孫中山“黨治”監(jiān)察思想下的實(shí)踐與反思

[摘要]在中國政治制度史上，孫中山首開“黨治”先河，其監(jiān)察思想在“權(quán)能分治”理論提出后，由單一的監(jiān)察院行使監(jiān)察權(quán)，發(fā)展為包括“政治系統(tǒng)”和“黨治系統(tǒng)”雙軌并行，“政權(quán)”“治權(quán)”和“黨權(quán)”三方參與的多元立體的監(jiān)察體系。但在“黨治”下的實(shí)踐中，由于一權(quán)獨(dú)大的“黨權(quán)”不斷干擾“治權(quán)”和弱化“政權(quán)”的監(jiān)察權(quán)力，使孫中山監(jiān)察思想的內(nèi)核發(fā)生了變異。通過反思孫中山“黨治”監(jiān)察思想的失效，理清其監(jiān)察思想中的內(nèi)在邏輯矛盾，從而揭示政黨的自身建設(shè)和接受監(jiān)督的重要性。

[關(guān)鍵詞]“黨治”;“權(quán)能分治”;監(jiān)察思想

[作者簡介]王帥（1994-），男，漢族，河南漯河人，新疆師范大學(xué)政法學(xué)院，碩士研究生，研究方向：中國執(zhí)政黨建設(shè)與當(dāng)代中國政治研究。

[中圖分類號] D693[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A[文章編號] 1006-8031（2021）01-0007-03

“權(quán)能分治”理論提出前，孫中山監(jiān)察思想的重點(diǎn)集中于監(jiān)察院的監(jiān)察權(quán)。隨著“權(quán)能分治”理論的成熟和“黨治”的運(yùn)用，其監(jiān)察思想形成了多元立體的監(jiān)察體系，這在中西監(jiān)察思想史上是一個重大飛躍。隨著國民革命的發(fā)展，促使孫中山更加倚重“黨權(quán)”實(shí)行“黨治”，雖然在“黨治”下孫中山監(jiān)察思想未能得以有效實(shí)行，但其理論價值和失效原因仍值得借鑒和反思。

一、孫中山監(jiān)察思想的主要內(nèi)容

在“權(quán)能分治”理論提出之前，孫中山強(qiáng)調(diào)監(jiān)察院的監(jiān)察權(quán)獨(dú)立，試圖以此糾正西方代議制的不足?！皺?quán)能分治”理論提出后孫中山監(jiān)察思想取得了巨大發(fā)展，形成了“政權(quán)”和“治權(quán)”的雙向監(jiān)督。但革命發(fā)展的需要迫使孫中山在監(jiān)察中引入“黨權(quán)”，最終其監(jiān)察思想發(fā)展為包括“政治系統(tǒng)”和“黨治系統(tǒng)”雙軌并行，“政權(quán)”“治權(quán)”和“黨權(quán)”三方參與的監(jiān)察體系。

（一）“政治系統(tǒng)”中“治權(quán)”的內(nèi)部監(jiān)督和人民的外部監(jiān)督

1924年孫中山三民主義的演說標(biāo)志著“權(quán)能分治”理論成熟，其目的是要解決政府和人民之間的沖突。“權(quán)能分治”可以概況為：“政權(quán)”和“治權(quán)”分別由政府和人民掌握。兩者各有職責(zé)，互不相擾;人民在“縣自治”和國民大會中使用選舉權(quán)、罷免權(quán)、創(chuàng)制權(quán)和復(fù)決權(quán)直接管理國家的政治;但人民多是“不知不覺”的，要造就“萬能政府”就要依靠有能力的“專門家”放手使用“治權(quán)”;為了避免“專門家”可能侵害“政權(quán)”，孫中山強(qiáng)調(diào)“專門家”要有道德。因此，“權(quán)能分治”事實(shí)上形成了“雙向監(jiān)察機(jī)制”，即在“治權(quán)”系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)察院施行自上而下的監(jiān)督;在“治權(quán)”系統(tǒng)外，人民掌握“政權(quán)”施行自下而上的監(jiān)督。

在“治權(quán)”系統(tǒng)內(nèi)，“五權(quán)憲法，分立法、司法、行政、彈劾、考試五權(quán)，各個獨(dú)立”。在職權(quán)上，監(jiān)察院行使監(jiān)察權(quán)，“是裁判官吏的機(jī)關(guān)”，“專管監(jiān)督彈劾的事”。對四院官員的失職行為，監(jiān)察院可以向國民大會彈劾。為保證監(jiān)察權(quán)裁判官吏的權(quán)威，孫中山主張“彈懲一體”，既對各級官員有彈劾權(quán)，又對于違法犯罪的官員有懲戒權(quán)。孫中山雖然沒有說明是否在地方建立監(jiān)察院，但按照組織建設(shè)的邏輯來說，中央有了監(jiān)察院，地方也應(yīng)建立對應(yīng)的下級機(jī)構(gòu)行使監(jiān)察權(quán)監(jiān)督地方政治，這樣監(jiān)察制度才是完整的。

在“治權(quán)”系統(tǒng)外，人民對于“治權(quán)”的監(jiān)督主要通過施行“直接民權(quán)”的“縣自治”和“間接民權(quán)”的國民大會來實(shí)現(xiàn)自下而上的監(jiān)督。孫中山認(rèn)為歐美政體是由人民選舉產(chǎn)生代議士，人民通過代議士間接管理國家。中國在民國初期也采用了代議政體，但是代議士卻貪贓枉法成了被人民唾棄的“豬仔議員”。鑒于此，孫中山認(rèn)為人民應(yīng)該有權(quán)直接管理國家，只有這樣才算完全的民權(quán)政治。具體起來，就是在作為基層政權(quán)的縣，人民有選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決四個權(quán)力直接管理本縣政治。實(shí)現(xiàn)自治的縣就可以選舉國民大會的代表組成最高權(quán)力機(jī)關(guān)國民大會，并制定五權(quán)憲法建立五院?！拔逶航詫翊髸?fù)責(zé)?！O(jiān)察院人員失職，則國民大會自行彈劾而罷黜之。國民大會職權(quán)，專司憲法之修改，及制裁公仆之失職?！边@實(shí)際是在五院之上設(shè)置了一個最高權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。

（二）并行的“黨治系統(tǒng)”對“治權(quán)”的監(jiān)督

孫中山認(rèn)為人民大多數(shù)是“不知不覺”的阿斗，要實(shí)現(xiàn)這樣的四萬萬人都做皇帝就必須由“先知先覺”的革命黨來對他們進(jìn)行訓(xùn)導(dǎo)，規(guī)定“自革命軍起義之日至憲法頒布之時，名曰革命時期;在此時期之內(nèi)，一切軍國庶政，悉歸本黨負(fù)完全責(zé)任”。這客觀上促使孫中山在“政治系統(tǒng)”外建立了一個與其并行的“黨治系統(tǒng)”，進(jìn)而提出了“黨權(quán)”參與監(jiān)察的需要。

“黨權(quán)”參與監(jiān)察最早可以追溯到“二次革命”失敗后孫中山建立的中華革命黨。孫中山認(rèn)為革命失敗是因?yàn)辄h員成分不純導(dǎo)致的革命黨紀(jì)律渙散、“黨權(quán)”無力，而要提升“黨權(quán)”就要加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)察。孫中山在中華革命黨內(nèi)按照五權(quán)憲法模式建立了包括監(jiān)察院在內(nèi)的五院，規(guī)定黨內(nèi)監(jiān)察院負(fù)責(zé)監(jiān)察黨務(wù)、黨員服務(wù)和黨員行為。

但此時孫中山領(lǐng)導(dǎo)的革命黨依然紀(jì)律渙散，真正讓“黨權(quán)”參與監(jiān)察獲得進(jìn)一步發(fā)展的是孫中山?jīng)Q定“以俄為師”。孫中山認(rèn)為中俄兩國都進(jìn)行了革命，結(jié)果卻是一勝一敗，原因在于布爾什維克黨的黨員有戰(zhàn)斗力，要想革命勝利就必須學(xué)習(xí)俄國革命的方法。孫中山學(xué)習(xí)俄國布爾什維克黨的方法就是“以黨治國”，即施行“黨治”。孫中山解釋說“黨治”是要“把黨放在國上”，即革命成功以后由黨來掌握國家政權(quán)，黨在國家中具有至高的、強(qiáng)制性的權(quán)力地位。

“黨治”不可避免的要黨員參與政權(quán)、掌握權(quán)力。孫中山雖然強(qiáng)調(diào)“黨治”不代表完全用本黨黨員來治國，但是他也強(qiáng)調(diào)“本黨黨員若是確為人才，能勝大任的，自當(dāng)優(yōu)先任用，以便實(shí)行本黨的主義”。事實(shí)上，一個政黨為保證本黨的執(zhí)政地位，往往也會優(yōu)先任用本黨的黨員參與政權(quán)，孫中山設(shè)想的“以黨治國”自然不能避免這一問題。他把黨員按照參加革命的先后順序和功勞分為“首義黨員”“協(xié)助黨員”和“普通黨員”，并規(guī)定在革命勝利后的政權(quán)中，首義黨員可以參政、執(zhí)政，協(xié)助黨員有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，而普通黨員僅有選舉權(quán)。為保證黨員的戰(zhàn)斗力，孫中山引進(jìn)了布爾什維克黨自中央到地方在執(zhí)行委員會外普遍設(shè)置監(jiān)察委員會的組織模式。1924年1月，國民黨一大通過決議，從中央到地方建立了中央、省、縣和區(qū)四級監(jiān)察委員會，從而構(gòu)建了一個完整的監(jiān)察體系對擔(dān)任國民政府各級官員的黨員進(jìn)行監(jiān)督。

二、孫中山“黨治”監(jiān)察思想下的實(shí)踐表現(xiàn)

孫中山因過早離世，其監(jiān)察思想的大規(guī)模應(yīng)用，需要繼承孫中山“遺志”的國民政府去實(shí)踐。但“黨治”下的“黨權(quán)”卻不斷對屬于“治權(quán)”的監(jiān)察權(quán)進(jìn)行干擾，并對屬于“政權(quán)”的監(jiān)察權(quán)進(jìn)行弱化，導(dǎo)致孫中山監(jiān)察思想在實(shí)踐中發(fā)生了變異。

（一）“黨權(quán)”干擾屬于“治權(quán)”的監(jiān)察權(quán)

國民政府以孫中山“遺教”作為“黨治”的根本大法。有學(xué)者指出：“研究國民政府的組織和地位的時候，絕對不可忘卻這個‘黨治的事實(shí)?！倍包h治”也為“黨權(quán)”干擾“治權(quán)”的監(jiān)察權(quán)提供了依據(jù)。首先，監(jiān)察院的權(quán)力來自于國民政府，而國民政府的權(quán)力來自于國民黨。1928年10月頒布的《訓(xùn)政綱領(lǐng)》則以法律形式對國民政府權(quán)力來自于國民黨進(jìn)行了確認(rèn)?！队?xùn)政綱領(lǐng)》規(guī)定訓(xùn)政期間“政權(quán)”由國民黨代行，“治權(quán)”由國民政府行使;其次，在“黨治”下國民政府的主要官員，包括國民政府主席、委員、五院院長和正副院長，皆由國民黨中央執(zhí)行委員會選任，而這些“國民政府中樞要員，同時亦即國民黨之干部人物，故國民黨對于國民政府能操縱裕如”。包括監(jiān)察委員在內(nèi)的國民政府官吏仍需監(jiān)察院院長提請國民政府主席任命。此外，在監(jiān)察院的內(nèi)部還設(shè)置政治宣傳科負(fù)責(zé)宣傳國民黨黨義及指導(dǎo)各黨員與官吏遵守黨規(guī);再次，“國民黨之政綱與政策，皆由國民黨為之供給，蓋一切政綱政策，由國民黨發(fā)源，中政會灌輸，國民政府執(zhí)行”。國民政府成了貫徹國民黨政綱政策的執(zhí)行機(jī)關(guān)，因此國民黨中央和地方的省、市、縣監(jiān)察委員會對同級政府的施行方針及政績有根據(jù)政綱政策進(jìn)行審核的權(quán)力。

自從孫中山“以俄為師”學(xué)習(xí)布爾什維克黨的“黨治”模式，中國在政治體制上便由單軌制轉(zhuǎn)向了“黨治系統(tǒng)”和“政治系統(tǒng)”并行的雙軌制，這一轉(zhuǎn)變不僅因黨政互動而大大增強(qiáng)了政治的控制力，同時也帶來了“政治系統(tǒng)”組織成本的增加。①這極容易使國民黨把“黨權(quán)”和“治權(quán)”的監(jiān)察權(quán)混為一體。作為國民黨領(lǐng)袖之一的汪精衛(wèi)對此的態(tài)度最具典型性。汪精衛(wèi)曾表示在訓(xùn)政時期的一切權(quán)力都要向黨集中，“黨治”下沒有任何機(jī)關(guān)不依靠和服從于黨的。②而黨政監(jiān)察權(quán)混為一體的后果就是使屬于“治權(quán)”監(jiān)察權(quán)的完整性遭到破壞。例如，孫中山設(shè)想的“治權(quán)”內(nèi)的監(jiān)察權(quán)是“彈懲一體”的，但懲戒權(quán)的歸屬在民國時期卻幾經(jīng)變遷。1925年廣州國民政府初建時，本屬于監(jiān)察院的懲戒權(quán)先后由平級的懲吏院、政審院行使，后因懲吏院、政審院難以建立，懲戒權(quán)才最終劃歸監(jiān)察院，但懲戒范圍仍不涉及刑事案。1927年南京國民政府的成立，一方面使監(jiān)察院的建設(shè)更加規(guī)范，另一方面也使權(quán)力進(jìn)一步集中。1928年10月頒行的《中華民國國民政府組織法》雖然規(guī)定監(jiān)察院為國民政府最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，但其職權(quán)僅保留了彈劾權(quán)、審計(jì)權(quán)。監(jiān)察院的懲戒權(quán)則按照懲戒對象歸屬不同的懲戒機(jī)關(guān)。缺少懲戒權(quán)的監(jiān)察院行使監(jiān)察的效果自然不盡人意。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1931年到1937年，被監(jiān)察院彈劾的有1800名貪官污吏，但只有268人被法院或者其他機(jī)構(gòu)判定有罪，其中214人根本未受任何懲戒，41人僅受到很輕的處罰，只有13人是真的被罷黜?！?/p>

（二）“黨權(quán)”對屬于“政權(quán)”的監(jiān)察權(quán)力的弱化

按照孫中山的設(shè)想，國民黨訓(xùn)導(dǎo)人民就如伊尹訓(xùn)太甲一般，賢德的國民黨最終會將屬于人民的權(quán)力完璧歸趙。這并非是孫中山?jīng)]有認(rèn)識到權(quán)力具有侵蝕性，他的解決辦法是要用“德”來化解。他認(rèn)為在“德”的作用下，“黨權(quán)”和“政權(quán)”都能良好運(yùn)行。但國民黨在獲得“政權(quán)”和壟斷“治權(quán)”以后，并沒有選擇還政于民，而是進(jìn)一步將權(quán)力向“黨權(quán)”集中。為避免“政權(quán)”制約“黨權(quán)”，自然選擇對“政權(quán)”的監(jiān)察權(quán)力進(jìn)行弱化，特別是弱化憲法規(guī)定的國民大會權(quán)力和人民的自由、權(quán)利。

憲法作為保障人民權(quán)利的最根本法律，面對“黨權(quán)”對屬于“政權(quán)”的監(jiān)察權(quán)力的弱化，憲法成了人民能否監(jiān)督、制衡“黨權(quán)”的關(guān)鍵。但《中華民國憲法草案》所規(guī)定的國民大會和孫中山所設(shè)計(jì)的國民大會存在一定的出入，規(guī)定國民大會的權(quán)力包括選舉和罷免總統(tǒng)、副總統(tǒng)、立法院和監(jiān)察院的正副院長、兩院委員;創(chuàng)制、復(fù)決法律和修改憲法的權(quán)力;以及憲法賦予的其他權(quán)力。國民大會的權(quán)力被弱化，特別是國民大會只能復(fù)決法律，總統(tǒng)行使有關(guān)預(yù)算、宣戰(zhàn)、媾和、條約等權(quán)力。此外，作為國民大會常設(shè)機(jī)構(gòu)的國民大會委員會也被取消，其職權(quán)分屬國民大會、五院院長會議和立法監(jiān)察兩元聯(lián)席會議。關(guān)于國民大會的代表，《國民大會組織法》和《國民大會代表選舉法》規(guī)定代表人數(shù)1200名，年滿20歲的中華民國公民有選舉權(quán)，但要經(jīng)過宣誓。國民黨的中執(zhí)委和中監(jiān)委的委員為當(dāng)然委員，候補(bǔ)中央執(zhí)監(jiān)委員等特許人員可以列席，而各選舉人無權(quán)推舉候選人，反由國民政府部分或全部指定。③以上都說明了人民試圖通過選舉和借助國民代表大會行使“政權(quán)”是極為困難的。

關(guān)于人民的自由和權(quán)利，《中華民國憲法草案》規(guī)定中華民國人民在法律上一律平等，擁有包括身體、出版、言論、集會等自由，還有選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決等權(quán)利。為了弱化“政權(quán)”的制約，還規(guī)定凡人民的自由及權(quán)利依據(jù)特定的法律可以加以限制。法學(xué)家邱漢平對此批評說：“照現(xiàn)時憲草的規(guī)定，就是憲法公布之后，中國人的權(quán)利保障仍是一個零?！?/p>

三、孫中山“黨治”監(jiān)察思想失效的反思

通過對孫中山“黨治”下監(jiān)察思想的失效進(jìn)行反思，發(fā)現(xiàn)了其監(jiān)察思想中的內(nèi)在邏輯矛盾，認(rèn)識到黨的自身建設(shè)和接受監(jiān)督的重要性，這也是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的監(jiān)察制度取得進(jìn)步的原因。

（一）孫中山“黨治”下監(jiān)察思想中的內(nèi)在邏輯矛盾

孫中山設(shè)計(jì)的監(jiān)察制度在國民黨的“黨治”下變?yōu)榱搜陲棯?dú)裁專制的“裝飾物”，而根本原因在其監(jiān)察思想內(nèi)在邏輯的矛盾。孫中山一生都在追求“主權(quán)在民”，強(qiáng)調(diào)人民是國家的主人，但是他又認(rèn)為這個主人是“不知不覺”的，需要實(shí)行“黨治”，一邊代替人民執(zhí)政，一邊訓(xùn)導(dǎo)人民。再加上“黨治”的“專門家”多出自黨，這就使得其監(jiān)察制度能否實(shí)行都依賴于黨。

但國民黨在全國執(zhí)政后的自身建設(shè)沒有做好。國民黨1927年的清黨導(dǎo)致自身的組織系統(tǒng)處于癱瘓中，再加上蔣介石重視軍事而輕視黨建，致使國民黨自身的制度化和組織化的重建工作處于放任、停滯甚至退化的狀態(tài)。此外，國民黨執(zhí)政后的黨民關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榭刂企w制，但卻忽視了權(quán)力帶來的腐敗問題。④處于至高地位，又腐化、放任的“黨權(quán)”自然不會接受監(jiān)督，單單依靠“德”去喚醒國民黨進(jìn)行自我約束，執(zhí)政為民，這無異于癡人說夢。

（二）進(jìn)步與成就：中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的監(jiān)察制度

中國共產(chǎn)黨作為代表人民利益的馬克思主義執(zhí)政黨，認(rèn)識到要保證黨不腐化就要加強(qiáng)黨的建設(shè)和接受監(jiān)督。中國共產(chǎn)黨在國家治理中同樣重視黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，強(qiáng)調(diào)黨領(lǐng)導(dǎo)一切。但中國共產(chǎn)黨并沒有將自身排除在監(jiān)察之外，而是整合各種監(jiān)察資源形成了黨領(lǐng)導(dǎo)下的、專責(zé)國家監(jiān)察職能的國家監(jiān)察委員會。國家監(jiān)察委員會作為國家最高監(jiān)察機(jī)關(guān)依照法律獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受任何行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉，且對《中華人民共和國監(jiān)察法》規(guī)定的范圍廣泛的公務(wù)人員和相關(guān)人員進(jìn)行監(jiān)督，其中就包括對中國共產(chǎn)黨實(shí)行監(jiān)督。

此外，中國共產(chǎn)黨不斷加強(qiáng)黨的建設(shè)，密切與群眾的聯(lián)系，讓人民通過制度安排行使權(quán)利來監(jiān)督政治。一方面，不斷堅(jiān)持和完善作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會和作為其執(zhí)行機(jī)構(gòu)的常務(wù)委員會，保障其職權(quán)不受削弱。人民有權(quán)選舉代表，并依法行使權(quán)力對政治進(jìn)行監(jiān)督。另一方面，切實(shí)實(shí)行基層群眾自治，讓人民廣泛參與到政治中來，做到依靠人民、相信人民，發(fā)揮人民對權(quán)力監(jiān)督的主體地位。

四、結(jié)語

孫中山監(jiān)察思想中的“政治系統(tǒng)”和“黨治系統(tǒng)”雙軌并行，“政權(quán)”“治權(quán)”和“黨權(quán)”三方參與的多元立體的監(jiān)察體系，較同時代的監(jiān)察制度有了巨大飛躍，有其思想進(jìn)步性。但由于“黨治”下的國民黨黨建混亂和缺乏監(jiān)督，其存在的內(nèi)在邏輯矛盾使孫中山多元立體的監(jiān)察體系走向失效。通過反思其不足，中國共產(chǎn)黨從中汲取歷史經(jīng)驗(yàn)，不斷加強(qiáng)對自身的建設(shè)和監(jiān)督，進(jìn)而使監(jiān)察制度發(fā)揮了顯著的反腐成效。

[注釋]

①王奇生.黨員、黨權(quán)與黨爭 1924—1949年中國國民黨的組織形態(tài)[M].北京：華文出版社，2010：226.

②國聞周報(bào)[N].1934-11-5.轉(zhuǎn)引自徐德剛.論訓(xùn)政初期國民黨黨治下的行政監(jiān)察機(jī)制[J].求索，2012（03）：250.

③王世杰，錢端升.比較憲法[M].北京：商務(wù)印書館，2009：480-481.

④王奇生.黨員、黨權(quán)與黨爭 1924—1949年中國國民黨的組織形態(tài)[M].北京：華文出版社，2010：141.

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