政策表述與地方政府教育支出努力 ＊
——基于市級面板數(shù)據(jù)的實證研究

錢 佳 雷萬鵬 馬紅梅

（華中師范大學教育學院/湖北省基礎教育研究中心，武漢 430079）

一、研究問題與相關文獻

教育投入是支撐國家長遠發(fā)展的基礎性、戰(zhàn)略性投資，也是公共財政的重要職能。在“后4%時代”，如何調(diào)動各級政府教育投入的積極性，不僅是保障教育經(jīng)費可持續(xù)增長的必要條件，也是實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的重要保障。早在1993 年，中共中央、國務院頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》就提出了“逐步提高國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例，本世紀末達到4%”的目標。此后，我國教育經(jīng)費持續(xù)增加，但一直沒有達到4%的水平。2012 年3 月，第十一屆全國人民代表大會第五次會議審議并批準了國務院政府工作報告，該報告提出“中央財政已按全國財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的4%編制預算，地方財政要相應安排，確保實現(xiàn)這一目標”①并將其確定為“2012 年主要任務”。同年7 月，教育部和財政部、發(fā)改委協(xié)同設立了“4%辦公室”，督促地方增加教育投入以實現(xiàn)4%的目標。歷經(jīng)近20 年，國家財政性教育經(jīng)費占GDP 比重4%的目標于2012 年整體實現(xiàn)。

一般而言，國務院政府工作報告會對當年的政府重點工作做出部署，還會對年度財政支出“劃重點”?！墩ぷ鲌蟾妗肥歉骷壵M行資源配置與精力投入的“指揮棒”，具有政策性、權威性和綱領性等特點，蘊含著政府決策者的價值取向、價值判斷及價值準則，在很大程度上是在向民眾宣告或承諾“政府將重視什么、將向哪些領域投入資源”（文宏，趙曉偉，2015）。部分研究從政府公共服務政策“注意力”的角度解釋，政府公共服務注意力配置與公共財政資源投入方向之間呈正相關關系，但許多對于政府“注意力”的研究僅對政策表述與政策強度進行了分析，較少關注“文本表述”對“實際支出”的具體影響。

從政府工作報告的表述方式中可以捕捉到教育發(fā)展和教育財政支出的重點。例如，2011 年的《政府工作報告》指出：“2012 年財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重達到4%”②。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，在本研究所涉及的282 個地級市中，《政府工作報告》提及“4%”教育投入的相應年份，無論是教育支出占財政性經(jīng)費比例還是在GDP 中的占比，均出現(xiàn)明顯的上升趨勢。由此可見，選擇政府工作報告中對于教育投入的政策表述作為研究對象具有邏輯上的可行性。以2012 年為例，絕大多數(shù)省份教育支出增速明顯高于財政收入的增幅，平均增長幅度為27.68%③，實現(xiàn)了新世紀以來的最大增長幅度。圖1 是教育經(jīng)費支出相對上一年的環(huán)比增長率，圖中也出現(xiàn)了明顯的拐點，這個“拐點”剛好與《政府工作報告》首次明確提及要落實完成“4%”的時間點重合。

值得注意的是，這種自上而下的政策方式可能并非保證地方教育支出增長的常態(tài)機制。我們發(fā)現(xiàn)，若中央政府對教育投入充足性的政策表述強度稍作緩和，地方政府就表現(xiàn)出較為明顯地教育支出增速放緩甚至負增長。圖2 顯示，在經(jīng)歷了2011 年、2012 年的“井噴式”增長后，2013 年的教育支出增速迅速下降，平均增速降至4.8%。分省數(shù)據(jù)表明，除北京、天津、浙江、廣東和西藏外，大部分省份財政性教育支出增幅均小于財政收入增幅，部分省份甚至出現(xiàn)了負增長。自2012 年提出“確保實現(xiàn)4%”以后，2013 年的表述為“必須把錢花好”，2014 年的報告中沒有直接與經(jīng)費投入相關的表述，2015 年重提“保證投入，花好每一分錢”，2016—2018 年沒有直接提及，2019 年強調(diào)“要切實把寶貴的資金用好”，2020 年則提出“要穩(wěn)定教育投入，優(yōu)化投入結構”。

圖1 教育經(jīng)費環(huán)比增長率的變動趨勢

圖2 教育支出增長率的變動趨勢

地方政府在不同年份教育財政支出的反差說明，中央政府強力推動的教育支出增加可能缺乏可持續(xù)性。同時，地方政府對教育財政的支出偏好較弱且區(qū)域差異大，公共教育投資的激勵問題仍未得到很好的解決。此外，近年來我國經(jīng)濟發(fā)展與財政收入增速放緩，教育財政支出增長的可持續(xù)性面臨新的挑戰(zhàn)。在未來一段時間內(nèi)，如何在制度上規(guī)范地方政府教育財政支出行為并激發(fā)其內(nèi)在積極性是保障教育經(jīng)費可持續(xù)增長的關鍵問題。

在正式分析之前，我們先對基礎教育財政投入及其城鄉(xiāng)差距的相關文獻做簡要梳理。早期文獻集中于政府教育投入努力程度的橫向比較，這些研究在一定程度上回答了教育經(jīng)費是否充足、哪一級政府的教育支出不足和教育內(nèi)部哪些部分不足等問題（黃斌，鐘宇平，2008）。近年來，學者也開始反思教育財政投入與社會經(jīng)濟發(fā)展指標掛鉤是否合理的問題（王蓉，田志磊，2018）。在對影響地方政府教育財政支出努力因素的討論中，基于政治經(jīng)濟學視角有關財政分權（Jin，Qian & Weingast，2005）、轉移支付（宗曉華，丁建福，2016）和地方政府利益精算（Yao & Zhang，2015）的研究也進一步豐富了理解地方政府基礎教育財政支出行為的內(nèi)容（王蓉，楊建芳，2008）。

在財政分權理論視角下，地方政府是一個追求目標利益最大化的理性決策單元（Oates，2005），會根據(jù)中央政府的政策導向和考核指標進行策略性地行為調(diào)整，而財政支出結構、規(guī)模的調(diào)整是其主要調(diào)整手段之一。我國的中央與地方關系具有政治集權和經(jīng)濟分權的特征（范子英，2010），這種特質為檢驗相關理論主張?zhí)峁┝艘欢ǖ闹贫缺尘?。例如，“省直管縣”“新機制”等自然實驗激發(fā)了學術界對公共基礎教育經(jīng)費“財”和“政”問題的關注，也驗證了中央導向對地方教育支出的影響（黃斌等，2013）。

此外，在財政分權的制度背景和公共財政投入的“城市化傾向”雙重約束下（雷萬鵬，錢佳，2015），農(nóng)村教育投入保障問題也引起了學術界的廣泛關注（邢祖禮，鄧朝春，2012），相對于城市教育投入來說，農(nóng)村教育投入不充足。從地方政府公共服務支出城鄉(xiāng)偏好方面看，公共服務投資的城市化傾向也并非中國僅有（Lipton，1977）。這可能是由于：一方面，在制度資源的利用和轉化上，作為一個群體的農(nóng)村居民可行能力受限（Sen，1992）；另一方面，相關利益團體在資源占有和分配上的話語優(yōu)勢（Jones &Corbridge，2010）。針對我國教育支出的研究也驗證了我國教育經(jīng)費支出確實存在一定的“城市偏好”問題?；诖耍?012 年的增量額定的推進中，地方政府將采取何種分配策略，是一個有待用數(shù)據(jù)進一步檢驗的議題。

基于以上分析，本文將通過構造一個地市級城鄉(xiāng)兩部門面板數(shù)據(jù)，檢驗地方政府教育支出的努力程度如何受中央行政命令的影響以及在面對這種總量要求下又如何協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)支出結構。文章檢驗了中央教育支出行政命令的效果，這對教育財政投入保障的機制建設具有現(xiàn)實意義；考察了外生性的財政增量調(diào)整是否對城鄉(xiāng)基礎教育財政支出存在異質性影響，這涉及教育財政投入在城鄉(xiāng)間的結構性分配問題。研究發(fā)現(xiàn)，一旦中央政府將教育財政支出作為地方業(yè)務績效考核的“強指標”，地方政府就能高效回應中央政府對于教育投入的額定要求；同時，在總量投入達標的情況下，地方政府對基礎教育資源的城鄉(xiāng)分配模式存在較大的異質性。

文章可能的貢獻在于：第一，對地方政府教育財政支出努力程度的測量具有更好的內(nèi)容效度，文中包括教育支出在地方一般財政性經(jīng)費中的比例、在GDP 中的占比、教育經(jīng)費年度環(huán)比增長率和生均教育經(jīng)費支出等。第二，筆者根據(jù)統(tǒng)計資料的結構特征構建了一個“地級市-市轄區(qū)與縣域內(nèi)兩部門-年份”的三維面板數(shù)據(jù)，從而使得利用有限的數(shù)據(jù)檢驗地方政府教育投入的偏好成為可能；同時，數(shù)據(jù)經(jīng)過轉置后可以充分利用固定效應估計方法，消除不隨時間而變的不可觀測的地級市個體特征的影響。第三，本研究的分析單位更小且兼顧市轄區(qū)和縣域內(nèi)兩部門，為考察地方政府教育財政的具體實踐提供了更豐富的素材。本文余下部分的結構安排如下：第二部分介紹數(shù)據(jù)來源、數(shù)據(jù)處理方法與計量模型界定；第三部分對實證研究結果進行分析，并進行穩(wěn)健性檢驗；最后對研究結論、政策啟示與局限進行總結。

二、數(shù)據(jù)來源與模型界定

（一）數(shù)據(jù)來源

研究所涉變量或指標均來源于《中國城市統(tǒng)計年鑒》和《中國區(qū)域統(tǒng)計年鑒》中有關地級市的統(tǒng)計部分。我們收集了全國282 個地級市2007—2016 年的數(shù)據(jù)④。這282 個地級市是剔除了直轄市外的各省下轄市，但包含了行政級別高于地級市的省會城市。數(shù)據(jù)在回答本研究問題方面具有如下優(yōu)勢：

第一，數(shù)據(jù)加總級別更低。以往文獻以省為分析單位的研究較多，但省級教育支出中還包含高等教育的支出，混淆因素較多。一方面，高等教育和基礎教育財政制度存在差異，不扣除高等教育部分的投入，較難為地方政府基礎教育支出行為提供有說服力的證據(jù)；另一方面，由于市級、縣級政府的教育支出絕大部分是用于了基礎教育支出，是研究地方政府基礎教育支出行為較合適的分析單位。

第二，面板數(shù)據(jù)更加適用于政策分析?！懊姘鍞?shù)據(jù)對政策分析非常有用，特別是項目評估”（伍德里奇，2003）。我們先將這套數(shù)據(jù)轉置為一個282 個截面10 期共計2820 個觀察值的“市-年份”二維面板數(shù)據(jù)。我們根據(jù)原始統(tǒng)計數(shù)據(jù)“全市”“市轄區(qū)”和“縣域內(nèi)”⑤的規(guī)律性排列再將其進行轉置，生成空間位置的標識符變量⑥，據(jù)此可以再生成一個“縣域內(nèi)”（NC）的虛擬變量。刪除“全市”層面的數(shù)據(jù)后就可以分析“城市”（NC=0）和“縣鎮(zhèn)及農(nóng)村”（NC=1）兩部門的支出情況，共5640 個觀察值⑦。如分析技術部分所示，使用這樣的三維面板數(shù)據(jù)進行固定效應估計時可以消除不隨城鄉(xiāng)和時間而異的因素的影響，例如，當?shù)貙逃С龅钠玫炔豢捎^測特征。

第三，數(shù)據(jù)時間跨度更合理。本文的分析起點是2007 年，主要是基于如下考慮：2006 年后全面實施農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障“新機制”后，在一定程度上改變了地方政府教育支出的模式。同時，自2007年起，財政收支科目劃分做了重要的變更。例如，2006 年以前，一般預算平衡表中只有“教育事業(yè)費”支出科目，而2007 年以后，“教育事業(yè)費”和以往“基本建設支出”類科目中用于教育的部分合并統(tǒng)稱為“教育支出”。本文所選時間區(qū)間可以避免核心變量的測量不一致等誤差。

此外，盡管我們收集了2013 年及此后的數(shù)據(jù)，但由于國家在這個時間段內(nèi)加大了對鄉(xiāng)村教育的政策扶持，實施了“鄉(xiāng)村教師生活補助”“鄉(xiāng)村教師支持計劃”等重要政策，而這些比重較大的農(nóng)村專項教育經(jīng)費的投入難以從總經(jīng)費投入中分離出去，不利于準確估計《政府工作報告》對教育財政投入產(chǎn)生的動態(tài)效應。因此，最終的回歸分析中不包括對這個時間段數(shù)據(jù)的分析⑧。

（二）核心變量

本研究的核心變量主要是地方政府的教育財政支出努力程度、政策時效時間變量及其作用強度的空間變量。

1. 被解釋變量

被解釋變量教育財政支出努力程度包括四個指標，其中，三個為比例指標，一個為水平值。而這四個指標中，教育經(jīng)費在年度預算內(nèi)財政支出中的比重（PBEF）、在GDP 中的比重（PGDP）是主要的度量指標，教育經(jīng)費支出較上一財政預算年度的環(huán)比增長率（GROWTH）和生均支出（LNEXP）這兩個變量僅做穩(wěn)健性檢驗用。以下將對這幾個變量的操作化過程做簡要說明。

一是年度預算內(nèi)教育支出占財政支出的比重（PBEF）。教育支出占公共財政支出比例能度量各地教育財政支出的努力程度。這個指標的效度在教育財政相關研究中得到了學術界的一致認可（張晏等，2013）；二是教育支出占GDP 比例（PGDP）。中央政府主要圍繞“占GDP 比例4%”這項任務指標發(fā)布政策要求，由此我們利用教育財政支出在GDP 中的占比作為地方政府努力程度的指標之一；三是教育經(jīng)費支出較上一預算年度的環(huán)比增長率（GROWTH）。如前所述，教育經(jīng)費相對自身的增長率也是一個重要的指標；四是生均支出（LNEXP）。在控制了學生人口的比例后，生均教育經(jīng)費支出能更好地消除辦學規(guī)模對支出的影響。我們遵循以往研究的慣例，將其做自然對數(shù)處理后，再進行回歸。

2. 核心解釋變量

時間變量DT 和空間效應NC 是本研究的核心解釋變量。DT 是考察2011—2012 年中央政府強力推進教育支出目標影響的兩個關鍵時點，它的本質是對公共政策的文本計量（黃萃等，2015）。盡管“4%”的教育投入目標落實年份是2012 年，但在2011 年的《政府工作報告》中已出現(xiàn)，在2012 年則再次對此任務進行明確說明。有鑒于此，我們將政策啟動元年設定在2011 年，當觀測年份t 為2011 年和2012 年時，DT 的取值是1；而2007—2010 年間的DT 取值為0。

除了用DT 標記政策話語表述的強度外，我們也以虛擬變量的形式將時間趨勢項加入模型，考察各年度的相對強度，而2011 年（YR 2011）和2012 年（YR 2012）分別對應的系數(shù)大小可以間接檢驗工作報告對“4%”工作指示語氣強硬程度的效應。DT 所對應的估計系數(shù)相當于YR2011 和YR2012 這兩個變量估計值的加權平均。

此外，我國的市轄區(qū)通常為城市中心地區(qū)，而且發(fā)展程度、基礎設施等方面更具優(yōu)勢，而縣域內(nèi)空間包括發(fā)展程度相對較低的廣大農(nóng)村或遠郊及縣（區(qū)），可以將其視為廣義上的“農(nóng)村”。如前文“數(shù)據(jù)來源”部分所述，這個變量是根據(jù)統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)提供的“全市”“市轄區(qū)”兩部門劃分利用減法計算“縣域內(nèi)”部分的各經(jīng)濟指標⑨，然后轉置成的“偽面板”數(shù)據(jù)，將所有282 個地級市的6 期數(shù)據(jù)轉置成含有市轄區(qū)和縣域內(nèi)兩個部門的三維面板數(shù)據(jù)后，可以通過虛擬變量的方式識別“市轄區(qū)”（NC=0）和“縣域內(nèi)”（NC=1）。而在檢驗政策時效內(nèi)的空間分布效應時，直接利用DT 與NC 的交互項即可獲得具有經(jīng)濟意義的估計參數(shù)。

（三）模型界定

如前所述，本文將重點考察2012 年的教育財政投入的行政命令效應及其在城市與縣鎮(zhèn)（農(nóng)村）的空間分布效應。完整模型的數(shù)學表達式為：

在上述回歸模型中，下標i 和t 分別是（城市-部門）截面和時間的標識符，即地級市i 在t 年的觀測值。在不同的模型中，我們分別對因變量Y 進行了不同的設定，j 取值為1、2、3、4 時分別代表上述四個標識地方政府教育經(jīng)費支出努力程度的具體指標，即，PBEF、PGDP、GROWTH 和LNEXP。

NC 是地級市的縣域內(nèi)經(jīng)濟體，DT 是中央政府發(fā)布政策執(zhí)行命令的“干預”，因此DT 和NC 的交互項考察的是行政命令的分布效應。若 β2顯著為正，則說明中央政府的教育財政支出行政命令對增加縣域內(nèi)基礎教育投資的影響更大，否則，教育財政增量投入更多地投向了市轄區(qū)。此外，我們還將DT 替換為年份t 的虛擬變量檢驗了縣域內(nèi)各年份的基礎教育投入情況。

X為其他影響地方政府教育財政支出的控制變量的向量，如，反映財政支出自由程度的財政自給率、經(jīng)濟發(fā)展水平、作為地方政府對基礎建設投資偏好的代理指標外商直接投資、人均轉移支付量等外部經(jīng)濟環(huán)境。中小學在讀學生數(shù)占人口比例、市轄區(qū)和縣域內(nèi)人口占比等變量均是基于基礎教育需求方面的考慮。

面板數(shù)據(jù)的優(yōu)勢是根據(jù)對誤差項的特殊設定做方差分解，誤差項被分解為兩類，截面的個體效應αi和 隨機誤差項 εit。 如果 αi與 εit相關，即，各城市的各部門不隨時間變化且與其他解釋變量相關的變量均通過差分的形式銷項最終被 αi吸收。將公式（1）中所有變量做組內(nèi)去均值處理后進行估計即可得到的固定效應（Fixed Effects，F(xiàn)E）是一致的估計結果⑩。因此，利用FE 估計時，所有解釋變量需因截面i 的不同而有所變化。如果解釋變量不隨時間而變或者在相同的時間間隔內(nèi)所有截面都出現(xiàn)等量變化則會銷項被 αi吸收。因此，本文無法直接將NC 這個空間變量納入模型。然而，這些不隨時間而變或在同樣的時間間隔內(nèi)發(fā)生等量變化的變量可以與時間變量進行交互。因此，盡管本研究無法直接通過FE 估計得到NC 的系數(shù)，但可以獲得NC×DT 的效應以及NC 在各年份上的估計量。

三、實證結果分析

（一）主要發(fā)現(xiàn)

2011 年在政府工作報告中出現(xiàn)“4%”的表述時，當年的政策效果就顯著地表現(xiàn)出來。具體而言，在其他條件相同的情況下，國家明確將教育財政投入4%目標設定為政府工作重點時，政策時效期限內(nèi)的教育支出在公共財政中的比例支出提高兩個百分點左右，在GDP 中占比提高0.5 個百分點。

對教育經(jīng)費支出的影響，來自地區(qū)內(nèi)部不可觀測的個體效應量較大。這與研究直覺相符：教育需求和偏好、城鄉(xiāng)分化程度等歷史或制度因素，甚至政府領導人的經(jīng)歷與背景等對地方財政支出都具有重要影響，而這些不可觀測的或者數(shù)據(jù)庫中沒有收集到的信息都會造成傳統(tǒng)估計方法的重大偏誤。本研究通過將地級市面板數(shù)據(jù)再按市轄區(qū)和縣域內(nèi)兩維空間轉置成三維面板數(shù)據(jù)，利用FE 估計較好地解決了這個截面數(shù)據(jù)較難處理的技術問題。?根據(jù)表1 中FE 的估計結果，我們可以得到如下結論：

第一，政府工作報告出現(xiàn)明確的“4%”政策表述的兩年中，政策效應明顯。代表行政命令生效的時間虛擬變量（DT，即2011 年和2012 年）的系數(shù)均顯著為正（p＜0.001）。就教育支出在公共財政中占比而言，DT 對應的系數(shù)大約是兩個百分點（M1）；將解釋變量替換為教育支出在GDP 占比后，DT 對應的系數(shù)仍然顯著為正，大約0.6 個百分點（M4）。

而在直接受到中央政府對地方政府教育支出規(guī)定和約束的兩年中，2012 年的效果更明顯，是2011年的3 倍?。在考慮時間和空間的交互作用后，M3 和M6 列所對應的結果顯示，政府對教育投入水平作出硬性規(guī)定的2012 年，其效應量更大，對于財政性經(jīng)費占比而言，這個效應量超過兩倍；對GDP 占比而言，效應量的增幅也超過50%。

表1 政策表述對地方政府教育財政支出努力程度及其分布效應的影響

前文的描述統(tǒng)計結果也表明，與2007—2010 年的教育支出占比相比，2011 年和2012 年地級市的市轄區(qū)和縣域內(nèi)教育支出均顯著提高，中央政府對教育支出水平設定的強制目標得到了地方政府的有效回應。一種可能的解釋是，我國的教育支出努力度偏低在一定程度上并非財力不足而“不能為之”，而是激勵不足和監(jiān)督機制不力導致的“不愿意為之”（李秉中，2014）。從教育經(jīng)費投入保障的體制機制建設角度看，國家應該對地方教育投入的充足性設定標準，并將這種民生支出達標程度進行更強有力的監(jiān)督。

2012 年的“4%”目標本質上是一個教育財政投入努力程度評估問題。根據(jù)我國當前地方官員考核的管理慣例可以預期，只要國家將這個指標納入當年的績效評估指標體系，“4%”就不是一個無法企及的任務（周黎安，2007）。然而，這種財政支出保證能力并非瞬間獲得，而是通過調(diào)整支出結構實現(xiàn)的。換言之，地方政府在面臨硬性任務目標考核時，其策略有時是壓縮其他公共服務項目中的支出，通過支出結構的變動調(diào)整教育經(jīng)費。這與來自“民生性支出和生產(chǎn)性支出的兩部門競爭關系”研究所得的結論基本一致（張牧揚，2013）。

第二，教育支出結構顯示了“城市偏好”，但基于不同結果變量估計的系數(shù)缺乏穩(wěn)健性。表2 中M2 和M5 分別考察了中央政策時效時期與縣域空間的交互（DT×NC）。對于教育支出在地方財政一般預算內(nèi)支出中占比（PBEF）這個指標而言，縣域內(nèi)的增幅顯著更低，但對GDP 占比（PGDP）而言，縣域內(nèi)支出增量邊際顯著。在M3 和M6 中，將每個年份與“縣域內(nèi)”經(jīng)濟體交互時，縣域內(nèi)教育支出占GDP 的增量只在2011 年邊際顯著高0.17 個百分點，而在其他時間內(nèi)或不顯著或顯著更低。這與以往的研究結論一致（黃少安，姜樹廣，2013）。

綜上，地方政府教育支出努力度受到了教育需求與自身經(jīng)濟發(fā)展水平、財力基礎和財力來源結構等諸多因素的影響，但在控制了這一系列因素的情況下，努力度差異則可以說明地方政府的教育偏好差異并最終反映在地方政府的教育支出中。我們認為，地方政府對中央政府的績效考核任務目標能實現(xiàn)及時高效的反應，地方官員的偏好也具有改變的可能性。

研究表明，在當前的績效考核體系下，地方政府仍對經(jīng)濟性支出存在偏好，而對包含教育在內(nèi)的民生支出偏好不足。相對于文化教育衛(wèi)生等方面而言，基建投入更容易在短時期內(nèi)取得效果，從而產(chǎn)生對公共支出結構的扭曲（傅勇 ，張晏，2007）。由此可見，地方政府的激勵和監(jiān)督問題非常重要，這依賴于對現(xiàn)有行政考核機制、財政決策模式、民眾監(jiān)督權利等方面進行綜合治理。

（二）穩(wěn)健性檢驗

以往的教育財政文獻常將地方政府的教育投入努力程度限定在占公共財政支出或GDP 的比例兩個指標上。然而，這兩個指標都是部門間的比較。教育經(jīng)費這個部門內(nèi)的變異很少受到關注。鑒于此，我們構建了教育支出相對上一年的增長率（GROWTH）以及轄區(qū)內(nèi)生均支出（LNEXP）兩個指標，分別從相對水平和絕對水平兩個方面考察。表2 報告了教育經(jīng)費支出環(huán)比增長率和生均支出受政府工作報告的影響。

在政府工作報告明確提到“4%”這項政策任務時，無論是增長率還是生均支出，都會從當年的財政統(tǒng)計中得到明顯的反映。同時，穩(wěn)健性檢驗所得結論仍然支持了政府工作報告的顯著效應，簡要摘錄主要結果如下：一是如果將教育經(jīng)費投入的年度環(huán)比增長率作為地方政府基礎教育財政支出努力程度的度量指標，則中央政府的政策表述直接推動了地方政府在教育投入上比上一年凈增10 個百分點左右，該結果與圖1 中表現(xiàn)出的巨大轉折具有內(nèi)在一致性。二是政府工作報告對生均教育經(jīng)費支出的效應量為0.24，參照有效分析樣本生均支出均值6198 元可以算出：因中央政府對教育支出比例的硬性要求，2011—2012 年的生均支出凈增量是1681 元（=EXP（0.24）×6198-6198）。

將教育經(jīng)費增長率和生均經(jīng)費兩個指標作為地方政府教育投入努力程度的測量指標時，其空間分布效應明顯。對于縣域內(nèi)的經(jīng)濟體而言，政府工作報告中對于教育經(jīng)費支出的要求顯著提高了生均教育投入4%，相當于增加了220 元?。

圖3 是根據(jù)市轄區(qū)與縣鎮(zhèn)及農(nóng)村生均教育支出比率的時間趨勢，在生均教育支出指標上，總體上代表城市人口的市轄區(qū)的相對優(yōu)勢呈逐漸下降的趨勢。前文主體分析顯示，從占公共財政比例的指標看，縣域內(nèi)經(jīng)濟體受政府工作報告的促進作用的幅度平均低1 個百分點，但從絕對量上看，縣域內(nèi)的教育系統(tǒng)投入水平仍然有所提高。如圖4 所示，在政府工作報告的生效當年，縣鎮(zhèn)或農(nóng)村生均教育支出的增幅也顯著高于市轄區(qū)。然而，增幅也與基期的總量有關，這個指標能為城鄉(xiāng)不均衡程度縮減趨勢提供輔助信息。

表2 政策表述對地方政府教育財政支出努力程度影響的穩(wěn)健性

圖3 市轄區(qū)與縣鎮(zhèn)生均教育支出比率趨勢

圖4 市轄區(qū)與縣鎮(zhèn)生均教育支出環(huán)比增長率趨勢

四、結論與政策啟示

（一）主要結論

本文利用282 個地級市2007—2016 年的地市級面板數(shù)據(jù)，分市轄區(qū)和縣域內(nèi)兩部門對數(shù)據(jù)進行了轉置處理，構建了一個能區(qū)分地級市不同經(jīng)濟部門活動的三維面板數(shù)據(jù)，并用固定效應法估計了地方政府基礎教育支出努力度受中央政府行政命令影響的程度及這種差異的空間分布效應，其主要結論如下。

第一，中央政府于2012 年強制推進教育投入額定占比，這種“強力式”增加投入的方式能在短期內(nèi)得到地方政府及時且高效地響應。無論是采用比例指標還是采用生均經(jīng)費絕對水平值指標，政府工作報告出現(xiàn)“4%”明確要求時，就可以明顯地體現(xiàn)出凈增量。然而，這種依靠中央政府強力推進的教育支出增長方式可能不具有可持續(xù)性。

第二，在教育經(jīng)費占公共財政支出比例這個指標上，中央明確規(guī)定并強力推進地方政府目標任務后，存在“城市偏向”的證據(jù)，而在GDP 占比、教育經(jīng)費環(huán)比增長等指標上，中央政府的“指揮棒”能略微改善縣域內(nèi)教育投入。鑒于縣域內(nèi)的統(tǒng)計資料更多的是來自農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的加總數(shù)據(jù)，這一現(xiàn)象值得引起重視。

第三，F(xiàn)E 估計的輔助統(tǒng)計量ρ 表明，教育財政支出的城市個體效應較大，這意味著在分析地方政府的教育支出問題時可能面臨遺漏變量的偏誤問題。今后需要進一步加強城市或縣（區(qū)）層面的數(shù)據(jù)建設，推動教育財政研究的方法精細化工作。

（二）政策啟示

自2012 年財政性教育經(jīng)費占GDP 比重突破4%以來，已經(jīng)連續(xù)8 年保持在4%以上。近年來，在世界經(jīng)濟增長低迷，國內(nèi)經(jīng)濟下行壓力加大，財政收支矛盾突出的背景下，支出占比能持續(xù)保持在4%以上既是我國堅持優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)的具體體現(xiàn)，也是中央與地方財政共同努力的結果。

但我們必須看到，財政性教育經(jīng)費占GDP 比重于2012 年達到4.28%以后，除2015 年(4.26%)較2014 年(4.15%)增長外，已經(jīng)連續(xù)4 年呈現(xiàn)一定的下降趨勢(2016—2019 年分別為4.22%、4.14%、4.11%和4.04%)。這不僅說明我國在尚未達到世界平均水平之前(根據(jù)OECD 數(shù)據(jù)，2018 年世界平均值為4.9%)，就有了“低速增長”和“低于財政收入增速”的隱患，還表明地方政府在教育支出達到一定的水平后，可能存在教育支出努力度減弱的趨勢。結合實證研究結論，本文提出以下政策建議。

首先，在進入“后4%”時代以后，中央政府仍應高度關注教育經(jīng)費投入的持續(xù)增長，并在政策表述上發(fā)出積極信號，提升地方政府教育支出努力度（胡詠梅，唐一鵬，2014；姚繼軍，馬林琳，2016；姚繼軍，張新平，2014）。我們的研究表明，中央政府的政策表述強化時，地方政府會在短期內(nèi)提高教育支出努力度；一旦中央政策強度減弱時，這種“動員式”推動教育財政投入努力度的方式將難以持續(xù)。各級政府要從教育支出持續(xù)增長的角度將教育事業(yè)擺在優(yōu)先發(fā)展的地位。一方面，通過中央政策、文件等所釋放的信號強度提升地方政府教育支出努力度，持續(xù)改進地方政府教育支出偏好，政策傳達的信號強度不宜減弱；另一方面，通過改革政府考評機制、加強教育督導、建立投入標準等方式，從政策、制度、標準等角度進一步強化地方政府教育支出的約束性，探索教育經(jīng)費增長的長效機制，落實地方教育財政支出責任，切實保障“兩個只增不減”。

其次，在優(yōu)化教育經(jīng)費配置結構的過程中，需要充分考慮地方政府在“調(diào)整優(yōu)化結構提高教育經(jīng)費使用效益”過程中的財政能力與動力機制。本研究結論表明，當教育財政資金增長的時候，這種邊際增量仍存在“城市偏好”。在當前“以縣為主”的基礎教育管理體制下，這種“城市偏好”不僅會導致地級市域內(nèi)的城區(qū)與縣的差距進一步拉大，還會對縮小城鄉(xiāng)教育差距帶來不利影響。在堅持“保基本、補短板、促公平、提質量”的原則下，一方面，應充分考慮市轄區(qū)與縣的財力差距，差異化地明確區(qū)縣級政府教育支出努力的提升空間；另一方面，在盡快制定生均支出標準的基礎上，將核算標準納入地方政府預算，并對財力不同的區(qū)縣確立有彈性的多級政府支出責任劃分責任，保障教育財政經(jīng)費增量真正流入偏遠、農(nóng)村等欠發(fā)達的地區(qū)教育事業(yè)發(fā)展中，縮小教育差距。

最后，值得注意的是，在2020 年國務院政府工作報告提出“要穩(wěn)定教育投入，優(yōu)化投入結構，縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域、校際差距，讓教育資源惠及所有家庭和孩子，讓他們有更光明未來”，再次傳遞了教育財政“穩(wěn)投入、縮差距”的政策信號。這既是在經(jīng)濟下行風險增加、財政收入增速放緩背景下對教育財政投入的總體要求，也會是改進地方政府教育支出努力的積極信號。本研究的局限性表現(xiàn)在，盡管FE 估計能有效消除不隨時間而變得不可觀測特征引起的遺漏變量偏誤，但它仍然沒有解決反向因果的問題。本研究的核心解釋變量是中央政府“一刀切”決策，反向因果問題的可能性較小，但那些以往離“4%”較遠的經(jīng)濟體可能面臨急劇的行為模式轉變；然而，受數(shù)據(jù)本身的限制，我們沒有詳細討論該問題，今后可以通過收集更豐富的信息更加精準估計政府工作報告的政策信號對教育經(jīng)費投入增長的貢獻。