建筑工程施工安全管理研究

韋 良 莊義勇

（廣西大學(xué)土木建筑工程學(xué)院，廣西 南寧 530000）

1 建筑工程施工安全管理

建筑工程施工安全管理，指管理者對(duì)生產(chǎn)活動(dòng)行使計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制的職能，以保證生產(chǎn)過程中不造成人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失的管理活動(dòng)。安全管理可從宏觀層面和微觀層面進(jìn)行區(qū)分，宏觀層面指國(guó)家從思想指導(dǎo)、機(jī)構(gòu)建設(shè)、制訂法律法規(guī)等方面約束生產(chǎn)各方的安全行為，管理的主體是國(guó)家政府機(jī)構(gòu)。微觀層面指安全生產(chǎn)主體根據(jù)國(guó)家發(fā)布的政策和法律法規(guī)來進(jìn)一步規(guī)范工人和管理者的安全管理。下文將從施工單位和政府監(jiān)管部門兩個(gè)角度分析建筑安全管理的問題并提出改進(jìn)措施。

2 建筑工程施工安全管理存在的問題

建筑工程規(guī)模大、樓層高，立體空間交叉作業(yè)多、高處作業(yè)多，需要大量使用水電資源，又由于目前施工現(xiàn)場(chǎng)勞動(dòng)力密集，流動(dòng)性大，在自身多重復(fù)雜特點(diǎn)的影響下，現(xiàn)場(chǎng)安全風(fēng)險(xiǎn)大、事故多發(fā)。雖然國(guó)家出臺(tái)了一系列政策來約束各參建方的安全行為，但因目前仍處在探索改進(jìn)階段，政府監(jiān)督部門的監(jiān)管力度薄弱是影響安全的重要因素。根據(jù)我國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳發(fā)布的房屋市政工程生產(chǎn)安全事故情況通報(bào)文件顯示（圖1），我國(guó)房屋市政工程施工生產(chǎn)形勢(shì)嚴(yán)峻，2019 年發(fā)生生產(chǎn)安全事故773起，造成904人死亡，死亡人數(shù)和事故起數(shù)逐年上升，給社會(huì)安全帶來了極大的負(fù)面影響。

圖1 2015～2019年房屋市政工程生產(chǎn)安全事故情況

2.1 施工單位安全管理問題

施工單位是建筑工程的直接實(shí)施者，對(duì)施工的安全目標(biāo)承擔(dān)主要責(zé)任，因此，施工企業(yè)自身的安全管理成熟度直接決定了建筑工程的安全管理水平。放眼國(guó)內(nèi)，雖然越來越多的施工單位在國(guó)家出臺(tái)的一系列安全生產(chǎn)法律法規(guī)和政策的影響下，開始重視施工安全，但也只是被動(dòng)式地加大安全投入、消極管理，并未深刻理解安全管理的內(nèi)涵以及重要性，主要體現(xiàn)在企業(yè)安全責(zé)任主體不落實(shí)、安全管理制度、體系不健全、管理水平低。

2.1.1 安全責(zé)任主體不落實(shí)

在當(dāng)前的建筑企業(yè)體制下，施工單位的安全生產(chǎn)工作由單位負(fù)責(zé)人全面負(fù)責(zé)，是公司層級(jí)安全施工的第一負(fù)責(zé)人；各項(xiàng)目的安全生產(chǎn)工作由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人（項(xiàng)目經(jīng)理）負(fù)責(zé)，負(fù)責(zé)人必須具備相應(yīng)的安全生產(chǎn)知識(shí)和管理能力。但是，安全管理工作單靠一個(gè)人去抓是不現(xiàn)實(shí)的，許多企業(yè)并沒有具體落實(shí)各部門的安全責(zé)任，也沒有對(duì)各部門之間交叉的責(zé)任進(jìn)行厘清。除此之外，建筑市場(chǎng)混亂也是造成責(zé)任主體不清的重要原因。許多施工單位為了多接施工任務(wù)，采取非法轉(zhuǎn)包、違法分包等違法形式承攬合同，本該對(duì)項(xiàng)目的安全負(fù)責(zé)的項(xiàng)目經(jīng)理可能因?yàn)橛新殶o權(quán)而導(dǎo)致合同界面不清，給安全問題留下了極大隱患。

2.1.2 安全管理制度不健全

雖然國(guó)家發(fā)布了一系列安全管理的規(guī)章制度，但是企業(yè)自身仍要建立一套符合工程特性及自身能力的規(guī)章制度。由于目前許多企業(yè)安全管理規(guī)章制度不健全，不嚴(yán)格按照操作規(guī)范作業(yè)，或各項(xiàng)制度不符合本單位的實(shí)際情況，導(dǎo)致安全管理活動(dòng)根本無法開展或達(dá)不到預(yù)期的效果。某些企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層拍板決策，制定不符合本單位安全管理水平的檢查制度，項(xiàng)目部不得不在檢查過程中應(yīng)付敷衍，結(jié)果反映不出真實(shí)的安全問題。且部分企業(yè)并沒有設(shè)立安全生產(chǎn)考核和獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)于檢查中發(fā)現(xiàn)的生產(chǎn)問題與管理問題都無從考核，企業(yè)理應(yīng)針對(duì)沒有履行安全生產(chǎn)職責(zé)的責(zé)任人員，嚴(yán)格按照《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》和地方政府事故調(diào)查結(jié)論進(jìn)行處罰。

從2001 年開始，陸續(xù)有研究中文分詞的文章發(fā)表，到2010 年達(dá)到頂峰，2010 年以后至今每年發(fā)表文章數(shù)量在300 左右波動(dòng)。

2.1.3 安全生產(chǎn)監(jiān)管不到位

因?yàn)榇蟛糠质┕挝黄扔跇I(yè)主在成本和進(jìn)度上的壓力，對(duì)于現(xiàn)場(chǎng)安全生產(chǎn)的管理關(guān)心甚少。根據(jù)美國(guó)著名安全工程師海因里希提出的300:29:1 法則，認(rèn)為每發(fā)生330 起隱患或違章，則有300起未發(fā)生人員傷害，有29起是輕微傷害事件，只有1起是嚴(yán)重傷害事件。因此，許多施工單位主要負(fù)責(zé)人存在僥幸心理，輕視不安全行為對(duì)人身和財(cái)產(chǎn)造成的損害，只有在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)檢查安全現(xiàn)場(chǎng)時(shí)才會(huì)提前到現(xiàn)場(chǎng)做功課。事實(shí)上，很多時(shí)候只要負(fù)責(zé)人重視安全問題，及時(shí)發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)中的安全隱患，輕微傷害和嚴(yán)重傷害事件都是可以避免的。

2.2 政府安全監(jiān)管問題

改革開放以來，國(guó)家頒發(fā)了大量加強(qiáng)建筑施工安全管理工作的相關(guān)政策方針和法律法規(guī)，如規(guī)范施工企業(yè)安全生產(chǎn)的《建筑施工安全檢查標(biāo)準(zhǔn)JGJ59-2011》《施工企業(yè)安全生產(chǎn)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)JGJ/T77-2010》以及保障職工健康的《職業(yè)健康安全管理體系GB/T28001-2011》，2019年再一次修訂了《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》等等?？梢钥闯?，政府建設(shè)行政主管部門對(duì)建筑工程的安全生產(chǎn)管理工作的非常重視，也在很大程度上遏制了建筑安全事故的發(fā)生。但是，政府安全監(jiān)管仍存在漏洞和缺陷，需要進(jìn)一步完善。

2.2.1 政府安全監(jiān)管職能分工不明確

我國(guó)安全管理工作主要由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)，但是在建筑行業(yè)，建筑企業(yè)安全生產(chǎn)工作主要由建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)督管理，兩部門之間職權(quán)范圍存在交叉重疊現(xiàn)象，在日常執(zhí)法檢查工作中很難落實(shí)好相關(guān)責(zé)任。其次，建筑、水利、交通和鐵路等專業(yè)工程的安全生產(chǎn)管理工作比較分散，發(fā)生事故可能會(huì)導(dǎo)致部門之間責(zé)任推諉，不利于國(guó)家對(duì)安全生產(chǎn)工作的整體管理。在行政監(jiān)督和執(zhí)法上，因?yàn)樽》砍青l(xiāng)建設(shè)部對(duì)施工企業(yè)生產(chǎn)行使監(jiān)管權(quán)，而行政處罰權(quán)由城市綜合執(zhí)法部門來執(zhí)行，監(jiān)管權(quán)和處罰權(quán)的分離導(dǎo)致了政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間因?yàn)樨?zé)任不清、界限不明而無法形成有效合力。

2.2.2 缺乏安全監(jiān)管專業(yè)人才

廣西住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房建、市政工程建筑施工安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的通知》中指出：全區(qū)縣級(jí)質(zhì)量安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)中，有29個(gè)機(jī)構(gòu)考核不合格，有3個(gè)機(jī)構(gòu)僅基本合格。這些安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)屬于事業(yè)單位性質(zhì)，其收入來源有財(cái)政補(bǔ)助或上級(jí)補(bǔ)助，大部分是自主經(jīng)營(yíng)帶來的收入，其收入水平一般不高，常常因?yàn)楣べY待遇低留不住人，且未積極主動(dòng)補(bǔ)充監(jiān)督人員，又缺少具有專業(yè)技術(shù)能力的監(jiān)管人員。安全監(jiān)管人員對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)的安全生產(chǎn)有著直接的監(jiān)督作用，因此對(duì)自身素質(zhì)要求較高，不僅需要懂得相關(guān)的安全理論，還需要有豐富的工作經(jīng)驗(yàn)?；鶎影脖O(jiān)人員的流失，可能與其權(quán)利與義務(wù)不對(duì)等有關(guān)?；鶎尤藛T往往工作量較大，掌握的權(quán)力卻很小，國(guó)家對(duì)安全生產(chǎn)工作也形成了一套嚴(yán)格的問責(zé)制度。一系列問題導(dǎo)致基層安監(jiān)人員工作壓力大，很難有效地發(fā)揮其監(jiān)督職能。

3 對(duì)策研究

3.1 全面推進(jìn)施工企業(yè)安全生產(chǎn)“三全管理”

“三全管理”來源于全面質(zhì)量管理（TQC），即全員參與、全過程、全方位進(jìn)行安全管理。建筑工程施工是一項(xiàng)復(fù)雜、系統(tǒng)性工程，施工過程中的安全問題涉及較多參建方，且需要綜合考慮各項(xiàng)資源的關(guān)系，因此，“三全管理”非常契合安全管理的要求。

3.1.1 全員參與安全管理

全員參與安全管理，不僅指一線施工人員，還包括層管理人員，任何一個(gè)層面的項(xiàng)目參與人員都應(yīng)提升安全意識(shí)。第一，簽訂安全生產(chǎn)責(zé)任書。將安全責(zé)任落實(shí)到實(shí)處，明確各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)崗位人員的安全責(zé)任，并形成上下級(jí)傳遞的責(zé)任鏈，使一線施工人員、項(xiàng)目管理人員以及公司管理人員在責(zé)任的要求下嚴(yán)格管理自己的安全行為，并以此為依據(jù)來對(duì)各層人員進(jìn)行獎(jiǎng)懲，以引導(dǎo)員工安全生產(chǎn)。第二，應(yīng)嚴(yán)密組織全員安全教育培訓(xùn)。目前許多施工單位都會(huì)定期舉行安全應(yīng)急演練，但是許多建筑工人和項(xiàng)目管理人員還是不重視，對(duì)各種培訓(xùn)、學(xué)習(xí)都當(dāng)作走過場(chǎng)，效果不佳。對(duì)此，企業(yè)可以通過舉辦安全知識(shí)競(jìng)賽并設(shè)置獎(jiǎng)勵(lì)等活動(dòng)來推動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)人員學(xué)習(xí)安全知識(shí)，逐漸培養(yǎng)建筑工人的主人翁意識(shí)，讓其意識(shí)到安全和健康管理的目標(biāo)與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)是一致的，這樣才能在生產(chǎn)的同時(shí)兼顧自身安全。

3.1.2 全過程安全管理

所謂全過程安全管理，是指在一系列生產(chǎn)活動(dòng)中，不僅要著眼于施工過程的安全管理，還要重視決策階段的安全策劃和事后整改反省。即對(duì)事前、事中、事后全過程中的各個(gè)環(huán)節(jié)都要安全管理的意識(shí)。事前控制強(qiáng)調(diào)預(yù)防為主，管理人員必須具備風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，制訂好安全生產(chǎn)計(jì)劃后先評(píng)估安全風(fēng)險(xiǎn)，在實(shí)施前檢查設(shè)備等的運(yùn)行狀態(tài)等。其次，事中應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)控，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)須帶頭檢查安全生產(chǎn)條件，項(xiàng)目部門、勞務(wù)班組之間互相檢查。事后應(yīng)該吸取教訓(xùn)，必須深入認(rèn)識(shí)事故的安全缺陷，在隱患的整改上下功夫，嚴(yán)格按照“四不放過”原則，認(rèn)真分析存在的問題，采取有效的整改措施。

3.1.3 全方位安全管理

全方位安全管理指“縱向到底、橫向到邊”的管理模式?？v向指從安全生產(chǎn)制度、規(guī)章，施工標(biāo)準(zhǔn)和具體操作流程以及安全檢查等方面來制訂出一套企業(yè)級(jí)的施工安全管理指南。施工企業(yè)要得到長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展，就必須重視安全管理問題，只有在制度化、規(guī)范化的框架下，才能實(shí)現(xiàn)從“人管人”向“制度管人”的轉(zhuǎn)變。橫向指對(duì)施工單位各部門的管理，不僅是一線生產(chǎn)的項(xiàng)目部，還有企業(yè)經(jīng)營(yíng)和后勤部等都應(yīng)該進(jìn)行安全教育培訓(xùn)，在各部門中營(yíng)造一種安全人文環(huán)境，形成“安全生產(chǎn)無小事，防患于未然是關(guān)鍵”的安全意識(shí)。

3.2 加強(qiáng)政府監(jiān)管

政府監(jiān)督管理施工企業(yè)的安全生產(chǎn)工作是十分必要的。筆者認(rèn)為，提升政府監(jiān)督效能，可以從完善政府監(jiān)督職能、建立?。ㄊ校┌踩u(píng)價(jià)體系和積極探索第三方監(jiān)管模式三個(gè)方面考慮。

3.2.1 完善政府監(jiān)督職能

安全生產(chǎn)工作是關(guān)系國(guó)家和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的大事，加強(qiáng)施工安全監(jiān)管是政府監(jiān)督部門的職責(zé)。然而政府監(jiān)管部門畢竟人力物力有限，很難對(duì)大量的施工現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)督，因此必須在施工企業(yè)施工前做好把關(guān)工作。在工程招投標(biāo)時(shí)期，政府監(jiān)管部門應(yīng)規(guī)范市場(chǎng)秩序，重點(diǎn)檢查企業(yè)違法分包、非法轉(zhuǎn)包、墊資施工的非法行為。在日常監(jiān)管中，按照“風(fēng)險(xiǎn)優(yōu)先”的原則，集中優(yōu)勢(shì)監(jiān)管資源，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)度高和守法紀(jì)錄不良的企業(yè)，開展嚴(yán)格的執(zhí)法檢查工作。

3.2.2 建立安全評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

建筑施工安全評(píng)價(jià)體系是建筑安全管理領(lǐng)域中一個(gè)有效的方法，可使政府監(jiān)管部門在對(duì)企業(yè)的安全管理中從事后控制轉(zhuǎn)為自主控制。因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，許多發(fā)達(dá)國(guó)家政府已經(jīng)建立了完善的建筑施工安全評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)各施工單位的安全管理工作有一個(gè)全面且明確的評(píng)價(jià)，以此來了解施工單位的安全生產(chǎn)情況及管理工作是否到位。國(guó)內(nèi)外常用的安全評(píng)價(jià)方法有：安全檢查表法、層次分析法、模糊評(píng)價(jià)法、灰色理論評(píng)價(jià)法等。政府監(jiān)管部門建立一個(gè)適用的建筑施工安全評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，需要參照國(guó)家規(guī)定的建筑施工安全檢查標(biāo)準(zhǔn)來識(shí)別安全指標(biāo)，選用某一種評(píng)價(jià)方法定量指標(biāo)的權(quán)重，最后建立安全評(píng)語集來判斷指標(biāo)的重要性和嚴(yán)重性。

3.2.3 積極探索第三方監(jiān)管模式

由于施工企業(yè)規(guī)模龐大，政府監(jiān)管力量薄弱，難以保證對(duì)每個(gè)施工現(xiàn)場(chǎng)都進(jìn)行有效監(jiān)管，因此，政府監(jiān)管部門可以轉(zhuǎn)變思路，向一些專業(yè)機(jī)構(gòu)購(gòu)買第三方安全監(jiān)管服務(wù)。第三方安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)指獨(dú)立于政府和企業(yè)的安全監(jiān)管專業(yè)機(jī)構(gòu)，為政府監(jiān)管部門提供專業(yè)、獨(dú)立、公正的安全監(jiān)管服務(wù)。服務(wù)的主要內(nèi)容是對(duì)施工全過程進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，檢查安全生產(chǎn)措施是否到位等，如果不符合要求，立即上報(bào)政府監(jiān)管部門，代替政府進(jìn)行安全監(jiān)管，可以彌補(bǔ)我國(guó)現(xiàn)行安全生產(chǎn)管理體制的不足及政府基層安全監(jiān)管專業(yè)技術(shù)人員的缺失，既能夠充分發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)，又能分擔(dān)政府監(jiān)管部門的工作。

4 結(jié)語

我們?cè)诳隙ńㄖI(yè)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮巨大支撐作用的同時(shí)，又要看清建筑工程施工過程給社會(huì)帶來的安全問題。由于建筑業(yè)生產(chǎn)模式本身的不安全特性和惡劣的作業(yè)環(huán)境，建筑生產(chǎn)安全事故每年都給國(guó)家和個(gè)人帶來巨大損失。文章對(duì)施工單位和政府監(jiān)管部門的安全管理現(xiàn)狀進(jìn)行了研究，分析了其安全生產(chǎn)工作的不足，并提出了相應(yīng)建議。要做好安全生產(chǎn)工作，企業(yè)仍需貫徹落實(shí)“安全第一，預(yù)防為主”方針，積極探索降本增效的安全管控舉措。政府安全部門需要進(jìn)一步提高政府監(jiān)管效能，加強(qiáng)對(duì)建筑企業(yè)的安全監(jiān)督管理。