當(dāng)前訴源治理中存在的問(wèn)題及對(duì)策研究

倪頌文

摘 要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，社會(huì)矛盾糾紛的主體、類型、訴求均呈現(xiàn)多元化的狀態(tài)，積極探索糾紛源頭治理過(guò)程中存在的問(wèn)題，研究對(duì)策完善多方力量參與的多元化糾紛解決機(jī)制勢(shì)在必行。

關(guān)鍵詞：訴源治理;非訴機(jī)制;問(wèn)題;對(duì)策

習(xí)近平總書記在2019年中央政法工作會(huì)議指出，“把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面”。這項(xiàng)論斷符合新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾變化，為推動(dòng)多元化糾紛化解體系建設(shè)、促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，指明了方向、提供了根本遵循。2021年2月19日，中央全面深化改革委員會(huì)第十八次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)訴源治理推動(dòng)矛盾糾紛源頭化解的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)法治建設(shè)既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。要堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面，加強(qiáng)矛盾糾紛源頭預(yù)防、前端化解、關(guān)口把控，完善預(yù)防性法律制度，從源頭上減少訴訟增量。訴源治理已經(jīng)成為調(diào)和社會(huì)矛盾，推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化、建設(shè)平安中國(guó)的重要舉措。2020年全國(guó)各級(jí)人民法院新收一審民事案件1313.6萬(wàn)件，與2019年新收一審民事案件1385.2萬(wàn)件相比，同比下降5.166%。同時(shí)，2019年民事案件訴前調(diào)解成功共計(jì)145.5萬(wàn)件，2020年上升為424萬(wàn)件，增幅近3倍。實(shí)踐證明，新時(shí)代以法院調(diào)解平臺(tái)凝聚各方力量，多元共治、分層遞進(jìn)、集約高效的解紛新模式在預(yù)防和解決糾紛、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定方面發(fā)揮著重要的作用。

一、訴源治理的內(nèi)涵及重大意義

訴源治理，顧名思義即是對(duì)訴訟的源頭治理，通過(guò)多種治理手段，預(yù)防潛在糾紛、化解已有矛盾、減少進(jìn)入訴訟環(huán)節(jié)案件數(shù)量或有效分流訴訟中的案件。從廣義理解，訴源治理可以擴(kuò)展為人民群眾訴求的源頭治理，是針對(duì)一切訴求作出的有效回應(yīng)和預(yù)防，而不僅是治理可能導(dǎo)致訴訟的糾紛和矛盾。作為社會(huì)治理領(lǐng)域的一場(chǎng)廣泛而深刻的革命，推進(jìn)訴源治理的意義重大：一是源頭預(yù)防為先，把社會(huì)矛盾糾紛化解在源頭。立足于預(yù)防層面，強(qiáng)調(diào)社會(huì)糾紛的源頭治理，推動(dòng)多元主體參與和多方責(zé)任共擔(dān)、多種機(jī)制共振和多樣資源整合，最大限度減少和避免社會(huì)糾紛的發(fā)生，使糾紛止于未發(fā)、止于萌芽。中央作出“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化” “構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理格局”等一系列戰(zhàn)略部署，是治理理念新變化對(duì)治理方式提出的新要求。

二是非訴機(jī)制挺在前，構(gòu)筑多元化、立體式的糾紛化解體系。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)以來(lái)，社會(huì)矛盾糾紛化解也面臨新的問(wèn)題和新的挑戰(zhàn)。隨著權(quán)利類型、交易方式和合作形式不斷更新迭代、深刻變化，而目前民間性解紛機(jī)制和協(xié)商自治能力還不高，轉(zhuǎn)型期的糾紛解決成為發(fā)展的瓶頸，更加迫切需要建立健全有機(jī)銜接、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、高效便捷的矛盾糾紛多元化解機(jī)制。即廣泛發(fā)動(dòng)人民調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、商會(huì)調(diào)解、律師調(diào)解等各類調(diào)解主體，以及公證機(jī)構(gòu)、仲裁機(jī)構(gòu)、工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)、法學(xué)會(huì)等發(fā)揮各自的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和行業(yè)資源，優(yōu)先參與到糾紛化解中，促進(jìn)矛盾糾紛的有效分流、多元化解，從而實(shí)現(xiàn)從源頭上減少訴訟增量，低成本、高效率地化解糾紛，避免已出現(xiàn)的糾紛最終形成訴訟而增加當(dāng)事人訟累和司法負(fù)擔(dān)。

三是訴源治理擴(kuò)大了司法服務(wù)的范疇，解決了案多人少的問(wèn)題。在立案登記制改革以來(lái)，案件量急劇攀升，要求更多地發(fā)揮非訴訟解紛優(yōu)勢(shì)，以較小的司法成本取得較好的法律效果。且在司法裁判引領(lǐng)下，增強(qiáng)當(dāng)事人訴前調(diào)解的意愿并通過(guò)類似糾紛的裁判指導(dǎo)促進(jìn)糾紛的化解?！耙粋€(gè)鮮活的案例勝過(guò)一沓文件”，通過(guò)司法個(gè)案可以旗幟鮮明地告訴社會(huì)，法律提倡什么、否定什么、保護(hù)什么、制裁什么，從而發(fā)揮司法審判規(guī)范、指引、評(píng)價(jià)和引領(lǐng)作用。

二、當(dāng)前訴源治理中面臨的主要問(wèn)題

通過(guò)對(duì)浙江省訴源治理工作的調(diào)研，當(dāng)前訴源治理過(guò)程中存在以下幾個(gè)問(wèn)題：

1.當(dāng)事人選擇訴前調(diào)解的意愿有待加強(qiáng)。當(dāng)前相當(dāng)一部分當(dāng)事人仍認(rèn)為訴訟是解決糾紛的唯一途徑或最好途徑，對(duì)訴前調(diào)解的認(rèn)同感偏低，存在不了解、不信任的情況，甚至不能正確區(qū)別私下協(xié)商和訴前調(diào)解的區(qū)別。很多群眾仍然習(xí)慣于“面對(duì)面”溝通的方式解決問(wèn)題，對(duì)于對(duì)著電腦、拿著手機(jī)，在線化解矛盾糾紛的方式接受度不高，導(dǎo)致當(dāng)事人自行申請(qǐng)調(diào)解數(shù)和在線調(diào)解數(shù)都不高。部分案件代理律師受到經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，也不愿主動(dòng)引導(dǎo)當(dāng)事人進(jìn)行訴前調(diào)解。

2.多元解紛機(jī)制運(yùn)行不是很理想。目前部分非訴解紛機(jī)構(gòu)在組織架構(gòu)上不夠健全、社會(huì)公信力不強(qiáng)、在多元解紛機(jī)制中的地位和作用不是很理想，存在人員和業(yè)務(wù)管理分散、日常運(yùn)行和工作銜接不順、統(tǒng)一平臺(tái)尚未建成和信息系統(tǒng)無(wú)法共享等問(wèn)題。

3.訴前調(diào)解質(zhì)量有待提高。部分糾紛在訴前調(diào)解過(guò)程中未得到實(shí)質(zhì)性化解，而訴源治理的各種舉措最后都落實(shí)在訴前調(diào)解的實(shí)效上，故其調(diào)解質(zhì)量的高低直接影響訴源治理是否能成功開(kāi)展和后續(xù)推進(jìn)。目前參與訴前調(diào)解的調(diào)解員素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力參差不齊，存在對(duì)法律問(wèn)題的理解和把握不準(zhǔn)，對(duì)調(diào)解協(xié)議的制作不規(guī)范等普遍性問(wèn)題，為解紛質(zhì)量帶來(lái)隱患，如存在業(yè)務(wù)上對(duì)“虛假訴訟”把關(guān)不嚴(yán)等問(wèn)題。有些法院由于人手、經(jīng)費(fèi)等考慮對(duì)于指導(dǎo)調(diào)解、司法確認(rèn)的程序?qū)彶楹鸵?guī)則把握方面也還需進(jìn)一步加強(qiáng)。

4.考核機(jī)制有待重構(gòu)。目前訴源治理成效最直觀的判斷標(biāo)準(zhǔn)是收案率的下降，而在浙江這樣的經(jīng)濟(jì)大省，收案指標(biāo)只降不升也是不切實(shí)際的，況且創(chuàng)新便捷的在線矛盾糾紛解決體系也使得本來(lái)可能私下處理或隱忍的糾紛都?xì)w入了訴源治理，所以收案率的上升并不能簡(jiǎn)單得出訴源治理的失敗，反之，卻可能是訴源治理帶來(lái)的一些效應(yīng)。再有以萬(wàn)人成訟率來(lái)考核法院，也必然導(dǎo)致法院把控立案關(guān)，造成現(xiàn)實(shí)中的立案難和久調(diào)不決的問(wèn)題?？己耸菑?qiáng)有力的指揮棒，所以更應(yīng)審慎設(shè)定指標(biāo)的科學(xué)性合理性。

三、原因分析

1.法律層面上多數(shù)案件類型調(diào)解前置不是必經(jīng)程序。當(dāng)事人不拒絕被法律設(shè)定為啟動(dòng)先行調(diào)解的必要條件，任何強(qiáng)行讓當(dāng)事人在立案前經(jīng)歷調(diào)解程序的舉動(dòng)都可能會(huì)被打上違法的烙印。立案前非訴調(diào)解的啟動(dòng)、進(jìn)行與終結(jié)在文本意義上均取決于當(dāng)事人的意愿，立案前非訴調(diào)解的適用并不具有規(guī)范上的強(qiáng)制性。

2.訴前調(diào)解激勵(lì)機(jī)制存在不足。專職人民調(diào)解員調(diào)解經(jīng)費(fèi)由司法局統(tǒng)一管理發(fā)放，缺乏以法院為主導(dǎo)的調(diào)解質(zhì)效考核獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，調(diào)解工作做好做差一個(gè)樣，導(dǎo)致調(diào)解員工作不服從法院業(yè)務(wù)管理、工作積極性不高，還有“替法院打工”的錯(cuò)誤思想。而專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解組織的調(diào)解員多為相關(guān)單位職工，收入穩(wěn)定，用于調(diào)解的時(shí)間、精力和熱情有限。這也導(dǎo)致了專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解組織發(fā)展不平衡。

3.訴調(diào)對(duì)接供求關(guān)系存在失衡。訴源治理涉及的相關(guān)部門眾多，沒(méi)有一個(gè)專設(shè)的主體機(jī)構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)，也必然會(huì)使各部門在案件類型、責(zé)任劃分、信息共享上設(shè)置不夠合理、溝通不到位，一些解紛主體對(duì)自己角色定位不明，參與的積極性、主動(dòng)性欠缺，出現(xiàn)相互推誘現(xiàn)象。

4.訴源治理思路局限、手段不足。個(gè)別黨委、政府對(duì)多元解紛工作的重視程度不夠，盡管出臺(tái)了相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)或文件，但落實(shí)效果仍不甚理想。目前多元解紛思路更多依靠法院內(nèi)部挖潛和加強(qiáng)訴源治理兩個(gè)方面，側(cè)重增加治理主體范圍、完善治理機(jī)制的單向進(jìn)路，亦需在引導(dǎo)人民群眾合理選擇解紛方式、適當(dāng)抑制訴訟意愿及強(qiáng)化社會(huì)組織力量，強(qiáng)化行業(yè)部門監(jiān)督工作，訴源治理市場(chǎng)化等方面進(jìn)一步探索推進(jìn)。

四、深化訴源治理發(fā)展的對(duì)策建議

1.建立一個(gè)科學(xué)統(tǒng)一的案件分類體系。多元化糾紛解決機(jī)制的暢通運(yùn)行首要構(gòu)建一個(gè)科學(xué)統(tǒng)一的矛盾分類體系，由法院的立案分類標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一各部門的矛盾類型，而不是以信訪思維或普通大眾的理解來(lái)劃分案由，便于訴調(diào)對(duì)接，統(tǒng)一數(shù)據(jù)，預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)，信息共享。一旦多元化訴前調(diào)解機(jī)構(gòu)調(diào)解糾紛不成后可以直接對(duì)接法院案由進(jìn)入訴訟程序。矛盾類型劃分標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，才能依靠互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢(shì)，提高糾紛解決中的科技含量，以帶動(dòng)引領(lǐng)社會(huì)治理、司法審判、社會(huì)服務(wù)等機(jī)制創(chuàng)新。通過(guò)對(duì)各類重大社會(huì)輿情、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的監(jiān)測(cè)研判，把握化解矛盾風(fēng)險(xiǎn)的最佳時(shí)間點(diǎn)。如利用大數(shù)據(jù)分析預(yù)判前端風(fēng)險(xiǎn)，由相關(guān)職能部門提前介入，可使一些PTP案、長(zhǎng)租公寓案等在糾紛大爆發(fā)前就得到了源頭上的遏制，真正做到將矛盾糾紛化解在基層、化解在源頭、化解在訴前。

2.落實(shí)“非訴機(jī)制挺在前面”。首先要在立法層面推動(dòng)，擴(kuò)大調(diào)解前置的范圍，設(shè)立與立案登記制相適應(yīng)的部分案件調(diào)解前置程序。即對(duì)于適宜調(diào)解的案件類型用法條的形式列舉設(shè)置調(diào)解前置程序。對(duì)沒(méi)有法條設(shè)置調(diào)解前置的案件可以由市場(chǎng)監(jiān)管部門等引導(dǎo)在合同中約定調(diào)解、仲裁、公證等非訴程序，英國(guó)、香港都有類似的做法。而對(duì)不同意調(diào)解的一方在進(jìn)入訴訟程序后增加其訴訟成本，可以通過(guò)懲戒性的示范審判，判決對(duì)不愿意調(diào)解直接進(jìn)入訴訟程序的當(dāng)事人承擔(dān)訴訟費(fèi)及愿意調(diào)解一方的律師費(fèi)等倡導(dǎo)當(dāng)事人自愿接受調(diào)解。其次在當(dāng)事人自愿調(diào)解的立法解讀上，可以從程序上和實(shí)體上加以區(qū)別，自愿指的是實(shí)體上的當(dāng)事人自愿接受調(diào)解內(nèi)容，而非程序上當(dāng)事人自愿作為啟動(dòng)調(diào)解的必備條件。

在專業(yè)或行業(yè)調(diào)解員層面，建立和完善調(diào)解激勵(lì)機(jī)制，以經(jīng)濟(jì)杠桿促使當(dāng)事人選擇訴前調(diào)解，調(diào)動(dòng)調(diào)解員積極性，促成調(diào)解的達(dá)成?？梢砸胧袌?chǎng)化機(jī)制，如律師調(diào)解工作室的運(yùn)作，收訴訟費(fèi)的40%，或按服務(wù)市場(chǎng)小時(shí)計(jì)費(fèi)，當(dāng)事人則可以根據(jù)平臺(tái)提供律師的資料選擇律師，調(diào)解成功后由司法確認(rèn)效力，既減少了當(dāng)事人一審二審打官司的訟累，也節(jié)約了開(kāi)支。

3.提高訴前調(diào)解質(zhì)量實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的目標(biāo)。加強(qiáng)法院在訴源治理中的主導(dǎo)作用，發(fā)揮法院在解紛上的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。一是由法院對(duì)訴源治理中的其他調(diào)解主體進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)和指導(dǎo)，尤其是道路交通、醫(yī)療事故、勞動(dòng)爭(zhēng)議等專業(yè)性、行業(yè)性糾紛的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，提高調(diào)解員的專業(yè)素質(zhì)，把關(guān)調(diào)解的質(zhì)量，孵化調(diào)解平臺(tái)推向市場(chǎng)，如知識(shí)產(chǎn)權(quán)類型案件的律師調(diào)解通過(guò)杭州市貿(mào)促會(huì)平臺(tái)孵化成熟后向中國(guó)貿(mào)促會(huì)上報(bào)，并推向社會(huì)。二是構(gòu)建訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)，注重訴前糾紛甄別分流，派駐業(yè)務(wù)水平強(qiáng)的專業(yè)人員對(duì)適宜調(diào)解的案件做分流處理充分研判，而不是簡(jiǎn)單的引導(dǎo)員工作。三是加強(qiáng)司法確認(rèn)工作，完善司法確認(rèn)程序，通過(guò)調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)制度強(qiáng)化人民調(diào)解協(xié)議的效力，支持人民調(diào)解組織和人民調(diào)解員依法履行職責(zé)。四是完善案例指導(dǎo)制度，通過(guò)懲戒性等司法裁判引導(dǎo)調(diào)解意愿和促成同類案件調(diào)解內(nèi)容的達(dá)成，培育和增強(qiáng)人民群眾的法治意識(shí)、規(guī)則意識(shí)，引導(dǎo)人民群眾信仰法律，尊重法律和司法權(quán)威。五是通過(guò)履行司法建議職能、編發(fā)審判白皮書、強(qiáng)化對(duì)司法大數(shù)據(jù)的分析研判，做到既在“點(diǎn)上”促進(jìn)有關(guān)部門科學(xué)決策、規(guī)范行為、消除隱患、改進(jìn)工作，又在“面上”為黨委政府科學(xué)決策提供參考，提前防控和化解重大矛盾風(fēng)險(xiǎn)。

4.建立科學(xué)合理的考核機(jī)制。目前訴源治理成效最直觀的判斷標(biāo)準(zhǔn)是收案率的下降，而在浙江這樣的經(jīng)濟(jì)大省，收案指標(biāo)只降不升也是不切實(shí)際的，況且創(chuàng)新便捷的在線矛盾糾紛解決體系也使得本來(lái)可能私下處理或隱忍的糾紛都?xì)w入了訴源治理，所以收案率的上升并不能簡(jiǎn)單得出訴源治理的失敗，反之，卻可能是訴源治理帶來(lái)的一些效應(yīng)。再有以萬(wàn)人成訟率來(lái)考核法院，也必然導(dǎo)致法院把控立案關(guān)，造成現(xiàn)實(shí)中的立案難和久調(diào)不決的問(wèn)題。考核是強(qiáng)有力的指揮棒，所以更應(yīng)審慎設(shè)定指標(biāo)的科學(xué)性合理性，分地區(qū)分層級(jí)分部門分階段，經(jīng)過(guò)調(diào)研實(shí)踐設(shè)立考核機(jī)制并逐步修改完善。

五、結(jié)語(yǔ)

訴源治理是新時(shí)代楓橋經(jīng)驗(yàn)的生動(dòng)實(shí)踐，是化解矛盾糾紛的現(xiàn)實(shí)需要，是基層社會(huì)治理的有效手段，是司法體制改革的必然選擇。因此，需要完善訴源治理從立法到各項(xiàng)配套機(jī)制的構(gòu)建，需要系統(tǒng)運(yùn)作的機(jī)構(gòu)和人員的支撐，并發(fā)揮社會(huì)調(diào)解和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的杠桿作用，使其形成一個(gè)長(zhǎng)效機(jī)制推進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和諧發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]王欣：最高法調(diào)解平臺(tái)應(yīng)用成效暨《中國(guó)法院的多元化糾紛解決機(jī)制改革報(bào)告（2015-2020）》發(fā)布，最高人民法院網(wǎng)站。

[2]薛永毅：《“訴源治理”的三維解讀》，人民法院報(bào)，2019-08-13。

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