以行政“誰執(zhí)法誰普法”劃清普法“責(zé)任田”

徐繼敏

【關(guān)鍵詞】誰執(zhí)法誰普法行政執(zhí)法 普法責(zé)任制 【中圖分類號】D920.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

2019 年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于實(shí)行國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制的意見》（以下簡稱《意見》）并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)。各地相繼落實(shí)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制，并出臺“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制實(shí)施辦法或者實(shí)施方案，編制普法責(zé)任清單明確普法主體、對象及內(nèi)容，執(zhí)法機(jī)關(guān)依托“法治大講堂”等平臺舉辦法治講座，常態(tài)化推進(jìn)“以案釋法”活動(dòng)，建立“誰執(zhí)法誰普法”考評制度等。由此，開創(chuàng)了全民普法的新局面。

行政“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制對傳統(tǒng)普法制度的改變

首先，多元主體共同承擔(dān)普法責(zé)任?！罢l執(zhí)法誰普法”責(zé)任制出臺前，黨委宣傳和司法部門是普法責(zé)任主體，其他國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體及企事業(yè)單位是普法組織及參與者，公職人員及其他公民同為普法對象。推行“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制后，黨委宣傳部門及司法部門成為純粹普法主管部門，各類執(zhí)法機(jī)關(guān)成為普法責(zé)任主體，執(zhí)法人員既是普法對象也是普法責(zé)任人。普法責(zé)任主體多元化，有助于提升我國的普法能力。

其次，普法對象從全體公民變?yōu)橄鄬θ?。盡管我國不同時(shí)期普法重點(diǎn)有所不同，但普法對象均是全體公民?！罢l執(zhí)法誰普法”責(zé)任制提倡普法與法治實(shí)踐結(jié)合，執(zhí)法機(jī)關(guān)普及由其執(zhí)行的法律，不針對全體公民普法，相對人成為普法對象，包括作為內(nèi)部相對人的執(zhí)法機(jī)關(guān)人員和執(zhí)法對象的外部相對人。對前者普法稱為系統(tǒng)內(nèi)普法，對后者普法稱為社會(huì)普法。

再次，普法內(nèi)容從當(dāng)期熱點(diǎn)法律變?yōu)槠辗C(jī)關(guān)執(zhí)行法律。除“一五”普法以普及法律常識為重點(diǎn)外，“二五”普法至“七五”普法均將當(dāng)期法治理念、熱點(diǎn)法律問題作為普法重點(diǎn)，而執(zhí)法機(jī)關(guān)普及的是其執(zhí)行的法律，如交警部門就承擔(dān)著普及《中華人民共和國道路交通安全法》《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》及機(jī)動(dòng)車登記規(guī)定等法律規(guī)范的責(zé)任。

最后，普法方式從法制宣傳向通過法治實(shí)踐普法轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)全民普法主要采用舉辦法制講座、開設(shè)法制專欄與法制頻道、法律知識競賽與考核等形式，普法對象是法治實(shí)踐旁觀者而非參與者，參與普法活動(dòng)的目的在于學(xué)習(xí)法律知識而非培養(yǎng)法治理念，這些普法活動(dòng)被稱為法制宣傳?！罢l執(zhí)法誰普法”制度重視利害關(guān)系人參與法律規(guī)則制定、執(zhí)法活動(dòng)中聽取相對人陳述及申辯、執(zhí)法決定說明理由，相對人參與法治實(shí)踐并在實(shí)踐中學(xué)習(xí)法律知識、培養(yǎng)法治理念、增強(qiáng)守法積極與自覺性，從而提升了普法效果。

行政“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制的意義

在過去的普法實(shí)踐中，全民普法不僅要普及法治理念，還要普及法律體系，出臺什么法律普及什么法律，什么法律都要普及，對普法對象差異性及法律實(shí)用性重視不足，實(shí)際目標(biāo)是將全體國民培養(yǎng)成“法律專家”。筆者認(rèn)為，這樣的普法目標(biāo)不合理，也不可能實(shí)現(xiàn)。即使是法學(xué)專業(yè)教授、執(zhí)業(yè)律師甚至法官等法律職業(yè)人員，都沒有必要也不可能掌握全部法律知識，更何況一般市民?！罢l執(zhí)法誰普法”針對相對人普及某一領(lǐng)域法律，這些法律與相對人工作、生活密切相關(guān)，針對性、實(shí)用性、有效性不言而喻。

首先，“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制顯著擴(kuò)大普法責(zé)任主體范圍，增強(qiáng)普法力量，提升國家普法能力。一方面，通過執(zhí)法實(shí)踐普法，不僅可以普及法律知識，還能培育相對人服從、遵守法律的法治理念;另一方面，通過執(zhí)法實(shí)踐普法，普法對象及內(nèi)容針對性強(qiáng)，可以有效激發(fā)相對人的學(xué)法積極性，普法效果也更好。

其次，實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)是政府實(shí)施行政管理的目的，如環(huán)保部門的職責(zé)是維護(hù)生態(tài)環(huán)境，交管部門的管理目標(biāo)是維護(hù)道路交通安全。伴隨民主、科學(xué)立法進(jìn)程的深入，立法將逐漸契合行政管理目標(biāo)，因此嚴(yán)格實(shí)施法律就是實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。向行政相對人普及法律知識，促進(jìn)相對人主動(dòng)遵守法律，是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的最好方式。普法有助于執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，因此行政執(zhí)法應(yīng)內(nèi)涵普法工作。

最后，“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制促進(jìn)了依法行政及法治政府建設(shè)。普法可以提升行政相對人的法律素養(yǎng)，相對人在行政程序中陳述、申辯及聽證，通過行政復(fù)議、行政訴訟監(jiān)督行政執(zhí)法，以此保證行政決定符合法律要求?！兑庖姟芬?guī)定，吸收相對人參與法律規(guī)則制定及以案釋法是普法方式之一。相對人參與法律規(guī)則制定及重大行政決策，可以有效監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)依法決策，促進(jìn)依法行政。“以案釋法”的前提是執(zhí)法過程及結(jié)果公開，實(shí)現(xiàn)行政公開與透明，有助于推進(jìn)法治政府建設(shè)。

行政“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制存在問題及原因

一是執(zhí)法部門普法主體意識不強(qiáng)及普法主體不明確。司法局承擔(dān)普法責(zé)任已形成慣性思維，執(zhí)法部門普法被認(rèn)為是配合司法局完成普法任務(wù)，普法停留在編制實(shí)施方案及普法清單環(huán)節(jié)，實(shí)際普法活動(dòng)不多;同時(shí)，執(zhí)法僅限于執(zhí)法檢查、行政處罰及行政強(qiáng)制等少數(shù)行為，不具有這些執(zhí)法權(quán)的部門不承擔(dān)普法責(zé)任，且普法由執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)從事執(zhí)法活動(dòng)的機(jī)構(gòu)承擔(dān)責(zé)任。二是執(zhí)法機(jī)關(guān)普法范圍不明確。執(zhí)法機(jī)關(guān)普法對象是全體公民還是行政相對人，除本機(jī)關(guān)執(zhí)行法律外，是否還包括其他領(lǐng)域法律，這些都不明確。三是普法未融入執(zhí)法程序，執(zhí)法與普法“兩張皮”。采用宣傳欄、發(fā)放宣傳單、懸掛條幅、開設(shè)講座等方式普法，未與執(zhí)法公開、行政程序聽證、聽取陳述及申辯等執(zhí)法活動(dòng)融合，重執(zhí)法輕普法。四是監(jiān)督考評機(jī)制不完善。將是否完善相關(guān)制度及編制普法清單作為考評重點(diǎn)，對普法效果缺乏科學(xué)評價(jià)機(jī)制;考評標(biāo)準(zhǔn)不客觀，實(shí)際考評時(shí)“人情分”“印象分”比較普遍，導(dǎo)致普法工作積極性不足，普法實(shí)際效果大打折扣;缺乏對履職不利行為和個(gè)人的問責(zé)機(jī)制;法治事項(xiàng)在部分區(qū)縣目標(biāo)績效考核分值中占僅0.5%，而普法分值僅占目標(biāo)績效考核的0.125%，目標(biāo)考核對普法工作激勵(lì)作用不大。

“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制實(shí)際運(yùn)行效果仍有較大提升空間，在部分地區(qū)沒有實(shí)際運(yùn)行，既有制度設(shè)計(jì)不完善的原因，還有行政執(zhí)法本身面臨的種種困境。第一，行政執(zhí)法本身面臨責(zé)任不明確問題。我國單行法律一般將執(zhí)法職責(zé)賦予縣級以上行政主管部門，由此形成上下同責(zé)及機(jī)構(gòu)同構(gòu)網(wǎng)狀行政體制。不同層級執(zhí)法機(jī)關(guān)承擔(dān)相同職責(zé)導(dǎo)致執(zhí)法責(zé)任不明確，這是我國行政執(zhí)法體制面臨的主要問題?！罢l執(zhí)法誰普法”的前提是執(zhí)法責(zé)任清楚，網(wǎng)狀行政體制必然導(dǎo)致普法責(zé)任不明確。第二，不少地方推行管理、審批、執(zhí)法職責(zé)分離改革，也給建立“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制帶來困難。我國是單一制國家，但地方行政執(zhí)法體制差異很大。在這種體制下，普法責(zé)任由主管部門、審批局還是綜合行政執(zhí)法局承擔(dān)，就會(huì)存在爭議。筆者認(rèn)為，管理、審批、執(zhí)法職責(zé)分離并交由不同機(jī)關(guān)承擔(dān)后，將普法責(zé)任賦予其中任何機(jī)關(guān)都不盡合理。第三，普法與執(zhí)法分離，普法未融入行政執(zhí)法全環(huán)節(jié)?！罢l執(zhí)法誰普法”責(zé)任制將普法視為執(zhí)法機(jī)關(guān)獨(dú)立任務(wù)并建立責(zé)任制度，但并未認(rèn)清普法是執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)涵職責(zé)，“執(zhí)法中普法”理念未得到貫徹，因此采用“老三樣”普法，應(yīng)付式普法也就在所難免。第四，監(jiān)督考核機(jī)制重視普法形式而不重視普法效果。將是否編制“誰執(zhí)法誰普法”工作方案及普法責(zé)任清單，以及是否開展普法活動(dòng)等作為考核重點(diǎn)，普法實(shí)際效果、普法對提升相對人法治素養(yǎng)及執(zhí)法機(jī)關(guān)法治水平等并不是評估重點(diǎn)，導(dǎo)致普法在一定程度上流于形式，實(shí)際效果不佳。

完善行政“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制的思路

第一，落實(shí)普法責(zé)任，執(zhí)法機(jī)關(guān)須厘清執(zhí)法與普法的關(guān)系。明確執(zhí)法機(jī)關(guān)普法責(zé)任是正確的，但如果將普法從執(zhí)法活動(dòng)中剝離甚至完全獨(dú)立出來，則混淆了執(zhí)法與普法的關(guān)系，對執(zhí)法和普法均不利。普法的直接目的是提升行政相對人及執(zhí)法人員法治素養(yǎng)，最終目的是實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，維護(hù)良好社會(huì)秩序。執(zhí)法機(jī)關(guān)普法與實(shí)施審批、處罰、強(qiáng)制及執(zhí)法檢查一樣，均是執(zhí)法的內(nèi)容，執(zhí)法責(zé)任內(nèi)涵普法責(zé)任。評估執(zhí)法機(jī)關(guān)普法成效，除評估執(zhí)法人員執(zhí)法水平外，更須重視評估執(zhí)法效果、相對人守法狀況等，重點(diǎn)評估行政執(zhí)法是否實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。只有將實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)作為普法評估內(nèi)容，執(zhí)法機(jī)關(guān)才能認(rèn)識到相對人知法、守法重要性，進(jìn)而增強(qiáng)其普法自覺性和主動(dòng)性。

第二，推進(jìn)執(zhí)法體制改革，為落實(shí)普法責(zé)任制奠定基礎(chǔ)。綜合行政執(zhí)法改革意在解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法和執(zhí)法擾民問題;行政審批局改革的目的是集中行政審批權(quán)，方便相對人獲得行政許可。但在各項(xiàng)改革深入和實(shí)施的過程中也產(chǎn)生了一些新問題：在行政職責(zé)縱向、橫向劃分的網(wǎng)狀體制基礎(chǔ)上，增加行政職責(zé)流程劃分，將一個(gè)領(lǐng)域管理、審批、處罰、檢查等職責(zé)交由不同部門行使，導(dǎo)致行政職責(zé)劃分更加復(fù)雜、混亂。對此，應(yīng)重視縱向執(zhí)法職責(zé)配置，將執(zhí)法職責(zé)原則上下移至區(qū)縣一級，在區(qū)縣推行大部門制，解決現(xiàn)行執(zhí)法體制面臨的問題。開展行政審批局、綜合行政審批局改革的地區(qū)，應(yīng)明確主管、審批及執(zhí)法三部門之間的關(guān)系，主管部門仍然承擔(dān)實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的責(zé)任，審批機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)幫助主管部門實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)，行政審批局、綜合行政執(zhí)法局對主管部門負(fù)責(zé)，受主管部門監(jiān)督。因此，普法責(zé)任由主管部門承擔(dān)，再由主管部門督促審批局、綜合執(zhí)法局在執(zhí)法中履行普法職能。

第三，樹立“嚴(yán)格執(zhí)法是最好的普法”理念，將嚴(yán)格公正執(zhí)法作為落實(shí)普法責(zé)任的內(nèi)容。目前，落實(shí)執(zhí)法機(jī)關(guān)普法責(zé)任制須解決嚴(yán)格執(zhí)法問題，培育人民群眾法治信仰，激發(fā)學(xué)法積極性。實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格執(zhí)法，行政“誰執(zhí)法誰普法”普法重點(diǎn)對象是行政執(zhí)法人員，而非行政相對人。除嚴(yán)格執(zhí)法外，相對人法治信仰培養(yǎng)還取決于執(zhí)法嚴(yán)厲程度。我國長期提倡違法必究，但關(guān)于相對人可能承擔(dān)的違法成本的普法力度較小，執(zhí)法威懾力不足。提升普法效果，必須重視和提升執(zhí)法威懾力，增大違法成本，培育相對人法治信仰。隨機(jī)行政執(zhí)法是我國“放管服”改革的內(nèi)容之一，實(shí)行隨機(jī)抽查意味著多數(shù)違法者不會(huì)被發(fā)現(xiàn)、被制裁，基于執(zhí)法威懾力考慮，須重視抽查比率、制裁力度等的適度，以保證執(zhí)法威懾力。

第四，普法是行政執(zhí)法內(nèi)涵的責(zé)任，應(yīng)貫穿、融入行政執(zhí)法全過程。執(zhí)法機(jī)關(guān)除公開本機(jī)關(guān)執(zhí)行的法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件外，對重點(diǎn)執(zhí)法事項(xiàng)還應(yīng)公開行政許可條件、行政違法行為認(rèn)定要件與處罰種類、幅度等法律要件事項(xiàng)，重視執(zhí)法程序公開、相對人參與執(zhí)法活動(dòng)及執(zhí)法決定公開。這些行為都能起到普法效果，使相對人及社會(huì)公眾通過參與行政程序或者分享典型案例學(xué)習(xí)法律知識，培養(yǎng)法治理念。與人民法院判決說明理由相比較，實(shí)踐中行政決定說理相對不足，大量行政決定未說明采信證據(jù)、認(rèn)定案件事實(shí)及適用法律的理由。對此，將普法融入執(zhí)法全過程，重視行政決定說明理由。

第五，將執(zhí)法機(jī)關(guān)普法對象與內(nèi)容限定在有限范圍。執(zhí)法機(jī)關(guān)普法對象、內(nèi)容，是普法實(shí)踐中爭議較大的問題，如市場監(jiān)督機(jī)關(guān)是否承擔(dān)普及我國《憲法》知識的責(zé)任、公安機(jī)關(guān)是否承擔(dān)普及我國《民法典》的責(zé)任等，都存在爭議。理想主義者認(rèn)為，執(zhí)法機(jī)關(guān)對所有法律及全體公民都承擔(dān)普法責(zé)任，但其面臨的問題是：普法責(zé)任難以落實(shí)，普法目標(biāo)不切實(shí)際。對此，應(yīng)以執(zhí)法機(jī)關(guān)職責(zé)分工確定其普法內(nèi)容，同時(shí)普法對象原則上應(yīng)為行政相對人，而非全體國民。

（作者為四川大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法教研室主任、教授，四川大學(xué)政府法治研究中心執(zhí)行主任）

【參考文獻(xiàn)】

①朱瑩：《推行國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制的實(shí)踐與思考——以江蘇省泰州市為例》，《中國司法》，2020 年第1 期。

責(zé)編/ 韓拓 美編/ 楊玲玲