基于投資有效性審查的建設(shè)項(xiàng)目全過程審計(jì)

雷蕾　劉燕　王偉

[摘要]根據(jù)行業(yè)要求，公立醫(yī)院內(nèi)部審計(jì)部門對(duì)重大投資的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)，以促進(jìn)控制工程造價(jià)和規(guī)范工程管理。本文以H醫(yī)院某工程為例，介紹公立醫(yī)院建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)在聚焦投資有效性上開展的積極探索和取得的成效，為廣大公立醫(yī)院建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)提供借鑒和參考。

[關(guān)鍵詞]公立醫(yī)院? ?建設(shè)項(xiàng)目? ?投資有效性? ?審計(jì)

2009年衛(wèi)生行業(yè)就發(fā)布了有關(guān)加強(qiáng)和規(guī)范建設(shè)工程全過程審計(jì)的通知，要求建設(shè)項(xiàng)目全過程審計(jì)以促進(jìn)控制工程造價(jià)和規(guī)范工程管理為重點(diǎn)，將技術(shù)經(jīng)濟(jì)審查、項(xiàng)目過程管理審查與財(cái)務(wù)審計(jì)相結(jié)合，做到事前參與、事中控制、事后評(píng)價(jià)。經(jīng)過十多年的探索，公立醫(yī)院建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)已經(jīng)探索出一條適應(yīng)監(jiān)管要求，滿足管理需求，符合審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)工作機(jī)制。

一、建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)工作機(jī)制

（一）建設(shè)項(xiàng)目特點(diǎn)和審計(jì)目標(biāo)

建設(shè)項(xiàng)目一般規(guī)模大、耗資多、周期長(zhǎng)、牽涉面廣、質(zhì)量要求高、技術(shù)和工藝復(fù)雜，容易受到內(nèi)外部環(huán)境影響，不確定性和風(fēng)險(xiǎn)大，工程建設(shè)領(lǐng)域是腐敗“高發(fā)區(qū)”。針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的特點(diǎn)，建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)要對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施全過程的合法性、真實(shí)性、效益性進(jìn)行獨(dú)立監(jiān)督和評(píng)價(jià)，以促進(jìn)控制工程造價(jià)和規(guī)范工程管理。

建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)將技術(shù)經(jīng)濟(jì)審查、項(xiàng)目過程管理審查與財(cái)務(wù)審計(jì)相結(jié)合，貫徹落實(shí)項(xiàng)目法人制、招標(biāo)投標(biāo)制、合同制、監(jiān)理制等要求，將風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制、投資效益的審查和評(píng)價(jià)貫穿于建設(shè)項(xiàng)目的投資立項(xiàng)、設(shè)計(jì)（勘察）管理、概預(yù)算、招標(biāo)投標(biāo)、合同管理、設(shè)備和材料采購、工程管理、工程造價(jià)、竣工驗(yàn)收、竣工結(jié)算、竣工決算、后評(píng)價(jià)等各個(gè)環(huán)節(jié)，合理保證建設(shè)項(xiàng)目貫徹執(zhí)行國家有關(guān)法律法規(guī)、醫(yī)院管理要求等，合理保證建設(shè)項(xiàng)目按照設(shè)計(jì)文件、合同條款、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等準(zhǔn)確施工、規(guī)范管理，合理保證投資有效性，有效控制工程造價(jià)、控制建設(shè)成本，提高投資效益。

（二）公立醫(yī)院建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)工作機(jī)制

公立醫(yī)院建設(shè)項(xiàng)目是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，不僅有建設(shè)項(xiàng)目的共性特點(diǎn)，還具有醫(yī)療行業(yè)的特殊性，有很多專業(yè)分包工程承載多項(xiàng)醫(yī)療功能，具有參建單位多、施工技術(shù)復(fù)雜等獨(dú)特特點(diǎn)。公立醫(yī)院建設(shè)項(xiàng)目的獨(dú)特性和復(fù)雜性決定了審計(jì)工作的難度，審計(jì)范圍更廣、風(fēng)險(xiǎn)因素更多。

H醫(yī)院根據(jù)《衛(wèi)生部關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范建設(shè)工程項(xiàng)目全過程審計(jì)的通知》《內(nèi)部審計(jì)實(shí)務(wù)指南第1號(hào)——建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部審計(jì)》，結(jié)合醫(yī)院建設(shè)規(guī)劃和管理要求，制定了規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的制度和流程，構(gòu)建了與建設(shè)項(xiàng)目關(guān)聯(lián)部門和單位組織協(xié)調(diào)的溝通機(jī)制，完善了建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)作業(yè)規(guī)范，形成了H醫(yī)院建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)工作機(jī)制（見圖1），為明確審計(jì)流程、規(guī)范審計(jì)作業(yè)、提升審計(jì)質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)提供了有力保障。

二、以某工程為例

（一）項(xiàng)目基本情況

H醫(yī)院某工程建設(shè)用地為醫(yī)院自有用地，總建筑面積超10萬平方米，工程概算總投資約6.7億元，資金來源為財(cái)政資金和自籌資金。

（二）項(xiàng)目管理組織架構(gòu)

H醫(yī)院于項(xiàng)目立項(xiàng)之初成立了某工程領(lǐng)導(dǎo)小組，全面負(fù)責(zé)該工程建設(shè)，結(jié)合內(nèi)部控制重要性、制衡性等原則并優(yōu)化管理層級(jí)，下設(shè)多部門構(gòu)成的工作小組，明確各職責(zé)分工和權(quán)限范圍;設(shè)置內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察組成的監(jiān)督小組，關(guān)口前移，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)督（見圖2）。

（三）聚焦投資有效性，開展建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)

該工程為中央預(yù)算內(nèi)直接投資項(xiàng)目，同時(shí)兼有地方財(cái)政資金投入。如何依法、合理、有效地使用建設(shè)資金，控制建設(shè)成本、提高投資效益，成為該工程全過程審計(jì)關(guān)注的重中之重。對(duì)此，內(nèi)審部門聚焦投資有效性，通過招投標(biāo)、合同階段的事前參與、施工階段的事中控制、結(jié)算和決算階段的事后審核，完成了該工程全過程審計(jì)。

1.事前參與招投標(biāo)工作，定下從嚴(yán)控制投資的基調(diào)。（1）對(duì)招標(biāo)控制價(jià)、招標(biāo)文件進(jìn)行審核，確保招標(biāo)階段投資控制。工程造價(jià)是項(xiàng)目投資構(gòu)成的主體部分，是審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容。在施工招投標(biāo)階段，重點(diǎn)開展招標(biāo)控制價(jià)、招標(biāo)文件審核。招標(biāo)控制價(jià)的確定由兩家咨詢公司背靠背編制工程量清單和招標(biāo)控制價(jià)，內(nèi)審部門組織核對(duì)、校準(zhǔn)，并協(xié)調(diào)建設(shè)項(xiàng)目管理部門、設(shè)計(jì)單位對(duì)編制答疑和材料設(shè)備等檔次標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行書面回復(fù)或說明，最大限度保證工程量清單（包括工程量及項(xiàng)目特征描述）的準(zhǔn)確性，招標(biāo)控制價(jià)的合理性。招標(biāo)文件審核中重點(diǎn)關(guān)注招標(biāo)范圍、資格條件、結(jié)算條款、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等與投資有效性緊密相關(guān)的內(nèi)容，充分維護(hù)并推動(dòng)醫(yī)院對(duì)項(xiàng)目控制的主動(dòng)權(quán)。通過事前參與，從源頭上把控，在招投標(biāo)階段奠定全過程審計(jì)從嚴(yán)從緊的主基調(diào)，確保項(xiàng)目招標(biāo)階段的投資得到有效控制。（2）對(duì)施工單位的投標(biāo)報(bào)價(jià)進(jìn)行清標(biāo)，確保投標(biāo)階段投資控制。在施工單位中標(biāo)后，委托咨詢公司對(duì)投標(biāo)報(bào)價(jià)進(jìn)行“清標(biāo)”，對(duì)不平衡報(bào)價(jià)或遠(yuǎn)低于信息價(jià)、市場(chǎng)價(jià)的現(xiàn)象，要求施工單位作出書面澄清或調(diào)整，減少施工單位在施工過程中以變更、簽證等方式進(jìn)行不利于醫(yī)院的調(diào)整。通過對(duì)施工單位投標(biāo)文件商務(wù)標(biāo)進(jìn)行清理，并與招標(biāo)控制價(jià)進(jìn)行比對(duì)，審查出價(jià)格偏差問題土方工程9項(xiàng)、安裝工程17項(xiàng)、室外部分2項(xiàng)，并提出控制工程量清單數(shù)量增加、實(shí)行暫定價(jià)格上限控制等8項(xiàng)具體建議，提示建設(shè)項(xiàng)目管理部門特別關(guān)注，為建設(shè)項(xiàng)目管理部門進(jìn)行造價(jià)管理提供方向。

2.事前進(jìn)行合同審核，提供咨詢建議。醫(yī)院對(duì)該工程總承包合同實(shí)行多部門會(huì)審制。審計(jì)部門重點(diǎn)檢查合同計(jì)價(jià)方式和標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)范圍、價(jià)格調(diào)整方法、結(jié)算原則等是否合理，檢查合同付款比例、周期和結(jié)算方式是否合適，合同是否符合行業(yè)規(guī)范要求等，減少結(jié)算隱患，避免歧義與風(fēng)險(xiǎn)。合同審核后提出5條原則性建議，針對(duì)部分條款提出具體修改建議19條，如建議約定履約擔(dān)保，修改不利于醫(yī)院投資控制的條款等。

3.開展施工過程跟蹤審計(jì)，實(shí)現(xiàn)事中控制。（1）規(guī)范變更、簽證管理。項(xiàng)目實(shí)施過程的簽證、變更管理是項(xiàng)目投資有效控制的難點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)，結(jié)合以往建設(shè)項(xiàng)目簽證、變更管理不規(guī)范等情況，內(nèi)審部門推動(dòng)制定了《工程項(xiàng)目變更管理規(guī)定》，明確了簽證、變更審批權(quán)限、審批流程和要件，有效控制了隨意變更、隨意簽證等增加工程造價(jià)的情況，為項(xiàng)目投資控制提供了制度保障。（2）實(shí)施項(xiàng)目施工過程跟蹤審計(jì)。內(nèi)審部門成立了項(xiàng)目施工過程跟蹤審計(jì)工作組，委派一名同志負(fù)責(zé)日常協(xié)調(diào)監(jiān)督，并組織社會(huì)中介機(jī)構(gòu)（造價(jià)咨詢單位）駐場(chǎng)開展施工過程跟蹤審計(jì)。按要求記錄施工情況，形成跟蹤日志;根據(jù)不同階段跟蹤審計(jì)要點(diǎn)，對(duì)施工過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、隱蔽工程施工情況、簽證內(nèi)容等及時(shí)進(jìn)行拍照記錄，收集第一手資料，供竣工結(jié)算審核時(shí)參考，為“價(jià)實(shí)相符”提供依據(jù);根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際施工進(jìn)展以及施工合同相關(guān)條款約定，對(duì)施工單位報(bào)送的月進(jìn)度款資料進(jìn)行審核并出具審核報(bào)告，確保工程款支付合理;對(duì)施工過程中的隱蔽工程進(jìn)行跟蹤檢查，形成“隱蔽工程跟審記錄”;每周按時(shí)參加監(jiān)理例會(huì)，了解施工進(jìn)度落實(shí)情況，適時(shí)跟進(jìn)影響項(xiàng)目造價(jià)的各類事項(xiàng)。（3）建立暫定價(jià)材料設(shè)備認(rèn)質(zhì)認(rèn)價(jià)工作模式，保障材料設(shè)備投資可控。內(nèi)審部門著力推動(dòng)完善認(rèn)質(zhì)認(rèn)價(jià)工作模式，推動(dòng)組建了由基建、招標(biāo)、審計(jì)、監(jiān)察及承包方共同組成的認(rèn)質(zhì)認(rèn)價(jià)工作小組，并制定認(rèn)質(zhì)認(rèn)價(jià)工作辦法。在施工過程中，認(rèn)質(zhì)認(rèn)價(jià)工作小組結(jié)合項(xiàng)目進(jìn)度分類收集暫定價(jià)材料設(shè)備相關(guān)信息、資料并進(jìn)行選型和價(jià)格確認(rèn)（超過招標(biāo)限額的進(jìn)行二次招標(biāo)，確定招標(biāo)控制價(jià)），注重將市場(chǎng)詢價(jià)、歷史比價(jià)、信息價(jià)參考、報(bào)價(jià)談判等多種形式有機(jī)結(jié)合。認(rèn)質(zhì)認(rèn)價(jià)工作模式有力促進(jìn)了項(xiàng)目投資“物有所值”，助力投資有效性的過程控制。該項(xiàng)目累計(jì)完成41類暫定價(jià)材料設(shè)備認(rèn)質(zhì)認(rèn)價(jià)，通過過程造價(jià)控制節(jié)約近4000萬元，為工程結(jié)算造價(jià)管控打下了良好基礎(chǔ)。

4.事后結(jié)算價(jià)款審核，對(duì)項(xiàng)目投資進(jìn)行再控制。通過現(xiàn)場(chǎng)勘查、熟悉竣工圖紙、比對(duì)合同與投標(biāo)文件等，嚴(yán)格核查工程量的真實(shí)性和準(zhǔn)確性;審查清單項(xiàng)目描述和實(shí)際做法的一致性;審查是否準(zhǔn)確套用合同單價(jià);審查變更簽證的審批流程和資料，確保變更事項(xiàng)的合規(guī)性和真實(shí)性;復(fù)核招標(biāo)文件或認(rèn)質(zhì)認(rèn)價(jià)確定的材料設(shè)備的品牌、型號(hào)等，保證貨真價(jià)實(shí)。該工程投資規(guī)模大，超千萬的工程結(jié)算有深基坑項(xiàng)目、樁基工程、總承包施工項(xiàng)目、凈化設(shè)備采購安裝及裝飾項(xiàng)目、醫(yī)用氣體設(shè)備采購及安裝項(xiàng)目等。以總承包施工項(xiàng)目為例，經(jīng)過現(xiàn)場(chǎng)勘查、對(duì)量核價(jià)、協(xié)調(diào)爭(zhēng)議問題等多輪審核，歷時(shí)近半年完成結(jié)算審核報(bào)告，為項(xiàng)目投資控制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)提供了有力保障。結(jié)算審核也是對(duì)事前參與、事中控制過程審計(jì)的檢驗(yàn)和驗(yàn)證。為進(jìn)一步落實(shí)跟蹤審計(jì)結(jié)果，充分運(yùn)用審計(jì)成果，醫(yī)院在結(jié)算審核中重點(diǎn)關(guān)注跟蹤過程記錄問題的整改情況，對(duì)未落實(shí)整改的事項(xiàng)進(jìn)行結(jié)算扣減，保證造價(jià)的真實(shí)性。匯總跟蹤過程記錄問題27類，結(jié)算審核中根據(jù)后續(xù)整改情況逐一進(jìn)行處理，對(duì)部分走道及病房突出墻面的柱面未抹灰掛網(wǎng)等未整改問題進(jìn)行處理，合計(jì)扣減結(jié)算金額近500萬元。

5.事后竣工財(cái)務(wù)決算審計(jì)，評(píng)價(jià)投資控制結(jié)果，對(duì)形成資產(chǎn)進(jìn)行鑒證。（1）審核建設(shè)資金和投資支出情況。決算階段重點(diǎn)審核建設(shè)項(xiàng)目從籌建到竣工投產(chǎn)全過程全部實(shí)際支出，審查建設(shè)資金來源，投資支出的真實(shí)性、合法性和準(zhǔn)確性;對(duì)概算投資與實(shí)際投資情況進(jìn)行審核、對(duì)比、分析，審查建設(shè)項(xiàng)目是否嚴(yán)格按批準(zhǔn)的概算執(zhí)行，綜合評(píng)價(jià)建設(shè)項(xiàng)目投資的有效性。該工程獲得了中央財(cái)政專項(xiàng)撥款和省財(cái)政專項(xiàng)撥款，財(cái)政資金均已充分使用。最終實(shí)際投資控制在批復(fù)概算內(nèi)，節(jié)概金額近1600萬元，通過多種形式和手段的控制，有效節(jié)約了建設(shè)資金，控制了建設(shè)成本。（2）核實(shí)交付使用資產(chǎn)及結(jié)余資金情況。決算審核是建設(shè)項(xiàng)目轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)的重要依據(jù)，重點(diǎn)審查交付使用資產(chǎn)的真實(shí)性、完整性，審查資產(chǎn)是否滿足交付使用條件，是否發(fā)揮了資產(chǎn)的效能。該工程交付使用資產(chǎn)總額全部為固定資產(chǎn)，其中設(shè)備金額約1億元，設(shè)備明細(xì)包含配電系統(tǒng)、供水設(shè)備、電梯、污水處理、空調(diào)系統(tǒng)、消防系統(tǒng)、空調(diào)凈化系統(tǒng)、醫(yī)用氣體及醫(yī)用呼叫等400余項(xiàng)，逐一盤點(diǎn)核實(shí)，確保滿足交付使用條件并正常發(fā)揮效用。

三、結(jié)語

在傳統(tǒng)的建設(shè)項(xiàng)目管理模式下，公立醫(yī)院建設(shè)項(xiàng)目全過程審計(jì)通過事前參與、事中控制、事后評(píng)價(jià)在規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目工程管理、提高投資效益、促進(jìn)廉政建設(shè)中發(fā)揮了重大作用。目前建設(shè)項(xiàng)目管理模式正朝多元化方向發(fā)展，內(nèi)部審計(jì)部門要充分研究EPC等新建設(shè)模式下的政策要求和風(fēng)險(xiǎn)因素，促進(jìn)健全適應(yīng)性內(nèi)部控制機(jī)制。

（作者單位：華中科技大學(xué)同濟(jì)醫(yī)學(xué)院附屬同濟(jì)醫(yī)院，郵政編碼：430030，電子郵箱：1989422057@qq.com）

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