閑置宅基地流轉(zhuǎn)的協(xié)同治理能提高基層政府權(quán)能滿意度嗎?
——基于南京高淳區(qū)的實(shí)證研究

黃建偉，董冠宇，張兆亮

（1.南京財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理研究中心，江蘇南京210023；2.南京財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京210023；3.江蘇省工程咨詢中心，江蘇南京210003）

一、引言與文獻(xiàn)綜述

（一）引言

2018 年中央一號文件提出“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’”；2019 年9 月，新修改的《土地管理法》將“鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”正式列入法律條文，當(dāng)月又發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》（中農(nóng)發(fā)〔2019〕11號），通知中提出“鼓勵(lì)村集體和農(nóng)民盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，通過自主經(jīng)營、合作經(jīng)營、委托經(jīng)營等方式，依法依規(guī)發(fā)展農(nóng)家樂、民宿、鄉(xiāng)村旅游等?！秉h的十九屆五中全會將深化農(nóng)村改革提到了新的高度，并將探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)形式寫入“十四五”規(guī)劃。

自2018年中央提出探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”意見以來，一些地方政府便開始出臺一系列激活閑置宅基地流轉(zhuǎn)的具體政策來探索“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)辦法，打造一些“共享住宅”“共享農(nóng)房”“共享民宿”等典型樣板。經(jīng)過幾年的努力探索，由地方政府主導(dǎo)和實(shí)施的閑置農(nóng)房激活計(jì)劃正在深入推進(jìn)，宅基地“云流轉(zhuǎn)”平臺等共享經(jīng)濟(jì)的新業(yè)態(tài)也有力助推鄉(xiāng)村振興。如北京遠(yuǎn)郊各縣和海南省儋州市蘭洋大皇嶺的“共享農(nóng)莊”、安徽省合肥市廬陽縣三十崗鄉(xiāng)的“共享農(nóng)房”、陜西省西安市高陵區(qū)張卜街道的“共享村落”、湖南省長沙市岳麓區(qū)蓮花鎮(zhèn)的“共享住宅”、浙江省紹興市新昌縣小將鎮(zhèn)的“共享小院”、上海浦東新區(qū)川沙鎮(zhèn)、奉賢西渡街道“共享民宿”和南京市江寧區(qū)谷里街道“共享樂園”等均是在乘坐鄉(xiāng)村振興“東風(fēng)”的“列車”上用“三權(quán)分置”的“指南針”找到了一條激活農(nóng)村閑置房屋資源的好路徑。

我國擁有約200 萬公頃、7 000 萬套閑置農(nóng)房，其中有些地區(qū)的閑置率在35%以上。若按每套租金5 000 元測算，每年則有價(jià)值3 500 億元沉睡的資源未被激活［1］。隨著物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，以互聯(lián)網(wǎng)為媒介和平臺來分享社會閑置資源的共享經(jīng)濟(jì)（也稱“分享經(jīng)濟(jì)”）已經(jīng)開始成為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的新業(yè)態(tài)，農(nóng)民通過傳統(tǒng)方式處置閑置資產(chǎn)獲得生計(jì)資本的方式也將會發(fā)生變化。共享經(jīng)濟(jì)的核心定位是對閑置資產(chǎn)的充分利用［2］，但要想更好地發(fā)揮共享經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢，需要利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，促使多元主體協(xié)同治理，創(chuàng)新發(fā)展模式［3］。隨著5G、人工智能的發(fā)展以及大量數(shù)據(jù)中心等“新基建”投入使用，共享經(jīng)濟(jì)在鄉(xiāng)村振興的發(fā)展潮流中必將勢不可擋。基于協(xié)同治理對共享經(jīng)濟(jì)的作用，已有不少學(xué)者呼吁在共享經(jīng)濟(jì)中打破傳統(tǒng)的治理模式并進(jìn)行協(xié)同治理，因?yàn)閰f(xié)同治理讓共享經(jīng)濟(jì)走得更遠(yuǎn)［4］，協(xié)同治理決定分享經(jīng)濟(jì)的精彩未來［5］。閑置宅基地作為農(nóng)村的閑置資產(chǎn)，能否充分利用很大程度上取決于在共享經(jīng)濟(jì)中能否采用合理的治理模式。由于我國閑置宅基地屬于集體所有并在公有制的制度框架內(nèi)實(shí)施用途管制政策，致使在閑置宅基地流轉(zhuǎn)治理中政府始終起著主導(dǎo)作用，而無論使用何種治理模式，其治理的效果在理論上應(yīng)該可以從利益相關(guān)者對主導(dǎo)性治理主體即基層政府的權(quán)能滿意度上映射出來。

在鄉(xiāng)村共享經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)的背景下，協(xié)同治理被認(rèn)為是有效的治理模式，那么在閑置宅基地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐中協(xié)同治理真的能提高基層政府權(quán)能滿意度嗎？本文將在文獻(xiàn)回顧的基礎(chǔ)上，首先提出閑置宅基地流轉(zhuǎn)中協(xié)同治理與基層政府權(quán)能滿意度關(guān)系機(jī)理的問題，然后進(jìn)行研究設(shè)計(jì)，并在南京市高淳區(qū)實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行模型構(gòu)建和統(tǒng)計(jì)分析，最后用實(shí)證數(shù)據(jù)回答閑置宅基地流轉(zhuǎn)的協(xié)同治理能否提高基層政府權(quán)能滿意度的問題并提出相應(yīng)的政策建議。

（二）文獻(xiàn)綜述

1.國內(nèi)外學(xué)術(shù)史梳理 西方學(xué)者對農(nóng)村房地城市流轉(zhuǎn)的大量研究源于20 世紀(jì)30 年代對糧食安全和環(huán)境污染及由其引發(fā)的社會問題的擔(dān)憂，并在20 世紀(jì)七八十年代將其研究推向高潮，對其流轉(zhuǎn)的原因、本質(zhì)、比例以及范圍等方面的探討較為深入［6］。之后的西方學(xué)者更加側(cè)重應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的不同理論和方法對農(nóng)村房地城市流轉(zhuǎn)的配置效率、技術(shù)效率、治理效率等［7-9］進(jìn)行計(jì)量研究。這些計(jì)量研究對我國宅基地流轉(zhuǎn)的科學(xué)決策具有一定的參考價(jià)值。盡管西方國家因土地私有的性質(zhì)致使農(nóng)村閑置房地城市流轉(zhuǎn)的市場化程度較高，但政府基于公共利益的考慮也同樣會不同程度地介入其流轉(zhuǎn)的決策過程中［10］，因此也有一些與政府權(quán)能相關(guān)的零星探討：如政府能力對流轉(zhuǎn)個(gè)體產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)聚集［11］的影響以及對整個(gè)流轉(zhuǎn)市場效率和規(guī)模的影響。這些研究對本文具有更直接的參考價(jià)值。

我國學(xué)者對宅基地流轉(zhuǎn)的研究主要受國家政策導(dǎo)向的影響。由于長久以來宅基地“放活”的程度不及農(nóng)用地，致使國內(nèi)對這兩類農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的研究在文獻(xiàn)數(shù)量上形成鮮明對比。在現(xiàn)有為數(shù)不多的專著類文獻(xiàn)中，宅基地流轉(zhuǎn)的制度和法律完善成為近年來重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容之一［12-13］。隨著宅基地“三權(quán)分置”政策的試點(diǎn)推行，宅基地流轉(zhuǎn)問題的研究逐漸升溫。通過網(wǎng)絡(luò)共詞分析可以發(fā)現(xiàn)，相關(guān)研究圍繞“流轉(zhuǎn)”這個(gè)中心點(diǎn)，主要針對宅基地的使用權(quán)這個(gè)核心問題進(jìn)行了重點(diǎn)討論，但在具體研究中，很少有文獻(xiàn)將宅基地流轉(zhuǎn)與政府權(quán)能進(jìn)行綜合分析，這可能是該領(lǐng)域現(xiàn)有的研究空位，也同樣是未來研究的發(fā)展方向。由于“房地分離、一宅兩制”的宅基地制度具有中國特色，其制定和執(zhí)行均由政府主導(dǎo)，在圍繞以上核心問題的討論中，政府被認(rèn)為是不可缺位的角色，涌現(xiàn)出與政府權(quán)能相關(guān)的少量“學(xué)術(shù)泉流”，其代表性的論點(diǎn)如政府主導(dǎo)論［14］、政府調(diào)控論［15］以及一些關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變［16］或職能補(bǔ)缺［17］的觀點(diǎn)等。以上論點(diǎn)或觀點(diǎn)對本文提供了重要的理論支撐和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

2.新近研究動態(tài) 自2018年中央提出探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”意見后，據(jù)文獻(xiàn)報(bào)道已有一些地方政府開始出臺一些激活閑置宅基地流轉(zhuǎn)的具體政策來探索“三權(quán)分置”的實(shí)施辦法，打造了一些“共享住宅”“共享農(nóng)房”“共享民宿”等典型樣板［18］。這些閑置宅基地流轉(zhuǎn)的“典型樣板”實(shí)際上是以互聯(lián)網(wǎng)作為媒介和平臺來分享社會閑置資源的一種“鄉(xiāng)村共享經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)”。在這種新業(yè)態(tài)的背景下，共享經(jīng)濟(jì)的特性決定了政府需要調(diào)整原有的權(quán)能結(jié)構(gòu)，正如Belk［19］所言：共享經(jīng)濟(jì)是一種“使用權(quán)消費(fèi)”，這種使用權(quán)而非所有權(quán)暫時(shí)讓渡的共享業(yè)態(tài)，與宅基地“三權(quán)分置”改革的精神十分契合；但共享經(jīng)濟(jì)也是一種“協(xié)同消費(fèi)”［20］，在中國情境中需要以政府為主導(dǎo)的多元主體（政府、平臺方、投資人、消費(fèi)者、行業(yè)協(xié)會、村集體、農(nóng)民等）通過“協(xié)同治理”而非“單邊治理”來達(dá)到“共享”閑置宅基地的目標(biāo)。在鄉(xiāng)村共享經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)背景下，通過激活閑置宅基地來助推鄉(xiāng)村振興是新時(shí)代賦予宅基地流轉(zhuǎn)的“新內(nèi)涵”，而政府在此背景下如何用“協(xié)同治理”的新思路去解決閑置宅基地流轉(zhuǎn)的難題成為新時(shí)代賦予“政府權(quán)能①學(xué)術(shù)界認(rèn)為政府權(quán)能是研究政府權(quán)力、職能和能力這三者相互關(guān)系及其發(fā)展規(guī)律的政治學(xué)理論?！毖芯康男抡n題。

3.問題提出 通過國內(nèi)外學(xué)術(shù)史的梳理可以發(fā)現(xiàn)，國外研究側(cè)重從市場的角度研究提高農(nóng)村閑置房地的流轉(zhuǎn)效率問題，而國內(nèi)因宅基地受用途管制以及土地性質(zhì)等限制，主要局限于在現(xiàn)有體制的框架內(nèi)對其流轉(zhuǎn)的制度和法律問題進(jìn)行討論，以期尋找更大的使用權(quán)“放活”空間。盡管國內(nèi)外文獻(xiàn)均對政府權(quán)能問題有所涉及，但主要是對政府權(quán)能某一方面的問題進(jìn)行零星和碎片化的論述，并未對農(nóng)村房地或宅基地流轉(zhuǎn)中政府的權(quán)力、職能和能力之間的相互關(guān)系及其發(fā)展規(guī)律進(jìn)行系統(tǒng)和深入的研究。另外，通過上述文獻(xiàn)回顧，可以發(fā)現(xiàn)在鄉(xiāng)村共享經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)背景下，我國閑置宅基地流轉(zhuǎn)中的協(xié)同治理與政府權(quán)能之間存在著這樣一種關(guān)系機(jī)理：長期以來，我國基層政府在宅基地流轉(zhuǎn)的管理中，由于深陷“管制”的巢臼和“主體性思維”的困境，短期內(nèi)在“鄉(xiāng)村共享經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)”發(fā)展中很難打破“單邊治理”或“一元治理”的局面，但通過新近研究動態(tài)的分析可知，共享經(jīng)濟(jì)“使用者消費(fèi)”和“協(xié)同消費(fèi)”的特性將迫使政府適時(shí)調(diào)整原有的權(quán)能結(jié)構(gòu)，從而從“單邊治理”逐步過渡到多元主體參與的“協(xié)同治理”。

由于中國農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制，其本質(zhì)上具有很強(qiáng)的“政治屬性”，被視為“土地政治”［21］或“地根政治”［22］的農(nóng)村土地問題無法回避政府這個(gè)“用途管制”的主體，宅基地流轉(zhuǎn)也不例外。即使是政府作為多元主體中的一方參與鄉(xiāng)村共享經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)的“協(xié)同治理”，在中國情境下政府仍需處于主導(dǎo)地位，因此政府在“協(xié)同治理”中的職能、權(quán)力和能力對宅基地流轉(zhuǎn)的成效依然至關(guān)重要。問題在于，共享經(jīng)濟(jì)是一種新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，基層政府在閑置宅基地流轉(zhuǎn)的“協(xié)同治理”中面臨既要鼓勵(lì)創(chuàng)新又要加強(qiáng)監(jiān)管的新矛盾而且又是被動適應(yīng)，這種“協(xié)同治理”在實(shí)踐中是否真的能提高利益相關(guān)者對其權(quán)能的滿意度？為回答上述問題，本文專門進(jìn)行了研究設(shè)計(jì)并對實(shí)地調(diào)研中獲得的數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，在此基礎(chǔ)上得出相應(yīng)的結(jié)論、提出有針對性的政策建議。

二、研究設(shè)計(jì)

（一）模型選取

因本文研究的主要目的是要驗(yàn)證在共享經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)背景下閑置宅基地的“協(xié)同治理”在實(shí)踐中是否真的能提高利益相關(guān)者對基層政府權(quán)能滿意度，故而選取“協(xié)同治理”相關(guān)模型作為分析框架。Morse［23］、Pepper［24］、Mark［25］、Lisa［26］、Donahue［27］、Salamon［28］等外國學(xué)者從不同維度分析過協(xié)同治理相關(guān)模型，本文選取Ansell等［29］通過對137個(gè)來自不同國家、不同政策領(lǐng)域的案例進(jìn)行“連續(xù)近似分析”構(gòu)建的SFIC模型作為研究分析框架。

圖1 SFIC模型框架結(jié)構(gòu)

SFIC 模型由起始條件S（Starting Conditions）、催化領(lǐng)導(dǎo)F（Facilitative Leadership）、制度設(shè)計(jì)I（Institutional Design）和協(xié)同過程C（Collaborative Process）4 個(gè)獨(dú)立的自變量組成（圖1）。其中，起始條件設(shè)定了初始信任，制度設(shè)計(jì)規(guī)范了協(xié)同治理的基本規(guī)則，催化領(lǐng)導(dǎo)為協(xié)同治理提供了重要的調(diào)節(jié)和催化，協(xié)同過程高度迭代且呈非線性的循環(huán)關(guān)系存在于協(xié)同治理的整個(gè)環(huán)節(jié)中，通過自變量的共同作用，最終導(dǎo)出因變量——政府治理效果即政府權(quán)能滿意度［30］。由于原始的SFIC 模型變量之間的關(guān)系相互交織、影響方向比較復(fù)雜，模型的實(shí)際應(yīng)用受到一定限制，本文按照“大道至簡”的思路，在實(shí)際應(yīng)用中對該模型進(jìn)行簡化，將SFIC模型中的起始條件、催化領(lǐng)導(dǎo)、制度設(shè)計(jì)和協(xié)同過程4個(gè)變量分別進(jìn)行指標(biāo)設(shè)定（圖2）。在不改變其模型分析框架的基礎(chǔ)上，將起始條件、催化領(lǐng)導(dǎo)、制度設(shè)計(jì)、協(xié)同過程設(shè)置為自變量，將治理效果設(shè)置為因變量，而對自變量內(nèi)部的影響方向和各自變量之間關(guān)系機(jī)理不予考慮。

（二）研究假說

結(jié)合SFIC 模型以及實(shí)證調(diào)查所獲得的信息，預(yù)設(shè)4個(gè)自變量，即起始條件、催化領(lǐng)導(dǎo)、制度設(shè)計(jì)、協(xié)同過程，因變量是協(xié)同治理效果，在本文表現(xiàn)為閑置宅基地流轉(zhuǎn)協(xié)同治理效果，即政府權(quán)能滿意度。根據(jù)這些變量，結(jié)合SFIC模型的特征，提出以下4個(gè)研究假說：

圖2 SFIC模型指標(biāo)體系框架

H1：起始條件——權(quán)力資源越對等，越有利于閑置宅基地流轉(zhuǎn)中政府權(quán)能滿意度的提高；

H2：催化領(lǐng)導(dǎo)——政府協(xié)同治理主導(dǎo)作用的發(fā)揮越充分，越有利于閑置宅基地流轉(zhuǎn)中政府權(quán)能滿意度的提高；

H3：制度設(shè)計(jì)——制度設(shè)計(jì)越規(guī)范、透明，越有利于閑置宅基地流轉(zhuǎn)中政府權(quán)能滿意度的提高；

H4：協(xié)同過程——協(xié)同過程越完善，越有利于閑置宅基地流轉(zhuǎn)中政府權(quán)能滿意度的提高。

（三）研究方法

本文向政府工作人員、投資方、農(nóng)戶、行業(yè)協(xié)會等閑置宅基地流轉(zhuǎn)協(xié)同治理方發(fā)放問卷，在對因變量治理效果量化方法選取上，首先采用熵值法計(jì)算權(quán)重，其次用模糊綜合評價(jià)法計(jì)算南京市高淳區(qū)基層政府權(quán)力、職能和能力的滿意度，并綜合采用熵值法與模糊綜合評價(jià)法計(jì)算得出各二級指標(biāo)權(quán)重值、組合值，以及高淳區(qū)下轄6個(gè)街道、2個(gè)鎮(zhèn)的權(quán)力、職能、能力、權(quán)能權(quán)重值。

（四）問卷設(shè)計(jì)

問卷遵循可靠性、精確性、合理性的原則，在全面梳理宅基地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)、精準(zhǔn)對接SFIC 模型的前提下，對問卷進(jìn)行精心設(shè)計(jì)。其中，因變量治理效果——政府權(quán)能滿意度指標(biāo)體系如圖3 所示。政府權(quán)能滿意度分為政府權(quán)力、職能和能力滿意度3 個(gè)二級指標(biāo)，而政府權(quán)力滿意度分為審批權(quán)、指導(dǎo)權(quán)、監(jiān)督權(quán)、管理權(quán)、獎(jiǎng)懲權(quán)、調(diào)查權(quán)6 個(gè)三級指標(biāo)；政府職能滿意度包含跟蹤服務(wù)、政策咨詢、受理委托等10個(gè)三級指標(biāo)；政府能力滿意度包含工作能力、執(zhí)行能力、管理能力等7個(gè)三級指標(biāo)。

三、結(jié)果與分析

（一）基本概況

高淳區(qū)地處南京市最南端，坐擁先天的山湖優(yōu)勢資源，具有獨(dú)樹一幟的鄉(xiāng)村發(fā)展特征和前景，被列為江蘇省《特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)行動計(jì)劃》首批重點(diǎn)培育對象。加快閑置宅基地高效流轉(zhuǎn)既是高淳區(qū)鄉(xiāng)村振興之要，也是服務(wù)各利益相關(guān)者之需。目前，高淳區(qū)緊緊以“宅基地”為核心、“產(chǎn)權(quán)”為關(guān)鍵保障，高質(zhì)量發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，為全國類似地區(qū)創(chuàng)造經(jīng)驗(yàn)，提供示范。另外，高淳旅游資源豐富，擁有中國首個(gè)國際慢城——椏溪生態(tài)之旅（省級旅游度假區(qū)）、1個(gè)國家級森林公園、4個(gè)國家級旅游景區(qū)、2個(gè)全國工（農(nóng)）業(yè)旅游示范點(diǎn)、1 個(gè)全國休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范點(diǎn)，又有不少鄉(xiāng)村被評為全國休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游五星級園區(qū)、省五星級鄉(xiāng)村旅游區(qū)、省首批鄉(xiāng)村旅游重點(diǎn)村等，同時(shí)有全國最大的螃蟹專業(yè)市場等五大特色專業(yè)市場，是江蘇省商貿(mào)十強(qiáng)縣（市）［31］。在共享經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)背景下，高淳區(qū)閑置宅基地流轉(zhuǎn)既有較大的市場需求，又有得天獨(dú)厚的地理優(yōu)勢。根據(jù)前期的摸底調(diào)研，發(fā)現(xiàn)在鄉(xiāng)村共享經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)背景下其在閑置宅基地流轉(zhuǎn)過程中的“協(xié)同治理”已悄然在實(shí)踐中留下諸多痕跡，基于調(diào)研的可行性和案例的典型性的考慮，課題組于2019 年10—12 月在高淳區(qū)開展實(shí)地調(diào)研，并獲取能夠支撐本文需要的相關(guān)數(shù)據(jù)。

圖3 治理效果——政府權(quán)能滿意度指標(biāo)體系框架

（二）樣本分布

江蘇省南京市高淳區(qū)下轄包括淳溪街道、古柏街道、漆橋街道、固城街道、東壩街道、椏溪街道在內(nèi)的6 個(gè)街道和磚墻鎮(zhèn)、陽江鎮(zhèn)在內(nèi)的2個(gè)鎮(zhèn)。在滿足樣本隨機(jī)性的條件下，對每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道閑置宅基地流轉(zhuǎn)較為集中的村或社區(qū)發(fā)放問卷共計(jì)600 份，回收有效問卷487 份，有效問卷在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的樣本區(qū)域分布較為合理。由于“協(xié)同”是共享經(jīng)濟(jì)重要特征，在鄉(xiāng)村共享經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)中閑置宅基地的流轉(zhuǎn)需要利益相關(guān)者成為“協(xié)同治理”的主體之一，故需對調(diào)查問卷的派發(fā)選點(diǎn)及訪談對象進(jìn)行嚴(yán)格遴選和甄別。根據(jù)鄉(xiāng)村共享經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)中閑置宅基流轉(zhuǎn)參與“協(xié)同治理”的實(shí)際情況，選擇基層政府工作人員、農(nóng)戶、消費(fèi)者、投資方、互聯(lián)網(wǎng)平臺工作人員、行業(yè)協(xié)會工作人員、村干部或居委會干部等作為調(diào)查對象?？紤]到調(diào)研對象文化水平參差不齊的問題，課題組選取訪談式問卷調(diào)查和自填式問卷調(diào)查相結(jié)合的方式，針對不同文化水平的人群采取不同的問卷調(diào)查方式，確保問卷調(diào)研更加高效、真實(shí)。有效問卷在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的區(qū)域分布及調(diào)查對象比例分布情況如表1所示。

表1 樣本分布 n=487

（三）樣本人口特征

在487名被調(diào)查對象中，男性被調(diào)查者占68.2%、女性比例僅為31.8%。在受訪者的年齡分布中，最小的是23歲，最大的是89歲，其中以30～59歲的中老年受訪者居多，占79.7%。除此之外，在受訪者中，有41.2%的被調(diào)查對象文化程度在初中及以下。

（四）信度、效度及因子分析

經(jīng)信度檢驗(yàn)，總量表Cronbach’s alpha 系數(shù)為0.949，大于0.9，表明本文在問卷設(shè)計(jì)中具有較高的一致性；效度分析結(jié)果顯示，問卷KMO值為0.962，趨近于1，表明量表題項(xiàng)間相關(guān)情形較好，同時(shí)Bartlett’s球形檢驗(yàn)的顯著性為0，因此該問卷有效且可進(jìn)行因子分析①根據(jù)學(xué)者Kaiser（1974）的觀點(diǎn)，如果KMO 的值大于0.5，則適合做因子分析。若Bartlett’s 球形檢驗(yàn)顯著性值若小于0.5，拒絕原假設(shè)，即適合做因子分析。；因子分析結(jié)果表明，40道問卷題的因子負(fù)荷值位于0.488～0.83，表明每一個(gè)因子與其他的變項(xiàng)之間具有相關(guān)性［32］，因此該問卷的效度較高，不用增刪問卷選項(xiàng)②根據(jù)學(xué)者Kaiser（1974）的觀點(diǎn)，在因子分析中，當(dāng)所有測量條款的因子負(fù)荷量大于0.4，即證明該量表具有相當(dāng)程度的收斂效度，問卷具有較好的結(jié)構(gòu)效度。。另外，分析結(jié)果顯示，6 個(gè)主成分的特征皆大于1，表明主成分的解釋力度皆比原始變量的解釋力度大［33］，可近似替代40個(gè)初始指標(biāo)，能夠解釋的方差為59.972%。

表2 政府權(quán)能滿意度即協(xié)同治理效果各級指標(biāo)綜合評價(jià)值

（五）協(xié)同治理效果的熵值和綜合評價(jià)值

為深入了解協(xié)同治理效果，本文采用熵值法和模糊綜合評價(jià)法，對政府權(quán)能滿意度即協(xié)同治理效果各級指標(biāo)熵值、組合值進(jìn)行分析計(jì)算，可得出各級指標(biāo)綜合評價(jià)值（表2）。按照“研究方法”中介紹的步驟計(jì)算得知，目標(biāo)層和一級指標(biāo)的評判向量B以及目標(biāo)層和一級指標(biāo)的綜合評價(jià)值：經(jīng)評判向量乘以評判集向量轉(zhuǎn)置，通過S=B×VT公式計(jì)算，最終求得南京市高淳區(qū)宅基地流轉(zhuǎn)中的基層政府權(quán)能滿意度即協(xié)同治理效果中目標(biāo)層和一級指標(biāo)綜合評價(jià)值。

（六）假設(shè)檢驗(yàn)

1.顯著性驗(yàn)證 通過SPSS軟件梳理487份調(diào)查問卷的變量關(guān)系，首先在SPSS中導(dǎo)入前文相關(guān)問卷數(shù)據(jù)，并分別選定因變量權(quán)能、權(quán)力、職能和能力及自變量起始條件、催化領(lǐng)導(dǎo)、制度設(shè)計(jì)與協(xié)同過程等，在“統(tǒng)計(jì)”中設(shè)置置信區(qū)間為“95%”，在圖中保存為“直方圖”“正態(tài)概率圖”及“生成所有局部圖”，在保存中勾選“Unstandardized”及“Studentized”后輸出自變量與因變量之間的影響系數(shù)及顯著相關(guān)性，深入檢驗(yàn)宅基地流轉(zhuǎn)協(xié)同治理與政府權(quán)能滿意度之間的相關(guān)性，從而判斷初始假設(shè)是否成立。其中，R2越接近1，說明回歸直線對觀測值的擬合程度越好，反之亦然［34］。此外，根據(jù)95%的置信區(qū)間及正態(tài)概率分布圖，可判定變量是否具有顯著相關(guān)性。通過回歸線性測度，自變量與因變量R2分別為0.854、0.783、0.759、0.727（表3），說明模型的擬合優(yōu)度較好，數(shù)據(jù)說服力較強(qiáng)①李子奈、葉阿忠在《高等計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)》（2000年）中認(rèn)為：擬合優(yōu)度指回歸直線對觀測值的擬合程度，度量擬合優(yōu)度的統(tǒng)計(jì)量是可決系數(shù)R2。R2值越接近1，說明回歸直線對觀測值的擬合程度越好；反之亦然。。

表3 模型擬合優(yōu)度

表4 協(xié)同治理各自變量的具體變量與政府權(quán)能滿意度相關(guān)性、顯著性檢驗(yàn)

2.假設(shè)驗(yàn)證 因本文的數(shù)據(jù)滿足正態(tài)分布、樣本隨機(jī)且具有方差齊性，所以可通過t檢驗(yàn)判定因變量與自變量之間的顯著相關(guān)性①Fisher Box，Joan Guinness 等在《Statistical Science》（1987 年）一文中作出說明：t 檢驗(yàn)是用t 分布理論來推論差異發(fā)生的概率，從而比較自變量和因變量之間的差異是否顯著。本文設(shè)定顯著性水平為0.05，若α取值小于0.05，即代表變量顯著相關(guān)。此外，當(dāng)t值大于臨界值，即表明拒絕原假設(shè)，反之亦然。。當(dāng)樣本值落入拒絕域，即表述為“拒絕原假設(shè)”；當(dāng)樣本值落入接受域時(shí)，則表述為“接受原假設(shè)”［35］②張衛(wèi)國等在《管理統(tǒng)計(jì)學(xué)》（2014 年）指出：“拒絕域”又稱為臨界域，是根據(jù)給定的小概率α（0＜α＜1）作為顯著性水平所確定的拒絕原假設(shè)H0的區(qū)間?！敖邮苡颉钡母拍钆c其相反。。此外，在符合變量顯著相關(guān)的前提下，當(dāng)變量間影響系數(shù)B 符號為正時(shí)，代表二者呈正相關(guān)關(guān)系，反之亦然。表4為起始條件、催化領(lǐng)導(dǎo)、制度設(shè)計(jì)與協(xié)同過程中的相關(guān)變量與整體治理效果即政府權(quán)能滿意度之間的相關(guān)性和顯著性的檢驗(yàn)結(jié)果。

延續(xù)上述計(jì)算方法，根據(jù)上述驗(yàn)證結(jié)果，整合后可得出自變量起始條件、催化領(lǐng)導(dǎo)、制度設(shè)計(jì)和協(xié)同過程與因變量整體治理效果即政府權(quán)能滿意度之間的影響系數(shù)、顯著性等（表5）。從計(jì)算結(jié)果來看，自變量起始條件、催化領(lǐng)導(dǎo)、制度設(shè)計(jì)和協(xié)同過程與因變量政府權(quán)能滿意度之間皆呈顯著正相關(guān)的關(guān)系。其中，影響系數(shù)B 值最大的為0.826，代表自變量協(xié)同過程變動1個(gè)單位，因變量政府權(quán)能滿意度正向變動0.826 個(gè)單位；影響系數(shù)B 值最小的為0.490，代表自變量起始條件變動1 個(gè)單位，政府權(quán)能滿意度正向變動0.490個(gè)單位。

表5 協(xié)同治理各自變量與政府權(quán)能滿意度相關(guān)性、顯著性檢驗(yàn)

表6 驗(yàn)證結(jié)果

3.驗(yàn)證結(jié)果 根據(jù)驗(yàn)證結(jié)果（表6）可知，起始條件與整體的治理效果（政府權(quán)能滿意度）間呈顯著正相關(guān)的關(guān)系，在起始條件中，權(quán)利/資源/知識越對稱、參與合作的動機(jī)越充足、協(xié)同治理者之間的糾紛越少，則整體治理效果越好；催化領(lǐng)導(dǎo)與整體治理效果（政府權(quán)能滿意度）呈顯著正相關(guān)，當(dāng)政府協(xié)同治理主導(dǎo)作用越強(qiáng)、保障協(xié)同治理各方權(quán)利越有力、處理各項(xiàng)流轉(zhuǎn)問題越及時(shí)，閑置宅基地流轉(zhuǎn)協(xié)同治理效果越好，即政府權(quán)能滿意度越高；制度設(shè)計(jì)與整體治理效果（政府權(quán)能滿意度）呈顯著正相關(guān)，協(xié)同治理參與越開放、解決宅基地流轉(zhuǎn)的方式越有效、流轉(zhuǎn)規(guī)則越清晰公平，閑置宅地基流轉(zhuǎn)協(xié)同治理的效果越好；協(xié)同過程與整體治理效果（政府權(quán)能滿意度）均呈顯著正相關(guān)的關(guān)系，協(xié)同治理各方面對面溝通機(jī)制越完善、溝通效果越好、信任基礎(chǔ)越鞏固、治理過程越積極、形成的階段性成果越多、共識達(dá)成越多，閑置宅基地流轉(zhuǎn)協(xié)同治理效果越好。

為探索鄉(xiāng)村共享經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)背景下閑置宅基地流轉(zhuǎn)協(xié)同治理與基層政府權(quán)能滿意度的關(guān)系機(jī)理，在梳理相關(guān)政策文件的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)一套合理匹配SFIC 理論假設(shè)模型的問卷，以SFIC 模型中的起始條件、催化領(lǐng)導(dǎo)、制度設(shè)計(jì)和協(xié)同過程為自變量，測量協(xié)同治理中的參與主體（政府、互聯(lián)網(wǎng)平臺、投資方、行業(yè)協(xié)會、消費(fèi)者、村干部或居委會干部、農(nóng)戶等）對協(xié)同治理的整體效果也即政府權(quán)能滿意度狀況。經(jīng)過相關(guān)變量的假設(shè)檢驗(yàn)，其驗(yàn)證結(jié)果如下：接受原假說，即權(quán)力資源越對等，越有利于閑置宅基地流轉(zhuǎn)中政府權(quán)能滿意度的提高；政府協(xié)同治理主導(dǎo)作用的發(fā)揮越充分，越有利于閑置宅基地流轉(zhuǎn)中政府權(quán)能滿意度的提高；制度設(shè)計(jì)越規(guī)范、透明，越有利于閑置宅基地流轉(zhuǎn)中政府權(quán)能滿意度的提高；協(xié)同過程越完善，越有利于閑置宅基地流轉(zhuǎn)中政府權(quán)能滿意度的提高。

四、主要結(jié)論與政策建議

（一）主要結(jié)論

第一，協(xié)同治理對提高基層政府權(quán)能滿意度具有正向促進(jìn)作用。調(diào)研地高醇區(qū)閑置宅基地流轉(zhuǎn)的協(xié)同治理中的4 個(gè)自變量即起始條件、催化領(lǐng)導(dǎo)、制度設(shè)計(jì)、協(xié)同過程和因變量治理效果之間具有“同向而行”的特征。由于本文采用熵值法和模糊綜合評價(jià)法對協(xié)同治理效果各級指標(biāo)熵值、組合值進(jìn)行分析計(jì)算，可得出各級指標(biāo)綜合評價(jià)值即政府權(quán)能滿意度，也就是說政府權(quán)能滿意度是治理效果量化計(jì)算的結(jié)果，故協(xié)同治理效果和政府權(quán)能滿意度之間是“同頻共振”的。無論是協(xié)同治理各自變量的具體變量與政府權(quán)能滿意度相關(guān)性、顯著性的檢驗(yàn)結(jié)果，還是協(xié)同治理各自變量與政府權(quán)能滿意度相關(guān)性、顯著性的檢驗(yàn)結(jié)果以及上文研究假設(shè)的驗(yàn)證結(jié)果，均顯示協(xié)同治理對提高基層政府權(quán)能滿意度具有正向促進(jìn)作用。

第二，政府權(quán)能中的政府服務(wù)職能是協(xié)同治理最需補(bǔ)齊的短板。政府權(quán)能包含政府權(quán)力、政府職能和政府能力。閑置宅基地流轉(zhuǎn)中政府權(quán)能滿意度即協(xié)同治理效果各級指標(biāo)綜合評價(jià)值顯示，政府職能的權(quán)重即二級指標(biāo)商值之和均大于政府權(quán)力和政府能力，但其滿意度即綜合評價(jià)值卻是三者中最低的，這說明權(quán)重最大即最重要的政府權(quán)能一級指標(biāo)其滿意度評價(jià)結(jié)果是最差的。從評價(jià)政府職能二級指標(biāo)的構(gòu)成來看，反映閑置宅基地流轉(zhuǎn)政府職能的事項(xiàng)包括實(shí)施規(guī)劃、資源引進(jìn)、受理委托、信息查詢、信息發(fā)布、法制宣傳、政策咨詢、合同指導(dǎo)、檔案管理、跟蹤服務(wù)。以上二級指標(biāo)事項(xiàng)實(shí)際上均可視為在閑置宅基地流轉(zhuǎn)中政府為參與協(xié)同治理的農(nóng)戶、投資方、平臺、行業(yè)協(xié)會、村集體組織等利益相關(guān)者提供的某類公共服務(wù)。因此，以上政府職能事項(xiàng)均可概括為政府服務(wù)職能，其中“受理委托”（受理流轉(zhuǎn)雙方的申請和委托事項(xiàng)）在政府服務(wù)職能中權(quán)重最大。綜上所述，在閑置宅基地的協(xié)同治理中，政府服務(wù)職能的優(yōu)化是提高政府權(quán)能滿意度的關(guān)鍵，但從目前來看，其仍然是一塊需要盡快補(bǔ)齊的短板。

（二）政策建議

第一，用協(xié)同治理的新思路去破解閑置宅基地流轉(zhuǎn)的難題。長期以來我國基層政府在宅基地流轉(zhuǎn)的管理中，由于其深陷“管制”的巢臼和“主體性思維”的困境，閑置宅基地“管制無效”與“產(chǎn)權(quán)無效”困局并存［36］成為常態(tài)。在鄉(xiāng)村振興背景下，這種政府“單邊獨(dú)大”的治理思路已經(jīng)無法適應(yīng)具有“協(xié)同”內(nèi)在要求的鄉(xiāng)村共享經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)。因此，基層政府必須與時(shí)俱進(jìn)，用協(xié)同治理的新思路去破解閑置宅基地流轉(zhuǎn)的難題。在協(xié)同治理的具體實(shí)施中，提出以下具體建議：一是在協(xié)同治理的“起始條件”中合理配置閑置宅基地流轉(zhuǎn)利益相關(guān)者的權(quán)力資源：著力解決參與協(xié)同治理各方權(quán)利、資源、知識、信息等的不對稱性問題，以增進(jìn)信任、化解矛盾，從而增強(qiáng)各方協(xié)同意愿和協(xié)同能力。二是在協(xié)同治理的“催化領(lǐng)導(dǎo)”中充分發(fā)揮基層政府在閑置宅基地流轉(zhuǎn)中的積極主導(dǎo)作用：土地公有的基本制度和“用途管制”的具體制度決定了政府在多元主體協(xié)同治理中必須發(fā)揮積極的主導(dǎo)作用，如在搭建各方溝通橋梁的同時(shí)完善協(xié)同治理的監(jiān)督機(jī)制；民主和科學(xué)地做出被各方接受和認(rèn)可的治理決策；確保政府在協(xié)同治理中的權(quán)威并在法律授權(quán)的范圍內(nèi)具有不可替代的影響力和控制力。三是在協(xié)同治理的“制度設(shè)計(jì)”中做到規(guī)范透明：建立宅基地確權(quán)頒證登記、農(nóng)房建設(shè)及其流轉(zhuǎn)的信息共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理各方的開放性參與和實(shí)質(zhì)性互動；無論何時(shí)何地和如何流轉(zhuǎn)，唯一不能變的制度就是必須堅(jiān)守“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民借流轉(zhuǎn)之名到農(nóng)村違法違規(guī)圈占、購買宅基地”這根紅線并確?！皣?yán)禁下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館”這項(xiàng)規(guī)則的清晰性。四是完善閑置宅基流轉(zhuǎn)的協(xié)同過程：通過面對面對話及時(shí)調(diào)節(jié)各類矛盾糾紛并消除各方協(xié)同的障礙；尊重農(nóng)民意愿，為建立協(xié)同各方的信任奠定基礎(chǔ)；在執(zhí)行國家有償退出或盤活利用閑置宅基地政策方面積極投入并舉措有力；在對通過互聯(lián)網(wǎng)平臺進(jìn)行“云流轉(zhuǎn)”中嚴(yán)格規(guī)范準(zhǔn)入條件、嚴(yán)格規(guī)范經(jīng)營方面達(dá)成共識。第二，通過提高政府權(quán)能的質(zhì)量來打通協(xié)同治理的堵點(diǎn)。疏通協(xié)同治理的堵點(diǎn)主要靠提升協(xié)同治理的效果。因協(xié)同治理效果和政府權(quán)能滿意度之間是“同頻共振”的，因此疏通協(xié)同治理堵點(diǎn)要依賴政府權(quán)能滿意度的提升。在閑置宅基地流轉(zhuǎn)的協(xié)同治理中，政府權(quán)能滿意度的提升取決于政府權(quán)能的質(zhì)量而非數(shù)量，而政府權(quán)能質(zhì)量主要取決于政府權(quán)能結(jié)構(gòu)的配置。計(jì)量分析結(jié)果顯示，政府權(quán)能一級指標(biāo)綜合評價(jià)值按從大到小排序依次為：政府能力、政府權(quán)力、政府職能，而其一級指標(biāo)權(quán)重即熵值之和按從大到小排序依次為：政府職能、政府能力、政府權(quán)力。由此可見，政府權(quán)能各一級指標(biāo)綜合評價(jià)值和其權(quán)重排序不一致，尤其是權(quán)重最高的政府職能綜合評價(jià)值最低，成為協(xié)同治理的主要短板，說明政府權(quán)能結(jié)構(gòu)配置不合理，需要進(jìn)行如下調(diào)整：一是轉(zhuǎn)變政府職能、強(qiáng)化公共服務(wù)，重點(diǎn)做好流轉(zhuǎn)申請的受理委托、流轉(zhuǎn)合同簽約指導(dǎo)、流轉(zhuǎn)文件檔案管理等基礎(chǔ)性的公共服務(wù)，對標(biāo)找差，及時(shí)進(jìn)行職能補(bǔ)位。二是合理行使政府權(quán)力、建立政府權(quán)力清單，重點(diǎn)強(qiáng)化流轉(zhuǎn)合同合法性和合規(guī)性的監(jiān)督權(quán)以及閑置住宅流轉(zhuǎn)依法盤活利用的獎(jiǎng)懲權(quán)等政府權(quán)力，同時(shí)又要防止宅基地流轉(zhuǎn)日常管理權(quán)、監(jiān)管權(quán)、審批權(quán)的濫用和越位，對鄉(xiāng)村共享經(jīng)濟(jì)背景下宅基地的“云流轉(zhuǎn)”等新鮮事物采取包容審慎的態(tài)度，防止因政府過度監(jiān)管而扼制創(chuàng)新。三是提升政府能力、主抓落實(shí)和執(zhí)行，確保基層政府在閑置宅基地流轉(zhuǎn)中有機(jī)對接、有領(lǐng)導(dǎo)主抓和有專人負(fù)責(zé)并積極主動執(zhí)行宅基地“三權(quán)分置”的試點(diǎn)政策和盤活利用政策。同時(shí)，政府作為閑置宅基地協(xié)同治理的主導(dǎo)者，應(yīng)該積極適應(yīng)鄉(xiāng)村共享經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)，實(shí)現(xiàn)工作、執(zhí)行、服務(wù)、創(chuàng)新、合作、宣傳、管理等能力的全面提升。