制度環(huán)境下政府治理對(duì)大型航空交通樞紐項(xiàng)目績效的影響

王廣斌， 徐雨晴， 夏 晨， 賈廣社, 孫繼德， 曹冬平

(同濟(jì)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院， 上海 200092)

近年來，我國大型工程項(xiàng)目表現(xiàn)出越來越明顯的復(fù)雜性特征，諸如開放性更強(qiáng)，與環(huán)境的關(guān)聯(lián)性更緊密、工程目標(biāo)具有多元性等等。對(duì)于大型航空交通樞紐項(xiàng)目，其建設(shè)過程往往面臨著來自技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和組織結(jié)構(gòu)上更為復(fù)雜的問題。處于決策地位的政府，在項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)中作用的發(fā)揮及其與項(xiàng)目治理中其他部分的關(guān)系是整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)作的重要保障。在不同制度環(huán)境之下，政府在大型航空交通樞紐項(xiàng)目的建設(shè)中扮演的角色不盡相同，對(duì)此類項(xiàng)目建設(shè)績效的影響也有所差異。本文以北京大興機(jī)場(chǎng)和柏林勃蘭登堡機(jī)場(chǎng)為例，運(yùn)用系統(tǒng)思維，從全生命周期的角度探索在中西方不同制度環(huán)境下政府治理對(duì)大型航空交通樞紐項(xiàng)目績效的影響，在一定程度上豐富和完善了大型建設(shè)工程項(xiàng)目治理的理論體系和研究范疇，也為政府業(yè)主及相關(guān)部門優(yōu)化大型建設(shè)工程制度環(huán)境的建設(shè)提供借鑒。

1 理論背景與分析框架

1.1 項(xiàng)目績效

項(xiàng)目績效是項(xiàng)目管理的核心內(nèi)容。建設(shè)項(xiàng)目管理的核心任務(wù)就是項(xiàng)目的目標(biāo)控制。工程項(xiàng)目相較于其他項(xiàng)目，通常規(guī)模較大、建設(shè)周期較長、技術(shù)復(fù)雜，其中大型航空交通樞紐項(xiàng)目更是叢集了航空、公路、城市道路、鐵路、軌道交通、磁懸浮等各種交通方式[1]，其項(xiàng)目績效的影響因素范圍十分廣泛，既有定量因素，又有定性因素，且很多因素都具有一定的不確定性、風(fēng)險(xiǎn)性和不可比性。

項(xiàng)目績效的影響因素根據(jù)在一定時(shí)期內(nèi)是否能為人力所改變的特性可以被劃分為兩大類[2]，可控項(xiàng)目管理績效影響因素主要包括項(xiàng)目管理和項(xiàng)目治理兩大類，項(xiàng)目管理指項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)運(yùn)用各種知識(shí)、技能和手段實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目要求的過程；項(xiàng)目治理指合理的規(guī)定項(xiàng)目主要利益相關(guān)者之間權(quán)責(zé)利關(guān)系，從而在項(xiàng)目交易中建立起良好的秩序并維持秩序的過程，其可被進(jìn)一步分解為組織內(nèi)部治理與組織外部治理，政府治理則是組織外部治理的重要組成部分[3]。不可控項(xiàng)目管理績效影響因素則主要與項(xiàng)目所處的外部環(huán)境相關(guān)。

對(duì)于航空交通樞紐、公共基礎(chǔ)設(shè)施、水利工程等大型建設(shè)工程項(xiàng)目，政府治理的作用則越來越受到重視。英國大型項(xiàng)目研究中心在通過對(duì)10個(gè)國家或地區(qū)的30個(gè)巨型項(xiàng)目的研究指出，制度環(huán)境要素對(duì)保證工程可持續(xù)性起到關(guān)鍵作用，需要政府層面制定政策整合公共部門及私人投資組織的資源[4]。而在我國特有的制度情境下，政府在大型工程建設(shè)過程中不僅是法律規(guī)范的制定者、工程建設(shè)的監(jiān)督者，通常還以項(xiàng)目決策和建設(shè)指揮者的身份直接參與項(xiàng)目的建設(shè)。由此看出，在中西方不同的制度環(huán)境下，政府治理機(jī)制均不同程度地影響著大型建設(shè)工程項(xiàng)目的實(shí)施。

1.2 大型建設(shè)工程政府治理

政府治理理論起源于公共行政學(xué)。對(duì)于政府治理的概念，西方學(xué)者主要基于相應(yīng)的治理語境下，突出政府治理主體的多元化[5]，往往既關(guān)注特定政治個(gè)體的運(yùn)作和管理機(jī)制，同時(shí)強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間的互動(dòng)關(guān)系[6]，公民和非政府組織不再單純的是政府的管制對(duì)象，也作為政府治理的主體參與到對(duì)公共事務(wù)的管理之中，與政府溝通、協(xié)調(diào)并共同決策[7]。而我國特有語境下的政府治理，一般可以定義為政府行政部門作為關(guān)鍵的治理主體，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行的內(nèi)、外部治理[8]。就其治理對(duì)象和基本內(nèi)容而言，它既包括政府對(duì)于自身、市場(chǎng)和社會(huì)開展的公共管理活動(dòng)，也包括公眾對(duì)政府行為正當(dāng)性的監(jiān)督管理活動(dòng)[9]。

嚴(yán)格來說，國內(nèi)外項(xiàng)目治理理論中并沒有明確地構(gòu)建大型建設(shè)項(xiàng)目政府治理理論，對(duì)大型建設(shè)項(xiàng)目政府治理的研究隱含在項(xiàng)目治理研究的各領(lǐng)域中。目前，國外對(duì)項(xiàng)目治理的研究主要集中在對(duì)項(xiàng)目型組織的治理(多項(xiàng)目治理)、單個(gè)項(xiàng)目治理兩個(gè)方面，例如Elonen等[10]基于多個(gè)項(xiàng)目對(duì)治理結(jié)構(gòu)制定的重要性進(jìn)行實(shí)證分析；Winch[11]提出了項(xiàng)目過程治理的概念框架，并將項(xiàng)目治理分為垂直治理和水平治理兩部分。在以單個(gè)項(xiàng)目為研究對(duì)象的項(xiàng)目治理案例中，治理結(jié)構(gòu)(Governance Structure)與治理機(jī)制(Governance Mechanism)是分析的主要維度[12]，治理結(jié)構(gòu)是指參與項(xiàng)目治理的組織機(jī)構(gòu)(或?qū)嶓w)及其職責(zé)分配，治理機(jī)制是通過一定的手段和方法趨向或?qū)崿F(xiàn)項(xiàng)目治理目標(biāo)的過程，主要包括協(xié)調(diào)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等。

對(duì)于大型建設(shè)工程，由于其獨(dú)特的戰(zhàn)略意義和公共產(chǎn)品屬性，不可避免地受到政府的治理作用。Sallinen等[13]指出，大型建設(shè)工程常常會(huì)受到外部環(huán)境的影響并涉及項(xiàng)目各利益相關(guān)者之間的互動(dòng)，其中包括政府相關(guān)部門、社會(huì)公眾等非營利公共組織。國內(nèi)方面，李永奎等[14]認(rèn)為大型建設(shè)工程的戰(zhàn)略意義和公共產(chǎn)品屬性，使得政府在項(xiàng)目治理過程中對(duì)資源的控制和直接干預(yù)對(duì)其組織模式產(chǎn)生影響；謝堅(jiān)勛等[15]在傳統(tǒng)的“契約-關(guān)系”二維治理框架基礎(chǔ)上加入了政府行政協(xié)調(diào)的維度，“政府-契約-關(guān)系”三維項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)概念模型，以此來強(qiáng)調(diào)政府的治理職能對(duì)項(xiàng)目成功的促進(jìn)作用。

綜上所述，大型建設(shè)工程的組織管理需考慮到政府治理的作用?；陧?xiàng)目治理理論的分析維度，大型建設(shè)工程政府治理的核心要素主要包括治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制兩個(gè)部分，治理結(jié)構(gòu)是大型建設(shè)工程的項(xiàng)目組織結(jié)構(gòu)及控制權(quán)的配置，為政府治理提供利益制衡的框架；治理機(jī)制是大型建設(shè)工程在項(xiàng)目生命周期的不同階段將政府的治理目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)，并最終實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的手段和方法，為大型建設(shè)工程項(xiàng)目績效的實(shí)現(xiàn)提供保障。

1.3 政府治理與制度環(huán)境

制度環(huán)境的規(guī)則性制度和規(guī)范性影響了各種治理機(jī)制的相互關(guān)系，對(duì)政府治理是否有效非常重要。因?yàn)樗鼈兛梢员砻髂男┬袨槭强梢员唤邮艿模⑼ㄟ^支持其合法性來加強(qiáng)項(xiàng)目的外部適應(yīng)性[16,17]。與其他領(lǐng)域的研究一致[18]，外部制度環(huán)境可以迫使工程項(xiàng)目的參與者形成特定類型的關(guān)系[19]，關(guān)系的社會(huì)背景決定了某些關(guān)系鏈將交易在合同價(jià)值的基礎(chǔ)上又增加了社會(huì)性價(jià)值，表現(xiàn)在大型建設(shè)工程政府治理中，既是各參建單位與政府的關(guān)系。同樣，情景的變化影響治理方法和行為[20]，需要采用不同的政府治理機(jī)制來響應(yīng)根植于不同制度環(huán)境中的意外事件[16]。

由于每個(gè)國家之間制度環(huán)境的差異性，政府治理的基本內(nèi)涵和運(yùn)行機(jī)制也不盡相同。在大型建設(shè)工程項(xiàng)目治理中，政府在其中的角色可以歸納為兩個(gè)類型：基于政策權(quán)力的指揮者和基于市場(chǎng)權(quán)力的激勵(lì)者[21]。西方國家對(duì)大型建設(shè)工程中政府過多的參與多持負(fù)面態(tài)度，政府相關(guān)部門在進(jìn)行大型工程治理時(shí)，主要是通過評(píng)估和控制項(xiàng)目全生命周期中的關(guān)鍵決策點(diǎn)，并強(qiáng)調(diào)政府的合法性和透明性。而中國的政府部門在大型工程中往往扮演著直接參與者、指揮者、政策制定者和監(jiān)督管理者等多重角色，政府治理主體幾乎作用于工程的全部層次。因而，在探究大型建設(shè)工程中政府治理的內(nèi)涵機(jī)理和運(yùn)作方式時(shí)，還需要結(jié)合其特有的制度情境，在制度層面去探究政府治理的運(yùn)作機(jī)制。

1.4 案例分析框架

基于以上理論的回顧，政府治理可視為影響大型建設(shè)工程項(xiàng)目績效的重要因素，其治理結(jié)構(gòu)與治理機(jī)制將直接作用于大型建設(shè)工程的生命周期，從而建立并維持良好的秩序，促進(jìn)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。制度環(huán)境要素對(duì)大型建設(shè)工程項(xiàng)目的成功具有關(guān)鍵作用，在不同的政治體制中將產(chǎn)生顯著差異的治理組織模式。此外，制度環(huán)境也影響著政府在大型建設(shè)工程中扮演的角色，具體體現(xiàn)在項(xiàng)目的治理理念，將貫穿政府治理的全過程。

本文從制度環(huán)境視角構(gòu)建大型建設(shè)工程政府治理的分析框架用于案例分析(見圖1)，下文將詳細(xì)分析在大型航空交通樞紐項(xiàng)目績效中政府治理的影響作用。

圖1 大型建設(shè)工程政府治理的分析框架

2 研究方法與案例選取

2.1 研究方法

針對(duì)研究問題，本文選取雙案例對(duì)比的研究方法。案例研究能夠幫助研究者從實(shí)際現(xiàn)象出發(fā)，通過對(duì)某種現(xiàn)象的具體表現(xiàn)進(jìn)行實(shí)證性的描述，來闡明不同個(gè)體與事物之間的邏輯與規(guī)律，并從有代表性的案例中抽取出理論關(guān)系，構(gòu)筑理論模型，適合解決“如何”“怎么樣(How)”“為什么(Why)”的問題[22,23]。雙案例對(duì)比案例設(shè)計(jì)適用于相反情況的一對(duì)案例，能夠比較分析不同制度環(huán)境下政府治理與大型機(jī)場(chǎng)綜合交通樞紐項(xiàng)目的不同績效，相比于單案例研究，有利于得到更準(zhǔn)確和普適性的理論[23]。

2.2 案例選取

案例研究通常采用理論取樣(Theoretical Sampling)的方式選取有代表性的案例，通過對(duì)案例的深度挖掘，發(fā)現(xiàn)其中的理論意義。本文基于理論取樣方法與研究目的，選取北京大興國際機(jī)場(chǎng)與柏林勃蘭登堡機(jī)場(chǎng)作為分析案例。取樣原因如下：首先，本文研究對(duì)象為大型航空交通樞紐，北京大興國際機(jī)場(chǎng)與柏林勃蘭登堡機(jī)場(chǎng)均處于兩國政治中心，具備重要交通樞紐的基本特征；其次，中國與德國制度環(huán)境有著明顯的差異，形成了對(duì)大型航空交通樞紐不同的政府治理，有利于進(jìn)行比較分析；最后，大興國際機(jī)場(chǎng)與柏林勃蘭登堡機(jī)場(chǎng)在項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度、成本控制、質(zhì)量控制等多個(gè)方面對(duì)比鮮明，有利于找出影響路徑的差異，從而得出本文的結(jié)論。所選案例簡要信息如表1所示。

表1 選取案例信息

3 案例分析

大型航空交通樞紐項(xiàng)目一般由政府規(guī)劃、投資并建設(shè)，不同制度環(huán)境下的政府對(duì)該類項(xiàng)目的參與程度不同，政府治理模式各有特色?；谏衔拇_立的大型建設(shè)項(xiàng)目政府治理分析框架，下文將從制度環(huán)境、治理理念、治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制等方面對(duì)比分析北京大興國際機(jī)場(chǎng)與柏林勃蘭登堡機(jī)場(chǎng)建設(shè)過程中的政府治理，并結(jié)合項(xiàng)目績效對(duì)比分析政府治理的效果。

3.1 制度環(huán)境分析

北京大興國際機(jī)場(chǎng)所處的中國特色社會(huì)主義制度環(huán)境為其建設(shè)提供了穩(wěn)定而有序的建設(shè)環(huán)境。該制度環(huán)境的特點(diǎn)主要體現(xiàn)于，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮政治優(yōu)勢(shì)與社會(huì)主義優(yōu)勢(shì)。在該制度環(huán)境下，政府對(duì)一些重大項(xiàng)目將采取相應(yīng)的行政手段、經(jīng)濟(jì)手段對(duì)資源進(jìn)行控制或是直接干預(yù)。

德國的政治體制為聯(lián)邦制議會(huì)民主制，聯(lián)邦制的特色體現(xiàn)在16個(gè)聯(lián)邦州擁有較大的獨(dú)立性，而聯(lián)邦各部部長之間出現(xiàn)意見分歧時(shí)則需由聯(lián)邦政府裁決。德國制度環(huán)境的另一組成部分是議會(huì)民主制，聯(lián)邦議院是德國民主制度的中心，聯(lián)邦議會(huì)一般由多個(gè)黨派組成，政府首腦需要獲得議會(huì)的支持才能工作，而這種支持一般通過信任投票的方式得到體現(xiàn)?？偟膩碚f，德國制度環(huán)境的特點(diǎn)是權(quán)利的制衡，由社會(huì)團(tuán)體、工會(huì)組織和利益集團(tuán)的參與來維護(hù)其社會(huì)利益。

3.2 治理理念分析

在我國整體制度環(huán)境下，政府對(duì)大型航空交通樞紐項(xiàng)目的治理主要體現(xiàn)了“領(lǐng)導(dǎo)”“指揮”的理念，并直接反映在領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督層面，該項(xiàng)目中政府擔(dān)任直接領(lǐng)導(dǎo)者，部署項(xiàng)目任務(wù)的同時(shí)也協(xié)調(diào)著各參與方的建設(shè)活動(dòng)，為項(xiàng)目前期決策規(guī)劃與后期建設(shè)的順利推進(jìn)發(fā)揮了極大的助力作用。

在德國以“分權(quán)”為特點(diǎn)的整體制度環(huán)境下，政府對(duì)大型航空交通樞紐項(xiàng)目的治理則主要體現(xiàn)了“企業(yè)化管理”的理念。柏林勃蘭登堡機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目中政府作為傳統(tǒng)的客戶設(shè)立機(jī)場(chǎng)管理公司，并將規(guī)劃任務(wù)外包給個(gè)人或是建設(shè)管理企業(yè)，通過評(píng)估和控制項(xiàng)目全生命周期中的關(guān)鍵決策點(diǎn)實(shí)現(xiàn)治理，并未對(duì)機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)直接有效的監(jiān)督管理。

3.3 治理結(jié)構(gòu)分析

作為政府主要投資并負(fù)責(zé)監(jiān)督建設(shè)的大型工程，在北京大興機(jī)場(chǎng)的政府治理結(jié)構(gòu)中，政府作為主要利益相關(guān)者，主持和指導(dǎo)相關(guān)主體的權(quán)責(zé)利分配，協(xié)調(diào)各主體之間的關(guān)系，維護(hù)框架內(nèi)各項(xiàng)工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保證項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。如圖2所示，北京大興機(jī)場(chǎng)政府治理結(jié)構(gòu)可以劃分為三個(gè)層級(jí)：第一層級(jí)(領(lǐng)導(dǎo)層)：中央政府層面的項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，以及由民航局統(tǒng)籌建立，涉及地方政府層面的項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營籌備領(lǐng)導(dǎo)小組；第二層級(jí)(企業(yè)法人層)：首都機(jī)場(chǎng)集團(tuán)公司、民航局華北空管局和中國東方航空公司、南方航空公司和中航油集團(tuán)等負(fù)責(zé)項(xiàng)目投融資的企業(yè)法人單位；第三層級(jí)(實(shí)施層)：各投資主體下轄的工程建設(shè)指揮部。此外，北京大興國際機(jī)場(chǎng)工程政府治理的主體還包括北京市和廊坊市兩地的政府行政監(jiān)管部門。

由于耗資巨大、牽涉各方利益眾多，德國政府為實(shí)現(xiàn)對(duì)柏林新機(jī)場(chǎng)建設(shè)過程的治理，由州政府、市政府和中央政府三個(gè)級(jí)別各自認(rèn)領(lǐng)工程的一部分權(quán)益，成立了柏林新機(jī)場(chǎng)管理運(yùn)營單位，即柏林勃蘭登堡機(jī)場(chǎng)有限公司(FBB)。FBB的治理結(jié)構(gòu)如圖3所示，該公司股東由柏林州、勃蘭登堡州與聯(lián)邦政府組成，三方分別持股37%，37%，26%，在聯(lián)邦高度分權(quán)條件下，以“國企”形式推進(jìn)新機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目。柏林新機(jī)場(chǎng)的政府治理結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了德國政治制度“分權(quán)”的特色，該治理結(jié)構(gòu)雖然巧妙地平衡了不同地方政府與中央政府的利益，但同時(shí)也帶來了效率的低下，治理過程中協(xié)作困難頻發(fā)。

3.4 治理機(jī)制分析

北京大興國際機(jī)場(chǎng)建設(shè)過程中，政府形成了獨(dú)特的以領(lǐng)導(dǎo)小組形式為主的協(xié)調(diào)治理機(jī)制。在項(xiàng)目前期規(guī)劃時(shí)，國家發(fā)展改革委員會(huì)根據(jù)國務(wù)院、中央軍委關(guān)于北京大興國際機(jī)場(chǎng)建設(shè)的批復(fù)要求，專門成立了由民航局、軍委聯(lián)合參謀部、空軍、北京市、天津市、河北省政府等中央及地方政府部門組成的民航北京機(jī)場(chǎng)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)機(jī)場(chǎng)建設(shè)過程中的重大事項(xiàng)協(xié)調(diào)解決總體任務(wù)部署。此外，為保證北京大興國際機(jī)場(chǎng)按時(shí)完成建設(shè)任務(wù)并順利投入使用，民航局于項(xiàng)目建設(shè)過程中又在原領(lǐng)導(dǎo)小組的基礎(chǔ)上成立了“民航北京新機(jī)場(chǎng)建設(shè)及運(yùn)營籌備領(lǐng)導(dǎo)小組”，全面負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)地方政府、相關(guān)部委以及民航局機(jī)關(guān)各部門及局屬相關(guān)單位，統(tǒng)籌做好新機(jī)場(chǎng)建設(shè)和運(yùn)營籌備等各項(xiàng)工作，以保證建設(shè)項(xiàng)目能按時(shí)完工。

在監(jiān)督機(jī)制方面，北京大興機(jī)場(chǎng)形成了以政府紀(jì)委監(jiān)委為主要負(fù)責(zé)部門的監(jiān)督形式。在大興機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目初期階段，大興區(qū)紀(jì)委監(jiān)委針對(duì)機(jī)場(chǎng)建設(shè)的實(shí)際，設(shè)置區(qū)紀(jì)委監(jiān)委派駐機(jī)場(chǎng)辦紀(jì)檢監(jiān)察組，從機(jī)場(chǎng)建設(shè)前的管控到拆遷再到主體建設(shè)，對(duì)屬地相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目和人員進(jìn)行全過程的嵌入式監(jiān)督。此外，地方政府監(jiān)督部門還整合首都機(jī)場(chǎng)建設(shè)集團(tuán)、新機(jī)場(chǎng)建設(shè)指揮部等監(jiān)督資源，建立聯(lián)合監(jiān)督檢查領(lǐng)導(dǎo)小組，同步成立實(shí)地督查檢查、問題線索移送、審查調(diào)查協(xié)作等五個(gè)工作小組協(xié)同推進(jìn)，形成一套機(jī)場(chǎng)建設(shè)、保通航、周邊服務(wù)保障以及“后機(jī)場(chǎng)建設(shè)時(shí)期”的長效監(jiān)督機(jī)制。

柏林勃蘭登堡機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目則形成了以FBB管理層管理日常建設(shè)活動(dòng)，并由FBB監(jiān)督委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督管理的治理機(jī)制。該監(jiān)督委員會(huì)由德國公司法授權(quán)的非執(zhí)行董事組成。FBB的監(jiān)督委員會(huì)每年召開四至五次會(huì)議，其中三分之二的成員為三家股東代表，剩余三分之一為公司員工代表。如圖4所示，以2013年12月的監(jiān)督委員會(huì)成員構(gòu)成為例，股東派出的十名監(jiān)督委員會(huì)成員中有八位是總理/內(nèi)閣部長或州秘書級(jí)政客，剩下的兩名分別是酒店美食顧問以及科特布斯市工商會(huì)經(jīng)理。

圖4 FBB監(jiān)督委員會(huì)人員構(gòu)成圖(2013年12月)

3.5 項(xiàng)目績效分析

北京大興國際機(jī)場(chǎng)和柏林勃蘭登堡機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目全生命周期各階段進(jìn)展情況分別如圖5，6所示，

圖5 北京大興機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目建設(shè)階段劃分

圖6 柏林勃蘭登堡機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目建設(shè)階段劃分

可以看到，北京大興國際機(jī)場(chǎng)從決策規(guī)劃，建設(shè)施工到投入運(yùn)營總共不超過10年時(shí)間，而柏林勃蘭登堡機(jī)場(chǎng)雖然早在1996年就開始了機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目的規(guī)劃，但直到2006年才開始正式動(dòng)工，至今該項(xiàng)目仍處于施工階段。基于項(xiàng)目全生命周期角度與機(jī)場(chǎng)建設(shè)實(shí)際情況，本文將圍繞決策與規(guī)劃、實(shí)施兩大階段，對(duì)北京大興機(jī)場(chǎng)與柏林勃蘭登堡機(jī)場(chǎng)的項(xiàng)目績效進(jìn)行對(duì)比分析(表2)，同時(shí)結(jié)合前文兩大項(xiàng)目的治理理念、治理結(jié)構(gòu)與治理機(jī)制，對(duì)不同政府治理作用下的項(xiàng)目績效展開分析。

表2 北京大興機(jī)場(chǎng)與柏林勃蘭登堡機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目績效對(duì)比

(1)決策與規(guī)劃階段

在北京大興機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目決策與規(guī)劃過程中，自選址方案敲定至建設(shè)指揮部成立歷時(shí)約兩年時(shí)間，從上報(bào)機(jī)場(chǎng)建設(shè)可行性方案至獲得國家正式批復(fù)總歷時(shí)9個(gè)多月。該績效的實(shí)現(xiàn)主要得益于前期政府層面成立的專項(xiàng)小組機(jī)制，通過溝通協(xié)調(diào)攻克了項(xiàng)目前期的各大難題。為解決充滿爭(zhēng)議的機(jī)場(chǎng)選址工作，2008年3月國家發(fā)改委會(huì)同各方成立選址工作協(xié)調(diào)小組，于2012年確定了大興場(chǎng)址，年底獲得國家批復(fù)。在大興機(jī)場(chǎng)作為大型綜合交通體系的論證過程中，北京新機(jī)場(chǎng)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組(國家層面)于2013年2月成立，由國家發(fā)改委主導(dǎo)，溝通協(xié)調(diào)相關(guān)部門和地區(qū)的不同意見，最終敲定了“五縱兩橫”的規(guī)劃方案，使得機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目的建設(shè)能順利進(jìn)入到下一階段。

在柏林勃蘭登堡機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目決策與規(guī)劃階段，團(tuán)隊(duì)組建與項(xiàng)目批復(fù)均經(jīng)歷了長達(dá)四年的過程。造成這一階段績效低下的原因，主要是由于德國政府在分權(quán)思想的制度環(huán)境與治理理念影響下，獨(dú)立運(yùn)行的項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組難以成立，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用發(fā)揮有限。機(jī)場(chǎng)建設(shè)目標(biāo)確立初期，德國政府希望由私營企業(yè)承擔(dān)機(jī)場(chǎng)建設(shè)工作，在兩次機(jī)場(chǎng)私有化嘗試失敗后，才決定在公共財(cái)政贊助下建設(shè)機(jī)場(chǎng)并組建團(tuán)隊(duì)。為了平衡各方利益，勃蘭登堡機(jī)場(chǎng)建設(shè)和運(yùn)營管理公司的股份由柏林市、勃蘭登堡州和中央政府分別持有，這一分散的決策機(jī)制從一開始就導(dǎo)致了規(guī)劃工作嚴(yán)重滯后，自規(guī)劃機(jī)場(chǎng)并提交規(guī)劃批準(zhǔn)申請(qǐng)至勃蘭登堡規(guī)劃局的規(guī)劃批準(zhǔn)決定(2004年)，就耗費(fèi)了四年時(shí)間，此后又由于數(shù)名居民向聯(lián)邦行政法院提起對(duì)噪音引起的規(guī)劃批準(zhǔn)的訴訟，該項(xiàng)目于2006年才正式破土動(dòng)工。

(2)實(shí)施階段

在北京大興機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目實(shí)施過程中，盡管遇到了多方面的挑戰(zhàn)，但最終還是順利完工，在工期、成本、質(zhì)量目標(biāo)上均實(shí)現(xiàn)或超越了原有計(jì)劃，如期竣工并提前開航，項(xiàng)目成本合理控制在計(jì)劃范圍內(nèi)，無質(zhì)量安全事故并獲得多項(xiàng)工程質(zhì)量獎(jiǎng)項(xiàng)，同時(shí)監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行效果良好，未有腐敗指控發(fā)生。項(xiàng)目實(shí)施階段良好績效的獲得，同樣也得益于政府的治理。首先是政府的協(xié)調(diào)機(jī)制，由于大興機(jī)場(chǎng)的建設(shè)關(guān)系到京津翼三地綜合交通體系的協(xié)調(diào)，四通八達(dá)的交通線背后是不同地區(qū)和部門的利益訴求，北京新機(jī)場(chǎng)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組聯(lián)合多地交通部門多次探討，最終參考國際國內(nèi)大型機(jī)場(chǎng)的綜合交通模式，通過結(jié)構(gòu)布局上的創(chuàng)新解決了項(xiàng)目實(shí)施過程中的這一重大難點(diǎn)。2018年，為確保項(xiàng)目能在保證建設(shè)質(zhì)量的前提下如期竣工，北京新機(jī)場(chǎng)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組又進(jìn)一步成立了“民航北京新機(jī)場(chǎng)建設(shè)及運(yùn)營籌備領(lǐng)導(dǎo)小組”，嚴(yán)格把控項(xiàng)目總進(jìn)度，統(tǒng)籌新機(jī)場(chǎng)建設(shè)和運(yùn)營籌備等各項(xiàng)工作，最終保證了建設(shè)項(xiàng)目的按時(shí)完工。

此外，政府治理機(jī)構(gòu)高層人員的重視與參與也為項(xiàng)目績效的實(shí)現(xiàn)提供了保障。大興機(jī)場(chǎng)在建設(shè)最高峰時(shí)參建單位達(dá)4萬多人，各專業(yè)的交叉施工問題也是一大挑戰(zhàn)，在現(xiàn)場(chǎng)各類別工人和管理者積極協(xié)調(diào)的同時(shí)，中央、北京市、河北省各層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)也高度重視，且多次走訪調(diào)查，為施工管理問題的推動(dòng)提供了有力措施。

柏林勃蘭登堡機(jī)場(chǎng)在項(xiàng)目的實(shí)施階段，工期、成本、質(zhì)量績效嚴(yán)重落后于預(yù)期目標(biāo)，工程進(jìn)度滯后長達(dá)9年，工程費(fèi)用超支比例達(dá)到220%，各種質(zhì)量問題也頻頻發(fā)生，同時(shí)該機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目還曝光了多起項(xiàng)目人員收受大額賄賂的指控。相比于大興機(jī)場(chǎng)在規(guī)劃早期就成立了國家層面的“北京新機(jī)場(chǎng)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”，在柏林勃蘭登堡機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目政府治理過程中，始終沒有一個(gè)專業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)管理機(jī)構(gòu)對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的目標(biāo)與任務(wù)進(jìn)行科學(xué)合理的部署，而作為政府治理的一部分成立的監(jiān)督委員會(huì)由于人員組成、會(huì)議制度等原因也未能真正發(fā)揮作用。

由于缺少?zèng)Q策機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目目標(biāo)的清晰界定，勃蘭登堡機(jī)場(chǎng)后期臨時(shí)決定新增三條跑道、大幅度擴(kuò)容機(jī)場(chǎng)面積，直接導(dǎo)致了整個(gè)項(xiàng)目的超時(shí)與超支。同時(shí)，該機(jī)場(chǎng)在詳細(xì)設(shè)計(jì)完成之前就進(jìn)行了多次招標(biāo)，項(xiàng)目建設(shè)過程中設(shè)計(jì)和施工并行展開，極大提高了項(xiàng)目的復(fù)雜性，至2012年FBB總共請(qǐng)求了487項(xiàng)變更，許多變更請(qǐng)求導(dǎo)致重新設(shè)計(jì)和重新測(cè)試服務(wù)裝置，甚至需要重新申請(qǐng)建筑許可。

另一方面，政府雖然為勃蘭登堡機(jī)場(chǎng)成立了專門的監(jiān)督委員會(huì)，但該委員會(huì)超過半數(shù)的委員由政客組成，并由兩位高級(jí)政治家，柏林執(zhí)政市長和勃蘭登堡州總理擔(dān)任主席，成員中也缺乏具有豐富經(jīng)驗(yàn)的建筑領(lǐng)域?qū)＜?，凸顯政府重視的同時(shí)卻未能夠開展不同職能的專業(yè)監(jiān)督，對(duì)政府人員的透明度監(jiān)督也未能得到保證。該監(jiān)督委員會(huì)的人員構(gòu)成最終導(dǎo)致了其監(jiān)督職能未能得到有效履行，腐敗指控、數(shù)個(gè)關(guān)鍵承包商的消失和多個(gè)項(xiàng)目融資的法律糾紛等疑問頻頻出現(xiàn)。

4 總結(jié)與展望

考慮項(xiàng)目績效受到諸多因素的影響，本文所選取的兩大案例在項(xiàng)目規(guī)模、建設(shè)方式、自然條件等多個(gè)方面存在較大的差異，采用定量分析方法對(duì)變量控制有較高的要求，因此本文運(yùn)用雙案例對(duì)比分析方法，定性分析了在不同制度環(huán)境下的政府治理對(duì)大型航空交通樞紐項(xiàng)目建設(shè)績效的影響。文章選擇了北京大型國際機(jī)場(chǎng)與柏林勃蘭登堡機(jī)場(chǎng)兩個(gè)大型機(jī)場(chǎng)綜合交通樞紐的典型案例，依據(jù)項(xiàng)目建設(shè)周期將其劃分為決策與規(guī)劃階段、實(shí)施階段、運(yùn)營階段。通過對(duì)兩個(gè)案例進(jìn)行案例分析，得出如下結(jié)論。

(1)大型航空交通樞紐項(xiàng)目的治理模式與其所處的制度環(huán)境相關(guān)。在不同的制度環(huán)境下，政府對(duì)大型機(jī)場(chǎng)綜合交通樞紐項(xiàng)目有著截然不同的治理模式，直接體現(xiàn)了“集中”或“分權(quán)”的制度特色。

(2)基于制度環(huán)境的政府治理模式影響著大型航空交通樞紐項(xiàng)目的建設(shè)績效。不同的項(xiàng)目治理模式中，政府通過治理內(nèi)容或其治理方式的差異對(duì)項(xiàng)目生命周期的各個(gè)階段產(chǎn)生作用。

(3)具備決策與監(jiān)督職能的政府治理組織的成立，對(duì)大型航空交通樞紐項(xiàng)目的順利開展至關(guān)重要。在北京大興國際機(jī)場(chǎng)的治理模式下，中央政府層面設(shè)立了項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)部署機(jī)場(chǎng)整體目標(biāo)，下達(dá)各項(xiàng)指令，并主導(dǎo)協(xié)調(diào)各相關(guān)部門，同時(shí)還設(shè)立了政府行政監(jiān)管部門專門對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督，有效地實(shí)現(xiàn)了政府治理。而在柏林勃蘭登堡機(jī)場(chǎng)的治理模式下，由于缺少對(duì)整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行直接指揮、有效監(jiān)督的中央管理層，政府治理模式混亂失效，最終導(dǎo)致了項(xiàng)目的嚴(yán)重超時(shí)與超支。

本文基于北京大型國際機(jī)場(chǎng)與柏林勃蘭登堡機(jī)場(chǎng)建設(shè)，從定性的角度分析了制度環(huán)境對(duì)政府治理在大型航空交通樞紐項(xiàng)目績效的影響，主要為理論探索性研究。未來研究可以通過定量的數(shù)據(jù)收集和驗(yàn)證，進(jìn)一步完善大型航空交通樞紐中制度環(huán)境下的政府治理與項(xiàng)目績效間的關(guān)系。此外，大型航空交通樞紐雖然存在重大項(xiàng)目的普遍特征，但因其叢集了航空、軌道交通、城市道路等各種交通方式，在組織和結(jié)構(gòu)上的復(fù)雜性更為突出，對(duì)政府治理的依賴性更強(qiáng)，因而在一定程度影響了本文分析結(jié)果的可代表性。未來的研究可以在收集更多大型建設(shè)工程實(shí)證數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步驗(yàn)證本研究的結(jié)果。