破除五個誤讀 強(qiáng)化五種意識
——深入推進(jìn)應(yīng)急管理現(xiàn)代化的當(dāng)務(wù)之急

文／中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院 王宏偉

2020年1月7日，全國應(yīng)急管理工作會提出，深入推進(jìn)應(yīng)急管理現(xiàn)代化要解決防范化解重大風(fēng)險的“四大難題”，即責(zé)任不落實、源頭風(fēng)險管控不到位、安全檢查查不出問題以及深入推進(jìn)安全生產(chǎn)專項整治三年行動。同時，應(yīng)急管理體制機(jī)制改革要實現(xiàn)“三大突破”，即完善應(yīng)急指揮體系、落實應(yīng)急管理體制和深化消防救援隊伍領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革。會議還提出要以“四項舉措”提高綜合應(yīng)急能力，包括提高風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警能力、提高救援隊伍實戰(zhàn)能力、大力加強(qiáng)航空消防應(yīng)急救援體系建設(shè)和提高應(yīng)急物資保障能力。此外，應(yīng)急管理部還強(qiáng)調(diào)，應(yīng)急管理強(qiáng)基固本還要依靠科技、法治和群眾，強(qiáng)化科技和人才支撐，加強(qiáng)法規(guī)預(yù)案標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，制定實施基層應(yīng)急能力提升計劃。這些措施都是打基礎(chǔ)、利長遠(yuǎn)、建制度、補(bǔ)短板之舉，切中了制約我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵問題。但是，應(yīng)急管理現(xiàn)代化最根本的是人的現(xiàn)代化，首先是人的觀念的現(xiàn)代化。深入推進(jìn)應(yīng)急管理現(xiàn)代化必須破除關(guān)于應(yīng)急管理的五個誤讀，并在應(yīng)急管理領(lǐng)域內(nèi)外強(qiáng)化五種意識。

應(yīng)急管理不是“應(yīng)景管理”要強(qiáng)化長遠(yuǎn)意識

應(yīng)急管理是國家治理體系和能力現(xiàn)代化的重要組成部分，是關(guān)系著百姓安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安的一件大事。加強(qiáng)應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)，既是一項緊迫的任務(wù)，也是一項長遠(yuǎn)的任務(wù)。從自然災(zāi)害來看，災(zāi)害種類多、分布地域廣、發(fā)生頻率高、造成損失重，是我國的基本國情。隨著全球氣候變化的加劇，自然災(zāi)害的異常性、極端性、不確定性挑戰(zhàn)著人類防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。從安全生產(chǎn)看，我國正處于爬坡期、過坎期、脆弱期，基礎(chǔ)差、底子薄的局面并沒有根本得到改觀，重特大生產(chǎn)安全事故時有發(fā)生。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，社會公眾對安全感的追求更加強(qiáng)烈，對應(yīng)急管理提出了更高的要求。那種認(rèn)為“突發(fā)事件不過是偶發(fā)事件”、只需要“兵來將擋、水來土掩”的觀點是陳舊過時的，不符合以“大概率思維”防范“小概率事件”的要求。

一個社會發(fā)展積累起來的矛盾問題在突破一定的臨界點后，就會演變?yōu)橥话l(fā)事件。特別是，現(xiàn)代社會是風(fēng)險社會。風(fēng)險的表現(xiàn)形態(tài)是反身性風(fēng)險，附著于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程之中。人們既享受技術(shù)進(jìn)步之利，也深受其伴生的風(fēng)險之害。為此，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，尊重自然、順應(yīng)自然，可控制并有節(jié)奏地釋放風(fēng)險，進(jìn)而使殘余風(fēng)險維持在一個可以接受的水平，這些是比較現(xiàn)實的目標(biāo)。

今天，我們必須與風(fēng)險共生，同時也必須從根本上消除事故隱患并依靠制度治本的功效來從根本上解決問題。但是，落實“兩個根本”不意味著消解安全生產(chǎn)工作存在的基礎(chǔ)。嚴(yán)格地講，風(fēng)險與隱患是不同的：風(fēng)險是產(chǎn)生危害的可能性，具有主觀建構(gòu)的成分；隱患則是一種單純的客觀存在，指難以發(fā)現(xiàn)的人的不安全行為、物的不安全狀態(tài)、管理系統(tǒng)的嚴(yán)重缺陷等。

應(yīng)急管理不是應(yīng)景管理、急時管理，更不是一項只存在于特定歷史時期的臨時性工作。應(yīng)急管理事業(yè)的發(fā)展需要謀萬世、而非謀一時的長遠(yuǎn)意識。應(yīng)急管理部在成立之初，就高瞻遠(yuǎn)矚地進(jìn)行了打基礎(chǔ)、利長遠(yuǎn)的制度設(shè)計，提出加強(qiáng)應(yīng)急管理基礎(chǔ)理論研究。2019年11月29日，習(xí)近平總書記在中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)中強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)應(yīng)急管理學(xué)科建設(shè)，培養(yǎng)應(yīng)急管理管理人才。著眼未來應(yīng)急管理的長遠(yuǎn)發(fā)展，我們必須將應(yīng)急管理改革的成效通過體制機(jī)制法制的形式，及時加以制度化、固定化。例如，我國目前正在修訂《突發(fā)事件應(yīng)對法》。應(yīng)急管理改革后行之有效的措施就應(yīng)該被修法者所采納。強(qiáng)化長遠(yuǎn)意識，打基礎(chǔ)、利長遠(yuǎn)，接續(xù)奮斗，這彰顯的是“功成不必在我、功成必定有我”的情懷。

應(yīng)急管理不是“應(yīng)付管理”要強(qiáng)化責(zé)任意識

應(yīng)急管理事關(guān)社會公眾的生命、健康與財產(chǎn)安全，必須以生命至上、人民至上的原則作為根本的價值遵循。中國共產(chǎn)黨自成立以來，始終不忘的初心和使命就是為中國人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興。應(yīng)急管理是最能彰顯共產(chǎn)黨人初心和使命的一個重要領(lǐng)域。新冠肺炎疫情發(fā)生后，中國之治與西方之亂形成了鮮明的對比，凸顯了黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢和社會主義集中力量辦大事的制度優(yōu)勢。當(dāng)前，世界正處于百年未有之大變局，中華民族偉大復(fù)興正處于關(guān)鍵時期。面對復(fù)雜多變的局勢，我們要胸懷“兩個大局”，通過強(qiáng)化責(zé)任意識、特別是政治責(zé)任意識，提高應(yīng)急管理水平。

習(xí)近平總書記說，黨委要管大事，安全生產(chǎn)也是大事。黨的十八大以來，我們積極推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革，確立了“黨政同責(zé)，一崗雙責(zé)，齊抓共管，失職追責(zé)”的責(zé)任體系。同樣，這16個字也適用于防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作。應(yīng)急管理責(zé)任大于天，政治責(zé)任是關(guān)鍵。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，這是實現(xiàn)應(yīng)急管理現(xiàn)代化的基本保障。

行政責(zé)任是有邊界的，而政治責(zé)任卻是無邊界的。危難時刻，各個部門都要對黨和人民負(fù)責(zé)，不能有半點私心雜念。2020年夏天，我國遭遇1998年洪災(zāi)以來最大的洪澇風(fēng)險挑戰(zhàn)，但卻取得了“大災(zāi)小害”的意外結(jié)果，其主要原因之一就是：各涉災(zāi)相關(guān)部門壓實了政治責(zé)任，加強(qiáng)了相互協(xié)調(diào)。這體現(xiàn)了西方國家應(yīng)急管理所難以企及的“中國優(yōu)勢”。

人命關(guān)天，應(yīng)急管理不是應(yīng)付管理?，F(xiàn)代社會的風(fēng)險具有高度不確定性和高度復(fù)雜性，需要我們不斷完善風(fēng)險防范與隱患排查的知識技術(shù)和制度體系。但是，我們決不能忽視的一個方面是：不斷強(qiáng)化責(zé)任意識也有助于我們發(fā)現(xiàn)、處置那些看不到、想不到、管不到的問題。上個世紀(jì)六十年代初，大慶人提出：“對待革命事業(yè)，要當(dāng)老實人，說老實話，辦老實事；對待工作，要有嚴(yán)格的要求，嚴(yán)密的組織，嚴(yán)肅的態(tài)度，嚴(yán)明的紀(jì)律”。六十年過去了，這種“三老四嚴(yán)”精神就是責(zé)任意識的體現(xiàn)。它對于我們今天防范風(fēng)險、排查隱患，同樣是重要的。當(dāng)然，應(yīng)急管理部門也需要為地方黨政干部列出清晰的安全生產(chǎn)“責(zé)任清單”和年度“工作清單”，督促其依責(zé)履職并照單問責(zé)、照單免責(zé)，從而真正將三個“必須管”落實落細(xì)落地。

應(yīng)急管理不僅是政府管理要強(qiáng)化治理意識

在防災(zāi)減災(zāi)方面，黨委和政府、特別是地方黨委政府是責(zé)任主體，但必須吸納社會公眾的廣泛參與；在安全生產(chǎn)方面，企業(yè)是責(zé)任主體，但政府負(fù)有重要的監(jiān)管責(zé)任。不僅如此，今天的安全生產(chǎn)絕對不是像昔日的勞動保護(hù)那樣，僅僅關(guān)注企業(yè)內(nèi)部員工的安全與健康，還必需關(guān)注社會公眾的安全，因為生產(chǎn)安全事故的影響經(jīng)常會外溢到企業(yè)的圍墻之外，影響改革發(fā)展穩(wěn)定的大局。

但是，應(yīng)急管理不僅僅是政府管理，還必須強(qiáng)化治理意識。所以，應(yīng)急管理名為管理，實為治理。從治理主體上看，應(yīng)急管理要整合政府、企業(yè)、社會組織和公民個人的所有資源與力量，構(gòu)建堅不可摧的人民防線，尤其是要解決基層基礎(chǔ)薄弱的問題。從治理手段來看，應(yīng)急管理要利用治理工具箱的各種工具，組合應(yīng)用行政、法律、市場、技術(shù)等各種政策工具。例如，在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)方面，我們要完善巨災(zāi)保險制度；在安全生產(chǎn)方面，我們要健全安責(zé)險制度。這樣，就可以調(diào)動市場機(jī)制來有效分擔(dān)、分?jǐn)?、分散風(fēng)險。

從根本上說，治理是現(xiàn)代應(yīng)急體系靈活應(yīng)對當(dāng)今世界高度復(fù)雜、高度不確定風(fēng)險的“標(biāo)配”，因為今天經(jīng)過后工業(yè)社會洗禮的風(fēng)險不是單純依靠政府就能夠有效加以削減的。同時，社會蘊(yùn)藏著應(yīng)對突發(fā)事件及其風(fēng)險的無盡智慧和資源。一旦治理網(wǎng)絡(luò)被調(diào)動并凝聚在一起，就能形成應(yīng)急管理的磅礴之力。

歷史上，群眾路線作為中國共產(chǎn)黨的三大法寶之一，在革命和建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。如今，它是形成中國特色突發(fā)事件治理體系的重要保障。必須說明的是，突發(fā)事件治理與黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)并不沖突。相反，在中國，黨和政府必須發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用，才能使社會參與，真正實現(xiàn)有序、有力、有效。

應(yīng)急管理不僅是應(yīng)急響應(yīng)要強(qiáng)化風(fēng)險意識

應(yīng)急管理是從英文Emergency Management翻譯過來的一個術(shù)語，直譯為“緊急事務(wù)管理”。但是，我國在翻譯時為了符合中文表達(dá)習(xí)慣，將其譯成“應(yīng)急管理”，增添了動詞意味，給人以“有急方應(yīng)、不急不應(yīng)”的錯誤認(rèn)識。一些人望文生義地將其理解為“應(yīng)急響應(yīng)”或“應(yīng)急救援”，將其與風(fēng)險管理人為地進(jìn)行切割。

按照國際管理，應(yīng)急管理是一個全流程的行動，包括減緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)四個階段。其中，減緩是指風(fēng)險減緩。“四階段”模式雖是閉環(huán)流程，但卻體現(xiàn)了教科書式的線性思維所具有的明顯局限，因為風(fēng)險管理是貫穿于應(yīng)急管理各個階段的一項重要活動。所以，應(yīng)急管理要強(qiáng)化風(fēng)險意識，不僅要關(guān)口前移，還要將風(fēng)險防控當(dāng)成應(yīng)急管理工作的主線。從這個意義上說，應(yīng)急管理部門才會將防范化解重大安全風(fēng)險作為主要職責(zé)。

黨的十八大后，黨中央提出堅持總體國家安全觀，防范化解重大風(fēng)險，這是相輔相成的。重大風(fēng)險主要是系統(tǒng)性風(fēng)險，即風(fēng)險綜合體。重大風(fēng)險的系統(tǒng)性與總體國家安全觀的總體性是相互照應(yīng)的。應(yīng)急管理部門堅持總體國家安全觀，扛起防范化解重大安全風(fēng)險的職責(zé)，立足于防大險、救大災(zāi)、打大仗、打硬仗，既注重常態(tài)應(yīng)急，又注重非常態(tài)應(yīng)急，這是我國錯綜復(fù)雜的公共安全形勢使然。

要切實增強(qiáng)應(yīng)急管理部門綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)一指揮的能力

隱患險于明火，防范勝于救災(zāi)。應(yīng)急管理要強(qiáng)化風(fēng)險意識，將重心調(diào)整至風(fēng)險管理，這符合應(yīng)急管理現(xiàn)代化的要求。然而，它不僅意味著從被動應(yīng)對前移至主動防控，而且意味著前瞻性地塑造公共安全態(tài)勢。

強(qiáng)化風(fēng)險意識，要求人們更加關(guān)注高度復(fù)雜性、高度不確定性風(fēng)險。無論是提高跨區(qū)域救援能力，還是打造航空消防救援體系，都是向高度復(fù)雜性、高度不確定性風(fēng)險聚焦。以高度復(fù)雜性和高度不確定性為橫縱坐標(biāo)，可以重新界定風(fēng)險管理圖譜。例如，風(fēng)險包括“可以預(yù)測的”和“難以預(yù)測”的兩類。對于難以預(yù)測的風(fēng)險，監(jiān)測預(yù)警似乎成為天方夜譚。但是，大可不必為人類認(rèn)知的局限而失去信心，而應(yīng)該調(diào)好高度復(fù)雜性、高度不確定性的焦距，實現(xiàn)各相關(guān)部門共享監(jiān)測信息。這樣，對于高度復(fù)雜性風(fēng)險演進(jìn)的路徑和鏈條就能夠增加捕捉、預(yù)估的勝算，從而在一定程度上消除令人生厭的不確定性。

此外，大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術(shù)為突破局限提供了有力的條件?！皵?shù)字應(yīng)急”“智慧應(yīng)急”不僅成為熱詞，也為有效管控風(fēng)險插上了信息化的翅膀。當(dāng)然，技術(shù)必須與制度實現(xiàn)有效的嫁接，才能產(chǎn)生預(yù)設(shè)的效果。

應(yīng)急管理不是一家的事情要強(qiáng)化合作意識

從全過程應(yīng)急管理的角度講，與其說應(yīng)急管理負(fù)責(zé)應(yīng)對突發(fā)事件，倒不如說應(yīng)急管理要應(yīng)對風(fēng)險。但是，風(fēng)險散布于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全過程、各方面、多層次。就大應(yīng)急管理而言，它不應(yīng)是一個部門所承擔(dān)的職責(zé)，就如同公安部、國家安全部也難以管理全部的公共安全事務(wù)和國家安全事務(wù)。以此觀之，應(yīng)急管理不是應(yīng)急管理部門一家的事情。

但是，現(xiàn)代社會風(fēng)險防控重要性的凸顯又催生了專業(yè)的應(yīng)急管理部門。面對無所不在的風(fēng)險，應(yīng)急管理部門明智地在職責(zé)界定時加上了“安全”兩字。盡管如此，在高度耦合的社會里，風(fēng)險的鏈條看起來無頭無尾、無限延伸，跨過多個領(lǐng)域、部門。這又使應(yīng)急管理部門經(jīng)常會面對一個尷尬：必須協(xié)調(diào)，又難以協(xié)調(diào)。

應(yīng)急管理部門是科層制組織體系的組成部分?？茖又平M織是為了應(yīng)對常規(guī)事務(wù)而設(shè)計的，有著清晰的組織邊界和職責(zé)分工。處理常規(guī)事務(wù)時，科層制組織是有效的，甚至是高效的。但是，在面對非常規(guī)事務(wù)時，科層制組織往往會遭遇協(xié)調(diào)的煩惱，這是因為風(fēng)險是跨界流動的，它蔑視世間一切制度壁壘?！皽y報防”是其他部門的職責(zé)、“抗救援”是應(yīng)急管理部門的職責(zé)，諸如此類的切割是簡單的。任何一種嘗試?yán)迩?、厘定的努力在現(xiàn)實中都會無果而終。既然切割不清，我們就要按照反向思維，對責(zé)任進(jìn)行銜接。各個涉災(zāi)部門強(qiáng)化合作意識，彼此之間以政治責(zé)任為焊條，將斷點熔合起來，形成一個完整的鏈條。甚至，各部門寧可向前共跨一步造成重疊，也不能因推諉扯皮造成責(zé)任懸空。

必須說明，合作不是協(xié)作：合作是不分你我的，而協(xié)作則是有主有次的。應(yīng)急管理部門與相關(guān)涉災(zāi)部門不是協(xié)作關(guān)系。換言之，相關(guān)部門不是幫助應(yīng)急管理部門完成應(yīng)急管理任務(wù)，而是要履職盡責(zé)。當(dāng)然，僅有合作意識是不夠的，還必須輔之以必要的制度約束。從應(yīng)急改革的制度設(shè)計看，發(fā)揮應(yīng)急管理部門的綜合優(yōu)勢和其他部門的專業(yè)優(yōu)勢，這個定位是準(zhǔn)確的。

未來，我國應(yīng)以建立國家應(yīng)急指揮總部為契機(jī)，推動應(yīng)急管理改革深化，以切實增強(qiáng)應(yīng)急管理部門綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)一指揮的能力。這是從黨和國家事業(yè)發(fā)展全局的立場出發(fā)，推進(jìn)我國應(yīng)急管理現(xiàn)代化的重要舉措。