青島市鄉(xiāng)村治理機制運行困境與路徑優(yōu)化研究

高 千,高玉強

(1．山東科技大學 馬克思主義學院,山東青島266590;2．中共青島市黃島區(qū)委黨校,山東青島266500)

一、問題的提出

習近平總書記在黨的十九大報告中明確提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。毋庸置疑,鄉(xiāng)村振興是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村繁榮、農(nóng)民增收的重要途徑,更是推進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展、實現(xiàn)新時代鄉(xiāng)村治理的重要部署。鄉(xiāng)村振興的終極訴求無疑是實現(xiàn)鄉(xiāng)村在組織、產(chǎn)業(yè)、文化、人才、生態(tài)等方面的全面發(fā)展與振興,要實現(xiàn)這一目標,其前提必須建立在鄉(xiāng)村社會和諧、穩(wěn)定與有序的基礎之上。而鄉(xiāng)村社會的和諧、穩(wěn)定固然需要通過發(fā)展來推進,除此之外,更需要通過有效的鄉(xiāng)村治理來實現(xiàn)。唯有對鄉(xiāng)村諸多問題進行有效治理,破除鄉(xiāng)村發(fā)展的困境,才能實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化,從而走出一條更具中國特色的鄉(xiāng)村振興之路。

鄉(xiāng)村作為基層社會的“細胞”和基本治理單元,其治理狀況直接關系到農(nóng)民生產(chǎn)生活和基層社會和諧穩(wěn)定。鄉(xiāng)村治理在國家治理體系中占有基礎性、關鍵性的地位。鄉(xiāng)村治理是一項系統(tǒng)工程,涉及生態(tài)、教育、鄉(xiāng)風、產(chǎn)業(yè)、醫(yī)療等多方面內容,必須做好頂層設計,形成一套完整、科學的治理機制。早在2014年中央一號文件就提出“改善鄉(xiāng)村治理機制”的要求。2019年6月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》也指出,實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理是鄉(xiāng)村振興的重要內容。對此,著名學者賀雪峰教授也指出,“鄉(xiāng)村治理研究的核心是要理解鄉(xiāng)村治理的機制及其內在邏輯。”[1]可見,鄉(xiāng)村治理機制是連接宏觀與微觀的中介與橋梁,對于探討鄉(xiāng)村地域的宏大敘事與微觀細節(jié)是不可或缺的重要環(huán)節(jié),也是分析和研究鄉(xiāng)村治理制度運行、政策實施狀況的重要維度。

因此,要詳細了解當前鄉(xiāng)村社會治理的運行狀況,分析探討鄉(xiāng)村社會治理的內在邏輯,就必須深入到鄉(xiāng)村社會治理機制中去考察和研究。所謂鄉(xiāng)村治理機制,是指各治理主體在鄉(xiāng)風民俗、法制法規(guī)等規(guī)則作用下,通過運用不同的機構、力量、資源來解決現(xiàn)存問題過程中形成的運轉模式。主要包括治理主體、治理客體、外部環(huán)境、治理目標等因素。這些因素都對鄉(xiāng)村治理機制的運行發(fā)揮著重要作用。

作為山東省經(jīng)濟發(fā)展的中心,青島市高度重視鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展與社會治理,在文明鄉(xiāng)風培育、矛盾糾紛化解、美麗鄉(xiāng)村建設、平安鄉(xiāng)村創(chuàng)建等方面做出了積極探索,為打造鄉(xiāng)村振興的齊魯樣板做出了青島貢獻。但不可否認,在鄉(xiāng)村社會治理機制運行中,仍然存在著種種問題,如治理主體行為失范、參與能力較弱、公共服務平臺缺乏等問題,嚴重制約著鄉(xiāng)村社會秩序的有效運轉和鄉(xiāng)村振興目標的實現(xiàn)。為此,基于這一問題在青島市黃島區(qū)、平度市、萊西市和嶗山區(qū)的具有代表性的67個鄉(xiāng)村開展田野調研,一共發(fā)放問卷957份,回收有效問卷938份,有效回收率98.01%,通過SPSS軟件對問卷可信度進行核對,克朗巴哈系數(shù)(alpha)值為0.979,可見符合調查問卷的相應規(guī)定和要求,有著較高的可信度。在對青島市鄉(xiāng)村社會的實證訪談和問卷資料的基礎上,試圖對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下鄉(xiāng)村社會治理機制運行的困境及其化解策略進行系統(tǒng)分析。

二、文獻綜述

當前學術界對鄉(xiāng)村治理機制的探討,諸多學者從各自的研究立場、研究維度出發(fā),結合自身研究領域,得出了不同的研究觀點和研究結論?？傮w來看,學者們的研究目光主要集中在以下幾個方面:

第一,對鄉(xiāng)村治理機制內涵的研究。學者們對鄉(xiāng)村治理內涵的認識雖不盡一致,但各有其合理性和價值性,都指出了鄉(xiāng)村治理機制的內在特質與運作邏輯。如徐勇認為,鄉(xiāng)村治理機制是鄉(xiāng)村治理過程中的內在運作模式,如上級關于鄉(xiāng)村治理的政策、制度作用于鄉(xiāng)村實踐的過程、結果等[2]。黨國英認為治理主體的產(chǎn)生方式、組織機構的運轉、資源的整合等方面的運作構成了鄉(xiāng)村治理機制[3]。

第二,從歷史維度對鄉(xiāng)村治理機制演變的探究。伴隨著國家——社會關系的演變,鄉(xiāng)村治理中各主體作用的方式、力度也隨之發(fā)生相應的變化。在傳統(tǒng)社會下,廣大鄉(xiāng)村地區(qū)實行地方自治,費孝通把這一治理機制稱之為“長老統(tǒng)治”[4]29。民國時期,鄉(xiāng)村社會治理表現(xiàn)出“營利型經(jīng)紀和保護型經(jīng)紀”[5]2－3。新中國成立之后,國家權力滲透到鄉(xiāng)村基層社會,在鄉(xiāng)村治理中形成了行政性權力一元主導的結構特征,社會組織受到嚴重削弱。改革開放以來,廢除了人民公社制度,鄉(xiāng)村社會組織得以全面復蘇,形成了多元共存的治理機制。

第三,從不同區(qū)域、不同學科對鄉(xiāng)村治理面臨的困境進行宏觀分析。如房亞明等學者認為當前鄉(xiāng)村治理中存在著治理人才資源匱乏、治理財政基礎薄弱、主體協(xié)作缺失、管理和服務效能有待提升等方面的困境,要實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化,需要建立激發(fā)村民自治的動力機制、強化村民主體地位、完善權力運行制約等[6]。施月峰通過對欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村治理的分析,運行困境表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與宗族的干擾、鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力與責任的不對等、縣鄉(xiāng)與鄉(xiāng)村關系的異化、鄉(xiāng)村債務難以化解等方面[7]。

第四,對鄉(xiāng)村治理機制困境應對措施的探討。如王曉莉認為,要構建和推進“三治”融合的鄉(xiāng)村治理機制,理順治理體系,調動社會力量,總結“三治”融合的鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗[8]。高艷芳認為要充分發(fā)揮鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化在構建鄉(xiāng)村治理體系中的重要作用,如提高村民道德文化素質、建立健全鄉(xiāng)村道德約束機制、充分發(fā)揮村規(guī)民約的德治與自治功能[9]。此外,還有學者從國際比較視角進行了相關研究,如王靜通過對中國和印度的鄉(xiāng)村就業(yè)、義務教育、醫(yī)療、政治參與等機制進行了比較,認為我國要發(fā)展多元化的鄉(xiāng)村保障機制主體、重視不同區(qū)域的協(xié)同發(fā)展、保障鄉(xiāng)村婦女政治參與權力等[10]。

上述研究成果無疑為探討新時代鄉(xiāng)村治理機制奠定了基礎,但是也存在不足之處,多是立足整體和全局進行的宏觀分析,具體對某一地域研究的不多;在現(xiàn)有成果中,理論性研究較多,缺乏實證調研分析,呈現(xiàn)出碎片化、非系統(tǒng)化的特征,得出的結論缺乏針對性和指導性。這恰是本論文的研究重點所在。

三、當前鄉(xiāng)村治理機制運行困境:基于五大維度的分析

在治理機制框架下,能否實現(xiàn)治理目標,取決于治理過程中各要素之間的相互作用與相互關系。如果各要素之間協(xié)同共治、有效配合,那么就能實現(xiàn)有效治理,反之,則有悖于治理目標的達成。面對鄉(xiāng)村治理過程中出現(xiàn)的問題,不能僅僅滿足于表面現(xiàn)象的認識與梳理,還要進一步挖掘和探尋問題的內在根源,從而厘清鄉(xiāng)村社會治理機制運行過程中理論與實踐兩個層面的內在張力與矛盾沖突,以總結和探討當前鄉(xiāng)村社會治理機制的運行困境。基于此,通過梳理學術界研究成果,本文主要從主體、參與、制度、平臺、認同五個維度對影響鄉(xiāng)村治理機制運行的深層原因著手探討。

(一)主體困境:主體行為失范

所謂主體,就是在鄉(xiāng)村治理過程中的主要參與者或利益相關者?？陀^上說,隨著農(nóng)村社會村民自治制度的實施,鄉(xiāng)村社會非正式組織得到快速發(fā)展,在治理主體上已經(jīng)形成了較為完善的“多中心”網(wǎng)絡結構,如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村支部、村委會、村民會議、民間組織、鄉(xiāng)村精英、鄉(xiāng)賢等。有學者把鄉(xiāng)村治理主體分為正式主體和非正式主體,鑒于鄉(xiāng)村內部力量、外部力量對鄉(xiāng)村治理的共同作用,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村支部、村委會、家族宗族、鄉(xiāng)賢、普通村民等都應是鄉(xiāng)村治理的主體,形成了治理主體多元共存的鄉(xiāng)村治理網(wǎng)絡[11]。但是,在治理機制運行中,由于缺乏相應的制度安排和監(jiān)督、協(xié)調機制,不能明確各主體的職責分工和工作任務,容易造成主體行為失范的問題,如主體的缺位、越權等。這些問題的存在,嚴重影響基層政府合法性和權威性,不僅不利于構建良好、和諧的官民關系,也不利于鄉(xiāng)村治理各目標的實現(xiàn)和達成。村民會議是村民參與村務管理的重要途徑,也是實現(xiàn)人民當家作主的重要形式。但通過調研發(fā)現(xiàn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上級政府分派的任務,一般通過下達各種工作、任務,來代替村民會議的民主決策,干涉原本屬于村民自治范圍的鄉(xiāng)村事務①。這鮮明體現(xiàn)在針對“低保戶評選是如何決定的”一題的調查數(shù)據(jù)中(表1),63.6%的村民認為是村干部決定的,17.3%的村民認為是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決定的,認為是村民會議決定的僅僅占5.8%,有13.3%的村民表示不清楚如何產(chǎn)生的?？梢?人民當家作主的落實還有一定的空間,鄉(xiāng)村治理的主體遠遠沒有發(fā)揮其應有的作用。

表1 “低保戶評選是如何決定的”統(tǒng)計表(N＝938)

(二)參與困境:參與能力較弱

村民參與是構建鄉(xiāng)村治理機制的重要內容,也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化的重要前提。改革開放之后,農(nóng)村以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實施為標志,開啟了鄉(xiāng)村改革的進程。這一政策的實施,使得鄉(xiāng)村從一個高度組織化、集體化的社會轉變?yōu)橐粋€去組織化、去集體化的家戶型社會,進而使得鄉(xiāng)村呈現(xiàn)出明顯的原子化和碎片化現(xiàn)象,進一步侵蝕村民的身份認同和集體認同。在社會管理層面上所依托的組織、團體不復存在,而社會力量、民間組織在鄉(xiāng)村的發(fā)育還比較有限,還沒有有效地將村民組織起來,致使其參與治理的能力還不強。另外,伴隨著鄉(xiāng)村社會的發(fā)展,城鎮(zhèn)化、工業(yè)化建設深入推進,大量村民尤其是青年人進城務工,優(yōu)勢人才外流嚴重,留在鄉(xiāng)村的多是老人、婦女和兒童,鄉(xiāng)村不同程度地出現(xiàn)“空心化”。鑒于這一群體綜合素質、思想觀念和參與意識的局限,致使在鄉(xiāng)村公共事務參與上表現(xiàn)為消極、被動,參與能力較弱。其實在19世紀初期,法國政治思想家托克維爾(Tocqueville)就指出,“美國人的自愿參與精神是美國民主繁榮所不可或缺的革命性文化?！盵12]147筆者對青島市黃島區(qū)、平度市和萊西市的部分農(nóng)村社區(qū)居民參與情況進行問卷調研,以“村主任是如何產(chǎn)生的”為例(表2),僅僅有8.2%的村民認為村主任是由全體村民選舉產(chǎn)生,25.4%的村民認為是由上級政府指定,20.1%的村民認為是由村干部集體討論決定的,31.2%的村民認為是村民代表討論決定,剩余15.1%的村民表示不清楚如何產(chǎn)生的。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明,村民對于村主任的產(chǎn)生過程是模糊的、不清楚的,說明大部分村民沒有參與到村主任選舉過程中來,不知悉選舉的程序和各個環(huán)節(jié)。村民選舉作為鄉(xiāng)村公共事務中的一個重要環(huán)節(jié),村民參與不足是當前鄉(xiāng)村治理中存在的一個客觀事實。

表2 “村主任是如何產(chǎn)生的”統(tǒng)計表(N＝938)

(三)制度困境:有制度但運轉失范

毋庸置疑,各級政府根據(jù)鄉(xiāng)村實際需要,圍繞鄉(xiāng)村發(fā)展與治理制定了較為健全的法律規(guī)范,形成了較為完善的制度體系。這為鄉(xiāng)村治理的良好運行提供了重要的制度保障。但在實踐層面上,鄉(xiāng)村治理依然呈現(xiàn)出運轉失范的困境。所謂失范是一種準規(guī)范缺乏或模糊不清[13]53,是一種違反規(guī)范不受懲罰的社會狀態(tài)[14]211。具體來講,鄉(xiāng)村治理過程中的制度困境可以概括為兩個方面:第一,制度虛設。即各主體在鄉(xiāng)村治理過程中的認知、行為不符合制度設計的理念和程序,使得制度往往成為擺設,得不到執(zhí)行和實施。例如,《村組法》第一章第五條規(guī)定,“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助,但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項?！笨梢钥闯?鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的工作是“指導”,而不是“領導”,二者之間是平行協(xié)作、合作共贏的關系,但在實際工作中想方設法通過行政命令的方式把工作強加給村委會,以至于“在運行過程中出現(xiàn)了偏離”[15]31,悖離于自治制度設計的初衷。第二,制度沖突。即由于制度的規(guī)定過于寬泛,表述不具體、不詳細,在兩個或多個制度中都可以找到行為的依據(jù),從而造成制度之間的沖突。例如,《中共農(nóng)村基層組織工作條例》強調,黨支部應負責“討論決定本村經(jīng)濟建設和社會發(fā)展中的重大問題”。而《村組法》規(guī)定“本村經(jīng)濟建設和社會發(fā)展中的問題,都應由村委會提交村民會議討論決定?！边@就可以從中發(fā)現(xiàn)相互矛盾的規(guī)定,經(jīng)濟建設問題到底是由村支部討論決定?還是由村民會議討論決定?其中的意思和內涵只能借助于個人的主觀理解和揣測,在實踐中無法準確把握,致使在鄉(xiāng)村治理過程中不可避免地出現(xiàn)矛盾和摩擦。所以,上述兩個方面都是造成鄉(xiāng)村治理過程中制度困境的重要原因。

(四)平臺困境:鄉(xiāng)村公共服務平臺缺乏

鄉(xiāng)村治理過程中,鄉(xiāng)村公共服務平臺和工作載體相對缺乏,不能有效應對錯綜復雜的矛盾和問題,嚴重影響鄉(xiāng)村治理機制的運行。筆者從黃島區(qū)、平度市和萊西市的部分鄉(xiāng)村調研得知,由于缺乏相應的問題解決平臺,以民間組織、非營利性部門、中介組織為代表的社會力量發(fā)育明顯不足,致使基層政府在鄉(xiāng)村矛盾、糾紛等問題的調處中,不得不過多地依賴行政化的解決方式。通過行政化手段來解決,其優(yōu)勢是立竿見影、立見成效,能夠在較短的時間內達到解決問題的目的,但也有其弊端,容易造成問題解決方式的單一化和簡單化,致使其它化解方式如訴訟、仲裁、和解等無法得到發(fā)揮。矛盾或問題僅僅在表面上得以暫時的緩解,并沒有觸及問題內在的根本原因,甚至導致當事人之間矛盾的升級或進一步轉移,進而形成“積怨沖突”或“官民沖突”,嚴重影響鄉(xiāng)村社會的和諧穩(wěn)定,也不利于鄉(xiāng)村振興總體目標的實現(xiàn)。要從根本上解決這一問題,關鍵就是要建立健全鄉(xiāng)村社會公共服務平臺和工作載體,在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、環(huán)境保護、脫貧致富、基層黨建、鄉(xiāng)風文明等方面,要建立與之相適應的社會公共服務平臺,如黃島區(qū)張家樓鎮(zhèn)針對矛盾多發(fā)現(xiàn)狀,在村莊層面上,設立法律咨詢師、心理疏導室和糾紛調解室,村莊法律顧問、心理咨詢師、站所負責人、村干部、黨員代表等組成接待組,專門提供法律援助、心理咨詢服務,及時受理村民各種訴求,為民解憂,為民解困。②通過平臺整合力量,調動政府、社會組織、企業(yè)、公民個人等多元主體的積極性、主動性,把鄉(xiāng)村發(fā)展中的問題或矛盾解決到萌芽狀態(tài),進而把多方力量匯聚到鄉(xiāng)村社會發(fā)展上來,進而實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目標。

(五)認同困境:鄉(xiāng)村公共意識“碎片化”

中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村是一個生產(chǎn)性功能和生活性功能高度重疊的社會共同體。在這一共同體中,既具有鄉(xiāng)村自我特色的內生自治結構和鄉(xiāng)規(guī)民約,同時也蘊含著共同遵守的倫理道德規(guī)范和文化基因,共同規(guī)范著村民的內在心理和外在行為,維持著鄉(xiāng)村社會秩序的有序運轉,為鄉(xiāng)村治理提供了良好的外部社會環(huán)境。

但隨著鄉(xiāng)村社會城鎮(zhèn)化、市場化進程的加快,兩極分化嚴重,階層分化加劇,村民的思想觀念也在發(fā)生著變化,從原來的注重集體觀念轉變?yōu)閮H僅關注個人的思維觀念,普遍從“理性經(jīng)濟人”的視角來決定其行為,過分計較個人利益的得失。尤其是近年來村干部以權謀私、生活腐化等違紀違法問題多發(fā),再加上村干部不作為導致征地拆遷、土地流轉等公共事件中村民合法權益受損,嚴重削弱鄉(xiāng)村公共權威,得不到村民的信任和擁護,致使村民公共意識弱化,嚴重影響村民對鄉(xiāng)村社會的凝聚力和認同感的形成。正如筆者針對“是否愿意分攤鄉(xiāng)村建設中一些集體項目的資金”進行的調研(表3),調查數(shù)據(jù)顯示,僅有7.8%的村民選擇“非常愿意”,15.1%的村民表示“有時愿意”,22.7%的村民選擇“一般”,剩余54.4%的村民表示“不太愿意”或者“不愿意”。這一數(shù)據(jù)也與訪談中村民反復說“大家都是各顧各的,都不愿為集體出力”得以相互印證。這在某種程度上反映出村民公共意識弱化的問題。鄉(xiāng)村公共意識的“碎片化”,使村民之間、村民與村干部、基層政府之間得不到有效的聯(lián)系和信任,在治理過程中增加協(xié)調解決問題的時間和成本,不利于鄉(xiāng)村社會資本的增加和社會網(wǎng)絡結構的構建,必然陷入鄉(xiāng)村社會集體行動的困境。無論是鄉(xiāng)村集體還是村民個人都無法實現(xiàn)公共利益的最大化,從而不利于鄉(xiāng)村社會的有效治理,乃至造成鄉(xiāng)村社會的解體和失序。

表3 “是否愿意分攤鄉(xiāng)村建設中一些集體項目的資金”統(tǒng)計表(N＝938)

四、鄉(xiāng)村治理機制運行困境化解:何以可能與如何可能

上述鄉(xiāng)村治理機制運行中存在的五大困境,嚴重制約鄉(xiāng)村建設中各主體積極性、主動性的發(fā)揮,不利于鄉(xiāng)村治理的順利推進。要擺脫這一困境,就必須尋求有效化解上述五大困境的良策,以構建有效的鄉(xiāng)村治理機制。那么,在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下,如何破解上述鄉(xiāng)村治理機制的運行困境呢?既然理論是實踐的先導,又有什么理論來指導呢?下面就這一問題進行分析探討。

(一)困境化解何以可能:基于治理理論的探討

鄉(xiāng)村的善治是鄉(xiāng)村治理永恒的目標與追求。從青島市鄉(xiāng)村調研來看,當前鄉(xiāng)村建設和發(fā)展仍處于行政主導的狀態(tài)之下,即管控意識較強,治理意識較弱。顯然,這一現(xiàn)狀表明調研鄉(xiāng)村仍處于管理理念之下,政治國家和公民社會之間、公共部門和私人部門之間是對立的,難免造成鄉(xiāng)村治理過程中主體的單一和力量的有限,最終形成“單中心”的治理格局。針對這一點,美國政治學家西摩·馬丁·李普塞特(Sey mour Martin Lipset)指出,“如果一種政治系統(tǒng)不以允許權力和平等競賽的價值體系為特征,民主就會變得混亂無序?！盵16]24由于鄉(xiāng)村治理是一個開放式、系統(tǒng)性的治理,需要基層政府、社會組織、企業(yè)、公民個人等不同主體之間的雙向互動,在這一過程中需要多元合作、對話和協(xié)商,這正是治理理論中蘊含的“政府－市場－社會”研究范式的體現(xiàn)[17]。因此,在鄉(xiāng)村治理過程中,需要從國家與社會二元對立的“統(tǒng)治與管理”理念轉向強調國家與社會合作對話的“治理”范式。

在治理范式之下,所表現(xiàn)出的治理特征,為化解鄉(xiāng)村治理機制的運行困境提供了可能。第一,在治理主體上,公共機構和私人機構都參與到鄉(xiāng)村治理中來,擺脫以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的單一治理格局,充分調動村干部、鄉(xiāng)村精英、鄉(xiāng)村能人參與的主動性、積極性,讓多方面的力量匯聚到鄉(xiāng)村治理中來;第二,在治理手段上,除了以往單一的行政命令式的手段之外,由于治理強調各主體之間的平等合作,其手段也多是多元主體之間的對話、協(xié)商和溝通,治理手段更為多樣;第三,在治理過程上,強調多元主體的參與和自組織網(wǎng)絡的構建。治理理論強調鄉(xiāng)村治理利益相關者的共同參與,從不同角度作用于鄉(xiāng)村的建設和發(fā)展,在各主體間的互動中,通過形成涉及彼此的共同利益、權利、文化等要素來構建自組織網(wǎng)絡,彌補基層政府單一治理的不足。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內經(jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)劃者和決策者,通過“村財鄉(xiāng)管”、對村干部進行考核等方式實現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會的支配,當前鄉(xiāng)村治理過程中政府仍發(fā)揮著主要作用,雖然以企業(yè)、民間組織、公民個人為代表的社會力量有了一定程度的發(fā)展,但力量還較為有限,對政府還沒有形成有效的制約和監(jiān)督,這就不可避免造成鄉(xiāng)與村之間的矛盾。而在治理理念之下,在發(fā)揮國家力量的基礎上,充分調動社會自主性力量,使其在解決鄉(xiāng)村社會沖突矛盾、提供鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品和服務、表達村民訴求、營造鄉(xiāng)村社會風氣等方面發(fā)揮積極作用,有助于降低鄉(xiāng)村治理成本,有效防范社會治理風險的發(fā)生,進而加快實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理能力的現(xiàn)代化。

(二)困境化解如何可能:現(xiàn)實實踐的策略建構

從上面論述可知,鄉(xiāng)村治理機制運轉過程中出現(xiàn)的五大困境,具有化解和解決的可能性。要逐一系統(tǒng)解決,應該針對不同的矛盾和困境,結合具體情況,區(qū)分對待,有針對性地選擇不同的治理策略。

1．進一步增強和發(fā)揮基層黨組織的引領

基層黨組織是鄉(xiāng)村建設和社會發(fā)展的領導核心,在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著至關重要的作用。一方面,切實發(fā)揮基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中的戰(zhàn)斗堡壘作用,實現(xiàn)治理有效?；鶎狱h組織的建設狀況直接關系著鄉(xiāng)村治理的成效。這就要求基層黨組織在鄉(xiāng)村治理實踐中發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用,以強有力的黨組織為核心,匯聚各方面的力量,去解決與應對鄉(xiāng)村治理中的困境和難題,從而實現(xiàn)治理有效;另一方面,進一步增強黨組織的引領與模范作用,激發(fā)治理活力。在鄉(xiāng)村治理實踐中,充分發(fā)揮黨員和黨支部的先鋒模范作用,用實際行動來引領和感化村民,進而增強工作的凝聚力、向心力和號召力,真正成為統(tǒng)攬全局、協(xié)調各方、服務發(fā)展的“火車頭”,充分發(fā)揮黨員和廣大村民在鄉(xiāng)村治理中的主體作用,激發(fā)鄉(xiāng)村社會治理活力。

2．規(guī)范各治理主體的行為與職能

為了規(guī)避治理過程中主體越位、缺位等治理失范行為的發(fā)生,就要求各主體在治理理念指導下,嚴格規(guī)范自身的職責功能。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要實現(xiàn)從全能型政府向服務型政府轉變。在鄉(xiāng)村治理中要堅持有所為有所不為,把對鄉(xiāng)村事務細枝末節(jié)的控制和干預轉變到宏觀的引導和服務中來。把政府不該管、不能管、也管不好的職能轉讓給社會,切實實現(xiàn)政府與社會的平等參與與良性互動。

基層黨組織作為鄉(xiāng)村社會發(fā)展的領導核心,在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著不可或缺的作用。在鄉(xiāng)村振興背景下,基層黨組織憑借其獨特的政治優(yōu)勢與資源優(yōu)勢,自覺把黨建工作與鄉(xiāng)村服務、治理、振興緊密結合起來,在鄉(xiāng)村治理中切實發(fā)揮其戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用,增強黨組織的向心力和凝聚力。

村委會要實現(xiàn)從行政向自治的轉變。作為村民自治組織,在鄉(xiāng)村治理中做到聽民意、聚民智、解民憂,村里的事情讓村民說了算,一切由村民做主,體現(xiàn)村民“自我管理、自我教育、自我服務”的宗旨和原則,真正實現(xiàn)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“代理人”向村民“當家人”的轉變。

此外,家族宗族、鄉(xiāng)村精英、鄉(xiāng)村能人和鄉(xiāng)賢作為一支重要的社會力量,在加強法律法規(guī)教育,引導其遵守鄉(xiāng)規(guī)民約的前提下,通過社會關系網(wǎng)絡為村民個人或鄉(xiāng)村建設提供正能量,防止其黑惡勢力蔓延,杜絕敗壞社會風氣、破壞鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定的現(xiàn)象發(fā)生。

3．提高村民政治參與度

要改變當前村民消極參與、被動參與的現(xiàn)象,需要從以下幾個方面著手:一是拓寬利益表達載體和渠道。鑒于當前村民利益表達有限而選擇非制度性表達的情況,拓寬利益表達渠道成為必然選擇。如建立健全鄉(xiāng)村協(xié)商民主制度;完善政治參與法律法規(guī)建設;提高村民組織化程度等;第二,關注村民參與的共同利益與現(xiàn)實需求,調動村民參與的積極性。通過滿足村民多樣化的利益訴求與內在需求實現(xiàn)不同主體之間的共贏,實現(xiàn)各自“立場”向“利益與需求”的轉變形成利益共同體[18],進一步增強村民政治參與的熱情。第三,提升村民文化素質,培育村民參與型政治文化。與上述技術性手段相比,政治取向、價值觀念在政治生活中仍處于基礎性乃至決定性的地位。愛爾蘭哲學家休謨(Hu me)曾指出,“雖說人在很大程度上受著利益的支配,但即使是利益本身乃至所有的人類事務,實際上還須受到觀念或意見的完全支配”[19]35。面對當前村民參與中的“冷漠”和“旁觀”,通過“鄉(xiāng)賢文化講堂”、“村居宣講”等形式增強村民的政治主體意識,大力發(fā)展鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化,善于用身邊的典型營造良好的社會氛圍。

4．建立健全鄉(xiāng)村治理平臺

平臺是實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的載體,擁有了平臺,才能凝聚鄉(xiāng)村地域空間各方面的力量,共同作用于鄉(xiāng)村建設發(fā)展,激發(fā)鄉(xiāng)村活力,從而推動鄉(xiāng)村的有效治理。首要的是建立一套程序化、制度化的治理平臺,使之涵蓋鄉(xiāng)村建設發(fā)展的全過程,如村民表達、交流、溝通、整合、調處等平臺。充分利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等科學技術,建立鄉(xiāng)村微信群、公眾號、手機APP等新媒體,在發(fā)揮線下鄉(xiāng)村服務平臺的基礎上,打造線下線上聯(lián)動的鄉(xiāng)村治理新平臺,在方便群眾的同時,政府也能夠及時了解民情,真正發(fā)揮凝聚人心、匯聚力量、激發(fā)活力的優(yōu)勢和作用。如黃島區(qū)張家樓鎮(zhèn)在工作平臺建設上實行“1＋1＋N”組織架構,建立1個領導體系、1個指揮體系和站所、社區(qū)、村莊、流動工作站等全方位、全覆蓋的一體化工作平臺,將所有聯(lián)勤聯(lián)動部門都納入社會治理大廳管理,實現(xiàn)“進一個門、辦多個事”③。嶗山區(qū)打造“一門式辦理”“服務驛站”等綜合服務平臺,在鄉(xiāng)村公共服務上實現(xiàn)村民“一次辦好”,群眾零跑腿比例達到75%④。通過在鄉(xiāng)村層面搭建鄉(xiāng)村治理平臺,讓村民積極參與到鄉(xiāng)村建設中,有利于調動村民的積極性、主動性和創(chuàng)造性,真正實現(xiàn)了村民從“旁觀者”到“參與者”的角色轉變,對于激發(fā)治理活力、實現(xiàn)各主體間的協(xié)調配合和全方位合作具有重要意義。

5．重構鄉(xiāng)村認同

英國社會學家齊格蒙特·鮑曼(Zyg munt Bauman)曾指出,“個體所有的認同并不是單一化的、確定性的,……它所面臨的是一項長期、艱辛、永無休止的同一化(identifiction)的任務?！盵20]128那么,在鄉(xiāng)村共同體被破壞的情況下,當前村民既然對鄉(xiāng)村社會的認識更加碎片化、模糊化,如何重構鄉(xiāng)村認同呢?一是提升鄉(xiāng)村公共服務水平,保障農(nóng)民權益。鑒于當前鄉(xiāng)村基礎設施建設落后,鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品、公共服務供給不足致使村民參與受阻的現(xiàn)狀,應該進一步增加基礎設施建設、教育、衛(wèi)生、文化、社會保障等公共產(chǎn)品、公共服務的投入力度。嚴格落實中央出臺的一系列富農(nóng)惠農(nóng)、鄉(xiāng)村振興的政策文件,逐步縮小城鄉(xiāng)差距,增強村民對鄉(xiāng)村的歸屬感和認同感。二是重塑村民公共精神,激發(fā)村民主體意識。在當前鄉(xiāng)村社會信任缺失、重利輕義的背景下,鄉(xiāng)村的凝聚力、向心力、組織力下降,重塑公共精神就成為重建鄉(xiāng)村認同的重要方面。通過滿足村民的共同利益引導村民參與到鄉(xiāng)村治理中來,激發(fā)村民的主體意識,在參與中強化村民對鄉(xiāng)村共同體的責任和義務意識。三是加強鄉(xiāng)村文化建設,培育文明鄉(xiāng)風。立足于鄉(xiāng)村振興的背景,結合村民的日常生產(chǎn)生活需要,培育和打造富有青島地域特色的鄉(xiāng)村文化。根據(jù)不同的人群、產(chǎn)業(yè)、興趣組建不同的文化社團,如老年社團、農(nóng)民工社團、海洋文化社團等,通過自編自導自演歌曲、小品等文化節(jié)目,增強公共精神和合作意識,在文明鄉(xiāng)風的社會氛圍中增進鄉(xiāng)村認同。

總之,要實現(xiàn)鄉(xiāng)村的發(fā)展和振興,構建有效的鄉(xiāng)村治理機制是一個重要內容。立足于鄉(xiāng)村振興的視野,鄉(xiāng)村治理機制運行過程中存在著主體行為失范、參與能力較弱、有制度但運轉失范、鄉(xiāng)村公共服務平臺缺乏、鄉(xiāng)村公共意識“碎片化”等方面的困境。要化解這些困境,就必須結合鄉(xiāng)村社會的治理需求,有針對性地選擇不同的治理策略,如此才能理順鄉(xiāng)村治理運行機制,加快推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進程,進而走出一條更具中國特色的鄉(xiāng)村振興之路,以“鄉(xiāng)村之治”推進“中國之治”。

①筆者在對青島市黃島區(qū)一村干部調研時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了更好地支配村委會,要求村干部實行坐班制,并進行考核。其中,坐班時間執(zhí)行國家公務員上班時間安排,鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行不定期的電話查崗。對村干部的工作考核涉及農(nóng)業(yè)、扶貧、城建、黨風廉政、基層組織、精神文明、社會穩(wěn)定等方面,每一項均有明確的目標任務,根據(jù)完成情況量化評分。在村委會選舉上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了實現(xiàn)自身目的,以“指導”的名義干預村委會選舉,在不征求村民意見的前提下,任命或撤換村委會主任。(訪談記錄:20190929 H M)

②筆者對青島市黃島區(qū)張家樓鎮(zhèn)西石嶺村村干部的訪談(訪談記錄20191002ZDG)。

③筆者對青島市黃島區(qū)張家樓鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的訪談(訪談記錄20191002 WZJ)。

④筆者對青島市嶗山區(qū)王哥莊社區(qū)干部的訪談(訪談記錄20191005LXH)。