群眾體育政策工具選擇傾向研究

蘇興田

(天水師范學(xué)院 體育運(yùn)動(dòng)與健康學(xué)院，甘肅 天水 741000)

在全民健身社會(huì)背景下，黨和國(guó)家制定了一系列群眾體育政策，以推動(dòng)社會(huì)體育事業(yè)的快速發(fā)展。而在政策體系中，政策工具是重要組成部分，關(guān)系到政策目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)。對(duì)群眾體育政策工具選擇傾向展開(kāi)分析，可以了解政策搭配和運(yùn)用情況，為政策優(yōu)化提供思路。結(jié)合政策改進(jìn)需求，還要從執(zhí)行主體、方式效能等多個(gè)角度展開(kāi)分析，以便為政策工具組合優(yōu)化指明方向。

一、群眾體育政策工具組成

在群眾體育政策中，包含各種政策工具。對(duì)工具類型進(jìn)行劃分，可以從主體、方式和領(lǐng)域三個(gè)維度展開(kāi)分析。從主體維度上來(lái)看，政府為制定政策的主體，從主體干預(yù)程度角度可以對(duì)政策工具進(jìn)行分類，確定政策能否得到較好執(zhí)行?？蓪⒄吖ぞ邉澐譃閺?qiáng)制類、自愿類和混合類，執(zhí)行情況直接受到政府干預(yù)程度影響。從方式維度展開(kāi)分析，應(yīng)認(rèn)識(shí)到政策為復(fù)雜經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，各種工具選擇和運(yùn)用所產(chǎn)生的效用不能進(jìn)行簡(jiǎn)單疊加，而是需要對(duì)其內(nèi)在邏輯展開(kāi)研究[1]。在工具分類方面，可以劃分為直接、間接、雙邊、多邊等多種類型，采取不同方式對(duì)體育物品和服務(wù)供給進(jìn)行調(diào)節(jié)，產(chǎn)生不同效用。從領(lǐng)域維度對(duì)政策工具進(jìn)行分類，需遵循制度主義，分析工具選擇將產(chǎn)生哪些制約作用，以體現(xiàn)政策的特殊性。按照領(lǐng)域進(jìn)行分類包含多元、獨(dú)立、交叉三種類型，施行的管理制度差異明顯。根據(jù)各種工具選擇傾向?qū)φ吣繕?biāo)與執(zhí)行的連接情況展開(kāi)分析，能夠?yàn)檎哌x擇提供指導(dǎo)。

二、群眾體育政策工具的選擇傾向

根據(jù)群眾體育政策工具分類，可以以國(guó)家、各省出臺(tái)的《全民健身實(shí)施計(jì)劃(2016—2020年)》為研究對(duì)象，對(duì)各種政策工具選擇情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，從而使工具選擇傾向得到反映。

(一)主體維度工具選擇

1.選擇傾向

在主體維度工具選擇方面，三種工具擁有各自明確特征。首先，強(qiáng)制類工具體現(xiàn)了強(qiáng)制性，依靠政府權(quán)威執(zhí)行，能夠使目標(biāo)群體的體育活動(dòng)得到強(qiáng)行管理和控制。采取該種工具，政府將通過(guò)稅收補(bǔ)貼、發(fā)布公告等各種形式直接參與體育市場(chǎng)，對(duì)體育物品和服務(wù)供給產(chǎn)生直接影響。其次，自愿類工具依靠社區(qū)、市場(chǎng)和社會(huì)組織進(jìn)行群眾體育發(fā)展引導(dǎo)，政府不參與活動(dòng)管制。再者，混合類工具同時(shí)具有強(qiáng)制和自愿的特征，政府將根據(jù)目標(biāo)群體實(shí)施一定干預(yù)，但最終依然由每個(gè)個(gè)體自愿做出決策[2]。在對(duì)三類工具選擇頻次進(jìn)行統(tǒng)計(jì)時(shí)，可以根據(jù)各種工具特征進(jìn)行關(guān)鍵詞設(shè)定，然后利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算軟件進(jìn)行分析處理，確定不同工具的總體占比。在實(shí)踐操作中，將強(qiáng)制類工具關(guān)鍵詞設(shè)定為稅收、財(cái)政補(bǔ)貼、外包等，自愿類包含社會(huì)組織、社區(qū)、市場(chǎng)等，混合類包含審批、處罰、政府購(gòu)買等。通過(guò)軟件查詢，可以直接得到關(guān)鍵詞頻次。通過(guò)一致性檢驗(yàn)，可以得到數(shù)據(jù)信度，能夠達(dá)到0.8以上，因此，符合分析要求。從分析結(jié)果來(lái)看，強(qiáng)制類占58%左右，混合類占32%，其余均為自愿類。目前，各省《全民健身實(shí)施計(jì)劃(2016—2020年)》都是參照國(guó)家頒布的《全民健身?xiàng)l例》制定，基本涵蓋群眾體育政策的各個(gè)領(lǐng)域，羅列的各項(xiàng)政策具有一定代表性，成為各省制定政策的重要參考文件[3]。如表1所示，該文件強(qiáng)制類政策工具占比同樣超出50%。從總體來(lái)看，在群眾體育政策工具選擇方面，體現(xiàn)出了較強(qiáng)的強(qiáng)制傾向，意味著市場(chǎng)體育物品和服務(wù)供給被政府所壟斷，給予其他主體作用發(fā)揮空間較小。

表1 基于主體維度的《全民健身?xiàng)l例》中政策工具選擇傾向統(tǒng)計(jì)

2.傾向形成

從主體維度來(lái)看，出現(xiàn)該種傾向與政府職能定位有關(guān)。以政策執(zhí)行為目標(biāo)，政府在群眾體育管理方面依然占據(jù)主體地位，確保政府部門管理職能得到充分發(fā)揮。長(zhǎng)久以來(lái)，政府在體育事業(yè)發(fā)展中不僅擔(dān)任了組織者的角色，同時(shí)也擔(dān)任了生產(chǎn)者的角色，留給其他主體發(fā)展空間有限，造成強(qiáng)制類政策工具擁有更多選擇空間。從社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展角度來(lái)看，政府職能已經(jīng)從管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變，如果依然對(duì)群眾體育實(shí)施集權(quán)管理，將造成強(qiáng)制類政策工具持續(xù)擴(kuò)張，不利于社會(huì)民主治理的實(shí)現(xiàn)。但從政治角度來(lái)看，目前，中國(guó)社會(huì)治理發(fā)育尚未得到完善，依然缺乏自治能力。面對(duì)這一局面，群眾體育中的其他主體缺少足夠權(quán)力，在權(quán)利保護(hù)方面對(duì)政府產(chǎn)生了較大依賴。此時(shí)采取資源類政策工具，將導(dǎo)致政策難以有效執(zhí)行。相比較而言，混合類政策工具已經(jīng)擁有一定占比，但在政策執(zhí)行方面依然難以取得理想效果，造成強(qiáng)制類工具選擇傾向依然顯著。從社會(huì)公平角度來(lái)看，政府也依然傾向于選擇強(qiáng)制類政策工具，以便通過(guò)公平供給為群眾體育全面發(fā)展提供保障[4]。因此，從總體來(lái)看，多主體聯(lián)合進(jìn)行群眾體育管理的格局尚未形成，使得目前自愿類和混合類的政策工具依然較為匱乏，政府主體依然擁有較大的權(quán)力，最終導(dǎo)致政策工具中依然以強(qiáng)制類為主。

(二)方式維度工具選擇

1.選擇傾向

在方式維度方面，可以根據(jù)政策工具效用進(jìn)一步劃分。首先，按照政府對(duì)體育物品和服務(wù)供給快慢，可以劃分為加快和延緩兩類，關(guān)鍵詞分別為加快發(fā)展某類運(yùn)動(dòng)和引導(dǎo)體育組織轉(zhuǎn)變。相比較而言，延緩類政策工具占比達(dá)到了60%以上，說(shuō)明政府在政策選擇上彈性空間依然較小，受環(huán)境影響，傾向于慢治理工具的選擇。在群眾體育需求快速擴(kuò)張的情況下，政府治理能力依然存在較大提升空間，面對(duì)復(fù)雜局面難以做到輕松應(yīng)對(duì)，無(wú)法滿足國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)要求。其次，按照供給導(dǎo)向，可以劃分為顧客和政府兩類，前者關(guān)鍵詞包含優(yōu)惠、分類引導(dǎo)等，后者包含強(qiáng)制保險(xiǎn)、標(biāo)準(zhǔn)等。以顧客為導(dǎo)向的政策工具占比為38%，使得群眾體育依然未能充分重視群體差異。傾向于選擇以政府為導(dǎo)向，造成體育物品和服務(wù)供給依然存在結(jié)構(gòu)單一問(wèn)題，造成體育事業(yè)發(fā)展有所延緩。再者，按照供給參與方式，可以劃分為直接和間接兩類，前者關(guān)鍵詞包含政府購(gòu)買、支付轉(zhuǎn)移等，后者包含政府補(bǔ)貼、外包付費(fèi)等。其中，直接政策工具占比達(dá)68%，說(shuō)明政府治理依然深受傳統(tǒng)管理理念影響，使得間接政策工具缺乏，不利于其他主體參與群眾體育政策。此外，可以按照供給形式進(jìn)行劃分，區(qū)分為雙邊和多邊兩類，前者體育物品和服務(wù)由政府壟斷供給，包含行政法規(guī)、依法管制等關(guān)鍵詞，后者由多主體參與，包含合作、激勵(lì)等。雙邊政策工具占比超70%，與政府偏重于在群眾體育中推行強(qiáng)制性政策措施有關(guān)，而并非是協(xié)商談判。在群眾對(duì)體育物品和服務(wù)需求不斷增加的情況下，部分社會(huì)體育組織開(kāi)始參與到市場(chǎng)調(diào)節(jié)中，但由于壟斷格局一時(shí)難以改變，依然傾向于進(jìn)行雙邊工具選擇。

2.傾向形成

在方式類政策工具選擇方面政府依然看中政策短期效能，缺少對(duì)多元主體參與政策問(wèn)題的關(guān)注，難以體現(xiàn)民主治理理念，不利于政策長(zhǎng)期發(fā)揮效能。追根究底，主要是由于政府在政策設(shè)計(jì)上將重點(diǎn)放在部門績(jī)效管理上，通過(guò)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整和工作流程再造加強(qiáng)群眾體育發(fā)展治理。受這一理念影響，社會(huì)目標(biāo)群體被排除在群眾體育治理工作之外，缺少參與治理的路徑。在現(xiàn)代社會(huì)治理中，群眾體育需求層次逐漸豐富，忽略各種需求直接進(jìn)行政策目標(biāo)與執(zhí)行連接，將造成采取的政策工具難以有效應(yīng)對(duì)各種環(huán)境變化，最終導(dǎo)致政策難以發(fā)揮理想效能。運(yùn)用現(xiàn)代政府治理觀念展開(kāi)理性分析，還要引入目標(biāo)群體參與治理，促使政府政策工具選擇擁有更大空間，能夠適應(yīng)各種需求變化，以便使不確定性問(wèn)題得到順利解決[5]。但從短期發(fā)展來(lái)看，政策工具選擇依然深受傳統(tǒng)政府治理模式影響，在政府體制改革尚未得到全面落實(shí)的情況下，群眾體育需求的多元化特點(diǎn)難以在政策工具選擇中得到足夠重視。因此，在政策工具選擇上，依然存在以政府為主導(dǎo)的傾向，使得群眾參與體育物品和服務(wù)供給分配政策受到阻礙。

(三)領(lǐng)域維度工具選擇

1.選擇傾向

在政策工具作用領(lǐng)域維度，還要對(duì)各種工具類型進(jìn)行詳細(xì)劃分。在多元領(lǐng)域，可以根據(jù)供給設(shè)計(jì)和控制手段劃分為群體改善、群體限制和群體誘導(dǎo)三類，分別采取差異性供給、限制供給參與和多主體治理方式組織開(kāi)展群眾體育活動(dòng)。在群體改善類型中，重點(diǎn)采取票卷、補(bǔ)貼、優(yōu)惠等工具，可以作為關(guān)鍵詞進(jìn)行工具搜索統(tǒng)計(jì)。在群體限制類工具中，主要推行許可證、禁止經(jīng)營(yíng)等制度措施。在群體誘導(dǎo)方面，推行利益留存、權(quán)力下放等制度。從政策工具選擇占比來(lái)看，群體誘導(dǎo)占比最大，能夠達(dá)到47%，其次為群體改善，占據(jù)33%的比重。從選擇傾向上來(lái)看，政府制定的限制供給參與和群體改善工具較少，對(duì)多主體制定的制度措施依然較多。在獨(dú)立領(lǐng)域，包含接納、公開(kāi)和共識(shí)三種類型政策工具。其中，接納工具指從確保目標(biāo)群體接納角度進(jìn)行政策制定，使政策效能得到提升，包含協(xié)議合作、授權(quán)等關(guān)鍵詞。公開(kāi)工具就是通過(guò)公開(kāi)發(fā)布信息吸引利益相關(guān)者參與，包含清單、公開(kāi)等制度。共識(shí)工具就是通過(guò)意識(shí)形態(tài)改變確保目標(biāo)群體能夠達(dá)成利益共識(shí)，促使政策效能得到提高，包含宣傳、教育等關(guān)鍵詞。共識(shí)類工具占比達(dá)到48%，其次為接納類，占比33%。根據(jù)工具選擇傾向可知，政府對(duì)目標(biāo)群體和群眾體育供給需要較少關(guān)注，政策制度制定缺乏對(duì)市場(chǎng)接受情況的考量。在交叉領(lǐng)域，可以將政策工具劃分為組建網(wǎng)絡(luò)、限制組織、合作管控三類。采取組建網(wǎng)絡(luò)這一工具，就是對(duì)政策相關(guān)者關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，使政策效能發(fā)生改變，包含政社分開(kāi)等制度。采取限制組織的政策工具，就是對(duì)社會(huì)自組織活動(dòng)進(jìn)行管控，包含登記、備案等制度。采取合作管控工具，就是對(duì)政策利益相關(guān)者的合作進(jìn)行管控，包含政府間協(xié)定等關(guān)鍵詞。其中，組建網(wǎng)絡(luò)工具占比52%，其次為限制組織，占比達(dá)31%。因此，在政治制度建立上，未能實(shí)現(xiàn)與群體治理的積極互動(dòng)，難以對(duì)多方利益訴求進(jìn)行整合。

2.傾向形成

從分析政策工具傾向形成原因可知，過(guò)去社會(huì)治理長(zhǎng)期處于對(duì)整體利益結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整的狀態(tài)，使得少數(shù)群體治理未能得到足夠重視。采用誘導(dǎo)合作的政策工具，能夠使利益差異得到統(tǒng)合。但在多元治理格局逐漸形成的背景下，依然缺乏對(duì)目標(biāo)群體的重視，將造成各個(gè)領(lǐng)域群體治理作用被削弱。在獨(dú)立領(lǐng)域未能對(duì)各種政策工具進(jìn)行搭配，與政府對(duì)信息工具的利用程度不足有關(guān)。過(guò)去政策治理可以通過(guò)廣播、電視等途徑達(dá)到信息全覆蓋效果，使社會(huì)群體處于整體接納狀態(tài)。但在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，精英群體開(kāi)始獲得直接參與決策的機(jī)會(huì)，在政策制度設(shè)計(jì)上依然忽視這一情況，將導(dǎo)致目標(biāo)群體難以順利進(jìn)行政策接納，也將給政策誘導(dǎo)作用發(fā)揮帶來(lái)限制。在交叉領(lǐng)域限制性政策制定上，缺少對(duì)自由組織的制度限制，在組織整體發(fā)育程度較低的情況下，難以做到協(xié)同治理，因此，不利于群眾體育政策治理作用的發(fā)揮。在群眾體育發(fā)展管理方面，顯然政府依然對(duì)傳統(tǒng)組織路徑存在較大依賴性，使得體育政策工具選擇出現(xiàn)了自治性偏低的傾向。但伴隨著群眾參與意識(shí)的逐步覺(jué)醒，越來(lái)越多的社會(huì)組織將參與自治中，使得單一政策工具運(yùn)用缺陷日漸凸顯。

三、群眾體育政策工具的選擇建議

根據(jù)上述分析可知，目前，群眾體育政策工具選擇傾向不利于群眾體育自治局面的形成，也無(wú)法滿足群眾參與體育物品和服務(wù)供給分配的需求。實(shí)際上，群眾體育目標(biāo)群體構(gòu)成十分復(fù)雜，資源分配應(yīng)體現(xiàn)靈活性，才能使各組織相互制約和補(bǔ)充，共同推動(dòng)群眾體育的發(fā)展。以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化治理為目標(biāo)，政府還應(yīng)加快職能轉(zhuǎn)變，對(duì)各類政策工具使用進(jìn)行平衡，在保證政策得到有效執(zhí)行的同時(shí)，充分發(fā)揮政策效能，并不斷擴(kuò)大政策作用領(lǐng)域，得到最優(yōu)的政策工具組合。從主體維度層面來(lái)看，政府還應(yīng)減少干預(yù)性政策的出臺(tái)，加強(qiáng)自愿類和混合類政策工具使用，達(dá)到協(xié)同治理的目標(biāo)，繼而使擁有多元主體的體育市場(chǎng)得到快速培育，為群眾體育的發(fā)展奠定扎實(shí)基礎(chǔ)。從方式維度來(lái)看，在體育物品和服務(wù)供給方面還應(yīng)在堅(jiān)持公平分配的情況下，體現(xiàn)本位治理觀念，運(yùn)用直接類、多邊類等工具增強(qiáng)政府協(xié)同治理能力，為群眾體育發(fā)展提供強(qiáng)有力的智力支撐。從領(lǐng)域維度來(lái)看，還應(yīng)通過(guò)創(chuàng)新各種政策工具對(duì)政策作用領(lǐng)域短板進(jìn)行補(bǔ)齊，使工具和政策手段保持良好互動(dòng)，將管理重點(diǎn)從機(jī)構(gòu)內(nèi)部向外部網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)變。通過(guò)科學(xué)賦權(quán)，打造“大治理”格局，能夠使各類組織在群眾體育發(fā)展中相互扶持和促進(jìn)，通過(guò)共同發(fā)展落實(shí)協(xié)同治理目標(biāo)，使政策工具組合得到持續(xù)優(yōu)化。