低生育率危機(jī)下的荷蘭生育激勵(lì)政策

周 云，彭書(shū)婷

（北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系，北京 100871）

一、引言

荷蘭是一個(gè)國(guó)土面積4.152萬(wàn)km2、人口1 750萬(wàn)人、全名為“荷蘭王國(guó)”的國(guó)家。［1-2］這一王國(guó)是由四大部分組成，也就是在西歐的荷蘭以及遠(yuǎn)在加勒比地區(qū)的阿魯巴島、庫(kù)拉索島、荷屬圣馬丁島。［3］本文討論的內(nèi)容主要集中在西歐的荷蘭，包括南荷蘭省和北荷蘭省，而非整個(gè)荷蘭王國(guó)。荷蘭本身人口密度是每平方公里488人，是歐盟區(qū)域內(nèi)人口密度最大的國(guó)家，也是世界上人口密度最大的國(guó)家之一。［4］荷蘭的人口研究力量強(qiáng)大，歐洲最大的人口研究學(xué)會(huì)總部就設(shè)立在荷蘭海牙。

本文以荷蘭這一國(guó)家為研究對(duì)象，荷蘭不僅在人口研究領(lǐng)域重要，其生育率水平的特點(diǎn)也為研究人口發(fā)展提供了一個(gè)重要的個(gè)案。前期研究顯示荷蘭的總和生育率早已低于2.1的更替水平，人口規(guī)模的增長(zhǎng)處于下降的狀態(tài)。面對(duì)荷蘭人口發(fā)展趨緩、生育水平下降的狀況，我們主要關(guān)注如下問(wèn)題：荷蘭政府是否有政策導(dǎo)向，試圖干預(yù)國(guó)家人口的發(fā)展；如果有人口相關(guān)政策，政策的類別和內(nèi)容會(huì)是什么；這些政策有怎樣的特點(diǎn)。全文首先概要分析荷蘭人口的發(fā)展，鋪墊出我們認(rèn)為荷蘭有理由也應(yīng)該考慮如何應(yīng)對(duì)低生育水平的人口背景。其次，分析荷蘭政府對(duì)人口發(fā)展的看法，展示官方的人口態(tài)度。第三，梳理荷蘭人口相關(guān)的政策，說(shuō)明在不同人口發(fā)展階段政府怎樣制定和調(diào)整政策。最后，反思荷蘭人口相關(guān)政策的特點(diǎn)以及給中國(guó)人口發(fā)展策略帶來(lái)怎樣的啟示。

二、荷蘭的人口發(fā)展

荷蘭人口的總和生育率早在20世紀(jì)70年代初就已經(jīng)低于2.1的更替水平。基于針對(duì)人口發(fā)展政策的研究目的，我們對(duì)荷蘭人口發(fā)展的分析從年份上推前20年左右，也就是考察20世紀(jì)50年代以來(lái)荷蘭人口的變化，以此整體把握人口發(fā)展變化的趨勢(shì)。具體而言，人口總量、年均人口變化率、粗出生率和總和生育率將是分析的主要目標(biāo)。

首先是荷蘭的總?cè)丝跀?shù)量。1950年時(shí)荷蘭總?cè)丝跒? 000多萬(wàn)，2020年則達(dá)到了1 710多萬(wàn)（見(jiàn)圖1）。從整體上看70年間人口數(shù)量增加了709萬(wàn)人。若從人口年度變化考慮，1960-1970年間的人口增長(zhǎng)數(shù)量最多，達(dá)到了155萬(wàn)人，占到70年間人口增長(zhǎng)總量的21.8%。而最近的2010-2020年間人口增長(zhǎng)數(shù)量最少（45.2萬(wàn)），對(duì)70年間人口增長(zhǎng)總量的貢獻(xiàn)僅占6.4%。人口總量的增加幅度有逐年降低的趨勢(shì)。這種趨勢(shì)從人口年均增長(zhǎng)率的放緩速度也可以看出（見(jiàn)圖2）。70年來(lái)荷蘭人口年均增長(zhǎng)率與人口總量變化由少變多的特點(diǎn)正相反，經(jīng)歷了由高到低的發(fā)展趨勢(shì)。早在20世紀(jì)50年代初，年均人口增長(zhǎng)率達(dá)到了1.29%且在其后的20年里一直維持在1%以上。如此高的人口增長(zhǎng)率可保證其人口在70年內(nèi)至少翻一番，而20世紀(jì)50年代時(shí)則可在更短的54年里就將人口規(guī)模翻一番。人口增長(zhǎng)速度很快。但自20世紀(jì)70年代以來(lái)，年均人口增長(zhǎng)率降至1%以下，所以人口翻番所需的年數(shù)提高至100年，人口增長(zhǎng)速度放緩。2015-2020年荷蘭年均人口增長(zhǎng)率下降為0.23%。

圖1 1950-2020年荷蘭總?cè)丝诘淖兓ㄇ耍?/p>

其次是荷蘭人口發(fā)展中生育的貢獻(xiàn)。荷蘭人口增長(zhǎng)速度以及人口總量增加幅度的放緩是生育率和死亡率下降合力的后果。荷蘭人口的健康水平在不斷提高。1950-2020年間荷蘭人的平均預(yù)期壽命提高了8.65歲，［5］平均每10年增加近1.24歲。這在一定時(shí)期內(nèi)一定程度上促使了人口的間接增長(zhǎng)。但當(dāng)死亡水平相對(duì)穩(wěn)定后，生育對(duì)人口規(guī)模的影響將更為顯著。一旦人們開(kāi)始少生且生育數(shù)量低于更替水平時(shí)，人口總量增長(zhǎng)的速度就會(huì)放緩，甚至可進(jìn)入負(fù)增長(zhǎng)狀態(tài)，使人口總量進(jìn)入萎縮階段。從荷蘭的生育水平來(lái)看（見(jiàn)圖3），2015-2020年的出生率（10.1‰）已經(jīng)下降至1950-1955年（22.0‰）的一半還少，下降幅度達(dá)到了54.5%。其間在1965年之前出生率維持在相對(duì)高的水平，超過(guò)20‰。1965-1980年間生育率下降迅速，直到2005年再未超過(guò)13‰。從數(shù)據(jù)上看，2005-2010年之后生育率又有小幅下降。出生率表明的是一個(gè)生育水平的宏觀、概括性信息；總和生育率（TFR）又將其細(xì)化，探討每位婦女以其當(dāng)時(shí)的年齡別生育水平在其一生中會(huì)生的子女?dāng)?shù)。雖然這僅僅是一個(gè)時(shí)期生育水平，未能代表一位婦女的終身實(shí)際生育水平，但卻是學(xué)界衡量或討論生育時(shí)常用的指標(biāo)之一。本文在討論荷蘭人口政策時(shí)主要關(guān)心人口增長(zhǎng)的源頭也就是生育水平，因此更多使用TFR的變動(dòng)來(lái)梳理和分析相關(guān)的政策。

荷蘭婦女的總和生育率與其生育率相呼應(yīng)，在1965年之前都屬于高水平，一直保持在3以上（見(jiàn)圖3）。1950-1965年的15年里，TFR還有小幅上升，甚至曾達(dá)到過(guò)3.17的水平（1960-1965），這期間TFR整體保持在3的水平。1965-1975年間TFR則進(jìn)入到2時(shí)代。也正是在這一期間TFR下降至低于2.1的更替水平，至今再未回歸和超越這個(gè)水平。1975-2020年間TFR曾降至1.5（1980-1985），隨后又有所上升。2005-2010年時(shí)曾達(dá)到過(guò)1.75，2015-2020年間又降到1.66。這種現(xiàn)象是一個(gè)非常值得研究的問(wèn)題，也就是為什么生育水平會(huì)有所反彈。任何低生育水平下的生育變化，哪怕是微小的變化，都應(yīng)該對(duì)應(yīng)社會(huì)的大環(huán)境以及個(gè)體的意愿行為進(jìn)行分析和理解。

荷蘭人口規(guī)模增長(zhǎng)速度減緩、生育率下降帶來(lái)的是荷蘭人口結(jié)構(gòu)的變化，特別是人口的老齡化。平衡的人口結(jié)構(gòu)更多需要依靠生育的調(diào)節(jié)。因此在遇到人口結(jié)構(gòu)問(wèn)題時(shí)，在不考慮國(guó)際遷移的情況下，多數(shù)國(guó)家多會(huì)考慮如何調(diào)整和影響個(gè)體的生育。針對(duì)人口發(fā)展態(tài)勢(shì)，荷蘭政府有其特殊的判斷角度。

圖2 1950-2010年荷蘭人口年均增長(zhǎng)率（%）

圖3 1950-2020年荷蘭生育率與總和生育率

三、有關(guān)人口發(fā)展的國(guó)家態(tài)度

聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)部的人口司很早就開(kāi)始關(guān)注世界各國(guó)對(duì)本國(guó)人口發(fā)展的態(tài)度，并以世界人口政策的形式做過(guò)多年的資料收集分析和發(fā)布。1998年之前的世界人口政策信息存儲(chǔ)在“全球人口政策回顧與清單（GRIPP）”數(shù)據(jù)庫(kù)中；1998年和2001年分別公布過(guò)“國(guó)家人口政策”報(bào)告；2003年開(kāi)始每?jī)赡臧l(fā)布“世界人口政策”報(bào)告。［5］由于荷蘭人口自20世紀(jì)70年代以來(lái)增長(zhǎng)速度明顯放緩，生育水平下降至更替水平之下，在此我們依據(jù)聯(lián)合國(guó)的世界人口政策信息分析荷蘭政府自1976年以來(lái)對(duì)人口發(fā)展的態(tài)度和做法以及荷蘭政府近期對(duì)人口發(fā)展的一些考慮。

（一）多年來(lái)荷蘭政府對(duì)人口問(wèn)題的看法

有關(guān)這一主題，我們可以從政府對(duì)人口規(guī)模、人口增長(zhǎng)的態(tài)度說(shuō)起并考慮與此相關(guān)的生育問(wèn)題（見(jiàn)表1）。根據(jù)最新的人口政策調(diào)查結(jié)果（2015），荷蘭政府針對(duì)表1所選項(xiàng)目中有關(guān)態(tài)度的問(wèn)題均不做回答，但對(duì)不同領(lǐng)域有無(wú)政策的問(wèn)題有相對(duì)明確的說(shuō)明和解釋。荷蘭政府對(duì)人口增長(zhǎng)、生育水平、出境移民都采取無(wú)干預(yù)政策，對(duì)計(jì)劃生育有間接的支持；目前維持著的現(xiàn)行移民政策更多是從經(jīng)濟(jì)部門勞動(dòng)力的需求來(lái)考慮的（表中未列出遷移相關(guān)的政策信息）。但若細(xì)看自1976年以來(lái)荷蘭政府對(duì)相關(guān)問(wèn)題的看法和政策還是有一些特點(diǎn)。

表1 荷蘭政府針對(duì)人口問(wèn)題的看法和政策選項(xiàng)

首先，有關(guān)人口增長(zhǎng)和分布的問(wèn)題。荷蘭政府自1976年以來(lái)一直對(duì)國(guó)家人口規(guī)模及其人口增長(zhǎng)狀況表示滿意且沒(méi)有任何干預(yù)人口發(fā)展的國(guó)家政策。但2015年荷蘭政府對(duì)人口增長(zhǎng)的態(tài)度這一問(wèn)題沒(méi)有明確做出“滿意”還是“不滿意”的回答，在政策上還是采用了“無(wú)干預(yù)”策略。盡管對(duì)總?cè)丝诘陌l(fā)展感到滿意，但荷蘭政府已經(jīng)意識(shí)到人口年齡結(jié)構(gòu)是一個(gè)問(wèn)題。在低生育率持續(xù)了30年左右后的2007年，荷蘭政府開(kāi)始關(guān)注勞動(dòng)年齡人口的規(guī)模和人口老齡化的水平。2007年和2015年這兩個(gè)年齡結(jié)構(gòu)的問(wèn)題都成為政府的“主要關(guān)注點(diǎn)”（表中未列出）；2015年更是針對(duì)人口老齡化采取了提高最低退休年齡的人口政策。結(jié)合2015年政府對(duì)人口增長(zhǎng)問(wèn)題無(wú)回答的現(xiàn)實(shí)，說(shuō)明政府在有關(guān)人口態(tài)度方面已經(jīng)有所保留，開(kāi)始考慮從其他角度彌補(bǔ)人口結(jié)構(gòu)不平衡帶來(lái)的問(wèn)題。

其次，有關(guān)生育的問(wèn)題。荷蘭婦女的總和生育率雖在20世紀(jì)70年代初已下降至2.1以下，但荷蘭政府對(duì)于國(guó)家低生育水平的狀況卻一直表示滿意，在40余年間未出臺(tái)任何直接切實(shí)干預(yù)或提高生育水平的政策。還是在2015年，政府雖沒(méi)有明確表達(dá)對(duì)生育水平滿意與否，卻有間接鼓勵(lì)生育的一些政策。這主要表現(xiàn)在該國(guó)政府出臺(tái)的家庭與工作的平衡措施方面，這類措施目前覆蓋的項(xiàng)目包括：帶薪孕產(chǎn)假、帶薪陪產(chǎn)假、各種子女或家庭津貼、與養(yǎng)育子女相關(guān)的稅收抵免以及政府補(bǔ)貼的兒童保育等。多年來(lái)荷蘭政府一直間接支持計(jì)劃生育，但對(duì)是否有限制避孕藥具使用政策的問(wèn)題始終沒(méi)有任何回應(yīng)。在影響生育水平方面，荷蘭政府2015年對(duì)生育水平態(tài)度的不表達(dá)以及強(qiáng)調(diào)有各種平衡家庭和工作措施的回答，表明政府意識(shí)到生育水平低的問(wèn)題，也開(kāi)始從某些方面入手解決人們生育的部分后顧之憂，在一定程度上間接地試圖影響人們的生育觀念和行為。

最后，在人口遷移的問(wèn)題方面，對(duì)于人口年齡結(jié)構(gòu)不平衡、生育水平不高的荷蘭來(lái)說(shuō)，政府卻并不著力于通過(guò)提高生育率和鼓勵(lì)移民（特別是國(guó)際移民）的方式來(lái)調(diào)整結(jié)構(gòu)。荷蘭政府并沒(méi)有采用鼓勵(lì)外國(guó)人移民荷蘭的方法或鼓勵(lì)荷蘭人移居他國(guó)來(lái)適當(dāng)調(diào)整日趨老化的荷蘭人口，或者利用國(guó)際移民政策間接調(diào)整國(guó)內(nèi)生育水平。

（二）近年來(lái)荷蘭政府對(duì)人口問(wèn)題的態(tài)度

表1中展示的荷蘭政府對(duì)人口問(wèn)題的看法說(shuō)明其表面上并沒(méi)有過(guò)多干預(yù)人口發(fā)展。然而在現(xiàn)實(shí)中，面對(duì)當(dāng)前人口總量增加速度的下降、出生率的降低，荷蘭政府還是有一些新的考慮和對(duì)策。這些政策包括從人口密度、地域角度出發(fā)的人口分布的宏觀考慮，還有包括針對(duì)生育個(gè)體微觀層面的政策支持。從宏觀角度考慮，荷蘭政府已經(jīng)逐步改變不干涉人口問(wèn)題的態(tài)度，開(kāi)始協(xié)調(diào)本國(guó)的人口發(fā)展，特別是協(xié)調(diào)因人口增加帶來(lái)壓力的城市和因人口減少引發(fā)問(wèn)題的農(nóng)村之間的人口發(fā)展多樣性的問(wèn)題。［6］政府會(huì)判斷在全國(guó)范圍內(nèi)哪些地區(qū)的人口在減少或者將來(lái)會(huì)減少。［7］例如，根據(jù)2011年的數(shù)據(jù)，政府預(yù)測(cè)出30年后不同區(qū)域的人口數(shù)量以及人口減少的程度，特別指出格羅寧根省的北部和東部以及林堡省的南部是需要特別關(guān)注的地區(qū)。由此可以看出荷蘭政府已經(jīng)考慮人口減少問(wèn)題，更多從區(qū)域而不是全國(guó)的角度進(jìn)行分析；而且預(yù)測(cè)的時(shí)長(zhǎng)為30年左右，便于及時(shí)調(diào)整應(yīng)對(duì)策略。當(dāng)然也有學(xué)者不認(rèn)同從區(qū)域和城市人口減少的角度看問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)要從人口總量考慮人口發(fā)展。［8］與國(guó)家總量人口減少不同，一個(gè)區(qū)域的人口減少往往意味著另外一個(gè)地區(qū)人口的增加；同時(shí)這種在一個(gè)國(guó)家內(nèi)部的人口流動(dòng)更可看作是一種自然的人口調(diào)整。這是不同群體、站在不同的位置對(duì)人口發(fā)展的認(rèn)識(shí)問(wèn)題。

在應(yīng)對(duì)人口減少問(wèn)題時(shí)，荷蘭政府并不認(rèn)為自己應(yīng)該出面管理這些問(wèn)題，而更關(guān)心該由誰(shuí)出對(duì)策、該由誰(shuí)實(shí)施相關(guān)對(duì)策，也就是針對(duì)人口減少的對(duì)策以及對(duì)策承擔(dān)的主體。中央政府認(rèn)為省和地方政府對(duì)人口減少和人口老齡化的后果負(fù)有主要的應(yīng)對(duì)責(zé)任；他們應(yīng)該聯(lián)合當(dāng)?shù)氐姆课輩f(xié)會(huì)、照料機(jī)構(gòu)以及社區(qū)和商業(yè)活躍群體一起共同應(yīng)對(duì)人口減少的現(xiàn)象。這其中包括對(duì)房屋管理和修繕的考慮、對(duì)學(xué)校和文化設(shè)施以及托兒醫(yī)療服務(wù)設(shè)施的合并集中的考慮、對(duì)地方經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和就業(yè)的維護(hù)和促進(jìn)的考慮。［9］中央政府會(huì)對(duì)地方政府有所支持。支持措施往往是宏觀性的。例如，召開(kāi)不同地方各方的圓桌會(huì)議商討地方的對(duì)策，公布地方政府做出的一些對(duì)策，報(bào)告給不同政府部門地方對(duì)策遇到的一些法律問(wèn)題，跨國(guó)境地尋求合作機(jī)會(huì)，協(xié)調(diào)針對(duì)人口減少地區(qū)各方所做出的各種努力，成立國(guó)家人口減少網(wǎng)絡(luò)（NNB）等。［9］負(fù)責(zé)宏觀層面人口發(fā)展方向考慮并協(xié)調(diào)各部委和各區(qū)域的是荷蘭內(nèi)政及王國(guó)關(guān)系部（Ministry of the Interior and Kingdom Relations，BZK）。這一部委的工作就是制定政策、法律和法規(guī)，同時(shí)也有協(xié)調(diào)、監(jiān)督和實(shí)施政策的責(zé)任。［10］

上面的分析顯示多年來(lái)荷蘭政府關(guān)注本國(guó)的人口發(fā)展，人口年齡結(jié)構(gòu)、區(qū)域分布、人口遷移是近年來(lái)的人口問(wèn)題焦點(diǎn)。雖然上述信息顯示政府在宏觀層面不干預(yù)人口的發(fā)展，但實(shí)際上荷蘭有能夠直接或間接影響人們生育的人口或社會(huì)政策。

四、荷蘭的人口政策

世界各國(guó)針對(duì)各自的人口發(fā)展?fàn)顩r往往會(huì)制定不同的人口政策。根據(jù)聯(lián)合國(guó)人口司的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)部發(fā)布的不同國(guó)家提高或降低生育水平不同政策的信息，［11］2015年201個(gè)其研究的國(guó)家或地區(qū)中41.3%（83個(gè)）已經(jīng)處于低生育水平（TFR＜2.1），47.8%（96個(gè)）的國(guó)家或地區(qū)的TFR在2.1～5之間，而TFR在5以上的國(guó)家或地區(qū)僅占10.9%。低生育水平國(guó)家已經(jīng)占到2/5以上。聯(lián)合國(guó)預(yù)計(jì)到2030年時(shí)低生育水平國(guó)家的比例將會(huì)增至58%。在匯總不同生育水平的國(guó)家采取何種政策時(shí)，與常理相一致，高生育地方政府多會(huì)采用一種或多種降低生育的政策，例如，提高法定結(jié)婚年齡，提供生育健康服務(wù)（包括低價(jià)、安全、有效的避孕方法），將計(jì)劃生育和安全孕產(chǎn)項(xiàng)目納入基本健康服務(wù)體系中，提高女性教育和就業(yè)機(jī)會(huì)。而28%的低生育水平國(guó)家會(huì)制定提高生育水平的政策。其中歐洲國(guó)家占比最高（66%），亞洲國(guó)家緊隨其后（38%）。聯(lián)合國(guó)特別提到的提高生育水平的政策，包括嬰幼兒津貼、家庭補(bǔ)助、父母假、稅收優(yōu)惠以及彈性工作時(shí)間。大多數(shù)低生育水平國(guó)家已基本普及母親產(chǎn)假，有父親陪產(chǎn)假的國(guó)家占到64%。超低生育水平的國(guó)家比低生育水平國(guó)家更多出臺(tái)工作-家庭平衡政策。改善工作-家庭平衡的政策具有了影響出生率的含義。聯(lián)合國(guó)的這一綜合分析（特別是政策類別的說(shuō)明）對(duì)研究不同國(guó)家相關(guān)政策的覆蓋人群、政策種類和力度以及政策效果具有引領(lǐng)作用，也包括對(duì)本文關(guān)于荷蘭人口政策的分析。

（一）人口政策的概念

人口政策屬于社會(huì)政策的一部分，人們對(duì)其內(nèi)涵有定義和理解的差異。荷蘭學(xué)者對(duì)人口政策的概念或范疇有一些討論，這種討論與他們的學(xué)術(shù)背景、人口政策以及社會(huì)政策大背景相關(guān)。例如，荷蘭學(xué)者Heeren在做荷蘭人口政策研究時(shí)把人口政策分為“狹義”和“廣義”兩種概念①在這兩種政策中，Heeren選擇了“狹義”人口政策的概念，特別關(guān)注有意改變某個(gè)人口的規(guī)模和結(jié)構(gòu)的政策，尤其是影響生育的政策。［12］。狹義人口政策包括了任何可對(duì)人口的規(guī)模和結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響的措施；廣義的概念則納入了各種影響如下領(lǐng)域的措施——住房、城市化、家庭組建和解體、避孕用品分發(fā)、社會(huì)/財(cái)政管理、入籍和法律等。Van de Kaa則把人口政策歸為三類：第一，對(duì)人口變量（如生育、死亡和移民）或人口特征（數(shù)量、構(gòu)成分布等）有直接影響的舉措；第二，被認(rèn)作對(duì)人口有間接影響的舉措；第三，對(duì)人口有不可忽視影響的一些舉措。在間接影響的政策中包含了間接鼓勵(lì)生育的政策，也就是帶有人口發(fā)展議題卻以有益于個(gè)體和社會(huì)的名義出現(xiàn)的政策。這類可促進(jìn)生育的政策包括學(xué)校系統(tǒng)、工作時(shí)間、雇傭、住房、稅收轉(zhuǎn)移、代際轉(zhuǎn)移等。因?yàn)檫@類政策會(huì)幫助夫妻和個(gè)人在考慮想生幾個(gè)孩子以及什么時(shí)間生時(shí)有更多的選擇。這類間接政策似乎在很多方面比直接鼓勵(lì)生育的政策更為可行。［13］一些學(xué)者則認(rèn)為荷蘭沒(méi)有任何明顯積極促進(jìn)生育的國(guó)家政策，因此關(guān)注荷蘭一些間接影響生育的政策對(duì)理解荷蘭人口相關(guān)的政策更為現(xiàn)實(shí)。［6］［14］由此，本文更傾向于將人口政策確定為可對(duì)人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響的“狹義”、但并未直接標(biāo)明期望影響人口變量或者特征的一些間接影響生育的政策。也就是關(guān)注聯(lián)合國(guó)提及許多國(guó)家都采用、荷蘭政府也實(shí)行的一些政策，包括嬰兒津貼、家庭補(bǔ)助、兒童保育、父母假、稅收優(yōu)惠以及彈性工作時(shí)間。梳理這類間接影響生育的政策時(shí)將以20世紀(jì)90年代為分界線。因?yàn)橹辽僭诘蜕降谋尘跋拢?0世紀(jì)90年代以來(lái)荷蘭政府有關(guān)的政策更具有鼓勵(lì)生育的含義且內(nèi)容更清晰和具體。

（二）20世紀(jì)90年代之前的人口相關(guān)政策

從人口發(fā)展的軌跡看，荷蘭自20世紀(jì)70年代初就已經(jīng)遇到生育率下降、總和生育率低于更替水平的人口現(xiàn)象，特別是高胎次生育的減少。從那時(shí)開(kāi)始，國(guó)家和社會(huì)就開(kāi)始考慮如何應(yīng)對(duì)這一新的人口問(wèn)題。針對(duì)20世紀(jì)80年代時(shí)的人口現(xiàn)狀，荷蘭一些學(xué)者的研究與分析展示了荷蘭自20世紀(jì)40年代中期開(kāi)始的人口問(wèn)題的思考與對(duì)策選擇。截至20世紀(jì)80年代中期，荷蘭的人口政策經(jīng)歷了三個(gè)階段，1945-1960年后期、1970年至1980年初以及1983-1985年左右。［15］如此劃分與作者研究成果發(fā)布時(shí)間為1986年有關(guān)。1986年Leeuw的這一政策分析研究成果十分明了地說(shuō)明了各階段人口政策的考慮和具體的努力目標(biāo)。

1.1945-1960年后期的第一階段是荷蘭人口猛增的階段，發(fā)生在第二次世界大戰(zhàn)后的15年里。荷蘭女王就曾在20世紀(jì)50年代指出如果人口繼續(xù)如此增長(zhǎng)，荷蘭的人口密度將會(huì)增加，顯示出王室對(duì)人口發(fā)展的憂慮①這種擔(dān)憂在今天也依舊存在。荷蘭人期待的“好生活”是有自然和空間并且人少。在2004-2005年間開(kāi)展的兩項(xiàng)調(diào)查都發(fā)現(xiàn)想移居國(guó)外的荷蘭人就是因?yàn)楹商m的環(huán)境質(zhì)量差、潛在移入國(guó)卻在這些方面有優(yōu)勢(shì)才考慮外遷的。84%潛在外遷的荷蘭人認(rèn)為高人口密度是荷蘭的一個(gè)問(wèn)題。［16］。然而當(dāng)時(shí)社會(huì)并不鼓勵(lì)采用避孕方法控制人口數(shù)量。20世紀(jì)60年代之前避孕在荷蘭是一個(gè)禁忌，人們認(rèn)為使用避孕方法與婚姻的目的背道而馳，卻有鼓勵(lì)濫交的意味。［17］政府也并不認(rèn)為人口增長(zhǎng)已經(jīng)達(dá)到促使政府出臺(tái)任何特殊人口政策的程度。政府期待人們移居他國(guó)來(lái)減輕荷蘭人口的壓力②1985年荷蘭學(xué)者Heeren出版了荷蘭文的《荷蘭的人口發(fā)展與人口政策》一書(shū)。這本書(shū)是另外一本針對(duì)荷蘭第一次和第二次世界大戰(zhàn)間人口政策歷史（作者是荷蘭著名人口學(xué)家Philip van Praag）的延續(xù)。［18］Heeren也提到第二次世界大戰(zhàn)后，荷蘭采取的是鼓勵(lì)人們移居其他國(guó)家的人口政策，目的是讓荷蘭人民能夠過(guò)上體面的生活，因?yàn)楫?dāng)時(shí)政府認(rèn)為荷蘭的農(nóng)業(yè)和工業(yè)無(wú)法滿足人們的就業(yè)需求。因此到了20世紀(jì)60年代末，人們更多看到的是試圖降低生育水平的限制生育的人口政策。在皇家人口委員會(huì)的調(diào)查報(bào)告中，盡管委員會(huì)看到人們的生育意愿并不高，在1975年時(shí)僅想生1.56個(gè)孩子，但意識(shí)到荷蘭社會(huì)中不同群體的生育意愿并不一致，因此提議形成一個(gè)針對(duì)成為有責(zé)任父母的行動(dòng)計(jì)劃。這一行動(dòng)計(jì)劃盡管有促使社會(huì)不同群體都達(dá)到自己的理想子女?dāng)?shù)的目的，但同時(shí)也有要使不同群體意識(shí)到其生育決策對(duì)整個(gè)社會(huì)的影響，因而行動(dòng)計(jì)劃的目標(biāo)也有將人們非意愿生育降至最低。［19］。20世紀(jì)50年代荷蘭政府曾期望每年能有6萬(wàn)荷蘭人移民到其他國(guó)家，數(shù)據(jù)也確實(shí)顯示1952年人口外遷率達(dá)到了近8‰。［13］然而，因?yàn)楹商m社會(huì)本身極具吸引力，外遷人口的規(guī)模沒(méi)有達(dá)到國(guó)家的預(yù)期。

2.1970-1980年初期是荷蘭人口政策發(fā)展的第二階段。［15］受到羅馬俱樂(lè)部1972年發(fā)表的《增長(zhǎng)的極限》報(bào)告的影響，荷蘭政府當(dāng)時(shí)的公共健康和環(huán)境衛(wèi)生部成立了皇家人口委員會(huì)（the Royal Com?mission on Population）。委員會(huì)主席是曾為衛(wèi)生部部長(zhǎng)、萊頓大學(xué)社會(huì)醫(yī)學(xué)系的Muntendan教授。委員會(huì)的主要職責(zé)是監(jiān)測(cè)國(guó)家人口變動(dòng)、研究影響其變動(dòng)的因素以及人口發(fā)展的后果。就后果而言，荷蘭政府更多關(guān)注的是人口變動(dòng)對(duì)健康方面的影響。五年之后該委員會(huì)發(fā)布了荷蘭文的《荷蘭人口與健康最終報(bào)告》（1977）。報(bào)告起草人是Muntendan教授和時(shí)任聯(lián)合國(guó)人口委員會(huì)主任、來(lái)自NIDI的Van de Kaa主任。報(bào)告分為事實(shí)部分和解釋部分。在解釋部分，委員會(huì)表達(dá)了對(duì)荷蘭理想人口發(fā)展的看法以及達(dá)到理想目標(biāo)可采用的一些人口政策。［19］在這份報(bào)告中，人口委員會(huì)對(duì)荷蘭人口的發(fā)展出了三點(diǎn)建議，［12］首先，政府應(yīng)該盡快結(jié)束目前的人口自然增長(zhǎng)，將生育水平控制在低于更替水平15%～30%之間（換算過(guò)來(lái)，總和生育率應(yīng)該是在1.47～1.79之間）。計(jì)算的依據(jù)是荷蘭國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)。根據(jù)其預(yù)測(cè)，荷蘭的人口自然增長(zhǎng)將會(huì)很快停止下來(lái)，估計(jì)1998-2018年間總?cè)丝跁?huì)達(dá)到峰值的1 430～1 540萬(wàn)人①荷蘭人口的發(fā)展比預(yù)期的要更高一些。早在2000年荷蘭人口就已經(jīng)達(dá)到了1 580萬(wàn)、2018年時(shí)則達(dá)到了1 718萬(wàn)人。［19-20］。其次，政府應(yīng)該著眼于未來(lái)，也許是在21世紀(jì)將人口穩(wěn)定在靜止人口狀態(tài)。為達(dá)到此目的，政府可能需要在未來(lái)一個(gè)時(shí)期內(nèi)將生育水平穩(wěn)固在更替水平上。最后，政府應(yīng)保證在近期和遠(yuǎn)期入境移民對(duì)荷蘭人口發(fā)展沒(méi)有明顯的影響。在這一階段，社會(huì)上也出現(xiàn)了一系列帶有控制人口特色的政策：政府開(kāi)始資助計(jì)劃生育診所，解除對(duì)為避孕產(chǎn)品做廣告和售賣產(chǎn)品的限制，加強(qiáng)了對(duì)避孕套質(zhì)量的控制，不再執(zhí)行反對(duì)人工流產(chǎn)的法律，強(qiáng)烈建議縮小家庭補(bǔ)助的范圍。1971年避孕藥具、1973年結(jié)扎被納入國(guó)家醫(yī)療保險(xiǎn)中。［17］到1979年政府明確表示了自己人口發(fā)展的立場(chǎng)，樂(lè)見(jiàn)當(dāng)時(shí)的人口發(fā)展，特別是人口增長(zhǎng)的結(jié)束。認(rèn)為過(guò)去的人口增長(zhǎng)對(duì)現(xiàn)在和未來(lái)人口增長(zhǎng)的影響將持續(xù)至20世紀(jì)末。荷蘭需要保持一個(gè)在人口總量和年齡結(jié)構(gòu)上偶爾、但僅有限浮動(dòng)的靜止人口狀態(tài)上。［12］但荷蘭并沒(méi)有等來(lái)一個(gè)靜止人口，看到的卻是總和生育率的快速下降和人口的老齡化。

3.1983-1985年開(kāi)始考慮選擇人口政策的第三階段，也就是Leeuw的研究發(fā)表之時(shí)（1986年）。面對(duì)人口結(jié)構(gòu)的變化，荷蘭政府認(rèn)識(shí)到將要應(yīng)對(duì)的是逆轉(zhuǎn)當(dāng)時(shí)下行的生育水平。如果生育水平不能自然地逆轉(zhuǎn)，就需要考慮實(shí)行鼓勵(lì)人口發(fā)展的政策來(lái)扭轉(zhuǎn)。人口政策要考慮社會(huì)和民族因素，要先從西歐國(guó)家已有的一些政策中挑選，也就是從相對(duì)成熟、有據(jù)可依、相對(duì)可行的政策中選擇荷蘭的鼓勵(lì)人口增長(zhǎng)的政策。同時(shí)荷蘭政府也考慮取消前面提到的、前些年推行的控制人口增長(zhǎng)的政策②荷蘭社會(huì)上有反對(duì)鼓勵(lì)人口增長(zhǎng)的聲音。1994年成立的“一千萬(wàn)俱樂(lè)部”就是這樣一個(gè)荷蘭組織。［21］該組織倡導(dǎo)荷蘭控制人口，認(rèn)為荷蘭已經(jīng)是一個(gè)人口過(guò)剩的國(guó)家。有必要把荷蘭的人口在2050年時(shí)降至1 000萬(wàn)以下。其基金會(huì)名稱就表達(dá)了這樣一種數(shù)量目標(biāo)的愿望。。

（三）20世紀(jì)90年代以來(lái)的人口相關(guān)政策

進(jìn)入20世紀(jì)90年代，荷蘭政府開(kāi)始采取措施從經(jīng)濟(jì)上幫助有嬰幼兒、青少年的家庭，主要是減輕人們撫養(yǎng)子女的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，但其附加的對(duì)生育的影響不可忽視。這一階段的政策內(nèi)容更加明晰和具體?？煞譃橹苯俞槍?duì)父母的政策以及直接面向兒童但通過(guò)父母獲得的政策。除此之外，荷蘭社會(huì)彈性工作時(shí)間的倡導(dǎo)與引入也可以算作一種間接支持家庭建設(shè)的舉措。

直接針對(duì)父母的政策主要是孕產(chǎn)假、陪產(chǎn)假、父母假、家人生病照顧假③因不同類別的政策在從荷蘭語(yǔ)翻譯成英文時(shí)所用的詞語(yǔ)會(huì)有所不同，在此我們把政策的荷蘭語(yǔ)名稱放在相關(guān)條目下，避免政策間因名稱帶來(lái)的混淆。。［22］這類假期主要由社會(huì)事務(wù)和就業(yè)部（Ministry of Social Affairs and Employment）制定和協(xié)調(diào)實(shí)施。孕產(chǎn)假（Maternity leave，zwangerschapsverlof）面向的是工作的婦女，特點(diǎn)是帶薪，時(shí)間上至少16周假。孕婦可在臨盆前4-6周開(kāi)始休假，剩余可產(chǎn)后休。資金來(lái)源是產(chǎn)假津貼（Maternity allowance）。休假前至少提前三周向單位提出休產(chǎn)假的申請(qǐng)，使工作單位能夠安排人接替孕產(chǎn)婦的工作。絕大多數(shù)情況下，政府不允許工作單位開(kāi)除本單位的孕婦或休產(chǎn)假的婦女；但單位也沒(méi)有義務(wù)必須續(xù)簽孕產(chǎn)婦的臨時(shí)工作合同。

陪產(chǎn)假（Paternity leave，vaderschapsverlof，kraamverlof，partnerverlof）面向的是父親或伴侶。2016年6月荷蘭政府內(nèi)閣通過(guò)了延長(zhǎng)父親/伴侶陪產(chǎn)假的法案，計(jì)劃在2019年1月1日實(shí)行。［23］法案如期實(shí)施并逐步完善。這一法案的目的是保證父親或伴侶能夠有5天的帶薪產(chǎn)假。如果還需要更多時(shí)間陪伴子女，他們可以在孩子出生后休不帶薪的額外陪產(chǎn)假或者帶薪的節(jié)假日。2020年7月1日后，父親（伴侶）可以再休額外不帶薪的5周補(bǔ)充產(chǎn)假（aanvullend geboorteverlof）。但最新資料顯示2020年7月1日開(kāi)始，上述額外的5周補(bǔ)充產(chǎn)假將可以領(lǐng)到70%的工資。［24］

父母假（Parental leave，ouderschapsverlof）針對(duì)的是孩子更大后的保育養(yǎng)育問(wèn)題。長(zhǎng)久以來(lái)，人們認(rèn)為照顧孩子是個(gè)人的責(zé)任，但自20世紀(jì)90年代以來(lái)社會(huì)越來(lái)越普遍提供公共的兒童照料。［17］父母假是在1991年確立的，之后對(duì)照顧多大的子女、休多長(zhǎng)時(shí)間的假等內(nèi)容均有調(diào)整。［25］根據(jù)現(xiàn)行的政策，小孩在8歲前，父母可以休父母假來(lái)照顧子女。一般來(lái)說(shuō)父母假是不帶薪的，但有些單位會(huì)發(fā)一些工資。具體假期的時(shí)長(zhǎng)根據(jù)父母每周工作小時(shí)定。父母假的時(shí)長(zhǎng)在不斷加長(zhǎng)。2008年時(shí)可休的時(shí)長(zhǎng)僅僅是周工作小時(shí)的13倍①父母假的初衷是好的，但真正休此假的人并不多。休假的人在其工作類別和性別方面有差異。在可帶薪休此假的單位中，會(huì)有一半多的女性休父母假，男性休假的比例則不到一半。在可休假但不帶薪的單位工作人們更不會(huì)休此假。［25］。目前父親或者母親可休自己周工作小時(shí)的26倍的父母假。

家人生病照顧假（Care leave，zorgverlof）：上面三種休假只針對(duì)新生兒和有小孩的父母，不涉及小孩的健康狀況。針對(duì)家人生病（含小孩），荷蘭有家人生病照顧假這一類別的休假。因?yàn)槭巧≌疹櫦伲陀辛藢?duì)照顧哪些親人，他們是否住院，你是否是唯一照料者等要求。一旦滿足休假照顧的要求，照顧者可在12個(gè)月內(nèi)休2倍于自己周工作小時(shí)數(shù)的假期，而且單位必須給他們支付至少70%的工資。

直接面向兒童、但通過(guò)父母獲得的支持是兒童津貼、兒童補(bǔ)助金、兒童保育津貼。［26］這一類別的優(yōu)惠政策是通過(guò)父母，將政府的資金補(bǔ)助于子女。首先是具有普惠性質(zhì)的兒童津貼（Child benefit，kinderbijslag）②這項(xiàng)兒童津貼在1946年之前就已存在，但當(dāng)時(shí)要由父母的收入水平來(lái)決定是否可領(lǐng)以及領(lǐng)取多少。［17］。這些政策用于緩解父母養(yǎng)育子女的費(fèi)用支出，包括子女的衣服、食物和學(xué)校教育的費(fèi)用。對(duì)很多家庭來(lái)說(shuō)，子女支出是很大的一筆花費(fèi)，因此這一政策是他們可獲得的最重要的一筆津貼。只有在荷蘭登記并居住在荷蘭的兒童的父母才有資格領(lǐng)取。津貼直接通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)銀行So?ciale Verzekeringsbank（SVB）自動(dòng)打入父母的賬戶；父母也可以通過(guò)自己的電子身份證去政府部門申領(lǐng)。每個(gè)季度，政府會(huì)根據(jù)兒童的年齡打入不同額度的補(bǔ)助金。兒童的年齡越大津貼越高；或者說(shuō)隨著進(jìn)入不同學(xué)習(xí)階段（如學(xué)前、小學(xué)、初中、高中）以及兒童的成長(zhǎng)，小孩的花費(fèi)也越來(lái)越多，所以政府對(duì)此有所考慮并增加津貼額度。按照表2中列舉的信息，一個(gè)家庭孩子越多也就意味著可以按照孩子的相應(yīng)年齡分別領(lǐng)取兒童津貼。

其次是非普惠性質(zhì)的兒童補(bǔ)助金（Child budget，kindgebonden budget）。由于不是普惠制的政策，所以對(duì)領(lǐng)取這部分資助的父母有一定領(lǐng)取門檻要求。希望得到這類補(bǔ)助金的父母要有18歲以下的子女，父母已經(jīng)在領(lǐng)取兒童津貼，父母的收入和資產(chǎn)要低于一定的水平。收入水平與現(xiàn)有子女?dāng)?shù)量有關(guān)；資產(chǎn)又與是否有“資產(chǎn)伙伴”（Fiscal partner）有關(guān)。2020年如果想領(lǐng)取這類補(bǔ)助，個(gè)人的資產(chǎn)水平被限定在單人收入要低于117歐元、兩個(gè)人收入則要低于147歐元。根據(jù)這些條件，社會(huì)保險(xiǎn)銀行（SVB）會(huì)計(jì)算出一個(gè)人可以領(lǐng)到多少補(bǔ)助金。［27］與這類補(bǔ)助相似的是與工資相關(guān)的組合稅收抵免，這項(xiàng)工作由荷蘭政府財(cái)務(wù)部負(fù)責(zé)。［28］家中有12歲以下子女、目前正在工作的父母可以申請(qǐng)組合稅收抵免。政府部門會(huì)對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行評(píng)估，一般收入最低的父母才能夠享受到這種減免。一旦符合要求，申請(qǐng)的父母可以獲得一定數(shù)額的收入稅和國(guó)民保險(xiǎn)金的減免。

最后是基于2005年荷蘭兒童保育法的兒童保育津貼（Childcare benefit，kinderopvangtoeslag）。相比歐洲一些國(guó)家，荷蘭相對(duì)較晚才開(kāi)始引入和促進(jìn)公共兒童保育設(shè)施的發(fā)展，20世紀(jì)90年代中期才開(kāi)始認(rèn)真建立起正式的兒童保育體制。根據(jù)荷蘭政府官方說(shuō)明①在文件中，政府解釋了父母利用怎樣的保育服務(wù)才可以得到保育津貼。主要有三種服務(wù)：一種是專業(yè)的、有育兒資質(zhì)工作人員服務(wù)的日間托兒所（每周五天7：30-18：00照顧3個(gè)月至4歲大的嬰幼兒）；一種是個(gè)體經(jīng)營(yíng)的兒童家庭照料（可在經(jīng)營(yíng)者家、也可在兒童家中）；最后是（外）祖父母定期照顧自己孫輩的情況。后兩種服務(wù)都要求服務(wù)提供者必須在兒童保育局（gastouderbureau）注冊(cè)過(guò)、符合法律要求、擁有達(dá)到國(guó)家要求的照料技能（如急救知識(shí)和能力）和其他資質(zhì)等。［29］，這一津貼主要用于支付雙方都有獲得收入的工作或者正在學(xué)習(xí)的父母的子女照料費(fèi)用，子女的年齡限制在0-12歲。在這個(gè)年齡段上的每個(gè)兒童都可享受這一津貼。津貼的額度有一個(gè)每小時(shí)補(bǔ)助的上限，政府每年會(huì)調(diào)整這一額度。一個(gè)孩子的父母（政府使用的更多是“伴侶”一詞）能夠領(lǐng)到多少津貼取決于正式育兒費(fèi)用的多少和家庭收入狀況。社會(huì)事務(wù)和就業(yè)部負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作；優(yōu)惠政策的依據(jù)是2005年的荷蘭兒童保育法。根據(jù)這一法案，正式兒童保育的責(zé)任由政府、雇主和有兒童且工作的父母三方承擔(dān)。2005年政府規(guī)定保育園的費(fèi)用要由上述三方分?jǐn)?，但并未馬上執(zhí)行；2007年政府又根據(jù)父母的收入直接支付有工作、其子女上保育園的父母1/3的保育費(fèi)。［17］然而直到2012年雇主才被明確要求支付其早已應(yīng)該支付的1/3的保育費(fèi)。［14］與其他政策的補(bǔ)助方法不同，這一類政策是以小時(shí)照料費(fèi)用計(jì)算津貼水平的，2020年每小時(shí)可獲得的最高日間照料補(bǔ)助是8.17歐元。

除上述兩大類減少父母養(yǎng)育經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的政策外，和生育相關(guān)的問(wèn)題還應(yīng)考慮彈性工作制。彈性工作時(shí)間以及相關(guān)的兼職工作雖然能夠增加家庭的收入，但更能讓父母在工作和照顧子女方面有更多的選擇和自由。在荷蘭，政府對(duì)彈性工作制的解釋是人們可以根據(jù)自己的需要，在任何時(shí)間、任何地點(diǎn)、利用任何設(shè)備進(jìn)行工作。［30］這已經(jīng)在荷蘭許多政府部門和組織中推廣。從工作單位的角度考慮，彈性工作制可以提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和工作質(zhì)量，減少辦公費(fèi)用；從個(gè)人的角度看，則可更好地平衡工作與家庭。荷蘭政府中的“內(nèi)政和王國(guó)關(guān)系部”負(fù)責(zé)推進(jìn)彈性工作制，并于2016年發(fā)布了一份2017年TPDW愿景文件；［31］TPDW代表的是不受時(shí)間、地點(diǎn)、設(shè)備限制的工作（time，place，and device independent work）。這一文件主要說(shuō)明政府機(jī)構(gòu)的雇員、雇主、管理人員落實(shí)TPDW的途徑和注意事項(xiàng)。另外一個(gè)政府部門（教育、文化與科學(xué)部）也認(rèn)識(shí)到很多女性都在做兼職。如何能讓工作的男女能更輕松地平衡有酬工作和照顧家庭，這一部委認(rèn)為國(guó)家可激勵(lì)公司讓員工享受彈性工作時(shí)間、實(shí)行父母假、或直接資金彌補(bǔ)子女照料的費(fèi)用。［32］

保證彈性工作時(shí)間、兼職工作受到了荷蘭政府一系列法律的保護(hù)。具有特殊意義的是于2001年生效的《工作與家庭照管法》（The Work and Care Act，Wet Arbeid en Zorg，WAZO）。該法案旨在為企業(yè)雇員提供更多兼顧工作需求和育兒需求的可能性，并且明確規(guī)定了荷蘭的企業(yè)雇主需要為家庭-工作的平衡承擔(dān)更多的法律義務(wù)，即必須提供基本條件以滿足其雇員同時(shí)兼顧育兒和工作的需求。［33］這項(xiàng)法案的生效使企業(yè)雇主正式成為荷蘭政府之外保障有生育需求的荷蘭民眾平衡工作與家庭時(shí)間分配的另一重要角色。［34］與此相關(guān)的另外一個(gè)法律是早已制定、但自2016年1月1日起開(kāi)始生效的最新修訂版本《彈性工作時(shí)間法》（Law on Flexible Work，Wet op Flexibel Werken，WFW）。［35］這項(xiàng)新法案是對(duì)于《工作與家庭照管法》的修訂版本，其目的仍然是協(xié)調(diào)工作需求與兒童養(yǎng)育需求之間的關(guān)系，但在雇主和雇員就工作時(shí)間達(dá)成協(xié)議的生效范圍方面給予了更大的靈活性。法案規(guī)定自2016年1月1日起，員工有權(quán)向雇主提出修改其工作時(shí)間和工作地點(diǎn)的要求；然而，這并不意味著雇主有義務(wù)遵循這一要求。如關(guān)乎重大商業(yè)利益，雇主可以保留拒絕修改工作時(shí)間或工作地點(diǎn)的權(quán)利，但其在拒絕雇員更改工作地點(diǎn)的要求（例如要求在家辦公）前，有責(zé)任與雇員協(xié)商，并有義務(wù)以書(shū)面形式將其決定通知雇員。在這里，兒童養(yǎng)育再次成為法律考慮的內(nèi)容之一。這些政策也深受荷蘭人的支持。與20世紀(jì)90年代相比，2000年以來(lái)荷蘭女性更多地參與到勞動(dòng)力市場(chǎng)中，其中多是兼職工作。這使荷蘭家庭在經(jīng)濟(jì)上形成了一種特殊的男女合作模式，也就是“1.5收入（工作）模式”，主要指一個(gè)家庭里丈夫在外做全職、女性做兼職的收入模式。［14］說(shuō)是收入模式，這里更可以理解為對(duì)每個(gè)家庭最好的照顧子女工作時(shí)間安排模式。

表2 2020年荷蘭兒童津貼金額標(biāo)準(zhǔn)

五、討論

以上對(duì)荷蘭人口相關(guān)政策的梳理與分析是基于我們對(duì)人口政策的理解與期望。2015年世界上已有3/5國(guó)家的生育水平低于2.1。據(jù)聯(lián)合國(guó)的預(yù)測(cè)，10年后低生育水平的國(guó)家數(shù)量還將繼續(xù)增加。生育水平并非越高越好，同樣也非越低越好。中國(guó)目前已經(jīng)進(jìn)入低生育水平國(guó)家之列，已從40多年前努力降低生育水平轉(zhuǎn)向穩(wěn)定并提升生育水平的階段。因此我們有必要研究世界其他低生育國(guó)家的做法，期望借鑒其應(yīng)對(duì)低生育水平的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。

荷蘭在20世紀(jì)70年代初（當(dāng)時(shí)中國(guó)還未開(kāi)展大規(guī)模控制生育的行動(dòng)）總和生育率就已降至1.9，其政府對(duì)于本國(guó)人口發(fā)展問(wèn)題早已有所考慮且有直接或間接促進(jìn)生育的一些措施。從對(duì)人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)可產(chǎn)生影響、但并不非有明確影響人口變量指標(biāo)或特征的角度，結(jié)合聯(lián)合國(guó)經(jīng)常提及其他國(guó)家針對(duì)低生育而采取的政策類別，我們特別分析了當(dāng)前荷蘭政府推行的針對(duì)家庭成員（父母、子女、外/祖父母）和雇主的影響生育的一些政策，以期為新時(shí)期中國(guó)人口政策的制定提供一定的參考。這類間接鼓勵(lì)生育的政策包括直接針對(duì)父母的各種帶薪、不帶薪的休假（孕產(chǎn)假、陪產(chǎn)假、父母假、家人生病照顧假）和直接面向兒童的各種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助政策（每個(gè)兒童可得的兒童津貼、低收入家庭中兒童可得的兒童補(bǔ)助金以及幼兒園費(fèi)用補(bǔ)貼）。這些政策也可以稱為兒童友好型政策，是歐盟國(guó)家針對(duì)生育率下降常采用的。這些政策使人們不會(huì)因?yàn)橛袩o(wú)子女而在各種機(jī)會(huì)面前遭遇不平等待遇，幫助人們從社會(huì)上獲得更多針對(duì)子女教育和照顧的普惠型幫助與服務(wù)，也促使無(wú)論男女都能更好地管控自己的工作時(shí)間，平衡個(gè)人生活和工作。［36］

這些舉措盡管沒(méi)有明確的人口發(fā)展目標(biāo)，卻有明確的努力方向和具體的落實(shí)方向。例如，基于意識(shí)到生育不僅僅涉及女性或者母親，父親/父職的角色不可忽視，設(shè)立了部分帶薪的陪產(chǎn)假。陪產(chǎn)假?gòu)臒o(wú)到有、從短到長(zhǎng)。陪產(chǎn)假有利于父親在子女出生后更早地介入子女的成長(zhǎng)，促進(jìn)家庭關(guān)系的融洽，進(jìn)而可能間接地增加未來(lái)生育的可能性。又如，彈性工作制的推行促進(jìn)父母雙方更好地協(xié)調(diào)工作與育兒，減輕因育兒負(fù)擔(dān)可能引發(fā)的低生育意愿。如此可以看出荷蘭涉及生育的人口政策并不直接干預(yù)人們的生育意愿，而是從不同方面和角度幫助父母提升養(yǎng)育子女的能力。這種政策路徑上的選擇是荷蘭政府依據(jù)不同的社會(huì)調(diào)查結(jié)果、調(diào)動(dòng)社會(huì)領(lǐng)域中各方面的力量、學(xué)習(xí)歐盟其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)考慮國(guó)家經(jīng)濟(jì)可承擔(dān)能力的結(jié)果。

以總和生育率來(lái)衡量，荷蘭的生育水平在2000年左右開(kāi)始提升（見(jiàn)圖3）。這表明20世紀(jì)90年代以來(lái)荷蘭與生育相關(guān)的間接人口政策產(chǎn)生的效果。盡管總和生育率在2015年之后有所回落，但其實(shí)際水平在低生育水平國(guó)家中還不算低。我們期待2016年之后推出的有關(guān)彈性工作時(shí)間的各種政策也將對(duì)荷蘭的生育率帶來(lái)一定的向上推動(dòng)作用。

中國(guó)目前處在調(diào)整人口發(fā)展戰(zhàn)略的時(shí)刻，已經(jīng)關(guān)注和研究其他低生育水平國(guó)家的人口政策。荷蘭政府對(duì)人口發(fā)展的態(tài)度及所采取政策的角度和方式對(duì)我們有幾點(diǎn)啟示：首先，從政策名稱選擇上看，影響生育的政策不必總以“生育”冠名。荷蘭沒(méi)有明確的生育政策，但其一些非刻意或無(wú)意的政策或文化卻促進(jìn)了生育。影響生育率，不必非是有明確的人口目標(biāo)、數(shù)字目標(biāo)的政策?？捎懈鞣N形式的制度、機(jī)制影響甚至左右人們的生育。間接或者柔性政策也可以收到類似的提升或者穩(wěn)定生育水平的效果。但政策的中心必須圍繞著解決當(dāng)代社會(huì)所特有或不得不關(guān)心的育兒時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本問(wèn)題。結(jié)合中國(guó)的情況而言，自20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，中國(guó)的總和生育率在1.6左右的水平上已經(jīng)持續(xù)了20年，在實(shí)行“全面兩孩”這一直接促進(jìn)生育、放寬生育條件限制的政策后，應(yīng)有的調(diào)整生育水平的效果卻并不明顯。若能效仿荷蘭更多考慮將直接促進(jìn)生育政策之外的間接經(jīng)濟(jì)支持和文化支持政策結(jié)合起來(lái)、形成合力，對(duì)于生育意愿就可以形成更加強(qiáng)力的鼓勵(lì)和促進(jìn)，比直接促進(jìn)生育的政策效果會(huì)更加突出。

其次，從政策內(nèi)容核心看，荷蘭的各種與生育相關(guān)的政策均試圖促使父母能夠平衡自己的工作-家庭-育兒。減輕育兒經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和推進(jìn)彈性工作制的措施均契合了荷蘭特有的家庭生育文化，例如，家庭經(jīng)濟(jì)上采用“1.5工作模式”（父親全職、母親兼職），子女養(yǎng)育上更多依賴家庭而非機(jī)構(gòu)且重視母親和（外）祖父母共同養(yǎng)育子女/孫子女。社會(huì)基本尊重兼職母親和全職母親，促使婦女更為自信、自主、自尊地養(yǎng)育子女或養(yǎng)育更多的子女。

第三，從荷蘭生育政策的動(dòng)員力和參與度上來(lái)看，鼓勵(lì)生育的參與者并不只有政府和有育兒需要的家庭這兩個(gè)主體，還離不開(kāi)社會(huì)領(lǐng)域中多個(gè)主體（如企業(yè)雇主、兒童保育機(jī)構(gòu)等）的配合。政府出臺(tái)的政策給予這些主體充分的協(xié)商空間和正確的引導(dǎo)，這讓有育兒需求的國(guó)民可以根據(jù)自己的實(shí)際情況進(jìn)行靈活的協(xié)調(diào)（如可以與其雇主商量兼職工作和休產(chǎn)假的時(shí)間、可以靈活選擇進(jìn)行居家兒童保育還是借助兒童保育機(jī)構(gòu)）。通過(guò)動(dòng)員社會(huì)各主體的參與，國(guó)家財(cái)政為生育福利所支出的成本被企業(yè)分擔(dān)了一部分，雇主和雇員之間也可以通過(guò)有條件的協(xié)商互相協(xié)調(diào)解決問(wèn)題，這是荷蘭生育政策可以良性、持久發(fā)展的關(guān)鍵。同樣，對(duì)于中國(guó)的生育促進(jìn)工作來(lái)說(shuō)，對(duì)于社會(huì)其他主體力量的動(dòng)員和借用亦是十分重要的。

最后，從政策內(nèi)容細(xì)節(jié)看，荷蘭特有的一些育兒津貼政策，特別是（外）祖父母照料孫輩的津貼政策是一項(xiàng)具有人文關(guān)懷、強(qiáng)化（外）祖父母輩的家庭和社會(huì)作用、促進(jìn)家庭幾代人和諧關(guān)系的同時(shí)認(rèn)可祖輩付出的金錢獎(jiǎng)勵(lì)制度。是家庭層面祖輩的勞動(dòng)付出得到一定經(jīng)濟(jì)和精神上的回報(bào)、子代的育兒現(xiàn)實(shí)困難得以緩解的一項(xiàng)雙贏政策。同時(shí)也是調(diào)動(dòng)各種資源解決社會(huì)育兒困境的一種思路。低生育國(guó)家人口政策制定的目標(biāo)并不僅僅是生育率的增長(zhǎng)，也是人口結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)、生育氛圍的優(yōu)化。這也是荷蘭生育政策所能夠帶來(lái)的重要啟示。

總之，本文利用荷蘭國(guó)內(nèi)資料和荷蘭學(xué)者研究成果審視荷蘭有關(guān)生育的人口相關(guān)政策。荷蘭的人口政策也有與其人口發(fā)展相呼應(yīng)的現(xiàn)象。當(dāng)人口增長(zhǎng)快時(shí)人口總量與國(guó)土面積的矛盾，也就是人口密度成為人們憂慮之源。然而荷蘭歷史上從未出現(xiàn)限制或者控制人們生育的政策，但會(huì)有一些軟性控制的政策，例如鼓勵(lì)避孕、不再反對(duì)人工流產(chǎn)等。但當(dāng)人口增長(zhǎng)速度慢，特別是生育水平過(guò)低時(shí)，國(guó)家則果斷出臺(tái)一些幫助父母育兒的政策。盡管這些政策沒(méi)有明顯的提升生育水平的目標(biāo)，但其潛在的生育刺激作用不容忽視。當(dāng)一個(gè)家庭能夠從政府獲得兒童養(yǎng)育的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，又能把日常育兒和工作結(jié)合起來(lái)、平衡好時(shí)，從人類社會(huì)發(fā)展的角度看，多數(shù)家庭會(huì)適當(dāng)生育。荷蘭近年來(lái)在發(fā)達(dá)國(guó)家中能夠維持相對(duì)較高的總和生育率就可以看作是其人口政策奏效的結(jié)果。然而如何通過(guò)政策將總和生育率拉回到或者接近2.1則還需要更多的研究。