轉(zhuǎn)移支付對(duì)縣際財(cái)力均等化效應(yīng)的影響研究
——基于福建省的實(shí)證分析

邱 強(qiáng)

（閩江學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，福建 福州 350108）

一 引言

從轉(zhuǎn)移支付的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和各國實(shí)踐來看，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是以均衡地區(qū)間財(cái)力差距、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)的一種財(cái)政政策工具。自1994年分稅制改革后，中國政府逐步建立了相對(duì)規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。隨著轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模的持續(xù)增長(zhǎng)，對(duì)于現(xiàn)行政府間轉(zhuǎn)移支付制度的有效性分析，目前還未有相對(duì)統(tǒng)一的結(jié)論。在眾多研究轉(zhuǎn)移支付財(cái)力均等化效應(yīng)的文獻(xiàn)中，一部分學(xué)者認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付在一定程度上起到了均等化作用（曹俊文等，2006；劉亮，2006；馬恩濤，2007；田發(fā)，2010；戴平生等，2015），也有部分學(xué)者認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付擴(kuò)大了地區(qū)間財(cái)力不平衡（曾軍平，2000；劉容滄等，2002；張明喜，2006；宋小寧等，2008；賈曉俊，2009；官永彬，2011；儲(chǔ)德銀等，2018）。此外，一些學(xué)者對(duì)轉(zhuǎn)移支付的構(gòu)成項(xiàng)目進(jìn)行了進(jìn)一步分析。例如，田發(fā)（2010）研究發(fā)現(xiàn)在轉(zhuǎn)移支付分項(xiàng)目中，一般性轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力均等化效應(yīng)最強(qiáng)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付次之，而稅收返還效果最差。吳強(qiáng)等（2016）研究認(rèn)為一般性轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力均等化效果明顯，而稅收返還和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則擴(kuò)大了區(qū)際財(cái)力差距。官永彬（2011）運(yùn)用基尼系數(shù)分解方法，研究發(fā)現(xiàn)稅收返還以及專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是引致省際財(cái)力不均等的主要因素，而明確定位為縮小地區(qū)財(cái)力差異的一般性轉(zhuǎn)移支付也未能從根本上實(shí)現(xiàn)其均等化作用。

上述研究主要是以省為對(duì)象考察轉(zhuǎn)移支付對(duì)省際財(cái)力的均等化作用，但由于基本公共服務(wù)的提供者主要是縣級(jí)政府，因此采用縣級(jí)數(shù)據(jù)將更有說服力。少數(shù)學(xué)者采用縣級(jí)財(cái)政數(shù)據(jù)研究轉(zhuǎn)移支付對(duì)縣級(jí)政府的財(cái)力均等化效果問題。例如，Tsui（2005）運(yùn)用廣義熵指數(shù)對(duì)1994—2000年間我國縣級(jí)轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力均等化效果進(jìn)行了測(cè)度，研究發(fā)現(xiàn)除原體制補(bǔ)助外，其他轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目如稅收返還、專項(xiàng)補(bǔ)助和過渡期轉(zhuǎn)移支付均在不同程度上擴(kuò)大了縣際財(cái)力差異。尹恒等（2007）基于1993—2003年全國縣級(jí)財(cái)政數(shù)據(jù)，運(yùn)用廣義熵指數(shù)及基尼系數(shù)分解方法，研究發(fā)現(xiàn)上級(jí)轉(zhuǎn)移支付不但沒有起到均等化作用，反而擴(kuò)大了縣級(jí)財(cái)力差異，其中專項(xiàng)補(bǔ)助和稅收返還的非均等化作用最強(qiáng)，而一般性轉(zhuǎn)移支付也并沒有達(dá)到預(yù)期效果。王瑞民等（2017）利用1994—2009年全國縣級(jí)財(cái)政數(shù)據(jù)，運(yùn)用基尼系數(shù)分解方法對(duì)轉(zhuǎn)移支付的邊際均等化效應(yīng)進(jìn)行分析，研究認(rèn)為一般性轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)在2005年后才逐漸顯現(xiàn)，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則總體上表現(xiàn)為擴(kuò)大了地區(qū)公共服務(wù)的非均等。然而，由于我國各省之間差異巨大，分稅制改革后的省以下財(cái)政體制和轉(zhuǎn)移支付分配方式也不盡相同，因此，這種把全國2000多個(gè)縣級(jí)行政單位放在一起的研究方法不利于看清同一地區(qū)在相同財(cái)政制度安排下的內(nèi)部差異，缺乏可比性（周美多等，2010）。為此，本文選擇以福建省為對(duì)象，考察2001—2018年間縣級(jí)轉(zhuǎn)移支付整體和分項(xiàng)的財(cái)力均等化效應(yīng)，以擴(kuò)展分省研究的案例。

二 研究方法和數(shù)據(jù)

（一）測(cè)算方法

本文主要借鑒Yao（1999）的研究方法，對(duì)基尼系數(shù)進(jìn)行如下計(jì)算和分解：

1.基尼系數(shù)計(jì)算公式

其中，n表示縣級(jí)政府個(gè)數(shù)，pi表示第i個(gè)縣轄區(qū)人口占全省縣級(jí)總?cè)丝诘谋戎?，wi表示第i個(gè)縣的最終財(cái)力占全省縣級(jí)總財(cái)力的比重，Qi表示從第1個(gè)到第i個(gè)縣的累積收入比重。

2.按收入來源分組的基尼系數(shù)分解

如果某縣總財(cái)力由F個(gè)收入來源項(xiàng)目構(gòu)成，那么基尼系數(shù)也可以分解為F個(gè)部分。 通過考察不同收入來源項(xiàng)目下的差異和F個(gè)收入來源對(duì)人均財(cái)力差異的貢獻(xiàn)率，可以分析判斷單項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的均等化效果?？h級(jí)財(cái)力的基尼系數(shù)分解公式為：

公式中，wf表示收入來源f在總財(cái)力中的比重，Cf表示收入來源f的集中率，其可以由下式計(jì)算：

其中，wfi表示第i個(gè)縣的f收入在總的f收入來源中的比重，Qfi表示f收入來源從第1個(gè)到第i個(gè)縣的累積收入比重。

因此， 收入來源對(duì)總財(cái)力不均等的貢獻(xiàn)率（用SHGf表示）可以由下式計(jì)算：

SHhGf=w fC f/G， 且有

（二）數(shù)據(jù)來源與說明

本文將縣級(jí)總財(cái)力定義為本級(jí)財(cái)政收入與上級(jí)轉(zhuǎn)移支付之和，所有變量均采用以轄區(qū)內(nèi)年末人口數(shù)計(jì)算的人均指標(biāo)。本文的縣級(jí)財(cái)政數(shù)據(jù)來源于福建省財(cái)政廳編寫的2002—2019年《福建省財(cái)政年鑒》。同時(shí)，為了保證數(shù)據(jù)序列的可比性，本文以2001年縣級(jí)行政區(qū)劃為準(zhǔn)，對(duì)縣級(jí)的行政區(qū)劃變更（縣改市、縣（市）改區(qū)、縣市合并）進(jìn)行調(diào)整處理。此外，為消除價(jià)格因素的影響，利用福建省消費(fèi)者價(jià)格指數(shù)，以2001年為不變價(jià)格，對(duì)有關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，把名義財(cái)力調(diào)整為實(shí)際財(cái)力。

三 轉(zhuǎn)移支付財(cái)力均等化效應(yīng)的實(shí)證分析

一方面，福建省縣級(jí)財(cái)政收支增長(zhǎng)速度較快。2001年福建省縣級(jí)政府的財(cái)政支出為113.10億元，到2018年這一數(shù)額達(dá)到2 125.53億元，是2001年的18.80倍，年均增長(zhǎng)率為18.84%，而2018年縣級(jí)政府財(cái)政收入為1 043.20億元，是2001年的11.76倍，年均增長(zhǎng)率為15.60%。另一方面，縣級(jí)總財(cái)力中，本級(jí)財(cái)政收入比重不斷下降，而轉(zhuǎn)移支付占比不斷提升，從2001年的27.08%上升到2018年的45.6%。福建省縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付總額17年間增長(zhǎng)了26.53倍，年均增長(zhǎng)率為21.27%，遠(yuǎn)超縣級(jí)財(cái)政收支的增長(zhǎng)速度。可以預(yù)見的是，隨著縣級(jí)政府對(duì)上級(jí)轉(zhuǎn)移支付的依賴度提升，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模與結(jié)構(gòu)將會(huì)成為影響縣級(jí)財(cái)力差異的重要因素。

從轉(zhuǎn)移支付的單項(xiàng)來看，稅收返還占比最小且增長(zhǎng)緩慢，年均增長(zhǎng)率僅為8.80%。一般性轉(zhuǎn)移支付占比最大，2018年占轉(zhuǎn)移支付總額的比重高達(dá)51.39%，并且一般性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)速度較快，17年間增長(zhǎng)了36.8倍，年均增長(zhǎng)率為23.63%。究其原因，一般性轉(zhuǎn)移支付的增長(zhǎng)主要是由采用因素法計(jì)算的旨在縮小地區(qū)財(cái)力差距的均衡性轉(zhuǎn)移支付的快速增長(zhǎng)所帶動(dòng)的。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的增長(zhǎng)速度也較快，17年間平均增長(zhǎng)率達(dá)到23.99%，占轉(zhuǎn)移支付總額的比重從2001年的28.45%增長(zhǎng)到2010年的51.99%，之后比重雖逐漸回落，2018年為41.51%，但數(shù)額仍有增長(zhǎng)。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模之所以出現(xiàn)大幅增長(zhǎng)，與2008年金融危機(jī)后伴隨著大規(guī)模的財(cái)政刺激政策有直接關(guān)系。

從人均財(cái)政收支情況看，2002年福建省最富縣（市）與最窮縣（市）的人均財(cái)政收入相差10.03倍，隨后兩者差距呈現(xiàn)先上升后下降趨勢(shì)，到2018年兩者財(cái)力差距為9.70倍，前后相差不大。而通過轉(zhuǎn)移支付，縣級(jí)人均財(cái)政支出差距較人均財(cái)政收入差距大幅度縮小，同樣以2002年和2018年為例，最富和最窮縣（市）轉(zhuǎn)移支付后人均財(cái)政支出差距僅分別為5.61倍和4.82倍，較人均財(cái)政收入差距分別縮小了44.07和50.31個(gè)百分點(diǎn)。通過觀察縣級(jí)政府人均財(cái)政收支情況可以發(fā)現(xiàn)，雖然縣級(jí)初始財(cái)力差距（表現(xiàn)為人均財(cái)政收入差距）沒有明顯變化，但轉(zhuǎn)移支付后的財(cái)力差距（表現(xiàn)為人均財(cái)政支出差距）有所減小，說明轉(zhuǎn)移支付總體上控制了縣級(jí)政府財(cái)力兩極分化的趨勢(shì)。

為了進(jìn)一步說明轉(zhuǎn)移支付在調(diào)節(jié)縣際財(cái)力差距方面的作用，表1列出了轉(zhuǎn)移支付前后縣級(jí)政府財(cái)力差距的基尼系數(shù)變化情況。如果變化值為正，說明轉(zhuǎn)移支付擴(kuò)大了縣際財(cái)力差距；如果變化值為負(fù)，則說明轉(zhuǎn)移支付具有縮小財(cái)力差距的作用，且數(shù)值越大，其影響作用就越大。由表1可知，轉(zhuǎn)移支付前縣級(jí)政府人均財(cái)力（即本級(jí)財(cái)政收入）差距呈現(xiàn)出先上升后下降再小幅度上升的趨勢(shì)，基尼系數(shù)值由2001年的0.279 7上升到2004年的最高值0.350 0，隨后逐步下降，2010年達(dá)到最小值0.247 7，2011年以后又逐步上升，2018年達(dá)到0.281 3。這說明縣級(jí)自有財(cái)力的地區(qū)差異沒有明顯收斂。但轉(zhuǎn)移支付縮小了這種財(cái)力差距狀況，轉(zhuǎn)移支付后縣級(jí)總財(cái)力的基尼系數(shù)大幅下降，降幅基本維持在30%—50%，轉(zhuǎn)移支付后基尼系數(shù)控制在0.2以內(nèi)，狀態(tài)理想。同時(shí)從轉(zhuǎn)移支付分項(xiàng)上來看，稅收返還對(duì)基尼系數(shù)的促減作用不明顯，在大多數(shù)年份其造成的基尼系數(shù)下降幅度不超過3%，而一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)基尼系數(shù)的促減作用最為明顯，2003年后其造成的基尼系數(shù)下降幅度基本上均超過30%。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付也具有相當(dāng)顯著的基尼系數(shù)促減作用。2006年以前，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付造成的基尼系數(shù)下降幅度基本維持在10%到15%之間，之后促減作用明顯加強(qiáng)，2009年達(dá)到36.27%，隨后雖有所減弱，但其造成的基尼系數(shù)下降幅度仍保持在20%以上。

表1 縣級(jí)政府財(cái)政收入與轉(zhuǎn)移支付的基尼系數(shù)測(cè)算

為了更進(jìn)一步說明轉(zhuǎn)移支付是否起到均等化作用以及作用的程度大小，本文接下來將按照基尼系數(shù)收入來源分解方法對(duì)縣級(jí)財(cái)力差異進(jìn)行分解，并具體測(cè)算本級(jí)財(cái)政收入、轉(zhuǎn)移支付及其主要分項(xiàng)對(duì)于總財(cái)力差異的均等化作用。表2按照基尼系數(shù)分解法給出了各項(xiàng)收入來源對(duì)縣級(jí)總財(cái)力差異的貢獻(xiàn)情況。由表2可知，本級(jí)財(cái)政收入對(duì)基尼系數(shù)的貢獻(xiàn)率平均高達(dá)67.36%，是造成縣級(jí)財(cái)力差異的主要因素。具體來看，本級(jí)財(cái)政收入對(duì)縣級(jí)財(cái)力基尼系數(shù)的貢獻(xiàn)率在2001—2009年間都保持在80%以上，2010年之后經(jīng)歷了大幅下降，但其依然造成了接近一半的縣級(jí)財(cái)力差異。由于本級(jí)財(cái)政收入往往與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈正相關(guān)，因此可以說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡是造成地區(qū)財(cái)力差異的主要原因。而轉(zhuǎn)移支付總體上對(duì)基尼系數(shù)的貢獻(xiàn)率為正，說明它不但沒有起到縮小縣級(jí)財(cái)力差異的作用，反而拉大了這種差異。具體來看，2009年以前，轉(zhuǎn)移支付對(duì)縣級(jí)財(cái)力差異的貢獻(xiàn)率基本維持在10%—20%之間，隨后這種不均等貢獻(xiàn)在2010年之后大幅上升，對(duì)基尼系數(shù)的貢獻(xiàn)率平均達(dá)50%左右。

續(xù)表

表2 縣級(jí)財(cái)力差距的基尼系數(shù)分解

續(xù)表

從轉(zhuǎn)移支付分項(xiàng)上來看，稅收返還是造成縣級(jí)財(cái)力差距的一個(gè)重要因素，其對(duì)基尼系數(shù)的貢獻(xiàn)率大體呈現(xiàn)先上升后下降的過程。2002年所得稅收入分享改革后，稅收返還對(duì)縣級(jí)財(cái)力差異的貢獻(xiàn)顯著上升，在2002—2004年間平均造成約25.86%的基尼貢獻(xiàn)率，而隨著稅收返還政策的調(diào)整，稅收返還占轉(zhuǎn)移支付的比重不斷縮小，其對(duì)基尼系數(shù)的貢獻(xiàn)率也逐年減少，到2018年僅解釋了縣級(jí)財(cái)力差異的2.67%。同時(shí)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付也造成了顯著的財(cái)力差異。2001—2009年間，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)財(cái)力差異的貢獻(xiàn)率不超過13%，但到2010年，這種非均等作用明顯增強(qiáng)，造成了27.81%的財(cái)力差異，其后年份也都維持在20%以上。而一般性轉(zhuǎn)移支付是唯一起到均等化作用的轉(zhuǎn)移支付分項(xiàng)，2009年以前，一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)基尼系數(shù)的貢獻(xiàn)率基本為負(fù)，說明它可以起到縮小地區(qū)財(cái)力差異的作用，但從2010年開始，一般性轉(zhuǎn)移支付的基尼貢獻(xiàn)值由負(fù)轉(zhuǎn)正，失去促減作用，并且這種非均等化作用趨勢(shì)也越來越明顯。到2018年，一般性轉(zhuǎn)移支付造成了約25.23%的縣級(jí)財(cái)力差異。

四 結(jié)論和建議

本文根據(jù)2001—2018年福建省縣級(jí)財(cái)政數(shù)據(jù)，運(yùn)用基尼系數(shù)分解方法，分析轉(zhuǎn)移支付對(duì)縣際財(cái)力差異的均等化效應(yīng)，得到以下結(jié)論。第一，轉(zhuǎn)移支付總體上降低了縣際財(cái)力差異，但基尼系數(shù)分解顯示只有一般性轉(zhuǎn)移支付起到了均等化作用，無論是本級(jí)財(cái)政收入還是稅收返還和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付都起到了非均等化作用。第二，一般性轉(zhuǎn)移支付的均等化作用并不穩(wěn)定，2010年之后甚至表現(xiàn)出一定的非均等化效應(yīng)，無法糾正轉(zhuǎn)移支付整體上的非均等化作用。第三，稅收返還由于所占比重較小，其非均等化作用有限，但專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付由于規(guī)模急劇擴(kuò)大，其非均等化作用明顯。

本文的研究表明，為有效發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力均等化作用，有必要對(duì)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行相應(yīng)改革。為此，一是要調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，增加一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比重并降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所占比重；二是要改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付資金分配方法，通過科學(xué)合理設(shè)置分配公式因素，進(jìn)一步優(yōu)化一般性轉(zhuǎn)移支付的分配方式，使其能真正有效地發(fā)揮縮小地區(qū)間財(cái)力差距的作用，實(shí)現(xiàn)預(yù)期政策目標(biāo)。當(dāng)然，在注重提升轉(zhuǎn)移支付財(cái)力均等化作用的同時(shí)，我們也要意識(shí)到造成地區(qū)財(cái)力差異的主要因素是與各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高度相關(guān)的本級(jí)財(cái)政收入。只有盡快改善地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不均衡狀況才能有效縮小地區(qū)間財(cái)力差異。因此，這就要求省級(jí)政府加快實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，因地制宜制定適合各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，以促進(jìn)不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)均衡發(fā)展，從而改善地區(qū)間初始財(cái)力不均衡的狀況。只有通過多種政策合力，才能更好地解決縣際財(cái)力差距和基本公共服務(wù)均等化問題。