告別自治：合規(guī)時代的美國大學治理 ＊

姚 榮

（華東師范大學高等教育研究所，上海 200062）

一、從自治走向合規(guī)：美國聯邦高等教育規(guī)制的興起與擴張

從1636 年哈佛學院成立到20 世紀40 年代末，美國學院和大學在很大程度上獨立于聯邦政府的監(jiān)管和控制而蓬勃發(fā)展。然而，從1945 年至今，這一切都改變了。在聯邦高等教育規(guī)制興起和不斷擴張的背景下，美國高等教育機構的自治開始受到一系列錯綜復雜的合規(guī)要求的限制。當前，美國高等教育已經發(fā)展成為一個受規(guī)制的行業(yè)，學院和大學則成為受規(guī)制的實體（Dunham，2010）。作為美國受監(jiān)管最為廣泛和嚴格的機構類型之一，高等教育機構所受規(guī)制的復雜性、范圍及強度僅次于公用事業(yè)公司。合規(guī)時代的來臨，使得美國高等教育機構行政管理的幾乎每一個方面，都受到聯邦行政法規(guī)或以制定規(guī)則的形式實施的行政解釋的規(guī)制。

值得關注的是，喬治梅森大學梅卡圖斯中心（Mercatus Center at George Mason University）發(fā)布的數據顯示，1997—2012 年，聯邦政府對高校的要求增加了56%。與此相應，大多數高校領導認為，聯邦政府頒布的法規(guī)在過去幾年里的增長率顯著提高。在2013 年和2014 年，也就是梅卡圖斯中心開展相關研究以來的兩年時間里，美國聯邦教育部發(fā)布了針對10 組新問題的新規(guī)則或指令。類似地，美國學院與大學律師協會（the National Association of College and University Attorneys，NACUA）于2013 年開展的一項調查顯示，公立和私立高等教育機構對其面臨的合規(guī)風險存在顯著共識，這些合規(guī)風險涉及人力資源（HR）、信息安全、《教育法修正案》第九條（Title IX）、體育、公共安全（即克萊莉法案）、財政援助、研究、美國殘疾人法案（Americans with Disabilities Act，ADA）、贈款管理以及環(huán)境健康與安全（Adams，2015）。對于聯邦規(guī)制持續(xù)擴張的最新動向，密歇根大學前任校長杜德思達評論道：“聯邦法規(guī)已深入大學的各個角落，從職業(yè)安全到有害物的控制、衛(wèi)生保健條款、賬目要求和校園犯罪報告等。而且，華盛頓政策的不可預見的變化常常殃及大學。這些變化如條文、稅收、資助等，它們在選舉周期中依政治風向而搖擺?！保ǘ诺滤惯_等，2008）

當前，越來越多的人認識到，對于聯邦政府在高等教育上投入的資金，應賦予其以明確的責任，確保高等教育財政撥款得到良好的利用。與此同時，高校有明確的義務按規(guī)定使用這些資金。在正確的監(jiān)管方式下，政府監(jiān)管為學生和納稅人提供了必要的保護。但是，不必要和過于復雜的規(guī)章制度沒有任何好處，反而帶來了昂貴和不受歡迎的負擔。在此背景下，聯邦政府對高等教育的規(guī)制遭到了美國學界和實務界（尤其是高等教育機構）的強烈抵制和質疑。然而，這些抵制和質疑未能阻止聯邦高等教育規(guī)制的擴張和蔓延趨勢。

誠如美國高等教育法律權威學者卡普林（Kaplin，W. A）與李（Lee，B. A.）所言，盡管大學及全國性的大學協會試圖限制聯邦法規(guī)和聯邦資助條件對高等教育的影響，但聯邦政府在校園中的影響仍在持續(xù)擴大。盡管高等教育在堅持自主性方面取得了一些成功，特別是在“誰可以教，教什么，該如何教，以及誰可以入學”方面，但聯邦法規(guī)仍然影響著大學和學院的學術核心事務。盡管在聯邦法規(guī)的某些領域中仍然可以使用強制性的自我規(guī)制手段，如限制對人類被試者的使用或對動物的研究，但機構的自我規(guī)制行為被批評為功能不足或自我服務。盡管聯邦政府依靠私人認證機構幫助確保某些聯邦資助計劃的完整性，但聯邦機構會定期評判這些機構的標準和做法，并且隨著時間的推移，聯邦對認證程序的規(guī)制也有所增加（Kaplin & Lee，2013，pp. 1552-1553）。

在合規(guī)時代，美國高等教育的大部分領域都受到監(jiān)管，15 個內閣機構（Cabinet agencies）都對大學的運作進行規(guī)制。在接受聯邦資助（例如學生貸款資助或研究資助）后，大學通常需要遵循相關的法律。當然，特定的法律適用于特定的大學，因大學的使命、規(guī)模和研究議程不同而有所差異。所有接受聯邦資助的大學都需要遵守聯邦《高等教育法》（Higher Education Act，HEA）第四章的規(guī)定及其附帶的“一般規(guī)定”和其他章節(jié)，這也是許多合規(guī)性要求的依據。違規(guī)處罰可能會很嚴厲，有些違規(guī)行為會被處以固定數額的罰金或喪失接受資助的資格?？偠灾?，聯邦政府對高等教育的規(guī)制深入大學的運作，以至于許多學術界以外的人對這些受規(guī)制的領域不甚了解（Koebel，2019）。

為了更好地厘清聯邦高等教育規(guī)制的范圍及其類型（Kaplin & Lee，2013，pp. 1535-1546），可以根據聯邦憲法有關教育的權力形態(tài)（包括開支權、貿易權、稅收權以及公民權利執(zhí)行權等）以及高等教育機構法律地位（包括公立、私立營利性與非營利性機構）的差異，將聯邦高等教育規(guī)制分為以下四類（Dunham，2010）。

首先，是與政府在資助活動中的利益有關的法律，通常在機構接受資助時生效。此類法律涉及財政資助項目的參與以及與研究活動相關的許多問題，包括學術不端、利益沖突、人類與動物實驗、出口控制與結果報道。自20 世紀40 年代以來，聯邦政府對大學研究的資助增加了260 億美元。為了保護這些資金，政府發(fā)布了大量的規(guī)章制度，以確?！把芯康玫搅己煤驼\實的開展”（Lee，2010）。目前，資助學術研究的聯邦機構已經建立了一個復雜的合規(guī)系統(tǒng)，以監(jiān)督校園內的研究活動，確保對研究經費和合同支出進行適當財務控制，并審查研究建議以確保研究對象的安全，無論研究對象是人還是動物。聯邦法律還規(guī)定了調查研究不端行為的方式，以及調查委員會向資助機構提交報告的時間和內容，其他法規(guī)規(guī)定了利益沖突等問題。具體而言，一些資助研究的聯邦機構的法規(guī)要求每個接受聯邦研究經費資助的機構都要建立一個機構審查委員會（IRB），以批準研究對象涉及人類的研究；同時，機構還需建立研究對象涉及動物的類似委員會，即動物護理和使用委員會（IACUC）。盡管并非所有學術研究都由聯邦政府資助，但是大多數學院和大學都使用聯邦授權的系統(tǒng)來審查研究建議并調查由教職工或學生進行的所有被試為人類和動物的研究不當行為；而且，無論資金來源如何，都適用一些聯邦規(guī)制計劃，如食品和藥物管理局的“臨床調查”規(guī)定以及美國農業(yè)部的動物福利法規(guī)定。此外，法規(guī)還涵蓋了可能對國家安全產生影響的科學研究的各個方面。例如，美國愛國者法案（P. L. 107-56，115 Stat.272）限制了研究成果的共享，以及在某些情況下誰可以參與研究項目，還規(guī)定了大學圖書館的記錄保存政策、對具有移民身份的國際學生的監(jiān)視、學生信息的發(fā)布和校園計算機系統(tǒng)的運行等要求（Kaplin & Lee，2013，pp. 1535-1546）。

其次，是在機構接受資金之后實施的法律，它進一步促進了一些政府政策目標的實現，例如教育和就業(yè)中的反歧視措施。隨著各類民權和反歧視法（civil rights and non-discrimination legislation）適用于學院和大學，聯邦政府的監(jiān)管力度有所增強（Bernstein，2019）。根據聯邦資助計劃接受資助的高等教育機構不僅有義務遵守接受資助的每個計劃的技術要求，而且必須遵守適用于聯邦資助計劃的各種民權要求。這些要求是聯邦支出政策的重點，將實質性的社會目標納入教育政策，并使平等的受教育機會成為明確的國家優(yōu)先事項。作為資助的條件，民權要求代表了國會的支出能力，是通過將權力下放給管理聯邦資助計劃的各個聯邦部門和機構來實現的。對此，四個不同的聯邦法規(guī)禁止在接受聯邦財政資助的教育計劃中存在歧視，包括：1964 年《民權法案》（Civil Rights Act of 1964）第六章禁止基于種族、膚色或國籍的歧視；1972 年《教育法修正案》第九條（Title IX）禁止基于性別的歧視；1974 年修訂的1973 年《康復法案》（Rehabilitation Act of 1973）第504 條禁止歧視殘疾人；1975 年《雇傭年齡歧視法案》（The Age Discrimination in Employment Act，ADEA）禁止基于年齡的歧視。

再次，是適用于各個實體的一般法律，但對不同的組織實體影響不同。作為“商業(yè)”場所的學院和大學也要遵守規(guī)范商業(yè)的聯邦法律，例如各種環(huán)境保護法和《職業(yè)安全與健康法》（Occupational Safety and Health Act，OSHA）。特別是對于這些機構與科學實驗室或研究項目涉及受聯邦政府監(jiān)管的物質（包括危險化學品、核材料、可能有毒物質），聯邦監(jiān)管機構密切關注著校園中物質的使用、存儲和處理。其中，環(huán)境法，尤其是1976 年的《資源保護和恢復法》（RCRA，42 USC§6901 等）和1980 年的《綜合環(huán)境響應、賠償和責任法》（CERCLA，也稱為《超級基金法》，42 USC§9601 等），對科學實驗室、暖氣設備和許多其他的機構運行活動提出了要求（Kaplin & Lee，2013，pp. 1535-1546）。

最后，是專門管理非營利機構的法律，其中包括絕大多數大學。值得注意的是，即使一所私立大學不接受聯邦政府的資助，它仍然不能擺脫聯邦政府的監(jiān)管。這是因為私立大學通常是非營利性組織，因此受美國國稅局（IRS）的監(jiān)管，并受《國內稅收法典》（Internal Revenue Code，IRC）的約束。隨著2008 年990 表格的最新變化，美國國稅局針對一系列新的、范圍廣泛的問題建立了一種合規(guī)監(jiān)督機制，其中許多問題與治理有關。目前，990 表格中的“法規(guī)”主要是信息性的，即私人非營利組織必須向聯邦政府提供一長串政策和做法的信息。但這一方向是明確的，根據收到的信息，聯邦政府可能會爭辯說，一個機構的治理政策與501（c）（3）不一致。①或者，根據收到的信息，國稅局可以選擇發(fā)布法規(guī)或建議立法，涵蓋其認為有問題的新領域或進一步制定具體政策。學院和大學現在必須根據990 表格的主題（并非全部是新的）進行報告，包括利益沖突、海外活動、禮物、不歧視、合資企業(yè)、中間制裁、受托人和官員之間的關系、捐贈、文件保留、告密者政策、政治捐款、游說和其他。

當然，特定大學的具體法律適用取決于其使命、規(guī)模和研究議程。大學可以選擇遵守許多聯邦法規(guī)，例如選擇運營學術醫(yī)療中心并參與預算程序，以使其符合《健康保險攜帶與責任法案》（Health Insurance Portability and Accountability Act，HIPAA）和《醫(yī)療信息經濟和臨床健康法案》（Health Information Technology for Economic and Clinical Health Act，HITECH Act）的規(guī)定。但實際上，幾乎所有的高等教育機構都受《高等教育法》及其實施條例的約束，因為它們接受了該法第四章授權的學生資助，這是高等教育法規(guī)和合規(guī)性要求的共同點。HEA 授權數十億美元的學生和機構援助計劃，因此，該法的主要規(guī)定通過教育部和其他聯邦機構實施。但是，作為獲得聯邦資助的條件，HEA 直接在校園層次規(guī)范了高等教育的其他領域，包括公共安全和學生紀律處分程序。HEA 還通過處理點對點文件共享（peer-topeer file sharing）和其他看似無關的大學運營問題，使法律進一步深入校園（Castagnera，2010，pp. 225-227）。以2008 年頒布的《高等教育機會法》（Higher Education Opportunity Act，HEOA）為例，它特別要求“各學院和大學披露或以其他方式對一系列領域采取行動，包括校園犯罪報告、學院費用、畢業(yè)數據、點對點文件共享、教師準備、教科書、退伍軍人、緊急程序、失蹤學生、紀律程序和許多其他事項”（Stearns，2017）。

關于HEA 法規(guī)和部門規(guī)章（department regulations）強制機構合規(guī)的方式，美國北卡羅來納大學的法律顧問科貝爾將它們分為五大類：（1）肯定性義務（要求大學執(zhí)行某些任務）；（2）禁止（禁止大學從事某些活動）；（3）允許（允許大學從事符合某些標準的某些活動）；（4）基準（達到某些標準的條件程序資格）；（5）安全港（safe harbors）。其中，安全港條款規(guī)定，“只要符合設定的條件，就免于承擔責任或懲罰”。從制度的角度來看，安全港提供了一種特定的合規(guī)機制，以滿足可能含糊其詞或以其他方式提出的要求。然而，許多細微之處使得高等教育機構難以確定其是否達到了合規(guī)性的要求（Koebel，2019）。

值得注意的是，除了HEA 等聯邦法律的法定要求以外，高等教育機構仍受到聯邦行政機構發(fā)布的非立法性規(guī)則的拘束和影響（高秦偉，2011）。適用《行政程序法》（Administrative Procedure Act，APA）的聯邦政府，特別是行政機構②，在執(zhí)行涉及高等教育機構的聯邦立法如《高等教育機會法》時，可以廣泛使用自由裁量權。APA 允許行政機構通過制定規(guī)則來實施立法。APA 特別允許行政機構在試圖實現政策目標時創(chuàng)建三類規(guī)則，這些規(guī)則賦予行政機構在頒布立法時不同程度的自由裁量權?；谶@種自由裁量權，行政機構可以作為“準立法機構”不恰當地為立法加入自己的意愿（Stearns，2017）。具體而言，在次級規(guī)制層次（sub-regulatory level），教育部還有其他方法來澄清和創(chuàng)建合規(guī)性任務。與其他內閣機構一樣，教育部可以發(fā)布、修改和廢除解釋規(guī)則，而無需利用APA 所規(guī)定的正式規(guī)則所要求的通知和評論程序（notice-and-comment requirements）。盡管解釋性規(guī)則（interpretive rules）不具有法律效力（Langhauser，2002），但教育部執(zhí)行部門發(fā)布的指南通常是特定的大學合規(guī)義務的來源，并且占有很大的比重（Koebel，2019）。更關鍵的問題在于，“法院往往混淆了立法性規(guī)則與非立法性規(guī)則，并賦予幾乎所有機構規(guī)則法律效力。這就產生了一系列關于機構規(guī)則制定的混亂和不一致的決定。最終，大多數代理規(guī)則，包括非正式規(guī)則，都被賦予了強大的法律約束力”（Stearns，2017）。

通常而言，解釋性規(guī)則可能以“問答”（Questions & Answers）、“親愛的同事來信”（Dear Colleague Letter）、“手冊”或其他文本形式出現，為機構實施和遵守正式法規(guī)提供指導（Ben Zur，2019）。例如，民權辦公室（Office for Civil Rights，OCR）實施了幾項在接受聯邦財政資助的大學中禁止歧視的民權法，并解釋其發(fā)布指導文件是為了機構的利益。OCR 的解釋是，“這些文件旨在幫助學校了解哪些政策和實踐將導致OCR 根據現行法規(guī)啟動終止聯邦財政資助的程序”。此外，中學后教育辦公室（Office of Postsecondary Education，OPE）發(fā)布了供OPE 職員使用的解釋指南，這些職員是“負責評估機構合規(guī)性要求的人員”。

21 世紀以來，聯邦政府有關高等教育領域的規(guī)制進一步增多。隨著OCR 于2011 年4 月發(fā)布關于《教育法修正案》第九條的“親愛的同事來信”，美國聯邦教育部（U.S. Department of Education）進行了進一步的監(jiān)管活動，針對“學院成本和負擔能力、認證、貸款、殘障人士住宿、大學安全、酒精和毒品預防以及學術記錄管理”等事項設置了更為明確的規(guī)定和要求。實際上，僅2012 年，聯邦教育部就發(fā)布了約270 封“親愛的同事來信”和其他電子公告，這意味著該部門在每個工作日都會發(fā)布一份以上的新指令。當前，聯邦教育部制定規(guī)則和開展解釋性活動的步伐和頻率已引起高等教育界的極大關注，高等教育法律學者彼得·萊克（Peter Lake）教授將其描述為“監(jiān)管恐慌”（regulatory panic）（Koebel, 2019）。鑒于大學合規(guī)責任以及相應違規(guī)風險的增加，這種反應是可以理解的。

盡管缺乏有效的立法來制定此類規(guī)則，但規(guī)制活動仍在增加。聯邦規(guī)制及其解釋性規(guī)定（interpretive rules）構成了高等教育法律的淵源。即便OCR 于2011 年發(fā)布的“親愛的同事來信”屬于次級監(jiān)管機構（sub-regulatory agency）的指導，但它仍然施加了新的第九條合規(guī)性要求（the new Title IX compliance requirements），如機構政策規(guī)定和懲戒不當行為的聽證程序（劉春玲，2018）。實際上，那封信是一系列機構指導性文件發(fā)布的開端，它擴大了OCR 對《教育法修正案》第九條的解釋并實施了法規(guī)。值得注意的是，聯邦部門依賴“親愛的同事來信”和其他次級法規(guī)指南闡明的正式法規(guī)并不僅限于《教育法修正案》第九條（Jim Newberry，2018）。在過去的十年中，已有數百份有關各類主題的指導文件相繼發(fā)布（Koebel，2019）。

二、合規(guī)的代價：美國聯邦高等教育規(guī)制擴張的負面效應

伴隨著合規(guī)性要求的持續(xù)增多，高等教育中聯邦規(guī)制擴張的成本收益問題引發(fā)了社會各界尤其是學術界的廣泛關注和討論。值得關注的是，每年2 月于美國佛羅里達州舉辦的全國高等教育法律與政策會議（National Conference on Higher Education Law and Policy)，已經多次將高等教育機構的合規(guī)問題作為會議的主題。具體而言，2016 年第37 屆會議聚焦合規(guī)授權帶來的憲法挑戰(zhàn)；2017 年第38 屆會議以法律、社會與政治劇變時期高等教育機構的問責與規(guī)制（Accountability and Regulation of American Colleges and Universities in Times of Legal，Social and Political Upheaval）作為主題，聚焦新行政與《高等教育法》（The New Administration and the Higher Education Act）的變化；2019 年的會議關注《高等教育法》的重新授權及其立法更新（Higher Education Reauthorization Act and Legislative Updates）問題，并對特朗普時期美國高等教育規(guī)制與政策的最新發(fā)展，尤其是多次協商制定規(guī)則（multiple negotiated rule makings）和調整次級監(jiān)管指導（shifts in sub-regulatory guidance）等舉措，進行了深入研討；2020 年第41 屆會議以“螺旋式的合規(guī)文化”（Spiraling Compliance Culture）作為主題，對高等教育機構合規(guī)壓力的來源進行了分析。誠如會議主辦方在其宣傳手冊中所提出的那樣，“當前，對公平、透明、社會公正和自由表達的要求，充斥在美國高等教育機構的校園之中。高等教育機構經常被拉入不同的、有時相互沖突的、有時不可調和的方向之中”。

毋庸置疑，合規(guī)對美國大學治理產生的影響及其應對策略，已成為美國高等教育法律與政策學界和實務界關注的重大議題。值得注意的是，美國高等教育法律與政策學界和實務界對聯邦合規(guī)與大學治理關系的研究，既涉及聯邦政府與大學之間外部關系的演變，也關注聯邦合規(guī)對大學內部治理的深刻影響，尤其是合規(guī)要求的增加所引發(fā)的大學管理的官僚化、科層化與教師權利保障之間的緊張關系。概言之，合規(guī)時代對美國大學治理所產生的影響是全方位與多層次的。當前，無論是大學與政府之間的外部關系，還是大學內部的運營管理，都受到聯邦規(guī)制持續(xù)擴張的作用與影響。

不可否認，聯邦規(guī)制從產生之初就根植于特定的公共目的，也具有較強的正當性。實際上，所謂的開支權、稅收權、貿易權以及公民權利執(zhí)行權等明示或默示的聯邦憲法權力形態(tài)，均與教師和學生的權利保障抑或公共利益的增進密切相關。具體而言，聯邦高等教育規(guī)制的收益或積極效應包括：（1）確?！凹{稅人”的錢被充分使用，而不是由于欺詐或管理不善而浪費；（2）確保為許多不同的聯邦項目提供資金的具體公共目標，包括良好的科學研究得到貫徹、學生得到幫助、健康得到促進、國家安全得到保障等；（3）確保其他更普遍的公共政策目標得到服務和推廣，如反歧視、環(huán)境保護、安全和隱私等。

在很長一段歷史時期內，聯邦政府盡量保持克制，以實現合規(guī)與自治之間的平衡。然而，這種平衡自20 世紀90 年代末，尤其是21 世紀以來，逐漸被打破。在公共責任、政府利益以及師生權利保障等正當訴求被不斷實現的過程中，“合規(guī)恐慌”與教師權利危機等現實問題應運而生，高等教育機構甚至成為僅次于公用事業(yè)公司的受規(guī)制最為嚴苛、最為廣泛的機構類型之一。以禁止雇傭歧視為例，當歧視存在時，允許糾正的法律帶來的好處超過了“辯護”的成本。關于就業(yè)糾紛的法律訴訟實際上是對學術判斷的“二次猜測”，它不可避免地削弱了大學的自主權，在一定程度上限制了學術自由。如果某種行為在適當的法律標準下是歧視性的，則允許通過訴訟或其他方式對其進行補救是值得的。但是，如果所爭論的行為是適當的，或者法律的界線是模糊的，以至于事后幾乎不可能解決，那么，從真正意義上說，學院和大學所承擔的巨大成本是浪費的。本可以更好地為該機構的使命（包括促進非歧視和多樣性）服務的資金被用于建立記錄或為索賠辯護缺乏價值（Dunham，2010）。又如，“版權法和專利法給高等教育機構尤其是其教職工帶來了許多挑戰(zhàn)，因為它們雖然為某些情況下的教師工作提供了保護，但會限制教師和學生以其他方式使用信息的能力”（Kaplin & Lee，2013，pp. 1535-1546）。毋庸置疑的是，合規(guī)的代價是如此巨大，以至于它已然成為美國大學治理不可回避的難題之一。

（一）“合規(guī)恐慌”與高等教育機構的規(guī)制性負擔

大量的調查項目表明，聯邦規(guī)制給大學帶來了沉重的財務和管理負擔。鑒于聯邦規(guī)制的持續(xù)增加，各種專業(yè)協會、機構和大學已經匯編了有關這些法規(guī)的成本及其影響的詳細數據。2015 年，范德比爾特大學（Vanderbilt University）對高等教育機構的合規(guī)成本進行了最全面的研究，通過對全國13 所大學進行調查，報告了三類法規(guī)的合規(guī)成本估算：（1）專門針對研究的規(guī)制；（2）高等教育領域特定的規(guī)制；（3）適用于大學和學院的“全領域”規(guī)制（“all-sector” regulations）。研究發(fā)現，聯邦合規(guī)的真實成本占高等教育機構運營支出的3%至11%，具體取決于大學的研究活動和支出規(guī)模。在整個財政年度，聯邦合規(guī)的估計成本為270 億美元。2013 年，美國學院與大學律師協會（NACUA）的調查顯示，“超過98%的首席法律官將合規(guī)性視為其辦公室面臨的‘最具挑戰(zhàn)性的問題’‘三大最具挑戰(zhàn)性的問題之一’或‘與任何其他法律問題一樣具有挑戰(zhàn)性’。財務辦公室人員也表達了類似的觀點，認為合規(guī)工作量是導致其單位當前資源短缺的‘主要原因’”。在對高等教育規(guī)制的法定強制性審查（statutorily mandated review）中，學生財政資助咨詢委員會（the Advisory Committee on Student Financial Assistance）對大學進行了調查，以確定大學認為最難以履行的規(guī)制。調查結果表明，受訪者對高等教育領域規(guī)制的必要性表示充分理解，但對于所采用的規(guī)制方式感到懊惱；絕大多數受訪者認為，整體而言，HEA 法規(guī)是繁重的或過分繁重的；受訪者還認為，這套體制效率低下且冗長，聯邦規(guī)制與州的規(guī)制之間存在大量重疊。調查結果還顯示，許多受訪者認為聯邦教育部的規(guī)制負擔計算無法準確測算機構合規(guī)所需的實際資源（Koebel，2019）。

值得注意的是，表面上看來僅是為了闡明大學合規(guī)義務的解釋性規(guī)則，也是造成大學合規(guī)困境的重要根源。OCR 在發(fā)布“親愛的同事來信”和類似的指導性文件（可能超出其監(jiān)管權限）方面受到了嚴格審查。一方面，大學面臨著無視OCR 指導的風險；另一方面，大學可能會低估其法律和合規(guī)義務的廣度和范圍。大學有這樣一種“錯覺”，即它們不屬于“被密切監(jiān)管的領域”（heavily regulated industry），其法律義務不夠詳盡，所產生的信息需求較小。因此，大學通常缺乏和企業(yè)一樣的資源和法律人員。然而，如今大學處于“低需求環(huán)境”之外，并且要承擔一系列法律義務，這些法律義務與其運作一樣多樣化且相互聯系（Koebel，2019）。

誠如前文所言，法院對包括解釋性規(guī)則在內的非立法性規(guī)制缺乏必要和明確的司法控制（胡敏潔，2013）。更為棘手的是，“雖然在立法性規(guī)則和非立法性規(guī)則之間有一個明確的概念性區(qū)分，但確定某一政策聲明是不是立法性規(guī)則并非總是十分容易的”（西內登等，2013，第357 頁）。實際上，司法對行政機構規(guī)則的廣泛尊重創(chuàng)造了一個廣泛且呈指數增長的行政合規(guī)規(guī)則體系（administrative compliance rules），大學和學院因遵守這些規(guī)則而花費了大量的資源、時間和金錢。例如，HEOA 需要大學和學院的廣泛遵守，這就給緊張的大學預算帶來了巨大的行政成本。2015 年，一所大學估計其聯邦合規(guī)和認證總成本超過6000 萬美元。這些成本與報告、數據收集、解釋規(guī)章制度的時間以及準備和實施業(yè)務有關。

誠如斯坦斯所言，“聯邦機構規(guī)則的制定不僅對授權原則提出了質疑，而且被證明是繁瑣和昂貴的”（Stearns，2017）。與既有的研究從大學自治和學術自由反對和責難聯邦規(guī)制不同，他從聯邦主義、分權與授權原則（Delegation Doctrine and Separation of Powers）的角度出發(fā)，抨擊聯邦規(guī)制過度擴張的負面影響以及州政府規(guī)制的合憲性與有效性。他指出，“賦予聯邦官員的廣泛權力以及聯邦對高等教育的監(jiān)管力度不斷加大，侵犯了各州的監(jiān)管權。各州不僅有權根據第十一修正案進行自我管理，而且它們也更適合于此。這是因為它們更加了解公立學校面臨的挑戰(zhàn)，并且通常與行政管理者有更密切的關系。相反，統(tǒng)一的聯邦法規(guī)削弱了整個高等教育機構的獨立性和多樣性，而且對教育過程中多樣性和獨特性的關鍵價值觀構成了嚴重威脅。這正是一些州立機構開始采取更強硬立場反對聯邦機構制定規(guī)則的原因。……事實證明，增加聯邦法規(guī)不僅是實現國會目標的一種代價高昂且效率低下的手段，而且也嚴重背離了憲法原則，如三權分立、授權原則和聯邦制，為高等教育制定和執(zhí)行政策目標的聯邦制度創(chuàng)造了一個學院和大學必須在其中運作的僵硬和不靈活的框架。因此，遵守這些聯邦法規(guī)既費錢又無效”（Stearns，2017）。

（二）合規(guī)責任與教師的權利危機

近幾十年來，伴隨著高校合規(guī)義務的大幅增加，高校內部的治理沖突和糾紛也開始涌現。例如，當高校管理者作為聯邦合規(guī)要求的執(zhí)行者要求教師履行相關合規(guī)責任時，相關的糾紛就產生了。據此，有學者甚至將合規(guī)視為導致高等教育機構與教師之間關系變化尤其是共同治理傳統(tǒng)式微的“壓力源”之一（Babbitt & Franke & Lee，2015）。一項有關高等教育合規(guī)聯盟數據庫（the Higher Education Compliance Alliance database）③的研究表明，聯邦規(guī)制主要集中于出口控制、政治運動和校園安全等領域。一些合規(guī)義務對教師的日常工作尤其是教學科研活動產生了深刻的影響。例如，強制培訓義務減少了教師履行核心職責的可用時間；補助金管理要求、學生殘疾安置或職業(yè)安全要求等，可能直接影響教師履行其職責的方式。

一些聯邦民權法律（federal civil rights laws）對教師自治產生了直接的影響，尤其是在課堂上。例如，殘疾學生受到《美國殘疾人法案》（American Disabilities Act，ADA）和《康復法案》第504 條的保護，他們有權得到合理的照顧，使他們能夠從教育經驗中受益。在許多機構，一個通常與“學術核心”無關的中央辦公室負責審查學生的殘疾文件，并就教室所需的設施類型和調整作出決定，這些調整可能包括替代的考試形式或額外的考試時間、技術的使用（如記錄教授的講課內容或要求教授戴上麥克風）或為有學習障礙的學生提供教授的筆記副本。

盡管并沒有發(fā)現關于教師以學術自由為由對學生（或殘疾服務辦公室）的調節(jié)要求不予滿足的訴訟，但教師在課堂上的主導地位與學校要求之間的潛在沖突并沒有被忽視。教師可能會提出知識產權問題，并拒絕錄制他們的講課內容，或者他們可能會拒絕提供課堂講稿，或者拒絕為那些在聽力上難以接收信息的學生在白板或黑板上寫下重要的概念。由于《美國殘疾人法案》（ADA）與《康復法案》第504 條都不認為從根本上改變一門課程的學術要求是合理的，學生仍然必須能夠滿足該課程或項目的學術和技術標準，以及滿足學術項目的基本資格要求。因此，教職員仍可考慮所要求作出的調整是否會影響他們的教學目標或課程內容。聯邦法院和美國教育部下屬的民權辦公室（OCR）就大學是否有權拒絕與課程要求或學習目標相沖突的提議作出了權衡。但OCR 發(fā)現，在某些情況下，如果教員未能履行之前達成的調整協議，或者學院缺乏申訴程序來處理教員拒絕學生提出的調整要求，那么就存在違法行為。

最近，在視力受損學生訪問課程網站或電子閱讀器方面，出現了一個教師的教學選擇與殘疾學生的需求相沖突的訴訟領域。在標準課程和在線學習中，將技術用于課堂的教師發(fā)現，有視力障礙的學生無法接觸到其中的一些技術。2011 年，全國盲人聯合會（National Federation of the Blind，NFB）向美國司法部提起訴訟，稱西北大學和紐約大學使用谷歌應用程序使視力受損的學生處于不利地位，因為學生用來將書面文字轉化為口頭文字的軟件與谷歌軟件不兼容。另外兩個維護視力障礙者權益的組織起訴亞利桑那州立大學，指控該校在亞馬遜kindle 上分發(fā)的電子教科書不能被視障學生使用。最終，訴訟達成和解，大學同意“努力使用盲人可以使用的設備”?！八痉ú繉ζ渌婕半娮娱喿x器的機構（如里德學院、佩斯大學和凱斯西大學）的類似投訴進行了處理，這些機構現在只購買那些視障學生可以使用的電子閱讀器。除此之外，司法部和教育部在2010 年6 月29 日聯合發(fā)布了一封“親愛的同事來信”，信中特別提到了Kindle DX 模式的局限性，并明確指出，如果不是所有學生都能接觸到這種技術，那么使用這種技術是“不可接受的”。

與此同時，1972 年頒布的《教育法修正案》第九條，對可能影響教師治理問題的機構施加了義務。例如，民權辦公室在2011 年4 月發(fā)布的“親愛的同事來信”中建議，對性侵犯指控的調查應在60 天內完成。如果一個機構組建一個由教師構成的委員會來確定涉嫌攻擊或騷擾的事件是否違反了該機構的歧視政策，則該委員會的工作可能無法在規(guī)定的60 天內完成，特別是當調查發(fā)生在夏天或學期休假過程中。如果教師手冊、集體談判協議或其他機構政策讓教師承擔開展事實調查或提出制裁建議的責任，則這種情況可能會帶來問題，特別是在被告是教師的情況下（Babbitt & Franke & Lee，2015）。

除此之外，值得關注的是，聯邦政府的合規(guī)要求可能將責任從機構轉移到管理人員，以提出有關為殘障學生提供住宿的建議或決定，或有關教職工投訴事實的調查。在為殘疾學生提供住宿方面，已經發(fā)生了這種情況，因為許多機構已經決定，先對管理人員進行培訓，讓他們在初步確定哪些住宿是必要的（合理的）之前，首先了解學生與住宿相關的醫(yī)療和心理需求。在這方面缺乏專業(yè)知識的高等教育機構發(fā)現，自己可能需要承擔違反《美國殘疾人法案》（ADA）或《康復法案》第504 條的合規(guī)責任。類似地，法院裁定，在解決學生針對教師的性騷擾投訴方面，長時間的拖延可能證明機構存在“故意漠視”（deliberate indifference），這會使該機構承擔違反《教育法修正案》第九條（Title IX）的合規(guī)責任。

對此，有評論家指出，“鑒于大學和學院中全職教師比例降低以及機構合規(guī)責任增加而導致的管理人員的增加，教師在大學治理中的作用持續(xù)下降。它將繼續(xù)加劇教師與機構領導者之間的緊張關系”（Babbitt & Franke & Lee，2015）。類似地，2016 年6 月，美國大學教授協會（AAUP）發(fā)表了一篇題為《第九條的歷史、使用與濫用》（The History，Uses，and Abuses of Title IX）的長達31 頁的評論，批評奧巴馬政府對《教育法修正案》第九條的解釋，使得言論自由變得冷淡，削弱了教師的管理，踐踏了美國大學校園的正當程序權利。AAUP 講述了第九條如何從為大學校園里的女性創(chuàng)造平等機會出發(fā)，轉變?yōu)橹厮芨叩冉逃母叨纫庾R形態(tài)化的工具。評論指出，聯邦教育部的強制性合規(guī)要求已經擴展到校園生活的各個方面，這使得學院和大學變成了由校園行政人員管理的機構，他們采取防御措施以避免訴訟和聯邦調查。AAUP 著重強調了一些典型案例（Carle，2016），在這些案例中，規(guī)避風險、服從要求、對教師權利漠不關心的管理者在聯邦官僚的壓力逼迫下，因輕率的違規(guī)行為而開除學生，并對教授作出解雇、威脅和審查決定。AAUP 的報告呼吁結束聯邦教育部對第九條的擴張和不透明的解釋（expansive and opaque interpretations）。

三、挑戰(zhàn)與回應：合規(guī)時代美國大學治理變革的“反向趨勢”

合規(guī)時代的來臨改變了美國大學治理的傳統(tǒng)格局，聯邦政府介入傳統(tǒng)大學自治領域的范圍不斷擴大。為此，大學承受著巨大的規(guī)制性負擔與壓力，大學與教師、學生之間的法律關系也正在發(fā)生革命性的轉變。與學術界訴訟案件的“爆炸性增長”相比，聯邦高等教育規(guī)制的擴張所產生的影響可能更加具有“顛覆性”。原因在于，聯邦規(guī)制的影響更加具有系統(tǒng)性、廣泛性和持續(xù)性，法院往往會基于聯邦的各類民權法律裁判高等教育機構的人事與招生錄取糾紛，而高校則會制定各自的合規(guī)計劃以響應包括聯邦教育部在內的聯邦行政機構的合規(guī)要求。隨著高等教育規(guī)制的范圍和復雜性不斷擴大，大學在管理合規(guī)性方面作出了巨大的努力，旨在跟蹤、管理和以其他方式使大學承擔廣泛合規(guī)義務的正式項目越來越多。從某種意義上而言，在高等教育機構管理的幾乎每一個議題上，都能夠看到聯邦政府的“身影”。

實際上，行政管理人員、法律顧問、公共政策制定者和學者已經開始越來越多地反思法律在大學校園中的角色。他們認為法律的觸角伸得太遠，話語權過大，尤其是由于法院和聯邦政府的介入，符合法律程序和法律要求的代價過于昂貴，不只是在金錢方面，還體現在人力和精力消耗方面。它使高等教育偏離了其開展教學和學術研究的主要使命，它通過并不總是符合學術共同體利益的那些真實的或潛在的法律技術約束甚至侵蝕了大學決策的完整性（Kaplin & Lee，2013，pp. 3-31）。為了矯治聯邦政府過度介入的弊病，政府機構發(fā)展了規(guī)則執(zhí)行前的“通告”和“評論”程序，如協商性規(guī)則制定和糾紛調解機制等，與此相關的法律包括《規(guī)制彈性法》（Regulation Flexibility Act）、《協商制定規(guī)則法》（Negotiated Rulemaking Act 1990）、《行政糾紛解決法》（Administrative Dispute Resolution Act 1996）、《規(guī)制責任法》（Regulatory Accountability Act，RAA）（Levin，2019）等。諸如此類的反思和變革舉措，被卡普林與李形象地稱為高等教育法治的“反向趨勢”（counter-trends）（Kaplin & Lee，2013，pp. 3-31）。當前，通過聯邦高等教育規(guī)制的革新、大學合規(guī)職能的拓展以及大學法律顧問角色的重新定義等舉措重塑聯邦政府與大學之間的關系，構成了合規(guī)時代美國大學治理變革的最新動向。

（一）聯邦高等教育規(guī)制的革新

雖然大學在回應聯邦政府提出的各種合規(guī)要求方面作出了巨大的努力，并且在很大程度上取得了成功，但許多人還是主張對聯邦規(guī)制進行改革。這些呼吁改革的共同點是，他們希望建立一個負擔較小且具有更大靈活性或機構自主權的制度。首先是《行政程序法》，該法確保公眾參與規(guī)則制定過程。其次，克林頓和奧巴馬政府發(fā)布的行政命令指示各機構審查任何可用的監(jiān)管替代方案的成本和收益，并且，如果認為有必要進行監(jiān)管，則應選擇一種利用“負擔最小的工具”的方法，從而在經濟上產生可觀的收益和其他福利。這些行政命令還指示各機構對現有法規(guī)進行追溯分析，以進行可能的修改或廢止（西內登等，2013，第359 頁）。最后，《國會審查法》（CRA）允許國會進行審查，并通過聯合決議廢除新頒布的機構規(guī)則。實際上，在很長一段時期內，CRA 基本上處于休眠狀態(tài)，直到2017 年總問責辦公室發(fā)布了一封信，認為該機構的指導方針可作為該法令的“規(guī)則”。這樣一來，國會檢查和其他影響機構發(fā)布指導的潛力就大大增加了（Glicksman，2019）。

盡管對行政管理機構進行了這些審查，但一些高等教育規(guī)制改革的支持者聲稱，教育部的部分做法已經超出其權限范圍，其法規(guī)也變得過于具有規(guī)范性，他們認為，應該大范圍廢除或削減法規(guī)。具體來說，有人提議限制聯邦政府在財政資助和貸款中的作用，這將使聯邦對高等教育進行監(jiān)管的許多理由失去合法性基礎。一些人還聲稱，聯邦政府通過在有爭議的社會問題上站隊，并利用其監(jiān)管權來“發(fā)動文化戰(zhàn)爭”（wage culture wars）。他們認為，最終這種過度監(jiān)管是有巨大代價的，導致大學增加了行政人員，并投入了更多的資源來遵守法規(guī)。其他改革支持者，如聯邦高等教育監(jiān)管工作小組（Task Force on Federal regulation of Higher education），則確定了監(jiān)管偏離其最初目標的特定主題領域，并主張恢復或創(chuàng)建監(jiān)管設計原則和針對性的改革（Koebel，2019）。

第一，第13771 號行政命令的發(fā)布。

值得注意的是，特朗普政府發(fā)布了一項行政命令，旨在加強現有的檢查并減少現有法規(guī)的數量和負擔。第13771 號行政命令指示各機構與任何新的法規(guī)制定活動一起確定廢除法規(guī)，它要求各機構指定一個官員和工作組來監(jiān)督監(jiān)管改革計劃（Shapiro，2019）。美國教育部在2017 年5 月關于執(zhí)行第13777 號行政命令的進度報告中提供了其所管理的所有法規(guī)和指導文件的“初步說明”，并確定了兩項“需要廢除、替換或修改的繁瑣、重要而復雜的法規(guī)”。在2017 年10 月的一份報告中，教育部詳細介紹了其與高等教育協會就監(jiān)管改革的意見互動。教育部為執(zhí)行此項行政命令而采取的其他措施包括：發(fā)布公告，征求公眾對適用于可能廢除或改革的法規(guī)的意見；宣布打算就其進度報告中確定的兩項“繁瑣的”法規(guī)開始談判并制定規(guī)則；宣布撤銷“近600 份過時的次級監(jiān)管指南”；并提議撤銷有酬就業(yè)的法規(guī)。

第二，聯邦高等教育監(jiān)管工作小組的改革建議。

除了特朗普政府的改革舉措以外，由兩黨組成的美國參議員組織發(fā)起了可能是近期規(guī)模最大的一次改革工作。他們與來自整個高等教育領域的任命成員一道成立了聯邦高等教育監(jiān)管工作小組，研究高等教育監(jiān)管并提出減少其數量、降低其復雜性和負擔的方法。該工作小組將即將批準的《高等教育法》作為監(jiān)管改革的機會，并確定其目標為“建立能達到聯邦目標的更有效的規(guī)則”。工作小組通過一系列“指導原則”來開展工作，并敦促教育部采用該指導原則，包括明確規(guī)定、符合立法意圖并始終可追溯至高等教育政策目標。該工作組發(fā)表了一份工作報告，指出了高等教育總體的監(jiān)管挑戰(zhàn)，突出了有問題的法規(guī)，并為解決方案和改進教育部制定規(guī)則的過程提供了建議。它建議教育部通過總體目標監(jiān)管大學，并創(chuàng)建一個監(jiān)管框架和特定任務，以確保全面的機構問責，并促進校園合規(guī)。工作組的主要關切是，“不必要的、龐大的、復雜的”法規(guī)帶來了難以預測的成本。

最終，工作小組發(fā)布了一些建議，以改善美國教育部的法規(guī)和“促進機構遵守法規(guī)”的努力。建議指出，為了改進聯邦規(guī)制的制定，工作小組鼓勵納入安全港條款。工作小組進一步鼓勵教育部在其法定權力范圍內進行監(jiān)管，理由是證據表明，超出其權力范圍的越來越多的次級法規(guī)指南往往會對機構施加法規(guī)中沒有的合規(guī)義務。為了改善部門法規(guī)的實施，工作小組建議國會強制執(zhí)行HEA 任務，以發(fā)布年度合規(guī)日歷（annual compliance calendar）。它認為，已發(fā)布的日歷可以提高機構的合規(guī)性，從而減少審計和由此產生的罰款。工作小組聲稱，資源較少、規(guī)模較小的大學將從合規(guī)日歷中獲取最大利益。最后，為改善部門規(guī)章的執(zhí)行力度，工作小組建議其在開展或審計時承認大學在這方面所作的努力，并在考慮采取執(zhí)法措施時將輕度或技術性違規(guī)與疏忽或蓄意的行為引起的違規(guī)區(qū)別開來。注意到一些執(zhí)法活動需要數年才能解決，它還建議部門加快步伐。

與此同時，另一項重要的改革建議是利用風險告知策略（risk-informed strategy）。該策略得到了工作小組的默許，并得到了其他高等教育研究和政策組織的推廣。風險告知的規(guī)制是法規(guī)設計的慣例，它要求所有大學都遵守教育部制定的“基準規(guī)則”（baseline rules）。只有當初步評估表明財務穩(wěn)定性或大學學術質量等存在風險時，才適用其他法規(guī)?？傮w而言，這種改革策略將減輕表現良好且財務穩(wěn)定的大學的合規(guī)負擔。支持這種方法的人聲稱，當前的監(jiān)管制度是無效的，并且誘發(fā)了一種“最低限度遵守法規(guī)的心態(tài)”，而不是激勵改進和創(chuàng)新。他們指出了教育部當前以同樣的方式規(guī)制不同類型大學的方法（盡管方法具有一定差異）。擁護者聲稱，采用風險知情的方法，可使政府部門根據這些差異制定和應用個性化的標準和執(zhí)行工具。他們列舉了通過減少規(guī)定性基準規(guī)則并采用更有針對性的執(zhí)法方法可以實現的潛在效率。與其他改革方法的支持者相似，風險告知策略的支持者指出了將大學資源從獲得合規(guī)性重新配置到提高學術課程和服務質量的活動中的潛力（Koebel，2019）。

值得注意的是，聯邦高等教育監(jiān)管工作小組的一系列改革建議以及各方呼吁的規(guī)制方案，將通過《高等教育法》的重新授權而獲得付諸實施的機會。目前，美國國會即將對《高等教育法》進行重新授權，這為立法機構提供了一個絕佳的機會，使他們可以考慮和實施所有擬議的改革措施中的最佳方案。對此，有學者指出，“國會和教育部應注意關于法規(guī)改革方面的呼吁，以減少規(guī)制和次級規(guī)制性指導（sub-regulatory guidance）的數量和層次，并消除對合規(guī)性的猜測。國會和教育部應該從戰(zhàn)略上激勵或要求大學維持針對受規(guī)制領域的政策，而不是僅發(fā)布肯定或禁止的合規(guī)義務，因為有效的大學政策更有可能提升合規(guī)性及機構自主權，并在高等教育領域塑造規(guī)范”（Koebel，2019）。

（二）大學合規(guī)職能的拓展與法律顧問角色的演變

對于高校而言，遵守不斷增長的聯邦合規(guī)要求力并不是一個新領域。然而，由于各種原因，高校正式合規(guī)計劃的增長是一個相對較新的現象。許多大學通過引入內部合規(guī)計劃來應對聯邦規(guī)制的最近擴展，大學越來越多地利用正式的合規(guī)職能來管理其義務以及隨之而來的風險。科貝爾的研究表明，高等教育領域合規(guī)計劃的激增，與過去30 年來公司合規(guī)計劃的迅速擴張相吻合。這種合規(guī)性舉措的浪潮可以追溯到1991 年對美國量刑委員會《組織量刑指南》（Sentencing Guidelines for Organizations）的修訂，該指南的最新版本來自2002 年的《薩班斯-奧克斯利法案》（Sarbanes-Oxley Act），該法案本身是對21 世紀初期公司丑聞的回應?！端_班斯-奧克斯利法案》指示量刑委員會修改其向組織發(fā)布刑事判決的標準，以起到“威懾和懲罰組織犯罪行為的作用”。因此，《組織量刑指南》現在規(guī)定，實施和維持有效的合規(guī)計劃是法院在對組織（包括非營利組織、政府和政治分支機構）減少定罪并減輕形式處罰時所考慮的緩解因素。此外，該準則將定期的風險評估（并根據評估結果采取適當行動來修改合規(guī)計劃）作為有效合規(guī)計劃的組成部分，并以此威懾犯罪行為。盡管該準則不要求組織必須實施合規(guī)計劃，但減少刑罰的潛在誘惑和行業(yè)對該合規(guī)計劃的廣泛采用為大學遵循該準則提供了強有力的模仿動力?！督M織量刑指南》將“合規(guī)與道德計劃”定義為“旨在防止和偵查犯罪行為的計劃”。

與大學相比，上市公司面臨的刑事責任風險更大，而大學主要受規(guī)定行政、民事救濟和處罰的法律管轄?？梢钥隙ǖ氖?，大學要受到幾項刑事法律的處罰，因此使用類似的合規(guī)計劃是適當的，法院日益削弱了大學與其他商業(yè)實體之間的區(qū)別。與上市公司不同的是，上市公司必須遵守聯邦法律和行業(yè)對采納和披露道德守則、行為守則以及隨附的合規(guī)性標準的要求，而大學在聯邦或行業(yè)層面沒有此類義務。而且，大學普遍不存在刑事責任，這極大地限制了《組織量刑指南》被法院直接應用于大學。盡管如此，《組織量刑指南》仍然可以作為最佳實踐來防止可能導致行政處罰和其他非刑事后果的行為。值得注意的是，判例法（case law）的發(fā)展進一步強化了大學實施合規(guī)計劃的動機。第八巡回法院特別考慮了和責任相關的大學合規(guī)計劃，在Grandson 訴明尼蘇達大學一案中，法院裁定，“遵守程序有助于排除對第九條下的大學法律責任的故意冷漠的認定，從而禁止向原告賠償金錢損失”（Koebel，2019）。

毋庸置疑，除了滿足特定的法律要求以外，有效的合規(guī)計劃還具有一些附帶的好處。這樣的好處之一就是提高對失職、不當行為甚至緊急情況報告的反應速度和質量，保證自我監(jiān)管工作可以幫助高校的行政管理部門降低訴訟、罰款和機構調查的風險，這些風險對機構的財務和聲譽都有一定影響。這種保證強化了高等教育機構的風險管理功能，并促使其更好地實施戰(zhàn)略規(guī)劃。另一個好處是，它可以在大學發(fā)揮杠桿作用，以根據供應商（vendors）采用與大學一致的政策或實踐來調節(jié)潛在的業(yè)務關系；或者，大學可以通過參考自己的書面政策和做法來擴展其合規(guī)計劃。在任何情況下，都需要將法律法規(guī)擴展到供應商，而書面政策將有助于供應商遵守這些規(guī)定。最后，由清晰明了的政策和流程組成的合規(guī)計劃可以協助新員工入職和培訓。（Adams，2015）

應該認識到，美國高等教育機構因違反或被指控違反聯邦法律和要求而面臨的風險是巨大的，不僅包括辯護費用、可能的罰款和處罰、要求的退款和損害賠償金的支付風險，還包括潛在的巨大甚至更具破壞性的聲譽損害和對未來資金的威脅。實際上，高等教育機構的管理人員早就意識到了這些風險，而機構的律師們也早就擔負起預防性律師（preventive lawyering）的職能（Dunham，2010）。當合規(guī)項目作為一種新的制度設置在美國高校持續(xù)擴散，高校法律顧問的角色也發(fā)生了深刻的改變，合規(guī)項目迫使高校法律顧問考慮其作為規(guī)制者（regulator）的角色。在學院或大學從事合規(guī)工作的法律顧問可能經常需要扮演既不是咨詢也不是辯護的角色，而是承擔規(guī)制或執(zhí)行職能。隨著聯邦法規(guī)的數量不斷增加、范圍不斷擴大，這些多重而不一致的職業(yè)角色無疑也使大學和大學律師的關系變得更加緊張。因此，聯邦規(guī)制不僅改變和制約了高校的歷史角色和使命，而且改變了高校法律顧問的基本角色（Dunham，2010）。

目前，由高校法律顧問參與開發(fā)的正式合規(guī)計劃為高等教育機構的管理運營提供了一個積極的系統(tǒng)，以強化機構價值并提高對合規(guī)義務的認識，分配責任并確保問責。合規(guī)計劃經常利用內部策略和流程來使組織決策和行為與外部法規(guī)要求和行業(yè)標準保持一致。盡管各大學之間存在結構差異，但不同合規(guī)模型中使用的工具通常是相同的。常見的合規(guī)工具包括負責部門義務、截止日期或學科領域的合規(guī)日歷，指導合規(guī)行為以響應各類法律的政策目錄，以及涉嫌違反法律或道德標準的舉報熱線。這些工具都有助于持續(xù)不斷地履行合規(guī)義務，并且其中一些工具（例如政策）與《組織量刑指南》定義的有效合規(guī)計劃屬性相匹配。

需要指出的是，盡管大學合規(guī)計劃具有相似的目的，并且經常相互模仿，但這些計劃并非千篇一律。總體而言，它包括基于規(guī)則的合規(guī)計劃（rule-based programs）與基于價值的合規(guī)計劃（values-based programs）兩類?；谝?guī)則的合規(guī)計劃主要依靠“規(guī)則、懲罰、培訓和報告”來實現期望的結果。與此不同，基于價值的合規(guī)計劃要求員工參與并采用組織的價值觀作為他們的價值觀，員工假設內部價值觀具有扎實的道德，即使在沒有監(jiān)督或規(guī)定性規(guī)則的情況下，員工也將機構價值觀內化，因此更傾向于進行符合道德的合規(guī)行為。實際上，許多大學根本沒有正式的合規(guī)職能。在2013 年學院與大學律師協會（NACUA）的調查中，將近三分之一的回應大學表示，它們沒有，也沒有計劃實施這項職能。應該認識到，大學資源、規(guī)模和治理文化的差異，都可能對其采用合規(guī)計劃的模式及其是否采用合規(guī)計劃產生影響（Koebel，2019）。

對于高校法律顧問而言，在促進大學合規(guī)職能強化的同時，也要采取積極主動的策略參與到美國聯邦政府制定與執(zhí)行規(guī)則的過程之中。這些策略包括：（1）任命專人負責關注聯邦機構的網站、《聯邦公報》和其他出版物，以及時獲取會對高等教育產生影響的法規(guī)提案、法規(guī)公告等信息；（2）當規(guī)則可能會對機構運營產生影響時，針對聯邦政府擬議的新規(guī)則發(fā)表評論和意見；（3）使聯邦機構了解學校對特定聯邦法規(guī)的看法和經驗，匯編有關法規(guī)對機構產生影響的數據，并將這些數據提供給負責機構；（4）向聯邦機構提出申請，要求其就特定法規(guī)中的歧義或空白提供指導；（5）既關注法規(guī)的實質內容，也關注規(guī)則制定和規(guī)則執(zhí)行程序的充分性，并在特定情境下向法院提出對聯邦法規(guī)的合法性進行審查的訴訟請求，尤其是當聯邦機構出臺的規(guī)定被認為對高等教育機構的利益構成不良影響且涉嫌越權（ultra vires）時；（6）參考自我監(jiān)管的成功案例，制定有效的自我監(jiān)管程序（Kaplin & Lee，2019，pp.1939-1945）。通過積極主動策略的創(chuàng)建，美國高校正在逐漸轉變消極應付聯邦合規(guī)要求的態(tài)度?？梢灶A見的是，“高校管理者對影響深遠且具有侵入性的聯邦規(guī)制的挑戰(zhàn)，將迫使聯邦政府尋找其他更有效、更恰當的方式來規(guī)范高等教育，并將降低高校的合規(guī)成本”（Stearns，2017）。

四、結論與啟示

與國內學界長期以來對美國高等教育治理尤其是聯邦政府的角色認知（別敦榮，2019）不同的是，20 世紀下半葉以來，美國聯邦政府在大學治理中扮演著愈發(fā)重要的角色（Toma，2011，pp. 167-187）。透過聯邦憲法條款預留的“權力縫隙”（張東海，2010，第26 頁），聯邦政府借由開支權、貿易權、稅收權以及公民權利執(zhí)行權四種明示或默示的憲法權力形態(tài)介入高等教育領域，進而開啟了美國大學治理的合規(guī)時代。與自治時代不同的是，合規(guī)時代的美國大學治理面臨著更為深刻的觀念、利益與價值沖突和張力關系，充斥著復雜性、不確定性和沖突性。如何在反歧視、隱私權、校園安全、透明度、學術自由以及大學自治等幾乎不可調和的價值選項之間作出富有平衡性和洞察力的抉擇，是美國大學治理需要正面應對的難題。近年來，在美國社會各界尤其是學術界的呼吁和影響下，聯邦政府作出了較大幅度的改革，旨在改變聯邦高等教育規(guī)制的方式與權限范圍，以減輕高等教育機構的合規(guī)負擔和壓力。與此同時，為規(guī)避合規(guī)風險、優(yōu)化內部治理體系，美國高等教育機構開始引入合規(guī)計劃，強化自我監(jiān)管。通過聯邦規(guī)制革新與大學合規(guī)職能拓展重塑聯邦政府與高等教育機構之間的關系，已經成為合規(guī)時代美國大學治理變革的最新動向。

當前，在高等教育治理體系與治理能力現代化的背景下，我國高等學校與政府關系的變革也面臨著相似的矛盾和處境（秦惠民，2017）。對此，2019 年全國人大常委會關于《高等教育法》首次執(zhí)法檢查的報告指出，高等教育領域的“放管服”改革尚未完全落地?！皺z查發(fā)現，既有地方政府‘放不下’，也有高?！硬蛔　默F象。有些地方政府服務意識不強，推進改革僅停留在出臺文件的層面上，沒有解決實質性問題的真招實招。政府相關部門事中事后監(jiān)管機制有待加強，對高校的檢查評估多、規(guī)范引導少、服務保障不足。地方高校反映，有的政府部門在崗位編制、進人用人、職稱評審等方面管得過多過細，學校缺少自主權?！憋@然，政府放權不足與依法監(jiān)管不力以及高校依法自主辦學能力低下（龔怡祖，2009），已經成為我國高等教育領域“放管服”改革推進的瓶頸問題。

應借鑒合規(guī)時代美國大學治理的變革經驗和教訓，將高等教育監(jiān)管改革納入法治軌道，增進高等教育監(jiān)管的合法性與有效性。一方面，通過《高等教育法》的修訂與實施，進一步規(guī)范與約束政府公權力的邊界，增強教育行政監(jiān)督的合法性審查，探索實施高校依法自主辦學的“負面清單管理”模式。另一方面，引入“精明”監(jiān)管理念，優(yōu)化高校辦學自主權的監(jiān)管體系。全面取消教育行政審批事項，增強信用風險分類監(jiān)管、雙隨機抽查、巡視、第三方評估、行政執(zhí)法等事中事后監(jiān)管機制建設，將高等教育監(jiān)管的制度優(yōu)勢轉化為治理效能。最后，通過行政指導與服務保障，激發(fā)或“倒逼”高校提升依法治理能力與風險規(guī)制能力（于安，2018）。美國高校應對聯邦合規(guī)風險的舉措表明，健全高校自我監(jiān)管體系有利于降低高校的辦學風險，弱化政府的監(jiān)管強度。因此，應加強高校辦學自主權行使的自我監(jiān)督與自我約束機制建設，進一步發(fā)揮高校法律顧問在高校風險預防與管理以及糾紛解決中的功能，以確保高校能夠有效承接并用好政府“下放”的辦學自主權。