濟(jì)概念，最早出現(xiàn)在英國并于20世紀(jì)80年代開始流行于歐美國家。社會(huì)企業(yè)具有達(dá)成既定社會(huì)、環(huán)境目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)自主目標(biāo)的雙重目的，以解決社會(huì)問題而不是以利潤最大化為出發(fā)點(diǎn)，運(yùn)用商業(yè)模式進(jìn)行組織運(yùn)營，因此在利潤分配方面通常是營利不分紅，具有微利型經(jīng)營特征，是介于商業(yè)部門和非營利組織之間的并與兩者相連接的新型組織形式。

②往往具有突出的地方文化特色、強(qiáng)烈的美學(xué)特征以及超現(xiàn)實(shí)的實(shí)用性。

③提供一套住房、找到一份工作、落實(shí)一份社保、發(fā)放一份補(bǔ)貼、享受一份教育獎(jiǎng)勵(lì)、領(lǐng)取一份土地收益。

④吳景超（1901—1968），中國著名社會(huì)學(xué)家，安徽歙縣人，主要從事都市社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和人口學(xué)研究，1953年起在中國人民大學(xué)任教。