推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化

胡祖才

城鎮(zhèn)化是國(guó)家現(xiàn)代化的必由之路。黨的十九屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，明確了新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)任務(wù)和政策舉措。這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央深刻把握新時(shí)代新階段我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，著眼于到2035年基本實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化作出的重大戰(zhàn)略部署，為“十四五”及未來一段時(shí)期新型城鎮(zhèn)化工作指明了前進(jìn)方向、提供了基本遵循。要深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)、全面貫徹落實(shí)全會(huì)精神，積極穩(wěn)妥推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，顯著提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，使更多人民群眾享有安全健康、較高品質(zhì)的城市生活，為基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化提供強(qiáng)大動(dòng)力和堅(jiān)實(shí)支撐。

“十三五”時(shí)期新型城鎮(zhèn)化取得重大歷史性成就

習(xí)近平總書記高度重視新型城鎮(zhèn)化工作，明確提出以人為核心、以提高質(zhì)量為導(dǎo)向的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，并多次作出重要部署和批示指示?！笆濉睍r(shí)期，各有關(guān)部門和各地方認(rèn)真貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，新型城鎮(zhèn)化頂層設(shè)計(jì)全面確立，重點(diǎn)領(lǐng)域改革實(shí)現(xiàn)突破，城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量穩(wěn)步提升，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得重大歷史性成就。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成效顯著。戶籍制度改革全面落地，各級(jí)各類城市全面放開放寬落戶限制，1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶。2019年末常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60.6%。居住證制度全面實(shí)行，基本公共服務(wù)加快覆蓋城鎮(zhèn)常住人口?！叭说劐X掛鉤”配套政策持續(xù)完善。以城市群為主體的城鎮(zhèn)化空間格局總體形成。城市群規(guī)劃全面實(shí)施，19個(gè)城市群承載了我國(guó)75%以上的城鎮(zhèn)人口、貢獻(xiàn)了80%以上的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值。都市圈培育有序開展，同城化水平持續(xù)提高。中心城市輻射帶動(dòng)能力增強(qiáng)，中小城市功能穩(wěn)步提升，特大鎮(zhèn)設(shè)市取得突破，城市數(shù)量增加至684個(gè)。城市發(fā)展質(zhì)量大幅提高。城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造累計(jì)開工2157萬(wàn)套，城市軌道交通運(yùn)營(yíng)里程超過5500公里，綠色、智慧、人文等新型城市建設(shè)取得明顯成效。城鄉(xiāng)融合發(fā)展邁出新步伐。城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系頂層設(shè)計(jì)完成，城鄉(xiāng)居民收入比由2014年的2.75穩(wěn)步下降到2019年的2.64。同時(shí)也要清醒地看到，城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡不充分的問題依然存在，內(nèi)外部環(huán)境變化也帶來了新問題新挑戰(zhàn)，特別是新冠肺炎疫情沖擊暴露出城市規(guī)劃建設(shè)管理存在一些突出問題，城市治理體系亟待完善、能力亟待提升。

福建泉州南安市羅東鎮(zhèn)附近秋色。 近年來，南安市將新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和鄉(xiāng)村振興發(fā)展相結(jié)合，逐漸形成城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)業(yè)互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展的城鄉(xiāng)發(fā)展格局。

站在全面建成小康社會(huì)、開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的嶄新起點(diǎn)，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，既是構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)新發(fā)展格局的重要支撐，也是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略的重要結(jié)合點(diǎn)，有利于優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間格局、實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，更好滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要?！笆奈濉睍r(shí)期，要立足發(fā)展基礎(chǔ)，順應(yīng)發(fā)展趨勢(shì)，破解突出問題，科學(xué)謀劃未來一段時(shí)期的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑。

實(shí)施城市更新行動(dòng)

城市是人民的城市、人民城市為人民，這是做好城市工作的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。隨著城市業(yè)已成為人口和經(jīng)濟(jì)的重要載體，城市居民對(duì)優(yōu)美環(huán)境、健康生活、文體休閑等方面的要求日益提高。但一些城市尤其是老城區(qū)存在功能設(shè)施陳舊老化、人居環(huán)境較差、安全風(fēng)險(xiǎn)隱患較多等問題?！笆奈濉奔拔磥硪欢螘r(shí)期，要著力轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，實(shí)施城市更新行動(dòng)，加快建設(shè)和諧宜居、健康安全、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市。

一是推進(jìn)城市生態(tài)修復(fù)、功能完善工程。完善城市生態(tài)綠地和廊道系統(tǒng)，推動(dòng)形成綠色低碳的城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式，建設(shè)綠色城市。二是完善城市空間結(jié)構(gòu)。統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理，合理確定城市規(guī)模、人口密度、空間結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌老城改造和新城新區(qū)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和居住功能、地上和地下空間開發(fā)利用，確?！耙粡埶{(lán)圖干到底”?？茖W(xué)確定城市定位，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。三是強(qiáng)化歷史文化保護(hù)，塑造城市風(fēng)貌。統(tǒng)籌做好歷史文化保護(hù)傳承和現(xiàn)代文化培育發(fā)展，加強(qiáng)城市風(fēng)貌與建筑形態(tài)管理，延續(xù)城市文脈，彰顯城市精神，建設(shè)人文城市。四是加強(qiáng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，對(duì)利用效率低下、環(huán)境品質(zhì)不高的存量片區(qū)進(jìn)行更新改造，使城市功能更加貼近人民生活需要，建設(shè)宜居城市。力爭(zhēng)基本完成2000年底前建成的老舊小區(qū)改造任務(wù)，有序推動(dòng)老舊街區(qū)、老舊廠區(qū)、城中村改造。五是加強(qiáng)城鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)，加快補(bǔ)齊社區(qū)各類設(shè)施短板，健全社區(qū)管理服務(wù)機(jī)制，提高居住小區(qū)物業(yè)服務(wù)質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)化水平，建設(shè)現(xiàn)代社區(qū)。六是大幅增強(qiáng)城市防洪排澇能力。完善城市堤防、排澇除險(xiǎn)、蓄水空間等設(shè)施，加強(qiáng)重點(diǎn)防洪城市和大江大河沿岸沿線城市排水設(shè)施建設(shè)，有序推進(jìn)海綿城市和韌性城市建設(shè)，力爭(zhēng)5年內(nèi)內(nèi)澇治理取得明顯成效。

提高城市治理水平

城市治理是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。一些城市的管理服務(wù)能力滯后于開發(fā)建設(shè)速度，公共服務(wù)供給能力不足，基層社會(huì)治理較為薄弱。與此同時(shí)，城市社會(huì)結(jié)構(gòu)日趨多元，居民個(gè)性化需求增多，對(duì)城市治理體系和治理能力的完善和提升提出了迫切要求?！笆奈濉奔拔磥硪欢螘r(shí)期，要樹立全周期管理理念，針對(duì)城市治理中存在的突出問題和風(fēng)險(xiǎn)隱患，加快補(bǔ)齊短板弱項(xiàng)，推動(dòng)城市治理科學(xué)化、精細(xì)化、智能化，切實(shí)提高特大城市風(fēng)險(xiǎn)防控能力。

一是加強(qiáng)城市風(fēng)險(xiǎn)防控，推動(dòng)超大特大城市開展風(fēng)險(xiǎn)自查并制定風(fēng)險(xiǎn)防控實(shí)施方案，健全防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施，提升各類設(shè)施平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換能力，對(duì)城市生命線系統(tǒng)、應(yīng)急救援和物資儲(chǔ)備系統(tǒng)等進(jìn)行超前規(guī)劃布局，提高公共衛(wèi)生預(yù)警救治能力和城市抵御沖擊、應(yīng)急保障、災(zāi)后恢復(fù)的能力。二是堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒的定位，因城施策實(shí)施房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控，健全長(zhǎng)效機(jī)制，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。有效增加保障性住房供應(yīng)，改革土地出讓收入分配機(jī)制，積極探索支持利用集體建設(shè)用地按規(guī)劃建設(shè)租賃住房，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度。三是完善城市信息基礎(chǔ)設(shè)施，整合共享公共數(shù)據(jù)資源，搭建智慧城市運(yùn)行管理平臺(tái)，建設(shè)智慧城市，推進(jìn)智慧交通、智慧水務(wù)、智慧能源、智慧政務(wù)等發(fā)展，提升城市治理效率。

加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

近年來，新生代農(nóng)民工和舉家遷移農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模不斷增加，戶籍人口城鎮(zhèn)化率逐年提高，但一些在城市工作生活多年的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口依然面臨較高落戶門檻，一些暫不落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不能平等享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。“十四五”及未來一段時(shí)期，要推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)穩(wěn)業(yè)安居，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，提高市民化質(zhì)量，更好滿足他們?nèi)谌氤鞘械钠谂巍?p>

城市群空間分布示意圖。

一是深化戶籍制度改革，以城市存量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重點(diǎn)，不斷放寬戶籍準(zhǔn)入限制，完善差別化落戶政策。全面取消城區(qū)常住人口300萬(wàn)以下城市落戶限制，放開放寬城區(qū)常住人口300萬(wàn)以上城市落戶限制，推動(dòng)采取積分落戶制的城市把居住和社保繳納年限作為主要積分項(xiàng)。二是強(qiáng)化基本公共服務(wù)保障，以公辦學(xué)校為主將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女納入流入地義務(wù)教育保障范圍。將非戶籍常住人口納入保障性住房體系，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障水平。聚焦智能制造、家政服務(wù)等用工矛盾突出行業(yè)開展大規(guī)模職業(yè)技能培訓(xùn)，提高農(nóng)民工就業(yè)穩(wěn)定性。三是健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤政策，建立財(cái)政性建設(shè)資金對(duì)吸納落戶較多城市的基礎(chǔ)設(shè)施投資補(bǔ)助機(jī)制，建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地年度指標(biāo)同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制。依法保障進(jìn)城落戶農(nóng)民農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，暢通“三權(quán)”自愿有償市場(chǎng)化退出渠道。

推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)

產(chǎn)業(yè)和人口向經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域集中是客觀規(guī)律，中心城市和城市群在產(chǎn)業(yè)升級(jí)、創(chuàng)新策源等方面的引領(lǐng)作用日益凸顯。與此同時(shí)，大中小城市應(yīng)形成更為科學(xué)的功能定位和更為協(xié)調(diào)的空間布局，特別是作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展關(guān)鍵紐帶的縣城具有滿足人民群眾就業(yè)安家需求的巨大潛力。“十四五”及未來一段時(shí)期，要積極培育發(fā)展城市群和都市圈，發(fā)揮中心城市和城市群帶動(dòng)作用，分類明確不同規(guī)模城市發(fā)展方向和建設(shè)重點(diǎn)，選擇一批條件好的縣城重點(diǎn)發(fā)展，優(yōu)化形成疏密有致、分工協(xié)作、功能完善的城鎮(zhèn)化空間格局。

一是優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，發(fā)揮中心城市和城市群帶動(dòng)作用，健全城市群協(xié)調(diào)機(jī)制和成本共擔(dān)利益共享機(jī)制，優(yōu)化城市群內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)，形成多中心、多層級(jí)、多節(jié)點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)型城市群。處理好中心和區(qū)域的關(guān)系，更好發(fā)揮中心城市輻射帶動(dòng)作用，以點(diǎn)帶面、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)成為西部地區(qū)重要增長(zhǎng)極。二是打造現(xiàn)代化都市圈，建設(shè)市域（郊）鐵路和城際鐵路，完善以軌道交通為骨干的都市圈交通網(wǎng)絡(luò)，打造1小時(shí)通勤圈，促進(jìn)中心城市與周邊城市（鎮(zhèn)）同城化發(fā)展。三是加快推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，引導(dǎo)超大特大城市中心城區(qū)瘦身健體，提升大中城市功能品質(zhì)，適應(yīng)農(nóng)民日益增加的到縣城就業(yè)安家需求，加快縣城補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)。在一些有條件的縣城及縣級(jí)市推進(jìn)公共服務(wù)設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施、市政公用設(shè)施、產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施提級(jí)擴(kuò)能，加快補(bǔ)齊公共衛(wèi)生防控救治、垃圾無(wú)害化資源化處理、污水收集處理等17個(gè)領(lǐng)域短板弱項(xiàng)，增強(qiáng)縣城綜合承載能力和治理能力，引導(dǎo)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)、縣域特色經(jīng)濟(jì)及農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)在縣城集聚發(fā)展，補(bǔ)強(qiáng)城鎮(zhèn)體系重要環(huán)節(jié)，分類促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展。

（作者系國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)黨組成員、副主任）