論推進人大協(xié)商制度體系建設

郝大為

黨的十八大以來，習近平總書記就發(fā)展社會主義協(xié)商民主提出了一系列新理念新思想新論斷，指出有事好商量、眾人的事情由眾人商量是人民民主的真諦，要加強社會主義協(xié)商民主以及人大協(xié)商建設。黨的十九屆四中全會再次強調堅持社會主義協(xié)商民主的獨特優(yōu)勢，統(tǒng)籌推進包括人大協(xié)商在內的協(xié)商形式，豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實踐。

我國的協(xié)商民主是在中國共產黨領導下，人民內部圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定等重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施中廣泛開展協(xié)商、有效發(fā)揮作用的重要民主形式。對協(xié)商民主的理解，既不能泛化，也不能簡化。不能泛化是指，按照通常理解，協(xié)商的意思是一起商量，協(xié)商就是發(fā)揚民主，民主也等價于協(xié)商。但是在政治理論研究中，協(xié)商民主是與選舉、投票形成的選舉民主相對應的概念，是在選舉、投票等競爭性民主形式以外，通過溝通和協(xié)調，盡可能就某一問題取得一致意見的民主形式。不能簡化是指，協(xié)商民主不等于政治協(xié)商，不限于統(tǒng)一戰(zhàn)線，而是廣泛存在于政治制度和政治實踐中，制度體系上包括了政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商、社會組織協(xié)商等多種類別。

人大協(xié)商是我國協(xié)商民主體系的重要組成部分，并且居于關鍵位置，這是由人民代表大會是主要民主渠道，人民代表大會制度是根本政治制度所決定的。推動人大協(xié)商，對于加強協(xié)商民主建設，堅持和完善人民代表大會制度具有重要意義。本文回顧了人大協(xié)商的歷史實踐，總結了人大協(xié)商的特征優(yōu)勢，梳理了人大協(xié)商的新近發(fā)展，并對推動人大協(xié)商發(fā)展提出了一些思考建議。

第一部分? ?人大協(xié)商的歷史實踐

一、人大協(xié)商是人民代表大會制度形成發(fā)展過程中的經驗總結

社會主義協(xié)商民主是中國共產黨和中國人民的偉大創(chuàng)造，源自中國共產黨領導人民進行革命、建設、改革的長期實踐。人民代表大會制度在形成發(fā)展過程中，就發(fā)展協(xié)商民主、保障人民當家作主進行了大量探索，人大協(xié)商是對這種歷史實踐的經驗總結。

（一）中華蘇維埃代表大會的協(xié)商民主實踐。20世紀30年代，中央開創(chuàng)工農武裝割據的革命新路，決定以贛南閩西根據地為依托，建立蘇維埃中央政府。1931年11月召開中華蘇維埃第一次全國代表大會，1934年1月召開中華蘇維埃第二次全國代表大會。蘇維埃代表大會的召開，為人民代表大會制度形成作了初始探索。在協(xié)商民主實踐方面的主要做法有：一是決策要廣泛聽取群眾意見。蘇維埃將解決群眾實際問題作為革命工作的重要內容，要求關乎群眾利益的決策事前必須征求工農群眾意見。通常鄉(xiāng)蘇代表會議二十天召開一次，主席團會議五天或七天召開一次，全村代表十天左右開一次會。按照要求，鄉(xiāng)蘇主席團要明白各村情形，了解各村特點，關注各村群眾的困難和問題。鄉(xiāng)蘇全體代表會議并不限定開會地點，鼓勵到與討論問題有關系的村直接聽取意見、解決問題。二是蘇維埃代表密切聯(lián)系群眾。鄉(xiāng)蘇、市蘇將群眾分配于蘇維埃代表的領導下，使代表與其領導下的群眾發(fā)生固定關系，民眾與蘇維埃在組織上連成一片。蘇維埃的代表是兼職代表，開會期間代表民眾行使權力，閉會期間要做帶頭遵守并引導廣大群眾忠實執(zhí)行政策的模范，通過走鄉(xiāng)串戶深入調查，吸收群眾意見，努力解決群眾實際困難。三是動員群眾參與蘇維埃工作。鄉(xiāng)蘇、市蘇通過組織各種經常或臨時性的擴紅、糧食、水利、查田等委員會，最大范圍地吸納工農群眾中的積極分子輔助管理蘇維埃事務。借助工會、貧農團、女工農婦代表會等各種群眾團體動員廣大群眾平等討論、廣泛參與蘇維?；鶎诱嗟墓ぷ?。這些直接依靠群眾、服務群眾的工作制度，贏得了人民群眾真心實意地擁護，使蘇維埃政權具備了堅實的群眾基礎。

（二）陜甘寧邊區(qū)參議會的協(xié)商民主實踐?！熬乓话恕笔伦兒?，中國共產黨號召建立抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，主動將陜甘寧邊區(qū)政府改為國民政府統(tǒng)轄下的地方政府，實行參議會制度。1939年1月召開了陜甘寧邊區(qū)第一屆參議會，1941年11月召開了陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會，至1950年1月邊區(qū)撤銷，共舉行了三屆四次參議會會議。邊區(qū)參議會制度作為抗日革命根據地政權建設的基本要求，為黨的政權建設積累了寶貴經驗，也為人民代表大會制度的形成和發(fā)展奠定了基礎。在協(xié)商民主實踐方面的主要做法有：一是按照“三三制”開展政權建設。為廣泛調動贊成抗日的各階級人士積極性，按照“共產黨員占三分之一，非黨的左派進步分子占三分之一，不左不右的中間派占三分之一”的“三三制”原則組建邊區(qū)各級參議會及政府機構。在共產黨員經過投票選舉超過三分之一的情況下，共產黨員自動退出，由非黨人士遞補或者與各方協(xié)商聘請黨外人士擔任。二是保障黨外民主人士“有職有權”。邊區(qū)各級政府在與黨外民主人士合作共事時，通過召開黨外人士座談會、完善政府工作規(guī)則等方式解決黨外人士“有職無權”的問題，鼓勵黨外人士對各種問題提出建議辦法或批評意見，要求黨內同志“遇事先和黨外人士商量，取得多數同意，然后去做”。這些做法贏得了黨外人士的信任，他們提出的關于精兵簡政、減租減稅、落實土地政策等寶貴意見，對于陜甘寧邊區(qū)政權的鞏固和發(fā)展起到了重要作用。三是廣泛開展基層協(xié)商?？紤]到關系群眾利益的大量決策和工作主要發(fā)生在基層，通過召開鄉(xiāng)參議會的“一攬子會”、群眾大會、村民大會等方式，創(chuàng)造條件讓“大家的事大家來議、大家來管、大家來做”。例如，邊區(qū)征糧工作的順利完成，就與通過村民小組協(xié)商推選村民代表組成征糧委員會的做法有很大關系。這些工作在保障農民權益的同時，也推動了基層民主的發(fā)展。

（三）華北臨時人民代表大會的協(xié)商民主實踐。解放戰(zhàn)爭勝利在望，華北解放區(qū)基本完成土地改革任務，晉察冀和晉冀魯豫解放區(qū)合并為華北解放區(qū)，各解放區(qū)積極開展政權建設。按照黨中央部署，從1948年底開始，各解放區(qū)陸續(xù)召開各界人民代表會議，其中1948年8月7日至20日召開的華北臨時人民代表大會，實現了人民代表大會制度由探索創(chuàng)建向相對成熟的轉變，形成的一系列正規(guī)制度辦法為新中國政權建設奠定了基礎。在協(xié)商民主實踐方面的主要做法有：一是重視發(fā)揮民主人士作用。參會代表由各地、各團體用選舉或者推選的辦法產生，規(guī)定了中共黨員與非黨員以及不同界別的分配比例和名額，使各民主階層都有代表參加到人民代表大會及人民政府中。多位民主人士擔任重要職務，華北人民政府的27名組成人員中，民主人士就有8名。二是建立完善代表提案制度。形成了代表提案制度，會議的提案涉及軍事政治、農業(yè)、工商、民政、財政、文教、交通、黃河水利等八個大類共1180件，很多意見建議得到吸收采納，如馬寅初、王家駒等關于試行中央、省、縣三級財政制度，何思敬、劉奠基等關于召開新的政治協(xié)商會議，建立全國性聯(lián)合政府等建議。三是健全基層民主制度。華北臨時人民代表大會建立在村、縣人民代表會議的基礎上。村、縣全體選民選舉出村、縣人民代表會議，村、縣人民代表會議選舉產生村、縣政府委員會，村、縣人民代表會議對村、縣選民負責，人民對村、縣政權有隨時質問和建議的權利。人民代表會議制度在華北地區(qū)的普遍建立，為人民民主權利實現提供了完整的制度保障。

（四）中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議的協(xié)商民主實踐。在解放戰(zhàn)爭即將取得全面勝利的形勢下，中國共產黨提議召開新的政治協(xié)商會議，為建立新中國做準備。經過前期一系列籌備會議，1949年9月21日至30日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議召開，會議代行全國人民代表大會職權，通過了具有臨時憲法性質的共同綱領和政治協(xié)商會議組織法、中央人民政府組織法，作出了關于國都、國旗、國歌、紀年的決議，選舉了中央人民政府委員會，宣告了中華人民共和國的成立，同時也標志著愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線和全國人民大團結在組織上完全形成，中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度正式確立。在協(xié)商民主實踐方面的主要做法有：一是代表的產生經過了廣泛協(xié)商?？紤]到當時還不具備普選條件，會議代表由中國共產黨與各方面協(xié)商產生，在全部662名代表中，共產黨代表約占44%，各界代表約占26%，各民主黨派約占30%，不同階級、不同階層、不同民族都有代表。二是建立民主聯(lián)合政府。大量民主黨派人士參加國家政權工作，在中央人民政府委員會中占48%，副主席中占50%;在革命軍事委員會中占24%，副主席中占20%;在政務院委員中占60%，副總理中占50%;最高法院院長由民主人士擔任，部長、副部長中也有多位民主人士。三是重要決策出臺經過事前協(xié)商。會議制定的共同綱領和兩部組織法在事前都廣泛征集了民主黨派、民主人士的意見，經過了反復討論修改，國旗、國徽、國歌也向全國征集方案并開展專門討論。按照當時政治協(xié)商會議組織法的規(guī)定，人民政協(xié)全國委員會是同中央人民政府協(xié)議事情的機構，一切國家大政方針都要先經過全國委員會的協(xié)議。

（五）第一屆全國人民代表大會第一次會議的協(xié)商民主實踐。新中國成立后，隨著全國范圍陸續(xù)解放，土地改革全面實施，城鄉(xiāng)經濟秩序得到恢復，中央開始部署召開全國人民代表大會。1954年9月15日至28日，第一屆全國人民代表大會第一次會議召開。全國人民代表大會依法行使最高國家權力機關職權，標志著人民代表大會制度的正式建立。大會通過了國家的根本大法憲法。在協(xié)商民主實踐方面的主要做法有：一是代表產生經過充分協(xié)商。為做好選舉工作，成立了由共產黨員和黨外人士共同組成的選舉委員會。會議通過的選舉法規(guī)定，人民代表大會代表產生實行直接選舉和間接選舉相結合的辦法，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市轄區(qū)等基層政權實行直接選舉，縣以上實行間接選舉，候選人要經過與各方面的協(xié)商。在代表名額分配上，“重點是照顧多數，也照顧少數”“凡是對人民國家的事業(yè)忠誠的，做了工作的，有相當成績的，對人民態(tài)度比較好的各民族、各黨派、各階級的代表性人物都有份”，這些做法保障了大會的廣泛代表性。二是動員人民群眾參與憲法制定。成立了由共產黨員和黨外人士共同組成的憲法起草委員會。憲法草案形成后，在全國范圍內展開了廣泛熱烈的宣傳討論。全國共有1.5億人參加憲法草案的討論，提出了約118萬條修改和補充意見。憲法的制定，集中了中國共產黨、廣大工人農民群眾、各民主黨派和無黨派人士、社會各界、各階層、各民族的意見和智慧，獲得了全票通過。

二、人民代表大會制度形成發(fā)展過程中的協(xié)商民主特征

協(xié)商民主貫穿了人民代表大會制度形成發(fā)展的全過程，并且與選舉民主相互補充、有機融合，共同保證了人民當家作主的實現。概括起來，協(xié)商民主顯現出了以下特征：

（一）在中國共產黨的領導下。在黨的領導下開展協(xié)商，是我國協(xié)商民主最鮮明的特征。中國共產黨是中國革命建設事業(yè)的堅強領導核心，從成立起就致力于為人民謀幸福、為民族謀復興，將人民當家作主作為矢志不渝的奮斗目標。黨緊緊依靠人民，不懈開拓奮斗，跨過一道又一道溝坎，取得一個又一個勝利，為中華民族作出了偉大歷史貢獻。在波瀾壯闊的歷史進程中，黨始終高舉人民民主旗幟，將尊重和保障人民主體地位放在突出重要位置。主動開展協(xié)商，與人民商量著辦事，不僅成為實現黨的領導的重要方式，也是保障黨的領導的紀律要求。正是由于黨的領導，人民群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性被廣泛調動和集中匯聚，為取得革命和建設事業(yè)成功提供了有力支持。

（二）人民內部的廣泛協(xié)商。在人民代表大會制度形成發(fā)展過程中，無論是蘇維埃建立代表和群眾的組織聯(lián)系，革命根據地開展“大家的事大家來議”的基層民主，還是邀請黨外人士共商國是建立新中國，動員廣大人民群眾參與憲法討論，都是將涉及人民利益的事情在人民內部廣泛協(xié)商。通過在人民內部各方面的廣泛商量，有效保障了人民進行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權利，實現了人民當家作主。實際上，無論是作為根本政治制度的人民代表大會制度，還是作為基本政治制度的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度，都有協(xié)商民主思想的深厚基礎，各項制度和政策的制定都是體現人民意志、保障人民權益的生動實踐。

（三）側重于決策之前和決策實施之中。通過事前協(xié)商取得最大共識是協(xié)商民主的重要特征。周恩來同志曾經指出，“新民主主義的議事精神不在于最后的表決，主要在于事前的協(xié)商和反復的討論”。事前協(xié)商被認為是新政協(xié)會議區(qū)別于舊民主主義議會制度的重要特征。除了在解決關乎人民群眾切實利益的問題時注重事前與人民協(xié)商，在政權建設等重大決策制定中，也始終堅持進行事前的協(xié)商。陜甘寧邊區(qū)參議會在制定施政綱領和憲法原則時，就事前廣泛征求了民主黨派和各階層意見，很多意見被最終采納。政治協(xié)商第一屆會議通過的共同綱領，也廣泛征集了民主黨派、民主人士意見，是在對這些意見反復討論的基礎上制定的。決策和工作經過事前充分協(xié)商討論的環(huán)節(jié)，容易集思廣益、科學決策，也容易統(tǒng)一思想、凝聚共識，這一過程也是實現人民當家作主的過程。

（四）能夠有效發(fā)揮作用。我們的協(xié)商是真的協(xié)商，我們的民主是管用的民主。在人民代表大會制度形成發(fā)展過程中，協(xié)商民主與政治體系有機契合保證了來自各個渠道、各種類型的意見經過一定的程序，能夠落實到政權機關的最終決策和施政行為中。通過實行民主集中制，采取民主基礎上的集中、集中指導下的民主，既體現了廣泛的民主，又保證了政權機關高效運行，使得協(xié)商成果在實踐中能夠有效發(fā)揮作用。正是在總結政權組織建設經驗的基礎上，中國共產黨按照民主集中制原則設計了人民代表大會制度，堅持人民通過人民代表大會行使國家權力，國家行政機關、審判機關、檢察機關由人大產生、對人大負責、受人大監(jiān)督，充分調動了各方面的積極性，保證了國家能夠統(tǒng)一高效推進各項事業(yè)，這與資本主義議會政治的互相牽扯制約形成了鮮明對照。

需要說明的是，協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢。西方政治理論界提出的Deliberative Democracy，盡管中文習慣表述為協(xié)商民主，但與我國的協(xié)商民主有著本質區(qū)別。西方的協(xié)商民主是20世紀80年代由約瑟夫·畢塞特等政治學者提出，旨在反思西方選舉民主在實踐中的不足。例如，議員在精英化的同時，與普通大眾間的隔閡加大，弱勢群體的聲音在決策中難以被反映;投票表決沒有建立在充分協(xié)商達成共識的基礎上，在多數人的選擇得到支持的同時，少數人的偏好被忽視。為此，主張國家機構的精英協(xié)商向公共領域的大眾協(xié)商擴展，給予受到政策影響的社會公眾充分的意見表達機會。但是在資本主義制度未發(fā)生根本改變的情況下，西方國家普通民眾對平等協(xié)商的需求與政治權力高度壟斷的矛盾不會從根本上改變，精英階級和普通大眾之間的利益沖突無法從根本上得到調和，協(xié)商民主在實踐中發(fā)揮的作用十分有限。即便西方學者也認為，西方的協(xié)商民主在很大程度上只是反映了一種理念和方向。

第二部分? ?人大協(xié)商的時代新篇

三、黨的十八大以來人大協(xié)商新的實踐

改革開放以來，人民代表大會制度不斷得到鞏固和發(fā)展，為實現內容廣泛、層次豐富的人民當家作主提供了有力保障。黨的十八大以來，在黨中央堅強領導下，全國人大和地方人大健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，推動實現更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。全國人大及其常委會在加強人大協(xié)商方面的主要工作有：

（一）保障代表委員構成的廣泛性。全國人民代表大會的代表產生，在候選人提名過程中要醞釀討論，在代表名額的分配上也經過了充分協(xié)商。除了根據各省、自治區(qū)、直轄市人口數，按照每位代表所代表的城鄉(xiāng)人口數相同的原則進行分配，相同的地區(qū)基本名額數相同外，還要保證各地區(qū)、各民族、各方面都有適當數量的代表。此外，臺灣省出席代表是由各地和有關方面臺灣省籍同胞組成的協(xié)商選舉會議產生。這種投票表決和民主協(xié)商相結合的做法，保障了最高國家權力機關的廣泛代表性。十三屆全國人民代表大會的基層代表比例進一步提升，其中一線工人、農民代表占代表總數的15.7%，專業(yè)技術人員代表占代表總數的20.6%。十三屆全國人大常委會組成人員中，民主黨派占總數的21.1%，委員長會議組成人員中的民主黨派占37.5%。

（二）在依法履職中強化協(xié)商。編制立法規(guī)劃和年度立法計劃時向社會廣泛征求意見。常委會初次審議、繼續(xù)審議的法律草案及時向社會全文公布。建立立法前評估、立法后評估制度以及論證咨詢和第三方評估的工作規(guī)范，確保重要法律草案的制定修改經過廣泛深入的調研論證。在湖北、江西、甘肅、上海等市、縣、街道設立基層立法聯(lián)系點，建立聽取基層群眾意見“直通車”。建立代表參與常委會監(jiān)督工作的機制，邀請代表參加全國人大常委會執(zhí)法檢查活動。十三屆全國人大常委會成立以來，進一步健全法律草案征求代表意見等一系列制度規(guī)范，例如將提請代表大會審議的民法典草案提前印發(fā)代表研讀討論并征求意見，常委會審議的重要法律草案通過書面形式征求相關領域或具有相關背景的代表意見。增加聯(lián)組審議和專題詢問次數，請國務院及相關部門負責人現場回答委員和代表詢問。有的專門委員會在執(zhí)法檢查中探索開展立法后評估，將監(jiān)督工作和立法工作有機融合。

（三）加強代表工作的制度化。全國人大常委會將尊重人大代表主體地位、保障人大代表行使職權、充分發(fā)揮人大代表在民主決策和國家治理中的作用作為重要工作內容。議案辦理過程中，既重結果，也重過程，著力提高辦理質量，邀請代表參與相關調研審議工作，督促相關方面認真研究采納代表意見。貫徹實施《關于完善人大代表聯(lián)系人民群眾制度的實施意見》，健全工作機制，保障代表同人民群眾的密切聯(lián)系。十三屆全國人大常委會成立以來，將密切聯(lián)系人大代表、充分發(fā)揮代表作用作為新時代人大工作的重要主題。制定了《關于完善全國人大常委會組成人員聯(lián)系全國人大代表機制的意見》，159位常委會組成人員直接聯(lián)系了440位全國人大代表，基本形成了組成人員與代表交流互動、共同推進工作的局面。制定了《關于加強和改進全國人大代表工作的具體措施》，有針對性地加強和改進全國人大代表工作。常委會領導在常委會召開期間列席代表座談會成為習慣，代表在會上提出的意見建議都會交辦有關單位督促其研究改進工作。

地方各級人大也在實踐中積極推動人大協(xié)商。建立健全立法項目論證評估、公開征集立法建議、法規(guī)草案征求意見、立法專家顧問等制度。邀請代表參加專題調研、執(zhí)法檢查等監(jiān)督工作常態(tài)化，完善專題詢問的監(jiān)督形式，鼓勵列席會議的人大代表和人民群眾提問。一些地方在審查批準預算、決定重大事項過程中采取懇談、評議等協(xié)商程序，充分聽取群眾意見。完善議案建議辦理制度，打造代表意見建議“直通車”，對辦理情況進行滿意度測評以及評選考核。普遍建立常委會組成人員聯(lián)系代表、代表聯(lián)系人民群眾的制度，代表聯(lián)絡站、代表之家等工作平臺基本實現鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道全覆蓋，一些地方還延伸到社區(qū)、行政村。

總的來看，人大協(xié)商已經成為全國人民代表大會和地方各級人民代表大會依法履職的有機組成部分。實踐表明，協(xié)商不僅不會削弱人民代表大會的地位和作用，反而是對人民代表大會制度優(yōu)勢的重要彰顯：賦予了黨對人大工作領導更加豐富完整的內涵。人大及其常委會是黨領導下的重要政治機關，黨的領導貫穿于人大工作的全過程和各方面，人大就立法、監(jiān)督、重大事項決定等充分開展協(xié)商，努力達成共識，有利于保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，有利于黨對形勢問題的準確把握和科學決策，提供了人民當家作主的完整參與實踐。在人大各項工作中充分開展協(xié)商，保障了人民在投票后仍然有廣泛參與的權利，是支持和保障人民通過人民代表大會行使國家權力，將人民當家作主具體地、現實地體現到黨的執(zhí)政和國家治理、黨和國家機關各方面各層級工作、人民對自身利益實現發(fā)展上的重要形式，保障了人民在全面推進依法治國中的主體地位。人大充分開展立法協(xié)商，對于保證人民平等參與、平等發(fā)展權利，維護社會公平正義，尊重和保障人權具有重要作用，有助于推動人民依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業(yè)，用法治方式更好地解決現實利益問題。

四、推進人大協(xié)商發(fā)展完善的思考建議

積極推進人大協(xié)商的發(fā)展完善，豐富拓展人大協(xié)商的制度化實踐，是新時代健全人民當家作主的制度體系的重要內容。

第一，加強人大協(xié)商的制度化和法制化。黨中央高度重視發(fā)展協(xié)商民主，2015年制定了《關于加強協(xié)商民主建設的指導意見》，明確了人大協(xié)商的工作重點，極大地推動了人大協(xié)商的發(fā)展。十三屆全國人大常委會在貫徹中央意見精神和依法履職工作過程中，關于人大協(xié)商有很多創(chuàng)新性的做法，實踐中取得了積極效果，可以適時進行總結，將人大協(xié)商的內容、形式、程序、保障機制以及協(xié)商成果應用進一步形成制度，使開展協(xié)商全面融入人大工作。在立法法、監(jiān)督法、代表法、選舉法等相關法律修訂中，也可以研究加強人大協(xié)商的有關內容，促進依法開展人大協(xié)商。還應該重視基層人大在履職過程中的經驗，鼓勵基層繼續(xù)探索協(xié)商形式、豐富協(xié)商內容，為人大協(xié)商的頂層設計提供支持。

第二，發(fā)揮好人大專門委員會的協(xié)商功能。專門委員會本身不是權力機關，但負有憲法和法律規(guī)定的職責，是推進人大協(xié)商的重要層級，應該以專門委員會協(xié)商的充分性促進常委會投票表決的科學性。在發(fā)揮好專門委員會組成人員積極性的同時，可以進一步發(fā)揮代表、相關專業(yè)人士在專門委員會立法和監(jiān)督工作中的作用，把專門委員會打造成匯聚民意民智、有較大影響、發(fā)揮較大作用的人民民主協(xié)商平臺。對于社會關注的熱點問題，還可以探索建立由相關專門委員會回應發(fā)聲的制度。

第三，更好發(fā)揮代表作用。人大代表來自人民，除了在代表的構成上繼續(xù)向基層和一線傾斜外，應該繼續(xù)發(fā)揮好人大代表不脫離各自生產和工作，始終同人民群眾保持密切聯(lián)系的優(yōu)勢，暢通社情民意反映和表達渠道，把人民群眾的呼聲、愿望、要求及時通過人大代表這一渠道進行反映。要健全聯(lián)系代表工作制度，進一步明確常委會組成人員聯(lián)系代表和代表聯(lián)系群眾的有關形式內容時間等方面的要求，聯(lián)系工作既要有自選動作，也要有必選動作。要為代表列席常委會、專門委員會會議以及參加人大工作提供更多機會，特別是更好發(fā)揮人大代表在提高立法質量中的作用，更好發(fā)揮人大代表議案建議在制訂立法計劃和完善法律體系中的作用。應該加強對代表開展本職工作和依法履職的支持力度，讓代表有更多機會“拋頭露面”，增進人民群眾對根本政治制度的認同，更好凝聚起全社會建設現代化國家的磅礴力量。

第四，重視發(fā)揮社會組織作用。隨著市場經濟深化和政府職能轉變，企業(yè)和個人以前習慣找主管部門反映意見，現在傾向于主動通過各種社會組織發(fā)表意見。在各種協(xié)商渠道中，社會組織目前比較薄弱，但它們了解一線情況，又相對熟悉政策要求，是增強決策透明度和公眾參與度可以依托的重要力量，可以納入人大工作范疇統(tǒng)籌考慮，探索借助社會組織力量開展工作的有效方式。例如，邀請社會組織參與論證咨詢立法中涉及的重大利益調整，委托社會組織等第三方客觀獨立開展法律實施情況的評估，聽取和審議專項工作報告時更加廣泛聽取社會組織意見，甚至邀請與議題相關的社會組織列席會議等。

第五，利用好網絡協(xié)商渠道。網絡作為新興的社情民意表達渠道，為黨和國家的決策提供了新的協(xié)商途徑，應該增強在人大整體工作中的分量?？梢源罱ňW上協(xié)商平臺，將歸集社會意見、增進社會共識和普及法律知識、建設法治文化作為網絡媒體的重要工作內容，擴大公眾對立法及人大各項工作的有序參與。對于在網上征集的各種意見建議，要建立反饋機制，推動形成從提出意見到獲得反饋的良性循環(huán)，培育理性寬容、平等對話的協(xié)商文化。人大信訪是國家權力機關與人民群眾溝通的重要渠道，在傳統(tǒng)的郵寄信件和現場來訪的基礎上，應該加強網上信訪渠道建設，方便群眾反映問題和掌握信訪進展情況?？梢詫⒕W上信訪工作與網絡協(xié)商平臺建設結合起來，注意總結帶有普遍性、趨勢性的問題，并且與人大開展的立法、監(jiān)督等各項工作更好地結合起來。

（作者單位：全國人大財經委）