國(guó)企外部董事應(yīng)當(dāng)去行政化

陳贇

外部董事是指由非本公司員工的外部人員擔(dān)任的董事。他們不在公司擔(dān)任除董事和董事會(huì)專門委員會(huì)有關(guān)職務(wù)外的其他職務(wù)，不負(fù)責(zé)執(zhí)行層的事務(wù)。我國(guó)國(guó)有企業(yè)外部董事制度是國(guó)務(wù)院國(guó)資委為建立和完善董事會(huì)試點(diǎn)，進(jìn)一步規(guī)范董事會(huì)建設(shè)工作所推出的一項(xiàng)重要?jiǎng)?chuàng)舉。其目的是破除國(guó)有企業(yè)董事會(huì)全部由企業(yè)內(nèi)部人員控制的格局，特別是希望通過(guò)“外部董事”在董事會(huì)中占多數(shù)的制度性安排，從根本上促進(jìn)企業(yè)決策層與執(zhí)行層的分離，增強(qiáng)企業(yè)活力和創(chuàng)造力。10多年來(lái)，外部董事制度不斷發(fā)展取得了一定成就，不過(guò)仍然有許多方面需要深化改革，加快完善。

制度建立：從試點(diǎn)、深化到完善

2004年《關(guān)于中央企業(yè)建立和完善國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)試點(diǎn)工作的通知》提出，建立外部董事制度，使董事會(huì)能夠做出獨(dú)立于經(jīng)理層的客觀判斷，試點(diǎn)初期外部董事不少于2人。

2009年《董事會(huì)試點(diǎn)中央企業(yè)專職外部董事管理辦法（試行）》提出，專職外部董事職務(wù)列入國(guó)資委黨委管理的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員職務(wù)名稱表，按照現(xiàn)職中央企業(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行管理。專職外部董事應(yīng)當(dāng)具備下列基本條件：1.具有較高的政治素質(zhì)，遵紀(jì)守法，誠(chéng)信勤勉，職業(yè)信譽(yù)良好;2.具有履行崗位職責(zé)所必需的專業(yè)知識(shí)，熟悉國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策及相關(guān)法律法規(guī)，熟悉國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)和相關(guān)行業(yè)情況;3.具有較強(qiáng)的決策判斷能力、風(fēng)險(xiǎn)管理能力、識(shí)人用人能力和開(kāi)拓創(chuàng)新能力;4.具有10年以上企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理或相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)，或具有戰(zhàn)略管理、資本運(yùn)營(yíng)、法律等某一方面的專長(zhǎng)，并取得良好工作業(yè)績(jī);5.初次任職年齡一般不超過(guò)55周歲;6.一般具有大學(xué)本科及以上學(xué)歷或相關(guān)專業(yè)高級(jí)職稱;7.具有良好的心理素質(zhì)，身體健康;8.其它。專職外部董事是通過(guò)組織推薦等方式選擇符合條件的人員，由國(guó)資委任命或聘任為專職外部董事。聘用專職外部董事一般經(jīng)過(guò)下列程序：（一）對(duì)董事會(huì)試點(diǎn)企業(yè)董事會(huì)進(jìn)行結(jié)構(gòu)分析，提出專職外部董事需求;（二）按照董事會(huì)試點(diǎn)企業(yè)董事會(huì)需求，考慮專職外部董事的專業(yè)結(jié)構(gòu)等因素，提出建議人選;（三）提交國(guó)資委黨委會(huì)議討論決定。

2015年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，進(jìn)一步加強(qiáng)外部董事隊(duì)伍建設(shè)，拓寬來(lái)源渠道。2017年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出主要目標(biāo)，到2020年，國(guó)有獨(dú)資、全資公司全面建立外部董事占多數(shù)的董事會(huì)，國(guó)有控股企業(yè)實(shí)行外部董事派出制度，完成外派監(jiān)事會(huì)改革。意見(jiàn)提出，建立完善外部董事選聘和管理制度，嚴(yán)格資格認(rèn)定和考試考察程序，拓寬外部董事來(lái)源渠道，擴(kuò)大專職外部董事隊(duì)伍，選聘一批現(xiàn)職國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人轉(zhuǎn)任專職外部董事，定期報(bào)告外部董事履職情況。

從上述文件中，我們可以看到，我國(guó)國(guó)有企業(yè)外部董事制度在2004年先從央企試點(diǎn)企業(yè)開(kāi)始，到現(xiàn)在準(zhǔn)備在國(guó)有獨(dú)資、全資公司全面建立外部董事制度;外部董事人數(shù)從開(kāi)始試點(diǎn)不少于2人到現(xiàn)在明確要求外部董事占多數(shù);明確要求任職年齡初次不超過(guò)55周歲，具有10年以上企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理或相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn);選拔程序由試點(diǎn)企業(yè)提出人選，國(guó)資委黨委會(huì)議討論決定;列入國(guó)資委黨委管理的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員職務(wù)名稱表。

運(yùn)行實(shí)踐：一些問(wèn)題尚待優(yōu)化

目前已進(jìn)入2021年，從2017年《關(guān)于進(jìn)一步完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出完成的目標(biāo)，結(jié)合國(guó)有企業(yè)外部董事制度運(yùn)行的實(shí)踐來(lái)看，還存在一些問(wèn)題需要深化改革，加快完善。

國(guó)有企業(yè)建立外部董事制度發(fā)展不平衡?？傮w來(lái)看，央企發(fā)展得好一些，地方國(guó)企發(fā)展得慢一些;北京、深圳等國(guó)企較多、改革前沿地方發(fā)展得快一些，許多地方仍然發(fā)展緩慢。在許多地方國(guó)企，包括省屬國(guó)企董事會(huì)仍然沒(méi)有外部董事，即便有外部董事數(shù)量也很少，離外部董事占多數(shù)相距甚遠(yuǎn)。

地方國(guó)資委聘用的外部董事與政策要求明顯不符。以某省某月公示的外部董事為例，是次共聘用9名外部董事，超過(guò)55周歲有6人，最大年齡為68歲，最小年齡為50歲。其中，有5人為原省屬企業(yè)退休的領(lǐng)導(dǎo)，這些領(lǐng)導(dǎo)與現(xiàn)任省屬企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，獨(dú)立性讓人生疑;有2人來(lái)自于會(huì)所，有2人來(lái)自于律所，從公示文件中我們不能找到他們所在的工作單位與赴任外部董事的企業(yè)是否有過(guò)業(yè)務(wù)往來(lái)的材料。此外，9位外部董事無(wú)一來(lái)自于高?；蚱渌芯繖C(jī)構(gòu)。

關(guān)于國(guó)有企業(yè)外部董事的個(gè)別政策有待商榷。國(guó)有企業(yè)外部董事從本質(zhì)上講，相當(dāng)于上市公司的獨(dú)立董事，我們需要的是其獨(dú)立性和專業(yè)性。所謂的獨(dú)立性是指，外部董事與國(guó)有企業(yè)不曾有業(yè)務(wù)往來(lái)或其它利益關(guān)系，真正改變董事會(huì)內(nèi)部人控制局面。所謂專業(yè)性是指，外部董事應(yīng)當(dāng)是行業(yè)的翹楚，為企業(yè)發(fā)展把診問(wèn)脈，而不是董事長(zhǎng)根據(jù)關(guān)系親疏自己選擇外部董事或組織部門安排富余干部。然而文件中更多規(guī)定的是級(jí)別，如外部董事列入企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員職務(wù)名稱表，只有相應(yīng)級(jí)別才能任相應(yīng)企業(yè)的外部董事;規(guī)定外部董事由企業(yè)提名，國(guó)資委黨委討論決定，讓董事長(zhǎng)自己提名外部董事，并且外部董事還要從企業(yè)獲取一定的報(bào)酬，讓外部董事怎么可能保持獨(dú)立性？畢竟“帽子掌握在董事長(zhǎng)手上”、“飯碗掌握在董事長(zhǎng)手上”。

外部董事在國(guó)企中的職責(zé)需要進(jìn)一步明確。目前在許多國(guó)有企業(yè)中，外部董事只是在開(kāi)董事會(huì)會(huì)議時(shí)到企業(yè)來(lái)，甚至連這一年僅有的幾次董事會(huì)會(huì)議，有些外部董事也不到現(xiàn)場(chǎng)，只是給個(gè)書面意見(jiàn)。盡管如此，一年仍可以獲得5萬(wàn)-10萬(wàn)元不等的年收入;甚至某些外部董事兼任多家國(guó)有企業(yè)外部董事，掙得太容易了。外部董事只是對(duì)上董事會(huì)的議題發(fā)表意見(jiàn)，許多國(guó)企并沒(méi)有設(shè)立與外部董事相配套的專門委員會(huì)，如果沒(méi)有深入調(diào)研企業(yè)及所在行業(yè)，只是針對(duì)具體議題發(fā)表意見(jiàn)，這種意見(jiàn)經(jīng)常會(huì)是只見(jiàn)樹(shù)木不見(jiàn)森林，缺乏廣度和深度，或者僅提出原則性意見(jiàn)，放之四海而皆準(zhǔn)。此外，對(duì)外部董事失職的追究也沒(méi)有相應(yīng)規(guī)定。

國(guó)有企業(yè)外部董事與外派監(jiān)事（內(nèi)設(shè)監(jiān)事）關(guān)系問(wèn)題。國(guó)資委派駐企業(yè)除了外部董事外，還有另一支隊(duì)伍，就是外派監(jiān)事。2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中不再設(shè)立國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)，相關(guān)職責(zé)劃入審計(jì)署。目前，國(guó)有企業(yè)外派監(jiān)事工作主要有兩種方式：一是劃轉(zhuǎn)到審計(jì)部門，如中央企業(yè)外部監(jiān)事全部劃轉(zhuǎn)審計(jì)署;二是國(guó)有企業(yè)設(shè)置內(nèi)部監(jiān)事會(huì)，例如江西省的做法。無(wú)論外派還是內(nèi)設(shè)，這支隊(duì)伍是公開(kāi)招聘的專業(yè)人士，他們的薪酬從國(guó)資委獲得，長(zhǎng)期駐守企業(yè)履職，包括企業(yè)財(cái)務(wù)、人事、決策等對(duì)企業(yè)監(jiān)督較為全面，因此他們具有專業(yè)性、獨(dú)立性和對(duì)企業(yè)熟知性。那么，現(xiàn)在又派進(jìn)外部董事，并且人數(shù)占董事會(huì)多數(shù)，其工作職責(zé)與外派監(jiān)事監(jiān)督應(yīng)怎樣設(shè)計(jì)呢？《國(guó)務(wù)院國(guó)資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》提出基本原則有堅(jiān)持依法監(jiān)管，按照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，建立和完善出資人監(jiān)管的權(quán)力和責(zé)任清單;堅(jiān)持搞活企業(yè)，依法落實(shí)企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，激發(fā)企業(yè)活力、創(chuàng)造力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。多頭監(jiān)管是不是一個(gè)問(wèn)題呢？

完善建議：五個(gè)方面深化改革

外部董事制度作為在董事會(huì)內(nèi)部形成制衡與監(jiān)督的一種制度，在一些發(fā)達(dá)國(guó)家已被證明行之有效，并被廣泛采用。我們需要深化改革，加快完善我國(guó)國(guó)有企業(yè)外部董事制度。

把專業(yè)性和獨(dú)立性作為選拔外部董事最重要標(biāo)準(zhǔn)。刪除外部董事行政級(jí)別規(guī)定，把專業(yè)性和獨(dú)立性要求加以明確。要求外部董事有10年以上經(jīng)濟(jì)工作經(jīng)驗(yàn)，行業(yè)研究有顯著成果，如職稱是高級(jí)職稱，研究成果是在國(guó)家權(quán)威期刊有學(xué)術(shù)成果發(fā)表，努力用學(xué)術(shù)權(quán)威性取代行政級(jí)別性。建議國(guó)資委通過(guò)公開(kāi)選拔外部董事建立外部董事庫(kù)，取代企業(yè)提名、國(guó)資委黨委研究決定的做法，如深圳、北京、海南等地都通過(guò)公開(kāi)選聘的方式選拔了一批外部獨(dú)立董事進(jìn)入國(guó)有企業(yè)。

外部董事人數(shù)要占多數(shù)。國(guó)外許多公司治理研究認(rèn)為，董事會(huì)中外部董事人數(shù)應(yīng)當(dāng)超過(guò)一半，美國(guó)甚至超過(guò)了70%，這樣才能保證外部董事在董事會(huì)中足夠的話語(yǔ)權(quán)，防止董事會(huì)被內(nèi)部董事操縱，形成內(nèi)部人控制的局面?！豆痉ā芬?guī)定，董事會(huì)表決方式是一人一票制，外部董事只有在人數(shù)上占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，才可能在公司重大決策上占主導(dǎo)地位，才有足夠的話語(yǔ)權(quán)，真正防止董事會(huì)被內(nèi)部董事操縱。國(guó)資委派1名或者2名外部董事，還不如不派，因?yàn)槠鸩坏阶饔?，還增加了成本;要派就要派到位，在數(shù)量上占董事會(huì)多數(shù)。

外部董事職責(zé)進(jìn)一步明確。建議通過(guò)文件明確規(guī)定，外部董事一年到企業(yè)工作天數(shù)不得少于15個(gè)工作日，兼任外部董事的企業(yè)數(shù)量不得多于3家。外部董事對(duì)審議議題意見(jiàn)要書面報(bào)送國(guó)資委備案，對(duì)重大決策失誤承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)。在國(guó)有企業(yè)設(shè)置外部董事日常事務(wù)機(jī)構(gòu)。

建議外部董事與外派監(jiān)事制度合二為一。鑒于兩者工作很大的相似性，以及按照目標(biāo)要求需要大量的外部董事，短期難以解決，可考慮對(duì)外派監(jiān)事隊(duì)伍進(jìn)行遴選進(jìn)入外部董事隊(duì)伍。這樣，一方面很好地完成了外派監(jiān)事會(huì)制度改革的要求，另一方面使外派監(jiān)事這支專業(yè)隊(duì)伍作用得到更好的發(fā)揮。

建立外部董事職業(yè)保障制度。從人性的角度講，如果沒(méi)有很好的職業(yè)保障，外部董事做“好好先生”的概率較大，畢竟“得罪人”，與企業(yè)內(nèi)部控制相制衡不是一件愉快的事情，也不是一件容易的事情。因此，需要逐漸完善職業(yè)保障相關(guān)制度。

作者供職于浙江省國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)有限公司國(guó)資研究院，

管理學(xué)博士、高級(jí)經(jīng)濟(jì)師