國家與社會關系視角下基層社會治理的邏輯和路徑

吳歡歡

摘要：國家與社會的關系是觀察和研究社會治理的重要視角。在中國社會轉型的過程中，國家與社會的關系經歷了單一主體管治、以政代社管理和政社互動治理三個階段，不斷適應社會發(fā)展并形成具有中國特色的基層社會治理體系。面對當前日益復雜的社會治理局面，只有正確把握國家與社會關系的邏輯規(guī)律，才能準確定位基層社會治理主體的角色和責權，從而加快政府職能轉變，激發(fā)社會組織活力，促進良性互動，為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供思路與啟示。

關鍵詞：國家與社會的關系;基層社會治理;基層政府;社會組織

中圖分類號：C916? 文獻標志碼：A? 文章編號：1008-2991（2021）01-095-006

基層社會治理作為國家治理的縮影，以其有序有效地運轉，為社會的良治與善治筑牢根基，最終推動國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。黨的十八屆三中全會首次提出社會治理的理念，標志著中國社會翻開了從“管理”到“治理”的新篇章，加強和創(chuàng)新社會治理的探索在全國各地全面鋪開并取得豐富經驗，社會治理從理論走向實踐并在基層滲透和發(fā)展，逐漸形成具有中國特色的基層社會治理體系。在這一體系中始終貫穿著一條重要的主線，即國家與社會的關系。國家與社會的關系是國內學界在中國社會轉型（尤其是鄉(xiāng)村政治）研究中普遍采用的分析視角，國家一定程度上代表著政治權力，社會則意味著民間組織（自治組織）。國家與社會的關系需要從組織結構、職責功能和資源配置等方面，結合中國社會發(fā)展實際客觀辯證地進行分析，從而充分發(fā)揮兩者在社會治理中的正向作用。

黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標的建議》中重點論述了政府與社會的關系，明確“實現(xiàn)政府治理同社會調節(jié)、居民自治良性互動”的任務目標，并提出“發(fā)揮群團組織和社會組織在社會治理中的作用，暢通和規(guī)范市場主體、新社會階層、社會工作者和志愿者等參與社會治理的途徑”[1]的具體要求。隨著國家與社會的關系上升為政策選擇并引領基層社會治理的發(fā)展，加強國家力量與社會力量的合作，成為應對日益復雜社會治理問題的最佳路徑。[2]國家與社會關系在基層實踐層面更多地體現(xiàn)為基層政府與社會組織之間的關系，強調“政府及其部門”和“基層群眾自治組織、社會組織、社工等主要這幾類社會管理主體”之間的互動關系，通過梳理我國政社關系的演變過程及階段特征，對當前基層社會治理面臨的主要問題進行分析，從而厘清和規(guī)范權責邊界，不斷實現(xiàn)政社銜接進而實現(xiàn)相互間的良性互動，最大化地激發(fā)社會的參與活力，提升基層社會治理效能。

一、演進：基層社會治理中國家與社會關系的發(fā)展歷程

（一）單一主體管治：政府即社會的全面管控

新中國成立后，在我國城市建設的初期，基層社會治理以國家主導的一元結構為主，整體上呈現(xiàn)出單一化、單向化的特點。國家對社會公共事務的管理職責僅由政府一方承擔，并通過“單位”這一高度集中的行政體系來實現(xiàn)對基層社會的全面管理?！皢挝弧弊鳛檎拇頇C構，涵蓋了企業(yè)、學校和人民公社等各類組織，并幾乎實現(xiàn)對城市居民的全覆蓋，而戶籍管理作為輔助手段，共同組成了社會治理的閉環(huán)。在這樣的“半熟人”社會中，社會成員從“單位”獲取經濟來源，獲得社會保障和社會關懷，同時通過“單位”進行社會資源分配、利益平衡和矛盾化解?！皢挝恢啤钡囊辉芾眢w制，其優(yōu)勢在于權責明晰、成本低廉，而缺陷在于“單位”的權力被放大，社會成員的社會屬性被弱化，對單位高度依賴，且對社會缺乏歸屬感和認同感。這種管理體制制約了社會、社會組織和社會成員的發(fā)展，單一的政府主體和其他治理主體的缺位使得社會治理難以回應當時基層社會發(fā)展中不斷凸顯的多元化需求[3]，這一矛盾隨著城市化進程的加快、社會結構的轉型和公共服務需求的增多而愈發(fā)凸顯。

（二）以政代社管理：強政府弱社會的有限放權

隨著改革開放大幕的開啟，我國經濟社會的發(fā)展進入加速期，特別是大量流動人口涌入城市，對“單位制”的一元管理體制形成了嚴峻的挑戰(zhàn)。許多社會群體超出單位的管轄范圍，眾多社會公共問題超出單位的能力范圍，“單位制”逐漸實效并走向解體，而社會的建設、管理和服務等職能迫切需要新的載體予以承接。20世紀80年代，大連、武漢、沈陽等地開始了“街區(qū)制”的探索，“社區(qū)服務”和“社區(qū)建設”的概念被提出并很快在全國范圍內鋪開。“街區(qū)制”即政府將社會管理的權力下沉至街道和社區(qū)，逐步形成以政府派出機構街道辦事處和基層自治組織居民委員會所構成的社會管理體系，有效承接了為社會成員提供社會服務和社會保障的功能。然而，“街區(qū)制”的社會管理體制，從本質上來看，仍然有著濃厚的行政色彩，社區(qū)（居委會）并未真正發(fā)揮基層自治組織的主體性和主動性，更多地成為了政府行政權力和職能的延伸。在基層社會的建設和發(fā)展過程中，政府仍然發(fā)揮著強有力的主導作用，而社會成員的自治性和參與性較弱，社會組織的發(fā)展緩慢。

（三）政社互動治理：共建共治共享的多元共生

近年來，社區(qū)行政化逐漸成為制約基層社會治理的瓶頸，社區(qū)工作人員難以有效應對日益復雜的社會公共事務。政府與社會的關系問題成為推動基層社會治理創(chuàng)新發(fā)展的關鍵所在。黨的十九屆四中全會指出，“要完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”[4]。這意味著政社關系在黨和國家的政策設計中得到進一步明確，即以黨的統(tǒng)一領導為前提，以構建社會治理共同體為目標，以多元主體共同參與為主要途徑，不斷增強政府與社會的良性互動，從而實現(xiàn)社會治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。當前，北京、上海、廣州、深圳等地在政社良性互動方面已作出不少探索并獲得較好的社會成效，逐步實現(xiàn)了從一元主體管理到多元參與治理的轉變。政府與社會組織在社會治理過程中的合作，實現(xiàn)了治理資源效率的最大化。在“政社互動”這一模式中，社會組織以其專業(yè)性、靈活性、多樣性等優(yōu)勢彌補了政府的不足，豐富了政府標準化服務無法覆蓋領域的公共產品和服務的供給，從而提高基層社會治理的精細化水平。

二、制約：基層社會治理政社關系面臨的主要問題

（一）政社互動的認識有待加強，協(xié)同共治理念尚未形成

一是基層政府對社會組織的認識不到位。基層政府對于社會組織參與社會治理的必要性和重要性存在認識偏差，習慣于采取行政化的管理方式自上而下地開展社會治理的具體工作，對于部分參與治理的社會組織持觀望態(tài)度，沒有正確定位與社會組織之間的關系，協(xié)同共治的理念較為淡薄。二是基層干部仍存在“官本位”思想?；鶎诱刹吭谡缁臃矫娴乃枷霚蕚洳怀浞?，有的部門或者干部甚至是抵觸的。例如，不少基層干部思想觀念比較保守落后，認為政府作為治理上位的管理者，認為社會治理是政府的權力，不能理順政府、社區(qū)自治組織、社會組織、社會工作者之間的關系，甚至拒絕與社會組織合作，限制了社會組織參與基層治理的渠道、載體和保障，也導致部分社會組織長期處于邊緣境地。三是社會組織的社會認同度較低。社會成員對社會組織的認同度和信任度普遍偏低，對社會組織及其工作職能缺乏基本了解，常常出現(xiàn)將社會組織與基層自治組織、志愿者組織等混淆的情況，導致社會組織發(fā)起的各項工作和活動的配合度、參與度和支持度較低，直接影響了社會組織專業(yè)化服務的供給。

（二）政社雙方職責界定有待明確，存在“越位”或“缺位”現(xiàn)象

在推動治理重心下移的過程中，仍然明顯存在自上而下的管理路徑依賴，基層治理主體間的力量結構失衡，政府和社會的職權邊界模糊，難以形成治理合力。一是政社責權定位不清晰。對于基層政府與社會組織各自應承擔的責任沒有進行合理準確定位，導致社會治理過程中存在工作職能重疊或空缺的問題。對二者的權力邊界劃分不清楚，導致責權不對等的問題，尤其是社會組織往往有責無權，難以正常參與社會治理的各項工作。二是基層政府職能轉變不到位。部分基層政府在社會治理中超出其職能范圍承擔責任和行使權力，例如在街道層面，政府包攬了許多本應由社區(qū)居委會或社區(qū)社會組織承擔的社區(qū)公共事務和公益性服務等，仍不同程度存在“越位”問題。三是社會組織自身定位不明確。當前，社會組織在社會治理中的角色定位過多地局限在提供公共服務方面，導致其功能作用未能全面發(fā)揮，尤其是在動員社會資源、參與社會事務管理、促進社區(qū)自治等方面，社會組織的“缺位”問題較為突出。

（三）政社互動機制有待完善，扶持保障監(jiān)督存在滯后性

目前基層社會治理的制度體系尚未健全，社會參與和協(xié)同聯(lián)動的機制不夠順暢，社會組織培育和監(jiān)督方面仍存在碎片化和滯后性等問題，導致社會治理多元主體的參與不均衡，社會資源配備不合理。一是政社互動機制有待健全。從基層社會治理的實踐來看，政社互動的主要依據(jù)來源于政府向社會組織購買公共服務的協(xié)議，而對政社互動的主體、方式、流程、效果等方面的制度建設仍存在大量空白區(qū)域。在各地實踐中，由于缺乏雙向互動的協(xié)商、合作、配合、溝通等具體操作的規(guī)范，導致推諉扯皮等情況時有發(fā)生。二是社會組織發(fā)展培育政策有待加強。大多數(shù)省市在支持社會組織參與社會治理方面缺乏整體性的制度設計，難以持續(xù)提升社會組織的專業(yè)能力。在培育社會組織健康有序發(fā)展方面，缺乏指導性的規(guī)劃，社會組織的發(fā)展出現(xiàn)無序、零散、斷層等問題。三是社會組織參與社會治理的監(jiān)管機制有待完善。在對社會組織的管理方面，存在“重登記、輕監(jiān)管”的問題，隨著社會組織數(shù)量的逐年增長，規(guī)范化監(jiān)督管理的難度不斷加大。尤其是對基層公共服務供給的執(zhí)行與評估方面，由于缺乏社會組織參與基層社會治理的準入和退出機制，政府、社區(qū)自治組織和社區(qū)居民難以對社會組織進行科學有效的監(jiān)管。

（四）社區(qū)服務類社會組織發(fā)展有待加快，造血功能不強

社區(qū)服務類社會組織是基層社會治理的重要主體和依托，而當前社會組織總體呈現(xiàn)小、散、弱的特征，難以滿足社會服務專業(yè)化、多元化的需求，發(fā)展環(huán)境仍有待進一步優(yōu)化。一是社區(qū)治理型社會組織數(shù)量不足，人員結構不合理。從社會組織的類型上來看，仍以公益慈善類社會組織為主，城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織普遍存在數(shù)量偏少、質量不高、職業(yè)化程度低等問題。社會組織的人員結構呈現(xiàn)“兩低一高”現(xiàn)象，即專業(yè)社工人員比例較低，專職工作人員比例較低，離退休干部擔任負責人比例較高，導致承接政府轉移的服務功能效果不明顯。二是社會組織獲取資金渠道狹窄，營利能力較低。社會組織的資金來源較為單一，以財政撥款或掛靠單位資助、社會捐助和收取會費作為主要來源，大部分社區(qū)服務類社會組織的資金來源于承接政府公共服務項目，組織創(chuàng)收能力較差，營利性服務項目較少，缺乏可持續(xù)性、較為固定的收入來源，嚴重制約了社會組織的穩(wěn)定發(fā)展。三是社會組織對政府依賴性較強，自我發(fā)展能力弱化。由于社會組織以政府購買公共服務的方式進駐社區(qū)，參與社會治理，在這種合作方式中，政府始終處于主導地位，從而直接導致社會組織在管理服務和資金資源上過度依賴于政府，以政府的意圖和需要作為組織發(fā)展的方向和重點，行政化色彩濃厚，缺乏迎合社會需求自我發(fā)展的能力和動力。

三、優(yōu)化：基層社會治理中政社互動的邏輯與路徑

（一）政社角色定位與互動邏輯

基層政府和社會組織作為社會治理的重要主體，共同承擔著公共服務保障和公共需求供給等社會事務?；鶎诱谡咧贫仍O計、公共資源配置和行政事務審批方面處于主導地位，其在組織能力和資源供應方面占據(jù)優(yōu)勢;社會組織以其專業(yè)化知識技能、職業(yè)化人員和社會資源的聯(lián)結等特點，為公共服務個性化、精細化和多元化發(fā)展提供了專業(yè)性和可持續(xù)化力量。面對不同群體、不同層次的社會需求，既要充分發(fā)揮政府對社會治理的主導作用，又要強調社會組織對社會事務的協(xié)調共治，兩者優(yōu)勢互補，才能實現(xiàn)治理效能的最大化，從而推動社會治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。（如圖1所示）

在社會治理的過程中，只有把握政社互動邏輯，明晰政社互動關系，才能充分發(fā)揮政社雙方在社會治理中的優(yōu)勢和作用。一是進一步厘清基層政府與社區(qū)自治組織之間的權力關系，以居民需求和基層自治為導向，理順街道和社區(qū)之間的關系，還權于社區(qū)，賦權于社會，不斷明確街道與社區(qū)的權責范圍，實現(xiàn)政府行政管理與基層社區(qū)自治的良性銜接。二是進一步理順政府與社會組織之間的合作關系，明確社會組織作為政府推進社會治理的“伙伴”定位，政府作為社會治理的主導者和公共政策的制定者，社會組織作為公共產品和社會服務的供給者，兩者之間建立起分工合作、相互促進、優(yōu)勢互補的關系。三是進一步落實政府與社會組織之間的服務關系，政府對于社會組織參與社會治理應該積極扶持和鼓勵，從組織引導、制度保障、資金保障、稅收優(yōu)惠、職業(yè)培訓、行業(yè)引導等方面為社會組織提供便利，建立完整、完善、立體的社會組織活動和服務監(jiān)管體系，政府相關部門或協(xié)會切實發(fā)揮管理和監(jiān)督職能，對社會組織進行全流程服務和監(jiān)管。

（二）基層社會治理中政社互動的優(yōu)化路徑

1.強化治理理念，構建多元共治格局

一是加快政府職能轉變。作為社會治理的主導者，政府應從“統(tǒng)攬一切”的管理思維向“共建共治共享”的治理思維轉變，從“全能型”政府向“有限型”政府轉變。強化基層干部的服務意識，向社會組織釋放空間，主動吸納社會組織有效參與社區(qū)治理，真正實現(xiàn)從“基層管理”向“基層治理”轉變。[5]二是正確認識社會組織的作用和意義。各級政府應充分意識到社會組織是社會治理中不可缺少的重要力量，尊重社會組織的治理主體地位，認可其社會化身份和在社會治理領域的專業(yè)化優(yōu)勢，幫助其嵌入社會和社區(qū)，發(fā)揮社會調節(jié)作用。三是提高社會成員對社會組織的認同度。利用政府的官方平臺，架起社會組織與社會成員之間的互動橋梁。在社會組織提供公共服務項目的過程中，引導社區(qū)居委會及接受服務的居民對項目實施過程和任務完成情況進行監(jiān)管。通過定期召開溝通會、設立項目管理員、開展項目效果問卷調查等方式，靈活運用qq、微信、社區(qū)公眾號等便捷高效的互聯(lián)網(wǎng)平臺，加深居民與社會組織的交流融合，從而不斷提高居民對社會組織的接受程度和認可程度。

2.明確責權范圍，準確定位角色分工

一是推動社區(qū)自治組織“去行政化”。準確定位社區(qū)自治組織的性質、地位和作用，切實轉變把社區(qū)自治組織作為行政延伸的思維定勢，二是進一步改進政府權力運行方式。由行政命令向政策制定、立法保障、政府引導、社會監(jiān)督與評估轉變;健全服務運行機制，由政府直接供給向政府購買服務、公益創(chuàng)投等方式轉變。三是細化政社責權，建立權責清單制度。根據(jù)政府購買公共服務的相關協(xié)議，梳理制定承擔服務的社會組織履行職責事項和協(xié)助社區(qū)治理工作事項等，形成街道、社區(qū)自治組織、社會組織的權責清單，將政府承擔的具有技術、服務、輔助性質的行政事項、公共服務事項，逐步讓渡給有正規(guī)資質和承接能力的社會組織來完成，并按照“費隨事轉”原則保障相關工作經費。

3.加強頂層設計，建立健全制度體系

社會組織有效參與社會治理是推動政社互動的邏輯起點，因此，進一步加強頂層設計，完善社會組織的支持體系和監(jiān)管體系，才能為政社互動提供良好的環(huán)境。一是以居民需求為導向，將社區(qū)服務項目化。以項目化服務作為推動社區(qū)居民參與的重要載體。開展居民需求調查，各個社區(qū)結合社區(qū)實際和居民需求確定服務內容并向上級政府或相關部門進行項目申報，申報過程由社區(qū)居委會和社區(qū)居民共同完成。項目以任務書的形式進行指標劃定，經專家評審后立項并進行招標，以政府購買公共服務的方式進駐社區(qū)，實現(xiàn)社區(qū)資源利用效率的最大化，從而精準滿足居民需求。二是建立過程監(jiān)管制度，因地制宜有序推進。對于社會組織承擔的職責和提供的服務，建立由政府、社區(qū)自治組織、社區(qū)居民進行過程監(jiān)管的相應制度，根據(jù)不同社區(qū)不同項目的具體情況，對實施進度、服務效果、居民評價、經費支出等情況進行動態(tài)管理。三是建立公共服務續(xù)簽制度，保障優(yōu)質服務的可持續(xù)性。為使社會組織在協(xié)議期內盡心盡力完成項目，政府部門在與社會組織簽訂協(xié)議時，應制定社會組織的服務質量評價指標，并將指標作為該社會組織第二年能否繼續(xù)承接項目的重要依據(jù)，從而形成“政府可持續(xù)扶持+社會組織可持續(xù)發(fā)展”的模式。四是建立多重聯(lián)動機制，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。建立以社區(qū)服務中心為主導的社區(qū)治理聯(lián)動機制，通過社區(qū)服務中心引導帶動社會組織和社會工作者提供各類滿足社區(qū)居民需求的公益服務項目，推動社區(qū)、社會組織和專業(yè)社工之間聯(lián)動發(fā)展、優(yōu)勢互補。

4.增強造血功能，促進社會組織良性運行

社會組織的可持續(xù)發(fā)展，既要依賴于政府扶持，承擔政府購買服務項目，又要在“輸血”的基礎上，探索拓寬“造血”渠道。一是將適合由社會組織承接的公共服務交由社會組織，規(guī)范市場環(huán)境，拓寬社會組織的生存和發(fā)展空間，強化社會組織的服務的廣度和深度。二是增強自我造血功能。充分利用承接政府購買服務項目的契機，積極搜集居民意愿，根據(jù)居民迫切需要的服務項目，與轄區(qū)單位溝通，爭取支持和贊助，在取得居民信任的前提下，適當開展有償服務，進一步密切與居民的聯(lián)系。因此，社會組織應當充分利用政府購買服務這一平臺，整合資源，發(fā)揮自身優(yōu)勢，構建政社協(xié)作新模式。三是建立激勵和獎勵機制。民政部門和街道辦事處探索建立表彰制度，通過物質獎金和頒發(fā)榮譽證書等方式，鼓勵為社區(qū)建設作出貢獻的社會組織和社工。四是提升社區(qū)社會組織服務能力。進一步規(guī)范社區(qū)社會組織發(fā)展，完善各項規(guī)章制度;引導和動員居民骨干參加社區(qū)社會組織，促進社區(qū)社會組織發(fā)展壯大;優(yōu)先注冊、資金補助等扶持政策重點發(fā)展社區(qū)服務性組織，培育社區(qū)社會組織的領導團隊;加強社區(qū)社會組織品牌建設，提高社區(qū)社會組織影響力。

參考文獻：

[1] 中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標的建議[N].人民日報，2020-11-04.

[2] 湯金金，孫 榮.從單向到雙向的合作治理及實現(xiàn)路徑[J].江西社會科學，2018（08）.

[3] 杜玉華，吳越菲.從“政社合作”到“互嵌式共治”：社區(qū)治理結構轉型的無錫實踐及其反思[J].人口與社會，2016（01）.

[4] 中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/2019-11/05/c_1125195786.htm.

[5] 林閩鋼.超越“行政有效，治理無效”的困境——兼論創(chuàng)新社會治理體系的突破點[J].中共浙江省委黨校學報，2014（05）.

責任編輯：孟 筱