地方人大工作創(chuàng)新與代表工作前沿

李小丹

2020年12月26日至27日，由中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院、深圳市寶安區(qū)人大常委會(huì)聯(lián)合主辦的第六屆人大建設(shè)與公民參與學(xué)術(shù)研討會(huì)在深圳市寶安區(qū)石巖街道人大之家召開。來(lái)自全國(guó)各大院校的專家學(xué)者、各地方人大機(jī)關(guān)的實(shí)務(wù)工作者、地方人大代表共五十余人出席了此次會(huì)議。

深圳市寶安區(qū)人大常委會(huì)副主任李獻(xiàn)榮致開幕詞，希望本次研討會(huì)能促進(jìn)理論與實(shí)務(wù)的融合，教學(xué)相長(zhǎng)，更好地服務(wù)于地方人大實(shí)踐。中山大學(xué)何俊志教授致開幕詞時(shí)指出，一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展在進(jìn)入到一定階段后必然會(huì)面臨公民參與擴(kuò)大化的問題，隨著公民參與意識(shí)的增長(zhǎng)，國(guó)家需要建立一套健康的制度來(lái)容納參與浪潮的到來(lái)，而我國(guó)的改革開放已進(jìn)入到這一關(guān)鍵階段。中國(guó)的人民代表大會(huì)制度是用來(lái)容納政治參與擴(kuò)大化這一客觀趨勢(shì)的制度容器。本次研討會(huì)的主題為“地方人大工作創(chuàng)新與代表工作前沿”，目的是展現(xiàn)地方人大運(yùn)作過程中出現(xiàn)的創(chuàng)新實(shí)踐，同時(shí)關(guān)注2021年人大代表?yè)Q屆選舉。學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界同仁都希望以學(xué)術(shù)研討會(huì)為載體，搭建好人大建設(shè)的平臺(tái)，通過促進(jìn)理論工作者和實(shí)務(wù)工作者的理性對(duì)話，推動(dòng)人大發(fā)展。

在為期一天半的會(huì)議中，與會(huì)嘉賓們圍繞人大建設(shè)的新發(fā)展、代表理論與代議政治、地方人大建設(shè)與制度運(yùn)行、人大工作的新路向、立法研究與選舉政治、人大建設(shè)與地方治理六個(gè)議題展開了深入討論。本文擬結(jié)合與會(huì)學(xué)者提交的論文及會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)的研討交流，就主要的理論觀點(diǎn)進(jìn)行簡(jiǎn)要的梳理與評(píng)述。

一、基層人大的運(yùn)作

基層人大是我國(guó)最基層的政權(quán)組織載體，也是人民代表大會(huì)制度與群眾聯(lián)系的“最后一公里”。新時(shí)期基層人大的運(yùn)作關(guān)系到基層政權(quán)建設(shè)和民主法制建設(shè)，對(duì)鞏固我國(guó)的人民代表大會(huì)制度，實(shí)施依法治國(guó)方略具有十分重要的意義。與會(huì)者對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、街道人大、開發(fā)區(qū)人大的學(xué)術(shù)匯報(bào)與討論向我們展示了目前中國(guó)多種基層人大形態(tài)的實(shí)際運(yùn)作情況。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大

李翔宇等基于G省1114個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)履職的問卷調(diào)查數(shù)據(jù)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的法理定位和2015年地方組織法第十四、十五條的實(shí)踐狀況進(jìn)行了分析。他們發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席與主席團(tuán)在法律地位上存在一定立法沖突，提議適時(shí)修改地方組織法第十四條第三款的相關(guān)表述;提議規(guī)范鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)成員的情況;提出要推動(dòng)選好用好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、把好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表“入口關(guān)”、適時(shí)修法明確代表聯(lián)絡(luò)站的法律地位、繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作指導(dǎo)等多項(xiàng)建議。楊云彪在討論環(huán)節(jié)提出，主席團(tuán)是常設(shè)還是不常設(shè)不應(yīng)該是制度設(shè)計(jì)的焦點(diǎn)，而是要看它的職能是否能發(fā)揮好，能否真正地解決問題。

（二）街道人大

街道人大工委既沒有作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)，更沒有屬于本級(jí)的人大代表會(huì)議，對(duì)街道辦事處的監(jiān)督力量相對(duì)薄弱。因此，創(chuàng)造和創(chuàng)新民生監(jiān)督的平臺(tái)和載體，成為推進(jìn)街道人大工作落地的重要內(nèi)容。

深圳市龍崗區(qū)和安徽省巢湖市分別于2019年和2020年開始試點(diǎn)探索選民代表會(huì)議制度，目前已有一些經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。肖婷萍匯報(bào)了龍崗區(qū)南灣區(qū)兩屆選民代表會(huì)議的實(shí)踐創(chuàng)新，一是保證選民代表的廣泛性和代表性，不僅將選民代表擴(kuò)展到環(huán)保人員、樓棟長(zhǎng)、保安等基層一線工作人員，還針對(duì)該街道外來(lái)人口占80%以上的現(xiàn)狀增設(shè)10名非當(dāng)?shù)貞艏倪x民代表;二是首創(chuàng)“大會(huì)發(fā)言制度”，在會(huì)議期間增設(shè)選民代表發(fā)言環(huán)節(jié)，圍繞街道轄區(qū)建設(shè)提出意見和建議;三是實(shí)行民生實(shí)事票決制，以問題導(dǎo)向?yàn)槌霭l(fā)點(diǎn)，依托選民代表會(huì)議解決基層民眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的問題。

大膽探索需與依法推進(jìn)同步進(jìn)行。周恩平著重匯報(bào)了巢湖市選民代表會(huì)議制度的依法落地過程，通過明確組織形式、嚴(yán)格人選要求、適時(shí)進(jìn)行培訓(xùn)、規(guī)范召開會(huì)議、編組開展活動(dòng)等形式來(lái)推動(dòng)街道選民代表會(huì)議制度落地，并提出日后還需從明確法律定位、完善頂層設(shè)計(jì)、規(guī)范制度安排等方面進(jìn)一步完善選民代表會(huì)議制度。

人大代表在閉會(huì)期間的基層履職平臺(tái)對(duì)人大代表的履職工作產(chǎn)生重要影響。鄧亞虎分享了寶安區(qū)石巖街道打造人大代表標(biāo)桿履職平臺(tái)的經(jīng)驗(yàn)，通過建設(shè)一個(gè)人大代表之家及三個(gè)人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站的“1+3”人大代表履職平臺(tái)、建立人大代表履職監(jiān)督員制度、實(shí)行人大代表工作數(shù)據(jù)化管理等創(chuàng)新做法來(lái)激勵(lì)人大代表認(rèn)真履職。

近年來(lái)對(duì)人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站的研究成為人大研究者的新熱點(diǎn)，但對(duì)于人大代表之家的研究較少。葛微基于深圳的人大代表之家進(jìn)行探索，將人大代表之家定義為“依托于基層人大組織的代表工作平臺(tái)”，在此基礎(chǔ)上將深圳的人大代表之家總結(jié)為四種模式：代表聯(lián)系組織和跨界合作型（羅湖區(qū)）、聯(lián)系社會(huì)型（寶安區(qū)新安街道人大）、專職社區(qū)聯(lián)絡(luò)站聯(lián)絡(luò)員集中辦公型（龍崗區(qū)）、街道人大工委的工作平臺(tái)型（坪山區(qū)）。

（三）開發(fā)區(qū)人大

從中國(guó)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、街道人大已運(yùn)行得較為成熟，而開發(fā)區(qū)人大仍在學(xué)者們的呼吁之中?；趯?duì)政府機(jī)構(gòu)在開發(fā)區(qū)的派出機(jī)關(guān)——管委會(huì)的監(jiān)督需要，在開發(fā)區(qū)設(shè)立人大機(jī)構(gòu)有其必要性，但目前仍缺乏法律依據(jù)。浦興祖教授認(rèn)為“一切權(quán)力屬于人民”“人民當(dāng)家作主”“國(guó)家治理”“利益表達(dá)”等法律依據(jù)缺乏說服力。他提出可以“鄰近參照”2015年地方組織法修改補(bǔ)充的有關(guān)街道設(shè)立人大工作機(jī)構(gòu)的法律規(guī)定來(lái)設(shè)立人大開發(fā)區(qū)工委，工作責(zé)任可參照街道人大工委的職責(zé)，并提出開發(fā)區(qū)人大也可參照街道人大工委召集人大代表參加會(huì)議，但不能履行選舉權(quán)和任命權(quán)，而只是向管委會(huì)等及時(shí)反映民意，包括批評(píng)意見。換言之，開發(fā)區(qū)人大是一種柔性制度，而不具有“剛性”效能。

何俊志教授在總結(jié)環(huán)節(jié)指出，目前我國(guó)的基層人大發(fā)展已經(jīng)呈現(xiàn)出一定的規(guī)律性，那就是規(guī)范化與創(chuàng)新性同步、平行展開，未來(lái)人大研究需把握這兩個(gè)考察重點(diǎn)，也要注意和地方人大常委會(huì)的合作。從深圳基層人大的運(yùn)行現(xiàn)狀來(lái)看，目前已經(jīng)呈現(xiàn)出一定的規(guī)律性和差異性，需進(jìn)一步總結(jié)出深圳人大工作的整體規(guī)律和邏輯，并立足于深圳各區(qū)的差異性，從中總結(jié)出幾種區(qū)域類型。

二、立法研究與選舉政治

（一）立法研究

立法審議是全國(guó)人民代表大會(huì)的核心職能。張鈞智和吳君宇以1998—2019年的全國(guó)人大立法議案為數(shù)據(jù)來(lái)源，探索影響審議過程的因素。他們根據(jù)已有文獻(xiàn)基礎(chǔ)，提出議題敏感性、部門意見協(xié)調(diào)、社會(huì)關(guān)注三個(gè)因素和一系列測(cè)量指標(biāo)。通過研究發(fā)現(xiàn)，法律、內(nèi)政司法領(lǐng)域法案多屬敏感議題，民族、教科文衛(wèi)、華僑、環(huán)境、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域法案需要部門意見協(xié)調(diào)，法律、內(nèi)務(wù)司法、環(huán)境領(lǐng)域法案有較多社會(huì)參與。進(jìn)一步的分析結(jié)果表明，議題敏感性、部門意見協(xié)調(diào)、社會(huì)關(guān)注皆延長(zhǎng)了審議時(shí)間。

分組會(huì)議制度是保障人大常委會(huì)組成人員履行審議職能的制度平臺(tái)，該制度的運(yùn)行體現(xiàn)了人大制度的完善和發(fā)展。根據(jù)黃小鈁的研究，分組會(huì)議制度是縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)僅對(duì)有關(guān)議案進(jìn)行審議，并不對(duì)有關(guān)議案進(jìn)行表決、作出決定的一種法定會(huì)議形式;相對(duì)于人大常委會(huì)全體會(huì)議和聯(lián)組會(huì)議而言，分組會(huì)議的人員少、規(guī)模小;分組的依據(jù)是組成人員的性別、年齡、專業(yè)、所屬黨派和所在地區(qū)、專門委員會(huì)等。他認(rèn)為，由于全體會(huì)議主要是程序性的工作任務(wù)，聯(lián)組會(huì)議則聚焦于重大問題或有爭(zhēng)議的焦點(diǎn)問題，因而分組會(huì)議的審議發(fā)言質(zhì)量更能反映人大常委會(huì)的履職質(zhì)量。因此，他建議應(yīng)盡可能多地舉行分組會(huì)議，并從重點(diǎn)發(fā)言人制度、分組會(huì)議的發(fā)言、分組會(huì)議的旁聽、分組會(huì)議的監(jiān)督等方面不斷健全人大常委會(huì)分組會(huì)議法律制度建設(shè)。

基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度的運(yùn)行和發(fā)展是中國(guó)特色社會(huì)主義民主的一個(gè)實(shí)現(xiàn)形式和實(shí)現(xiàn)路徑，也是人大制度研究中的一個(gè)新熱點(diǎn)。嚴(yán)行健引入“制度嵌入制度”來(lái)解析基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度的發(fā)展歷程及其未來(lái)走向，指出聯(lián)系點(diǎn)制度的“后來(lái)者”特性能夠帶來(lái)立法資源的集中，深入挖掘和整合基層民意，針對(duì)性地填補(bǔ)現(xiàn)有民主立法、開門立法、專家立法渠道中的盲區(qū)，并契合了黨中央健全立法體制的需要。這是該制度從地方探索上升為全國(guó)性制度的根本原因。聯(lián)系點(diǎn)制度的運(yùn)行質(zhì)量及其未來(lái)發(fā)展將取決于其能否在民主立法、協(xié)商民主和基層民主三個(gè)平臺(tái)上嵌入現(xiàn)有制度，為現(xiàn)有制度帶來(lái)功能增量。

（二）選舉政治

選舉制度是我國(guó)社會(huì)主義民主制度中最基本、最關(guān)鍵的制度，也是人民當(dāng)家作主的重要實(shí)現(xiàn)形式，與會(huì)者就選舉研究和選舉實(shí)踐做了較為充分的討論。

全國(guó)人大常委會(huì)代表資格審查委員會(huì)辦公室原主任李伯鈞在回顧選舉制度的重要性后，認(rèn)為把代表選好是社會(huì)主義制度的關(guān)鍵實(shí)現(xiàn)形式。在選舉實(shí)踐中，應(yīng)警惕取消差序選舉的觀點(diǎn)，把選舉變成任命的苗頭。代表提名環(huán)節(jié)最重要，地方選舉實(shí)踐需處理好組織提名和選民提名的平衡、推薦代表和自愿代表的平衡，不能讓老百姓覺得民主是假的。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一，缺乏任何一個(gè)都不是社會(huì)主義的民主，警惕任何將它割裂開來(lái)的苗頭，確保選舉公平公正。

人大代表的結(jié)構(gòu)比例安排制度是中國(guó)特色選舉制度的核心制度安排，也是選舉程序設(shè)計(jì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，更是評(píng)價(jià)中國(guó)特色選舉“成功”的重要量化指標(biāo)。孫龍關(guān)注結(jié)構(gòu)比例安排制度及其變遷軌跡，并將其置于中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)代議制度建設(shè)的具體歷史進(jìn)程中來(lái)考察。他將中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)代議制度建設(shè)劃分為六個(gè)階段，并分析了不同時(shí)期代表的性別構(gòu)成、民族構(gòu)成、年齡構(gòu)成、學(xué)歷構(gòu)成、黨派構(gòu)成、身份構(gòu)成（階級(jí)階層）和行業(yè)構(gòu)成，認(rèn)為對(duì)代表結(jié)構(gòu)的比例要求已經(jīng)內(nèi)化到中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)選舉、革命和建設(shè)的長(zhǎng)期歷史進(jìn)程中并發(fā)揮了特殊的政治社會(huì)功能。他認(rèn)為，在代表構(gòu)成的維度方面可以適度簡(jiǎn)化，只需特別注意黨員和非黨員代表的比例、少數(shù)民族的代表性、婦女代表的代表性即可，其他方面的代表性可以通過選區(qū)劃分、提名程序和選舉程序完善體現(xiàn)出來(lái)，應(yīng)當(dāng)特別注意避免將非常具體的結(jié)構(gòu)比例要求下派到選區(qū)和選舉單位?？梢钥紤]更加重視法律在優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)方面的作用，逐步將指導(dǎo)性文件中一些得到長(zhǎng)期堅(jiān)持的比例要求正式上升為法律規(guī)定;建議將指導(dǎo)性文件中關(guān)于代表結(jié)構(gòu)的要求主動(dòng)地向社會(huì)公眾發(fā)布，通過宣傳和教育使社會(huì)更加廣泛地理解這些比例要求的意義，避免由于基層工作人員的理解不透徹或者社會(huì)公眾的理解不到位而引發(fā)選舉爭(zhēng)議，而在實(shí)際運(yùn)作過程中，要依據(jù)中央文件的精神，更多通過宣傳教育和民主協(xié)商的辦法來(lái)落實(shí)具體比例要求，盡量避免由于“指選”和“派選”而影響人民對(duì)于社會(huì)主義民主選舉的真實(shí)性和民主性的理解。

張金城嘗試通過417份簡(jiǎn)歷探究2018年換屆后省人大常委會(huì)的組成人員結(jié)構(gòu)變化，發(fā)現(xiàn)女性委員的比例逐步提高，委員屬地化程度高，民主黨派和無(wú)黨派人士規(guī)模適當(dāng)。但也同時(shí)存在整體規(guī)模偏小、年齡結(jié)構(gòu)有待年輕化、專業(yè)化程度有待加強(qiáng)、專職委員比例偏低、委員來(lái)源不夠廣泛等問題。他建議，應(yīng)該適當(dāng)增加人大常委會(huì)組成人員名額，擴(kuò)大委員來(lái)源渠道，積極吸收年輕委員，形成多元化的年齡結(jié)構(gòu)，努力改善委員知識(shí)結(jié)構(gòu)，提升常委會(huì)組成人員的專業(yè)性，進(jìn)一步提高專職組成人員比例，增加駐會(huì)人員人數(shù)，讓專職委員成為常委會(huì)的主體，給委員更多的上升空間，打造“人大牌”干部。

針對(duì)張金城提出的常委會(huì)人員專職化問題，與會(huì)者進(jìn)行了更深入的討論。浦興祖認(rèn)為應(yīng)該推動(dòng)人大常委會(huì)的委員專職化，但需保證非人大常委會(huì)委員的人大代表的靈活性。黃小鈁則指出，目前專委會(huì)的委員已經(jīng)專職化，下一步建議可以讓非專委會(huì)委員也專職化。陳川愍?jiǎng)t認(rèn)為專職化會(huì)讓代表失去代表性，會(huì)讓他們行政化，而中國(guó)的人大代表正因?yàn)槠浼媛毜纳矸莶艓?lái)代表性。

秦博文則通過分析日本東京都政選舉對(duì)國(guó)家選舉的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)在多數(shù)情況下，都議會(huì)的選舉結(jié)果將直接呈現(xiàn)在隨后的國(guó)政選舉中，而在幾次出現(xiàn)結(jié)果差異的選舉中，都議會(huì)的選舉結(jié)果都催生了國(guó)政的改革，說明有時(shí)都議會(huì)的選舉結(jié)果會(huì)直接作用于國(guó)政?？傮w來(lái)說，都議會(huì)選舉將會(huì)對(duì)國(guó)政起到預(yù)示和警示作用。

曾森則關(guān)注西方國(guó)家的代議民主暴力問題，認(rèn)為議會(huì)暴力損害了議會(huì)機(jī)關(guān)的功能與民主體制的合法性。一方面，議會(huì)暴力的紛擾與亂象模糊與掩蓋了議會(huì)本身的議事功能;另一方面，肢體暴力既損害了政治人物的形象，也不利于新興民主體制合法性的構(gòu)建，對(duì)于議員群體、議會(huì)機(jī)構(gòu)甚至民主體制本身的形象打擊巨大。然而，在特定階段，議會(huì)暴力也具有其一定的政治功能，例如充當(dāng)民主制度的安全閥，抑制多數(shù)暴力。議會(huì)在發(fā)揮功能時(shí)必須達(dá)到某種平衡：作為民意所系的議會(huì)既不能萬(wàn)馬齊喑，成為“橡皮圖章”，也不能喧囂不止，淪為暴力淵藪。他進(jìn)一步提出，要解決議會(huì)暴力問題，必須將其置于一種更為宏觀的社會(huì)和政治情境中去處理，達(dá)到既釋放民意又不有損于議會(huì)和民主體制的微妙平衡。

三、監(jiān)察制度與財(cái)政監(jiān)督

（一）監(jiān)察制度研究

自2018年《憲法》修改與《監(jiān)察法》實(shí)施以來(lái)，監(jiān)督“監(jiān)察委”的工作成為人大監(jiān)督制度中的新內(nèi)容。圍繞人大如何運(yùn)用法定方式來(lái)對(duì)監(jiān)察委進(jìn)行監(jiān)督的核心問題，楊恩泰首先理順了人大監(jiān)督監(jiān)察委理論邏輯是監(jiān)督而非制約，監(jiān)督特性源于監(jiān)察權(quán)獨(dú)特的憲制屬性。他總結(jié)，目前監(jiān)察委專項(xiàng)工作報(bào)告的實(shí)踐情況有以下特征：部分地方的報(bào)告形式靈活多樣且體現(xiàn)了創(chuàng)新性;報(bào)告以其主動(dòng)向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告為主，時(shí)間安排無(wú)固定規(guī)律，普遍僅進(jìn)行過一次專項(xiàng)工作報(bào)告;專項(xiàng)工作報(bào)告內(nèi)容主要體現(xiàn)“綜合性”，同時(shí)也兼具“專門性”;報(bào)告形式多元，聽取報(bào)告的對(duì)象不統(tǒng)一;報(bào)告監(jiān)督實(shí)踐的信息公開不足等。在此基礎(chǔ)上，他提出完善人大對(duì)監(jiān)察委的監(jiān)督效能需發(fā)揮聽取專項(xiàng)工作報(bào)告監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)踐的積極性、包容性和靈活性，遵循監(jiān)察職能分工合理劃分報(bào)告內(nèi)容以優(yōu)化監(jiān)督資源配置，適時(shí)開展工作報(bào)告形成與專項(xiàng)工作報(bào)告各適其用的監(jiān)督格局，完善監(jiān)察委專項(xiàng)工作報(bào)告的程序機(jī)制及信息公開建設(shè)，優(yōu)化人大作為監(jiān)督主體對(duì)監(jiān)察委工作監(jiān)督的體制機(jī)制保障。

而周慶華從大理州的地方實(shí)踐出發(fā)，詳細(xì)匯報(bào)了大理州人大的“三問一評(píng)”創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制，在選定工作監(jiān)督議題和組建專家組的前提下，通過年初問安排、年中問進(jìn)度、年末問結(jié)果以及年末滿意度測(cè)評(píng)等舉措來(lái)吸納更多的公眾參與，解決監(jiān)督力量不足的問題。大理州的實(shí)踐表明，“三問一評(píng)”的運(yùn)作有助于推動(dòng)重點(diǎn)工作、識(shí)別優(yōu)秀干部、改進(jìn)工作作風(fēng)、提高項(xiàng)目業(yè)主信心。

（二）財(cái)政監(jiān)督

財(cái)政監(jiān)督是人大監(jiān)督的重要內(nèi)容之一。與會(huì)者圍繞預(yù)算監(jiān)督、績(jī)效監(jiān)督、財(cái)政體制監(jiān)督、文本監(jiān)督等多個(gè)方面進(jìn)行了充分討論，是本次會(huì)議的一大特色。

預(yù)算是財(cái)政的核心，現(xiàn)代預(yù)算制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)，是國(guó)家治理體系的重要內(nèi)容。林志云從天河區(qū)的財(cái)政預(yù)算管理實(shí)踐出發(fā)，分享了天河區(qū)人大積極落實(shí)“全面實(shí)施績(jī)效管理”、率先探索參與式預(yù)算監(jiān)督、聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督等多種創(chuàng)新監(jiān)督方式的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，也提出當(dāng)前深入推進(jìn)全面實(shí)施績(jī)效管理還有不少難點(diǎn)。如重視部門預(yù)算編制績(jī)效，較少關(guān)注部門預(yù)算執(zhí)行績(jī)效和政策績(jī)效;預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)覆蓋率不高，政策性項(xiàng)目評(píng)價(jià)存在“盲區(qū)”;上年績(jī)效評(píng)估結(jié)果未能有效指導(dǎo)和規(guī)范當(dāng)年預(yù)算編制，更未形成追責(zé)機(jī)制;重“編預(yù)算”，輕“設(shè)績(jī)效”;績(jī)效指標(biāo)短缺，忽視績(jī)效管理的體系建設(shè)等。

財(cái)政監(jiān)督是各級(jí)人大的一項(xiàng)法定職權(quán)，然而目前學(xué)者很少關(guān)注地方人大在鄉(xiāng)財(cái)縣管中的角色定位，也尚未對(duì)地方人大在鄉(xiāng)財(cái)縣管下的履職狀況進(jìn)行大樣本分析。在大力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的時(shí)代背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有必要就涉農(nóng)項(xiàng)目建設(shè)強(qiáng)化監(jiān)督權(quán)，促成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法理財(cái)。賈征宇在回顧?quán)l(xiāng)財(cái)縣管相關(guān)政策研究成果的基礎(chǔ)上，以131個(gè)回族鄉(xiāng)作為鄉(xiāng)財(cái)縣管研究對(duì)象，分析民族鄉(xiāng)人大推進(jìn)鄉(xiāng)財(cái)縣管相關(guān)制度創(chuàng)新的路徑。面對(duì)鄉(xiāng)財(cái)縣管相關(guān)制度缺失，部分回族鄉(xiāng)人大試圖革新財(cái)政監(jiān)督方式。這些人大在鄉(xiāng)財(cái)縣管中密切聯(lián)系群眾的做法主要是建立人大代表聯(lián)絡(luò)站和創(chuàng)建本部門微信公眾號(hào)，這與它們的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)具有一定關(guān)聯(lián)度。

楊翟婷和萬(wàn)玥希則以預(yù)算監(jiān)督的人民性為理論出發(fā)點(diǎn)，從法理層面挖掘人大預(yù)算監(jiān)督的重要意義，針對(duì)目前人大預(yù)算監(jiān)督的范圍和力度不斷拓展與增強(qiáng)、地方人大預(yù)算監(jiān)督的制度化和標(biāo)準(zhǔn)化程度有待提升、人大預(yù)算審查監(jiān)督的及時(shí)性和專業(yè)性有待優(yōu)化、全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理中人大監(jiān)督的定位有待清晰等現(xiàn)狀與問題，提出多方聯(lián)動(dòng)共治、預(yù)算監(jiān)管全程分工協(xié)同、拓展人大預(yù)算監(jiān)督的范圍、推廣人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督模式、以績(jī)效導(dǎo)向開展預(yù)算監(jiān)管、推動(dòng)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)優(yōu)化、人大監(jiān)督問責(zé)督促及時(shí)整改、建章建制鞏固整改成果等多條路徑來(lái)改善人大預(yù)算監(jiān)督。

政府預(yù)算報(bào)告是政府預(yù)算工作情況的文字載體，是政府每年向人大提交的文本，也是人大審查監(jiān)督預(yù)算的基礎(chǔ)材料。政府預(yù)算報(bào)告文本的規(guī)范程度，一定意義上可以體現(xiàn)預(yù)算工作的規(guī)范程度。唐益生通過對(duì)四川省部分縣（市、區(qū)）政府預(yù)算文本進(jìn)行比對(duì)，指出目前政府預(yù)算報(bào)告在編制預(yù)算報(bào)告、預(yù)算報(bào)告業(yè)務(wù)和預(yù)算法律法規(guī)等方面存在較多不統(tǒng)一、不規(guī)范的地方，提出要從法律層面予以規(guī)范，強(qiáng)化地方人大對(duì)政府預(yù)算報(bào)告工作的指導(dǎo)，嚴(yán)格要求報(bào)告本身的內(nèi)容和質(zhì)量。

何俊志教授說，從人大角度來(lái)推動(dòng)財(cái)政監(jiān)督問題的研究，需關(guān)注兩個(gè)核心的內(nèi)容：一是怎么推進(jìn)政策過程和預(yù)算過程的有機(jī)融合;二是從全世界的議會(huì)預(yù)算監(jiān)督情況來(lái)看，有撥款委員會(huì)模式和賬目委員會(huì)模式兩種主要的模式，中國(guó)是屬于兩種模式混合的情況，下一步可以將我國(guó)的預(yù)算監(jiān)督模式充分提煉出來(lái)，對(duì)指導(dǎo)我國(guó)完善預(yù)算監(jiān)督體制和深入的學(xué)術(shù)研究都具有重要意義。

四、代議過程和參與政治

代表履職、政府回應(yīng)和公民參與是研究代議過程和參與政治的重要議題，本次會(huì)議對(duì)這三個(gè)議題都進(jìn)行了討論，學(xué)術(shù)性濃厚是這個(gè)主題的一大特點(diǎn)。

（一）代表履職

人大代表的履職行為及其結(jié)構(gòu)特征一直是人大研究的核心議題之一。與會(huì)者不僅討論了影響代表履職的驅(qū)動(dòng)模式轉(zhuǎn)變，還分析了影響代表回應(yīng)民意的結(jié)構(gòu)性因素、代表表達(dá)地區(qū)利益的驅(qū)動(dòng)因素。

影響代表履職表現(xiàn)的因素大致可以分為能力和意愿兩種類型，相應(yīng)形成的是兩種驅(qū)動(dòng)模式，前者注重提高人大代表的規(guī)范化，后者強(qiáng)調(diào)維持人大代表的代表性。據(jù)王龍飛的觀察，基層人大代表的履職模式正在經(jīng)歷從管理型驅(qū)動(dòng)到聯(lián)系型驅(qū)動(dòng)的過程。管理型驅(qū)動(dòng)目前存在量化考核困難、獎(jiǎng)懲措施保障不足、由人大常委會(huì)考核代表的法理性疑難、規(guī)范化遮蔽代表性的形式主義風(fēng)險(xiǎn)等問題。而聯(lián)系型驅(qū)動(dòng)意味著要回歸選民和選舉單位，有加強(qiáng)代表聯(lián)系機(jī)制的建設(shè)、開發(fā)非選舉型聯(lián)系資源、以多種方式建構(gòu)代表與選民和選舉單位的聯(lián)系等方式。

從結(jié)構(gòu)性的視角來(lái)看，不同的代表結(jié)構(gòu)特征也會(huì)對(duì)代表回應(yīng)性產(chǎn)生影響。郝詩(shī)楠和徐子涵以上海市第十五屆人大代表信息和代表在 2018—2019 年間所提出的議案建議為研究數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)上海市人大代表具備較高的回應(yīng)性，且代表們多以獨(dú)立判斷的姿態(tài)來(lái)履行代表職責(zé)。在此基礎(chǔ)上他們進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，代表特征的差異會(huì)影響代表的回應(yīng)性，其中女性代表、非中共黨員代表以及農(nóng)工基層一線人員代表具有更高的回應(yīng)性。

全國(guó)人大代表由各選區(qū)的人民選舉產(chǎn)生，為選區(qū)表達(dá)利益訴求。陳川慜關(guān)注什么因素能驅(qū)使人大代表積極表達(dá)選區(qū)利益，以及人大代表是否真正能夠影響到公共資源在不同地區(qū)的分配。他以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度為考察對(duì)象，通過分析2008—2017年第十一和十二屆全國(guó)人大代表提出的75797 份代表建議，發(fā)現(xiàn)全國(guó)人大代表所在選區(qū)的部分經(jīng)濟(jì)、財(cái)政條件驅(qū)使代表表達(dá)選區(qū)利益。其中，一個(gè)省份的全國(guó)人大代表提出的選區(qū)利益代表建議數(shù)越多，該省獲得的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付數(shù)量也就越多;由代表團(tuán)提出的選區(qū)利益代表建議會(huì)比由代表提出的選區(qū)利益代表建議帶來(lái)更多的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付;前一年的選區(qū)利益代表建議也會(huì)影響到這一年的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。然而，一個(gè)省的全國(guó)人大代表提出的選區(qū)利益代表建議的聯(lián)名總?cè)舜卧蕉?，該省獲得的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付反而越少。從中可以看出雖然中國(guó)的人大與西方國(guó)家的議會(huì)有巨大的差異，但中國(guó)的人大代表同樣有意愿和能力影響公共資源的分配。

新冠肺炎疫情給代表履職帶來(lái)一定的困難，視頻會(huì)議在人大工作中的廣泛應(yīng)用，為疫情期間的人大工作提供了寶貴契機(jī)。陳家剛的調(diào)研表明，視頻會(huì)議應(yīng)用于人大工作有積極價(jià)值，可以節(jié)省時(shí)間、降低成本、解決兼職代表參會(huì)難題和擴(kuò)大代表參與等，但也可能帶來(lái)交流不充分、沒有儀式感等問題，面臨觀念藩籬、技術(shù)困境和安全風(fēng)險(xiǎn)等難題。為此，可以采取立法先行、更新觀念、技術(shù)保障、防范風(fēng)險(xiǎn)以及漸進(jìn)實(shí)施的應(yīng)對(duì)策略，來(lái)化解風(fēng)險(xiǎn)，突破困境。

（二）政府回應(yīng)和公民參與

現(xiàn)有研究主要關(guān)注政府或議員對(duì)公民訴求的回應(yīng)，而較少研究政府對(duì)民意代表訴求的回應(yīng)。左才通過梳理全國(guó)范圍內(nèi)人大代表建議及其回復(fù)的地方創(chuàng)新實(shí)踐案例，提出評(píng)價(jià)人大代表建議回復(fù)質(zhì)量的指標(biāo)體系，并在此基礎(chǔ)上對(duì)F省人大的413條代表建議及政府回復(fù)文本進(jìn)行實(shí)證研究。研究發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)類、公共交通類建議和涉及廣泛公共利益的建議更容易獲得更高質(zhì)量的政府回應(yīng)，涉及社會(huì)穩(wěn)定的建議的回復(fù)質(zhì)量更高，而社會(huì)民生類建議的政府回復(fù)質(zhì)量較低。公民通過選舉產(chǎn)生人大代表這一渠道進(jìn)行參政議政是我國(guó)公民最基本的政治參與形式，除此以外，還有其他與代議過程平行的政治參與形式和渠道，由此構(gòu)成我國(guó)參與政治的多元形態(tài)。

目前學(xué)界的公民政治參與研究已取得大量成果，但還較少直接分析利益相關(guān)度和參與形式與公民參與之間的關(guān)系，也很少使用全國(guó)性的數(shù)據(jù)來(lái)分析。伍鳳、樓笛晴基于問卷調(diào)查的公民參與實(shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)參與主體的利益相關(guān)度和不同的參與形式的確會(huì)影響政治參與度，在主題上土地征用拆遷的政治參與度最低，參與形式上座談會(huì)形式的參與度最高，網(wǎng)上匿名評(píng)論的參與度最低。因此他們建議政府等公共機(jī)構(gòu)在征求公民意見和建議、鼓勵(lì)公民參與時(shí)，可針對(duì)政策主題重點(diǎn)對(duì)公民進(jìn)行宣傳，在有條件的情況下盡量通過座談會(huì)等面對(duì)面的形式開展。

五、總結(jié)與展望

何俊志教授最后作出總結(jié)，認(rèn)為本次會(huì)議有兩個(gè)特點(diǎn)。一是議題覆蓋較廣，但主題相對(duì)聚焦。會(huì)議廣泛收集人大相關(guān)的研究議題，但主要聚焦在基層人大運(yùn)作、選舉政治、財(cái)政監(jiān)督、代議過程與參與政治四個(gè)主題，幾篇研究國(guó)外議會(huì)的文章也給我們帶來(lái)很多啟發(fā)。二是參會(huì)人員覆蓋全面，不僅涵蓋高校研究人員、人大實(shí)務(wù)工作者、人大代表、媒體人等，還覆蓋了從全國(guó)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)人大的工作人員。

對(duì)于新時(shí)代的人大研究，全國(guó)人大常委會(huì)原副秘書長(zhǎng)、法律委員會(huì)副主任委員李連寧提出三點(diǎn)展望。第一，應(yīng)以推動(dòng)人民代表大會(huì)制度的理論和實(shí)踐創(chuàng)新、完善發(fā)展人民代表大會(huì)制度為重點(diǎn)，不僅要堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度，還要與時(shí)俱進(jìn)地完善好這一制度，要遵循習(xí)近平總書記提出的“總結(jié)、繼承、完善、提高”的原則來(lái)推進(jìn)人民代表大會(huì)制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新，推動(dòng)人大工作提高水平。第二，應(yīng)以習(xí)近平總書記關(guān)于完善人民代表大會(huì)制度的重要思想為指導(dǎo)。關(guān)于預(yù)算監(jiān)督工作，不能要求人大代表進(jìn)行專業(yè)監(jiān)督，而是法理監(jiān)督和工作監(jiān)督，做到確保法律法規(guī)得到正確實(shí)施，確保國(guó)家權(quán)力得到正確行使。第三，應(yīng)以習(xí)近平為核心的黨中央對(duì)人大工作的部署為依據(jù)。十八屆四中全會(huì)、十九屆四中全會(huì)對(duì)人大的完善發(fā)展做了全面部署，為我們推動(dòng)人大工作提供了非常有利的依據(jù)。例如，完善人大組織制度、推進(jìn)人大協(xié)商民主、完善評(píng)議制度、健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)制等。

（作者單位：中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院）