淺析財政扶貧項目資金績效管理

□文/張紅偉

國務院辦公廳于2018年出臺了《國務院辦公廳轉發(fā)財政部、國務院扶貧辦、國家發(fā)展改革委扶貧項目資金績效管理辦法的通知》（國辦發(fā)［2018］35號），要求全面實施績效管理，切實提高財政扶貧項目資金使用效益，落實績效監(jiān)管責任。經(jīng)過幾年的運行，我國財政支出績效評價工作已逐步走向規(guī)范化和制度化。財政支出績效應用越來越廣泛，不僅成為決策者決策的依據(jù)，而且逐漸被納入機關績效考評范圍，成為考核工作人員的條件之一。但就目前運行來看，仍存在一定的問題需要引起關注。

一、扶貧項目資金的概念及績效管理六環(huán)節(jié)

（一）扶貧項目資金的概念

扶貧項目資金，是指各級政府及其部門為如期實現(xiàn)脫貧目標，支持脫貧攻堅項目（含對個人和家庭的補助項目）的各類財政資金，包括上級補助和本級預算安排的全部或者部分用于產業(yè)扶貧、易地扶貧搬遷、就業(yè)扶貧、危房改造、教育扶貧、監(jiān)控扶貧、生態(tài)扶貧、基本醫(yī)療、社會救助、農村基礎設施建設以及光伏扶貧、旅游扶貧、文化扶貧等項目資金。

（二）扶貧項目資金績效管理六環(huán)節(jié)

財政專項扶貧資金績效管理，是指對使用財政專項扶貧資金的項目開展績效目標管理、績效運行監(jiān)控、績效評價及結果應用等全過程績效管理工作。財政扶貧項目資金績效管理主要分為六個環(huán)節(jié)，具體如下：

1.績效管理前期準備

（1）市、縣應將所有財政扶貧項目資金全部設定績效目標指標，即填報績效目標申報表

（2）項目主管部門編制項目建議書或實施方案

（3）明確績效目標的項目納入縣級脫貧攻堅項目庫。

2.績效目標設立環(huán)節(jié)

縣級財政部門牽頭，會同扶貧部門及行業(yè)主管部門對財政扶貧資金績效目標審核表進行審核，亦可委托第三方或績效目標審核專家?guī)靺⑴c評審，審核結果報縣級扶貧開發(fā)領導小組審定，并形成會議紀要。

納入年初預算的扶貧項目經(jīng)縣人代會批準后，縣級財政部門應在規(guī)定時間內將績效目標隨同部門預算一同批復。申請單位收到批復后應按規(guī)定將績效目標在政府網(wǎng)站進行公開。并按程序報送省級財政和扶貧部門備案。

3.績效執(zhí)行監(jiān)控環(huán)節(jié)

（1）預算資金申請單位對本年度實施的扶貧項目跟蹤監(jiān)控，重點對項目預算和績效運行情況進行跟蹤分析；如實準確填報績效運行監(jiān)控表。

（2）縣級扶貧、財政部門應對重點項目或重點區(qū)域資金進行監(jiān)控。

（3）建立財政扶貧資金動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，進行實時監(jiān)控。

4.績效目標評價環(huán)節(jié)

（1）年度預算執(zhí)行終了，資金使用單位開展績效自評，對未完成目標項目，分析原因并提出下一步改進措施，按要求將績效自評結果及時報送本級財政和扶貧部門。

（2）市、縣財政部門會同本級審計部門抽查扶貧項目資金績效自評結果，并報本級政府、扶貧開發(fā)和脫貧工作領導小組。

（3）各級財政和扶貧部門根據(jù)需要，可以自行或委托第三方機構，對扶貧重點項目和重點區(qū)域資金使用情況組織開展績效評價，并將評價結果及時反饋有關部門和單位，要求其對發(fā)現(xiàn)的問題進行整改。

5.績效結果應用環(huán)節(jié)

績效自評結果和抽查結果為有關部門和單位改進管理、調整財政支出方向和安排以后年度預算、年度財政資金分配提供了重要依據(jù)?？冃гu價結果應編入市、縣財政部門本級決算并依法予以公開。

6.績效成果后期評估

每年績效評價時，應抽取部分以前年度扶貧項目進行持續(xù)跟蹤評價，重點關注扶貧項目資金效益指標和滿意度指標的持續(xù)效益。

二、績效管理中存在的相關問題

（一）績效目標相關問題

扶貧項目資金績效目標應細化量化為績效指標，績效目標指標是作為預算安排的重要依據(jù)，所有財政扶貧項目資金應全部設定績效目標指標。一級指標中產出指標主要包括數(shù)量、質量、時效、成本等二級指標，一級效益指標中主要包括經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響等二級指標和一級指標服務對象滿意度等指標。但實際檢查發(fā)現(xiàn)，在績效目標指標設定環(huán)節(jié)，該環(huán)節(jié)仍存在較多問題：

1.績效目標設定過于簡單

如：某扶貧車間項目，績效目標指標僅有一級效益指標、產出指標（數(shù)量指標），產出指標中無質量指標、時效指標，滿意度指標等其他指標。

2.部分項目績效目標未能全面體現(xiàn)項目主要內容

如：某農產品深加工項目，安排資金1000.00 萬元，動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)及績效目標申報表中年度目標為：通過農產品深加工項目實施，進一步完善經(jīng)營主體與貧困戶聯(lián)動發(fā)展機制，實現(xiàn)貧困人口穩(wěn)就業(yè)、促增收、助脫貧。由于該年度目標較籠統(tǒng)，導致通過年度目標無法了解該項目具體實施內容。

3.績效指標設置不合理，二三級指標不匹配

如：某梨園承包項目，數(shù)量指標為：產業(yè)扶貧梨園承包項目數(shù)量1 個，該指標設置不合理；成本指標為年收益率>=6.74%，該指標應為效益指標，成本指標與年收益率不匹配。

再如：某農村安全飲水工程項目，績效指標中數(shù)量指標為新建成改善貧困村飲水設施數(shù)量<=村莊數(shù)量；質量指標為是否合理；社會效益指標為項目是否起到帶動作用，或解決飲水安全問題的貧困人口為<=人數(shù)，指標值不合理；生態(tài)效益指標為項目發(fā)展是否有利于當?shù)厣鷳B(tài)發(fā)展。項目績效指標或設置的無意義，或不可衡量，無法起到績效評價的目的。

（二）動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)相關問題

1.動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)中未按照項目填報，根據(jù)預算資金填報項目績效，導致一個項目對應多筆資金或一筆資金包含多個項目，績效指標混亂，無法準確對項目進行整體績效評價。

如：某縣2018年交通局負責的危橋改造項目，年度目標為2018 年農村公路危橋改造工程，12 座共488.52延米，未明確項目具體內容。其中一座橋梁改造工程，項目總投資241.56 萬元，安排2017 年結余質保金132.00萬元，剩余資金從2018年整合資金中支付，故交通局根據(jù)資金來源不同，分別進行績效目標申報，導致項目割裂申報績效目標，無法從整體評價一個項目。

2.動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)中項目填報不完整，監(jiān)控流于形式。

如：某縣2018年交通局負責的貧困村危橋危涵改造項目，動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)績效目標情況表中全年實際值填寫不完整；如：新改建橋涵績效指標值1 座，全年實際值未填寫；新改建橋涵長度績效指標值30米，全年實際值未填寫。導致無法了解該危橋涵改造項目實際完成情況。

（三）績效目標評價相關問題

績效自評表流于形式，未真正發(fā)揮作用。如：某縣聯(lián)動棚項目，項目總投資160.00 萬元，安排扶貧資金100.00 萬元，2019 年度績效目標情況表中全年實際值全部與績效目標值一致，但該項目尚未施工，未完成原因填寫的項目未施工，導致自相矛盾。

（四）績效成果相關問題

2020年為脫貧攻堅收官之年，但“回頭看”以前年度扶貧項目發(fā)現(xiàn)，部分項目在實際實施中由于各種因素限制，實際并未達到預期效果，存在扶貧資金使用效益較低、資產使用率較低、項目持續(xù)性較差等情況。

如：某縣2017 年實施的樂器演奏（樂器補貼120件）項目，安排資金180.20 萬元，實際支出20.20 萬元，每戶補貼0.20 萬元購買薩克斯一把，參加某傳媒有限公司的薩克斯演奏培訓，與公司簽訂就業(yè)合同，通過到旅游景點及公司慶典等活動表演獲得報仇，增加家庭經(jīng)濟收入。抽查其中4 個村項目資料，其中3 個村均未見貧困戶與某傳媒公司簽訂的就業(yè)協(xié)議書，未見貧困戶結業(yè)證書。其中1 個村僅1 戶貧困戶，該貧困戶與該傳媒簽訂了就業(yè)協(xié)議，但是協(xié)議未約定收益情況、安排項目情況、雙方責任義務情況，對任何一方不具有約束力?，F(xiàn)場訪問貧困戶了解到，該傳媒公司很少安排演奏活動，一年僅有的幾次演出基本是參加紅白喜事，一天100 元左右，2020年未參加過任何演出活動。該項目資金效益過低，未產生理想的帶貧效益，資產使用率較低，項目持續(xù)性差。以前年度項目持續(xù)性較差。

三、績效管理相關建議

2020年習近平總書記向全世界宣布，中國打贏了這場脫貧攻堅戰(zhàn)。接下來農業(yè)農村仍然是國家重點關注區(qū)域，績效管理仍將作為重要的監(jiān)管手段發(fā)揮重要作用，故針對上述問題，提出幾點建議：

1.進一步增強績效管理的責任意識

各市縣應深刻認識扶貧資金項目績效管理的重要作用，健全培訓機制，創(chuàng)新培訓方式，對照各次檢查及績效考核中支出的問題，認真研究，逐條完善，提高扶貧項目績效目標編制質量。

2.進一步增強績效管理的科學性

各市縣應將績效管理有效嵌入到扶貧項目資金日常管理中，科學合理設定扶貧項目資金績效目標，按照要求設定績效目標。

3.優(yōu)化支出結構，提高管理水平

各市縣應對以前年度扶貧項目加強跟蹤績效，對資產使用效率低、持續(xù)性差、資金效益低下的項目應重點關注，分析形成原因，采取有效措施，提高資金使用效益，防止出現(xiàn)資產閑置。引以為鑒，加強調研，完善資金監(jiān)控制度，提高資金使用效益，確保實現(xiàn)宏觀政策目標。

結語：在過去的5 年中，黨中央、國務院為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，發(fā)布了一系列規(guī)章制度，并引入了績效評價，旨在規(guī)范和加強財政專項資金監(jiān)督管理，提高資金使用效益。2020年脫貧攻堅完美收官，習近平總書記在2020 年3 月6 日的座談會上提出要設立過渡期。在過渡期內，按照中央提出的“四個不摘”，摘帽不摘責任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監(jiān)管，故在未來的工作中仍應引以為鑒，增強意識，提高專業(yè)水平，嚴格按照績效目標管理、績效運行監(jiān)控、績效評價及結果應用等全過程相關規(guī)定執(zhí)行，確保農業(yè)農村經(jīng)濟繁榮發(fā)展。