多中心治理：農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理模式研究

馮曉燦

摘 要：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，推進農(nóng)村人居環(huán)境整治和生態(tài)環(huán)境保護工作，已成為當前重點工作之一。鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境整治進程緩慢且效果不理想，治理主體和相關(guān)參與者問題顯著，基層政府作為鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理的“主要責任者”，暴露出“角色缺位”、“責任缺失”等問題，企業(yè)破壞環(huán)境問題嚴重，農(nóng)民缺乏相應的環(huán)保意識和責任感，非政府組織參與治理的能力有限。促進農(nóng)村生態(tài)宜居需要長期有效的解決模式，不僅政府需要有效治理，社會組織、企業(yè)以及農(nóng)民也需要積極參與和配合，因此，地方政府切實承擔主導責任，地方企業(yè)承擔生態(tài)保護社會責任，農(nóng)民建立生態(tài)環(huán)境保護意識，非政府組織積極提升相應參與能力。本文主要以多中心治理理論為依托，梳理農(nóng)村多元化治理現(xiàn)狀，挖掘其存在原因，深入探討解決問題的手段，由此提出，怎樣有效深入貫徹多元治理理論，推動多元治理模式，解決農(nóng)村生態(tài)環(huán)境各類問題。

關(guān)鍵詞：多中心治理理論;鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理;治理模式

一、問題的提出

習近平總書記在黨的十九大報告中明確指出，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要按照要求進行，做到產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居和鄉(xiāng)風文明等的總要求，有效推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略;并且在國內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護會議上明確指出，需要持續(xù)不斷的開展環(huán)境治理行動，打造美麗鄉(xiāng)村，為老百姓留住鳥語花香田園風光。當下，治理進程滯后、治理思維落后、治理手段不科學等問題層出，探討國內(nèi)的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境有很大的研究價值。

最初，在打造生態(tài)環(huán)境過程中政府治理的效果不佳，治理過程中引入企業(yè)參與治理進程滯后，其弊端比較明顯，存在各種資源的配置不合理、補償機制不健全等問題。生態(tài)環(huán)境的治理主要以政府為主導，企業(yè)作為社會參與力量，公眾積極參與監(jiān)督治理過程。可以說，環(huán)境治理主體不僅僅是政府為主的治理，還涉及企業(yè)和農(nóng)民的主動參與性。單個階段的環(huán)境治理主體變化，本身就是不斷完善和更新的過程，企業(yè)參與和公眾監(jiān)督，三者有效配合且缺一不可。然而，在具體應用中出現(xiàn)了各種紕漏：一方面，相關(guān)利益主體沒有明晰自身義務與責任，治理過程中責任不清問題嚴重，很多環(huán)境問題出現(xiàn)治理灰色地帶;另一方面，各方治理主體協(xié)商機制不健全，導致主體之間不能有效配合。

二、研究現(xiàn)狀：多中心治理視角下農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理

多中心治理理論是奧斯特羅姆夫婦提出的概念，這個概念本身是針對發(fā)展中國家農(nóng)村公共資源的研究。其理論的基本點在于改變農(nóng)村的社會性管理和控制機制，并且讓農(nóng)村的內(nèi)部自主性更能充分發(fā)揮作用，其展現(xiàn)在公共事務領(lǐng)域的能力更明顯。

環(huán)境治理體現(xiàn)在治理主體元多化。治理理論的發(fā)展主要拓展了傳統(tǒng)意義上的社會二元結(jié)構(gòu)，形成一種新型國家范式，參與者能夠形成一種新型的國家治理模式，治理除政府外其他各個機構(gòu)和市民都充分參與其中，利益關(guān)聯(lián)者能夠在部門間協(xié)商，有利于國家治理和市民自主治理，補足其有限性。羅茨認為，治理本身就代表政府管理的概念發(fā)生根本性的變化，更傾向于一種嶄新的管理形式，或者說其是一種更為有序的治理狀態(tài)。環(huán)境治理傾向于整合良性互動機制。

但是，相關(guān)理論的實踐先后也暴露出各自弊端。第一，治理主體多元化下，明確治理主體從單一政府為主，轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?，社會各界參與治理過程，然而，隨著相關(guān)工作開展，治理主體角色定位模糊，責任缺失等問題較嚴重，從根本上造成生態(tài)環(huán)境治理的艱難。第二，構(gòu)建良性互動機制缺少社會視角，很多研究都是站在政府角度剖析相關(guān)運作機制，政府作為主導者，在其中發(fā)揮的作用占據(jù)主要方面，農(nóng)村生態(tài)治理更多的需要站在社會參與者角度思考問題。

三、困境分析：多中心治理視角下農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理

碎片化與分散化問題嚴重。多中心理論應用于環(huán)境治理，是治理模式發(fā)展到一定程度的必然要求?，F(xiàn)階段農(nóng)村地區(qū)在城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化浪潮沖擊下由封閉同質(zhì)化社會向現(xiàn)代開放社會轉(zhuǎn)型，由此引發(fā)農(nóng)村社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與社會結(jié)構(gòu)的分化，利益矛盾沖突層出不窮。伴隨著農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，農(nóng)村環(huán)境治理中傳統(tǒng)政府單一主導型治理模式亟待完善，多元共治的環(huán)境治理模式無疑成為農(nóng)村環(huán)境治理的發(fā)展趨勢與必然選擇。但在此轉(zhuǎn)型過程中，祛除政府主導化與集權(quán)化的同時卻陷入了治理碎片化之殤。

治理主體角色定位不清問題。第一，政府作為治理主體的主導者，需要定位為主導和服務角色?！皢沃行摹惫芾砝砟詈汀罢疚弧彼枷氲拈L期存在，地方政府在社會治理目標上對效率與經(jīng)濟上的過于偏重，使得公共行政在公平與效率之間失去了平衡，政府角色定位出現(xiàn)了偏差也導致了治理進程滯緩。第二，企業(yè)作為環(huán)境治理主體的輔助者和參與者，需要明確自身責任和義務。企業(yè)大多以僥幸與觀望的心態(tài)逃避環(huán)境治理責任，經(jīng)濟效益放在可持續(xù)發(fā)展之前，忽略了治污減排的社會責任。

治理主體間缺乏相互信任機制?，F(xiàn)階段，農(nóng)村在生態(tài)環(huán)境治理層面，存在村民普遍性的保護意識弱以及政府治理利益的側(cè)重點不同等問題。伴隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)民的生活質(zhì)量提升，但其仍然缺乏相應的環(huán)保意識。主要原因在于村民文化水平和素質(zhì)普遍較低等，不能站在宏觀角度考慮環(huán)境破壞的影響后果，嚴重忽視了破壞環(huán)境的潛在危害，比較看中短期效益;并且，村民和政府之間缺乏有效溝通，政府對農(nóng)民的利益點不清楚，導致村民認為政府沒有實質(zhì)性地站在其角度思考問題，政府則認為農(nóng)民缺乏保護環(huán)境的自主意識，信息溝通的阻斷性導致問題層出。

四、對策建議：多元治理視角下鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理

明確治理主體角色定位和作用。多中心治理的實現(xiàn)，關(guān)鍵點在各方治理主體能夠在平等法律的基礎(chǔ)上達成共識，各方治理主體積極配合并主動參與治理。它本身強調(diào)“政府主體”單一治理主體轉(zhuǎn)變職能，從單一主體主導到政府、市場、公眾平等對話合作，為各方治理主體搭建有效對話平臺，保證其主體溝通無障礙、高效率以及低耗時。政府仍然處于主導地位，但其職能表現(xiàn)在統(tǒng)籌兼顧，需要關(guān)注其他層次的需求，并站在三個治理主體的角度分析利弊。其他的治理主體應該主動輔助政府發(fā)揮其職能，并承擔起自身義務，通過平等對話機制，在真正意義上實現(xiàn)多元優(yōu)勢互補，將各方主體治理能夠落到實處。

完善高效的信息共享平臺。農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境多中心治理，是一種組織形式，本身就是再實施生態(tài)環(huán)境的制度安排。因此在這樣的組織體系下，應及時匯總治理經(jīng)驗和教訓，探討最新的治理方案，其中參與者也需要強調(diào)多元性，其會議的形式多元，可以根據(jù)實際情況進行調(diào)整，并且靈活選擇更適合村民的會議方式?；谵r(nóng)村本身經(jīng)濟發(fā)展的需要，其環(huán)境問題具有復雜、隱蔽等特征，可以借鑒城市多元治理的方式，形成治理主體間平等的法律地位。多中心治理模式下，治理主體需要平等的法律地位，保障其主體間的平等性，可以防止出現(xiàn)“一元主體”權(quán)力過剩的問題，規(guī)避其危害性。相對平等法律地位和傳統(tǒng)的“政府主體”治理模式相比較，其優(yōu)勢也體現(xiàn)在能夠從根本上解決地位不對等問題，更有利于治理主體平等對話、優(yōu)勢互補，可以真正意義上建立起協(xié)同治理體制和機制。

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（作者單位：東北財經(jīng)大學）