建設人崗相適的干部選拔任用制度

【關鍵詞】干部選拔? 任職能力? 人崗相適? ? 【中圖分類號】D262.3? ? 【文獻標識碼】A

習近平總書記在深化干部制度改革的問題上反復強調(diào)，要“推動形成能者上、優(yōu)者獎、庸者下、劣者汰的正確導向”。所謂“能者”和“庸者”，是相對于干部的任職能力而言;所謂“優(yōu)者”和“劣者”，是相對于干部任職的工作績效而言。然而，干部自身之“能”是否能轉(zhuǎn)化為工作績效之“優(yōu)”，不僅取決于干部個人的能力和努力，還取決于其能力和努力是否與任職情境相匹配。根據(jù)領導情境理論，領導干部的選拔任用應當遵循領導者特質(zhì)和行為方式與任職情境相匹配的原則。2019年頒布的《黨政領導干部選拔任用工作條例》要求，選拔任用黨政領導干部必須堅持“人崗相適、人事相宜”的原則。干部任職能力與任職情境的匹配在現(xiàn)實中面臨一系列需要解決的難題，需要在干部管理制度改革中有針對性地建立和完善相應的機制，以保證干部的任職能力順利轉(zhuǎn)化為優(yōu)異的工作績效。

干部任職能力轉(zhuǎn)化為任職績效的情境因素

干部的任職能力和任職績效并不是完全一致的。干部的任職能力主要取決于其自身特質(zhì)、專業(yè)訓練和以往經(jīng)歷。而干部的任職績效則不僅取決于干部自身的能力和行為方式，而且取決于其自身能力和行為方式與其任職情境的匹配程度。

干部的任職情境包括任職的工作任務要求、追隨者狀況等因素。它們作為調(diào)節(jié)變量影響著領導者的能力特質(zhì)和行為方式所產(chǎn)生的工作績效。美國學者凱茨（R. L. Katz）提出了領導者所具有的三種技能：技術技能、人際關系技能、觀念技能。一般而言，低層級的領導者對這三種技能的需求呈遞減趨勢;高層級領導者則相反。美國學者米切爾（R. R. Mitchell）等人的研究顯示，內(nèi)部控制類型的人喜歡參與型的管理風格，而外部控制型的人卻喜歡指導型的管理風格。

由于領導者的工作績效會受到任職情境的影響，就可能出現(xiàn)“能者不優(yōu)”或“優(yōu)者不能”的情況。能者不優(yōu)，是因為干部雖有能力，但其能力卻與任職情境不相匹配，無法轉(zhuǎn)化為優(yōu)質(zhì)績效;優(yōu)者不能，則是因為干部雖然能力不強，但其能力和行為方式卻與任職情境相匹配，因而能轉(zhuǎn)化為優(yōu)異績效。這樣就形成了領導者任職能力與任職績效四種可能組合（如表1所示）。

表1 領導者任職能力與任職績效的四種組合

在干部選拔任用中，能力強且績效優(yōu)的干部很容易獲得提拔，而能力平且績效平的干部很難獲得提拔。但經(jīng)常令人糾結的則是在能力強而績效平的干部與能力平而績效優(yōu)的干部之間作出選擇。一方面，如果只考慮現(xiàn)職表現(xiàn)的優(yōu)異程度，有可能會使現(xiàn)職表現(xiàn)優(yōu)異但新職勝任能力不強的干部獲得提拔。但由于其自身能力與新職情境的不匹配，會使其在新職崗位上的表現(xiàn)可能遠不如現(xiàn)職。另一方面，如果更多考慮新職勝任能力，也會帶來兩方面的困難：一是如何確定一個沒有擔任過新職的干部是否具有新職勝任能力;二是如果提拔現(xiàn)職表現(xiàn)一般而具有更強新職勝任能力的干部，是否會對現(xiàn)職表現(xiàn)優(yōu)異的干部構成不公平對待，從而對干部隊伍的整體士氣產(chǎn)生負面影響。

因此，要實現(xiàn)“人崗相適、人事相宜”的用人原則，需要在干部管理制度改革中有針對性地建立和完善一系列相關機制和制度，解決干部選拔任用中面臨的上述難題。

促進“人崗相適、人事相宜”的五類制度建設

在干部選拔任用中，為了實現(xiàn)干部自身能力與任職情境的匹配，需要建立和完善下述五種機制和相應的制度。

需要建立“上”與“獎”的分離機制?！吧稀敝饕紤]干部自身能力與新任職務的匹配程度，而“獎”則主要考慮干部的現(xiàn)職表現(xiàn)。不應當將提拔簡單地作為對現(xiàn)職表現(xiàn)優(yōu)異的獎勵。對那些在現(xiàn)職表現(xiàn)優(yōu)異并且同時具備勝任新領導職務的干部，可以將提拔作為獎勵。但對于那些在現(xiàn)職表現(xiàn)優(yōu)異卻并不具備新職勝任能力的干部，則不宜將提拔作為獎勵。因此，需要建立提拔與獎勵的分離機制。2019年，在縣市推行的基礎上，中央開始全面推行公務員職務與職級并行、職級與待遇掛鉤制度，根據(jù)公務員職位類別和職責設置公務員領導職務和職級序列。職級是與領導職務并行的公務員等級序列和晉升通道，體現(xiàn)公務員政治素質(zhì)、業(yè)務能力、資歷貢獻，是確定工資、住房、醫(yī)療等待遇的重要依據(jù)，不具有領導職責。職務與職級的分離，在一定程度上實現(xiàn)了“上”與“獎”的分離，有助于使具有更強新職勝任能力的干部得到職務提拔，而使現(xiàn)職表現(xiàn)優(yōu)秀卻缺乏新職勝任能力的干部得到職級晉升的獎勵。除了職級晉升的獎勵之外，2018年新修訂的公務員法還規(guī)定了對工作表現(xiàn)突出、有顯著成績和貢獻的公務員的獎勵制度。獎勵分為：嘉獎、記三等功、記二等功、記一等功、授予稱號，對受獎勵的個人給予一次性獎金或者其他待遇。

需要建立對“能而不優(yōu)”和“優(yōu)而不能”干部的鑒別機制。干部現(xiàn)職表現(xiàn)不優(yōu)的原因是多樣的。有可能是由于干部缺乏一般的領導能力，或是付出不足;也有可能只是由于自身的特質(zhì)、能力和領導方式與現(xiàn)職情境不匹配，但卻與新職環(huán)境更加匹配。因此雖然在現(xiàn)職表現(xiàn)平平，但有可能在新職表現(xiàn)優(yōu)秀。同樣，干部在現(xiàn)職表現(xiàn)優(yōu)異，只能證明其能力與現(xiàn)職相匹配，但并不能證明其能力與新職情境同樣匹配。然而悖論在于：一方面，不能因為干部在現(xiàn)職的表現(xiàn)佳與不佳，就肯定或否定其對新職的勝任能力;另一方面，如果不依據(jù)現(xiàn)職表現(xiàn)，如何能證明干部是否對新職有更好的勝任能力？因此，需要有針對性地建立新職勝任能力的鑒別機制，確定干部現(xiàn)職表現(xiàn)佳與不佳的原因，識別出那些雖然現(xiàn)職表現(xiàn)平平但卻可能在新職有更佳表現(xiàn)的干部。選拔考察制度和任職試用制度就可以包含這樣的鑒別功能。在選拔考察制度方面，根據(jù)《黨政領導干部選拔任用工作條例》，考察黨政領導職務擬任人選，必須依據(jù)干部選拔任用條件和不同領導職務的職責要求，全面考察其德、能、勤、績、廉，嚴把政治關、品行關、能力關、作風關、廉潔關。在任職試用制度方面，根據(jù)中組部《黨政領導干部任職試用期暫行規(guī)定》，對非選舉產(chǎn)生的司廳局級以下領導職務的干部，試用期為一年。試用期滿經(jīng)考核合格的，由組織（人事）部門辦理正式任職手續(xù);經(jīng)考核不合格的，免去試任職務，一般按試用前原職級安排適當工作;在試用期間工作出現(xiàn)重大失誤或犯有嚴重錯誤，不宜繼續(xù)試用的，提前結束試用期，并按有關規(guī)定予以處理。通過對干部擔任新職能力的考察和在新職崗位的試用，可以確定其是否對新職具有勝任能力，以及其能力與新職情境的匹配程度。這樣一方面可以使那些雖然在現(xiàn)職表現(xiàn)不佳但卻具有新職勝任能力的干部放到適合其自身能力的情境中，另一方面也可以使那些雖然在現(xiàn)職表現(xiàn)優(yōu)異但卻缺乏新職勝任能力的干部得到相應的調(diào)整，使其回到與自身能力相匹配的情境中工作。

需要為有培養(yǎng)潛質(zhì)的干部提供能力提升機制。干部現(xiàn)職表現(xiàn)優(yōu)異卻缺乏新職勝任能力的原因是多樣的，有些可能是因為干部自身特質(zhì)的局限，因而難以大幅提升;而有些則是因為知識和經(jīng)歷的局限，只要提供成長的條件，仍然具有很大的提升空間。為了給那些缺乏新職勝任能力卻有培養(yǎng)潛質(zhì)的干部提供成長機會，需要為這樣的干部提供能力提升機制。中國現(xiàn)行的干部培養(yǎng)制度、培訓制度和交流制度就具有這樣的功能。在干部培養(yǎng)方面，為了豐富干部的任職經(jīng)歷，《黨政領導干部選拔任用工作條例》規(guī)定，提任縣處級領導職務的，應當具有五年以上工齡和兩年以上基層工作經(jīng)歷;提任縣處級以上領導職務的，一般應當具有在下一級兩個以上職位任職的經(jīng)歷。在干部培訓方面，公務員法規(guī)定：“對公務員進行分類分級培訓。國家建立專門的公務員培訓機構?！薄饵h政領導干部選拔任用工作條例》規(guī)定，提任縣處級領導職務的，應當經(jīng)過黨校（行政學院）、干部學院或者組織（人事）部門認可的其他培訓機構的培訓。在干部交流制度方面，公務員法規(guī)定了公務員交流制度，公務員可以在公務員和參照公務員管理的工作人員隊伍內(nèi)部交流，也可以與國有企業(yè)和不參照公務員管理的事業(yè)單位中從事公務的人員交流，交流的方式包括調(diào)任、轉(zhuǎn)任。根據(jù)《黨政領導干部選拔任用工作條例》，交流制度主要針對需要通過交流鍛煉提高領導能力的干部，以及在一個地方或者部門工作時間較長的干部。對經(jīng)歷單一或者缺少基層工作經(jīng)歷的年輕干部，要有計劃地派到基層、艱苦邊遠地區(qū)和復雜環(huán)境工作。這些培養(yǎng)、培訓和交流制度可以為有潛質(zhì)的干部進一步提升能力創(chuàng)造機會和條件，使他們從“優(yōu)而不能”轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹葍?yōu)且能”。

需要建立對工作表現(xiàn)平平者的激勵機制。能力一般且工作表現(xiàn)平平的干部也會在干部隊伍中占據(jù)一定比例，承擔著各級政府的日常工作。對這些干部不能夠簡單地采用淘汰機制，而需要予以必要的激勵。干部管理制度建設的一個很重要方面，就是通過激勵機制提升這類干部的工作績效。干部績效考核制度就是這樣的一種激勵機制。根據(jù)公務員法，公務員考核分為平時考核、專項考核和定期考核等方式，全面考核公務員的德、能、勤、績、廉，重點考核政治素質(zhì)和工作實績。定期考核的結果分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職和不稱職四個等次，考核結果作為調(diào)整公務員職位、職務、職級、級別、工資以及公務員獎勵、培訓、辭退的依據(jù)?？冃Э己酥贫葹榧ぐl(fā)干部的工作積極性提供了所需要的激勵，特別有助于促進那些能力一般且工作表現(xiàn)平平的干部增加工作動力、提高工作績效。

需要對培養(yǎng)和激勵都無法奏效的干部建立庸下劣汰機制。經(jīng)過培養(yǎng)還無法提高現(xiàn)職任職能力的謂之“庸”，經(jīng)過激勵還無法改善現(xiàn)職任職績效的謂之“劣”。領導干部的平庸會導致“將帥無能，累死三軍”;個別干部工作表現(xiàn)低劣，會影響整個單位工作績效。為了及時清理這樣的庸劣干部，實現(xiàn)“庸者下、劣者汰”，需要建立干部下調(diào)機制和淘汰機制。公務員法對公務員的監(jiān)督和懲誡作出了專章規(guī)定，要求對公務員的思想政治、履行職責、作風表現(xiàn)、遵紀守法等情況進行監(jiān)督，建立日常管理監(jiān)督制度。對公務員監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題的，應當區(qū)分不同情況，予以談話提醒、批評教育、責令檢查、誡勉、組織調(diào)整、處分。處分分為警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。對公務員涉嫌職務違法和職務犯罪的，應當依法移送監(jiān)察機關處理。2016年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》規(guī)定，要“建立健全黨中央統(tǒng)一領導，黨委（黨組）全面監(jiān)督，紀律檢查機關專責監(jiān)督，黨的工作部門職能監(jiān)督，黨的基層組織日常監(jiān)督，黨員民主監(jiān)督的黨內(nèi)監(jiān)督體系”。《黨政領導干部選拔任用工作條例》明確要求“對不適宜擔任現(xiàn)職的領導干部應當進行調(diào)整，推進領導干部能上能下”，并規(guī)定黨政領導干部不適宜擔任現(xiàn)職的、違紀違法的應當免職;黨政領導干部在年度考核中被確定為不稱職的，因工作能力較弱、受到組織處理或者其他原因不適宜擔任現(xiàn)職務層次的，應當降職使用。《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》規(guī)定，黨政領導干部因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣影響，或者對重大事故負有重要領導責任等，不宜再擔任現(xiàn)職，本人應當引咎辭去現(xiàn)任領導職務;根據(jù)黨政領導干部任職期間的表現(xiàn)認定其已不再適合擔任現(xiàn)職，可以責令其辭去現(xiàn)任領導職務。上述監(jiān)督、懲誡、降職、免職、引咎辭職、責令辭職等制度安排，為調(diào)整那些“無可救藥”的干部提供了相應的機制。

實現(xiàn)“人崗相適”需要進一步解決的問題

盡管近些年來在促進“人崗相適”方面已經(jīng)進行了一系列制度建設，但在制度實施過程中，仍然需要注意和解決一些實際存在的問題，以保證干部任職能力和行為方式與任職情境的盡可能匹配。

在領導職務擬任人選的考察中，盡管《黨政領導干部選拔任用工作條例》要求“必須依據(jù)干部選拔任用條件和不同領導職務的職責要求”進行考察，但在實際考察中，還是難免更多考察擬任人選在現(xiàn)職崗位上的工作表現(xiàn)，這樣就很容易將任現(xiàn)職的能力和表現(xiàn)作為擬任新職的能力和預期的工作績效，導致任用人選的能力與新任職務之間的不相匹配。針對這一問題，應當在領導職務擬任人選的考察中首先明確擬任職務對任職能力的特別要求，在考察中針對這些特別要求進行具體考察，將擬任人選的能力與擬任職務要求的匹配程度作為重點考察內(nèi)容，務求得出精準的結論。

在確定擬任職務的能力要求時，要特別注意不同層級職務對干部能力的不同要求。例如，越是基層的領導職務，越是需要有更強的執(zhí)行力，掌握執(zhí)行的各種技能;而越是高層的領導職務，越是需要戰(zhàn)略謀劃能力，善于把握全局;中層領導職務，則對協(xié)調(diào)能力有更高的要求。有些干部所具備的能力可能適應基層領導職務的要求，卻不適合高層領導職務的要求，因此如果將提拔作為現(xiàn)職工作優(yōu)異的獎勵，反倒會使其陷入無所適從的困境。相反，有些干部所具備的能力可能更適應高層領導職務的要求，而不適合擔任基層領導職務。因此，如果僅以現(xiàn)職工作表現(xiàn)作為選拔標準，就可能阻塞這些干部通往更適合自己的發(fā)展之路，導致人才損失和浪費。

與此同時，還要注意不同性質(zhì)和類別的領導職務對干部能力的不同要求。例如，正職和副職對干部能力的要求是不一樣的，正職要求更強的決斷力，而副職要求更嚴謹細致的組織和謀劃能力。因此，能做好副職的干部不一定能做好正職，反之亦然。同樣，行政部門和專業(yè)部門的領導職務對干部能力也有不同的要求，行政部門的領導職務要求更廣泛的認知和更周到全面的考量，而專業(yè)部門的領導職務則既要求對相關的專業(yè)技術有一定程度的了解，又能夠克服“工程師思維”的局限，將專業(yè)技術與實現(xiàn)組織戰(zhàn)略有機結合起來。能做好行政部門領導的干部，不一定能做好專業(yè)部門領導。因此，在選拔任用干部時，要充分考慮領導職務的性質(zhì)和類別對擬任人選能力的要求，努力使之完美匹配。

在對干部進行培養(yǎng)時，要進一步加強針對性，將提高干部能力與任職情境的匹配性作為重要目標?，F(xiàn)行的干部培養(yǎng)和培訓，在培養(yǎng)方式、內(nèi)容和安排方面過于籠統(tǒng)，缺乏針對干部在特定任職情境下能力的不足而量身定制的培養(yǎng)方案和培訓計劃，從而降低了培養(yǎng)和培訓的實際成效。因此，需要在培養(yǎng)和培訓中，將提升任職或擬任職情境下的勝任能力作為具體目標，制定和實施因人而異的培養(yǎng)和培訓方案，提高培養(yǎng)和培訓的實效，有效促進干部任職能力的提升。

對現(xiàn)職表現(xiàn)優(yōu)異但不適于提拔的干部，要加大獎勵力度，鼓勵他們在適合自身能力的領導崗位上開心工作。根據(jù)彼得原理，每個人都會被晉升到他不能勝任的工作為止。要避免這種悲劇性結局，就要在干部選拔任用中堅持干部能力與職務情境相匹配的原則，不將職務晉升作為獎優(yōu)的手段。同時，為了使每個干部都能在自身能力適應的領導崗位開心工作，就要加大對現(xiàn)職表現(xiàn)優(yōu)異的干部的獎勵力度，使其產(chǎn)生充分的成就感和價值滿足感，以抵消未被晉升所產(chǎn)生的失落感。提高工作的成就感和價值滿足感可以有多種渠道，不只包括提供物質(zhì)方面的滿足，還包括精神方面的鼓勵;不只是來自上級領導的肯定，還有來自同級的敬重和追隨者的擁戴。要特別防止由于獎勵內(nèi)容的一般化和獎勵人選的輪流分配導致的獎勵無效，要根據(jù)不同層級、不同部門領導者的特別需求設計能打動人心的獎勵方式。

（作者為南開大學周恩來政府管理學院教授、南開大學人權研究中心（國家人權教育與培訓基地）主任）

【注：本文系國家社科規(guī)劃項目“基層政治穩(wěn)定與風險管控研究”（項目編號：19BZZ048）階段性成果】

【參考文獻】

①R. L. Katz， “Skills of An Effective Administrator，” Harvard Business Review， 1955， January-February.

②R. R. Mitchell， C. M. Smyser and S. E. Weed， “Locus of Control： Supervision and Work Satisfaction，” Academy of Management Journal， 1975， 18.

③常?。骸冬F(xiàn)代領導科學》，天津：天津大學出版社，2004年。

責編/張忠華? ? 美編/陳琳