后扶貧時(shí)代農(nóng)民搬遷社區(qū)的治理現(xiàn)狀研究

黃 軍 黃偉攀

(興義民族師范學(xué)院 政治與歷史學(xué)院，貴州 興義 562400)

2020年11月23日，貴州省宣布9個(gè)縣退出貧困縣序列，省內(nèi)所有貧困縣全部實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽。至此，全國(guó)832個(gè)貧困縣全部摘帽，浩浩蕩蕩的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)終于迎來了勝利時(shí)刻。進(jìn)入后扶貧時(shí)代，如何防止貧困現(xiàn)象再發(fā)生，如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，搬遷農(nóng)民如何融入新環(huán)境、如何致富，成了當(dāng)下和未來一段時(shí)間需要思考和關(guān)注的問題。本文將研究視線聚焦于易地扶貧農(nóng)民搬遷社區(qū)的治理，關(guān)注搬遷農(nóng)民群體在融入城市生活過程中遭遇的問題，以及農(nóng)民搬遷社區(qū)在基層治理中存在的難題。通過對(duì)農(nóng)民搬遷社區(qū)的深入考察，了解搬遷群體在生產(chǎn)生活、社會(huì)關(guān)系重構(gòu)、身份認(rèn)同與后續(xù)發(fā)展等方面的訴求，以呈現(xiàn)農(nóng)民搬遷社區(qū)的社會(huì)治理現(xiàn)狀，結(jié)合實(shí)際情況對(duì)農(nóng)民搬遷社區(qū)面臨的治理難題進(jìn)行深入分析，希冀能夠探尋易地扶貧搬遷社區(qū)的治理路徑。

1 脫貧的邏輯：空間再造與生計(jì)重塑

對(duì)于“安土重遷”的中國(guó)農(nóng)民來說，搬遷進(jìn)城是一件大事。當(dāng)土地和環(huán)境無法承載當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)發(fā)展的需求時(shí)，搬遷無疑是最好的選擇。改變貧困農(nóng)民群眾的生產(chǎn)生活空間、改造其生計(jì)方式、賦予其一定的資源，便是易地扶貧搬遷的真實(shí)內(nèi)涵。

1.1 空間的價(jià)值轉(zhuǎn)換

基于土地增減掛鉤政策而實(shí)施的易地扶貧搬遷，通過“以屋換房”的形式，讓貧困農(nóng)民群體搬遷到城市周邊生活。按照城鄉(xiāng)“土地占補(bǔ)平衡”的機(jī)制要求，在城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地的同時(shí)，農(nóng)村原有的宅基地需退出，進(jìn)行還林、還耕。這樣一來，農(nóng)民實(shí)際上是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)，即以農(nóng)村宅基地?fù)Q取人均20平方米左右的城市住房。以一個(gè)4口之家為例，通過搬遷能夠以農(nóng)村自建房屋(宅基地)換取一套80平方米的城鎮(zhèn)住房。如果按照市場(chǎng)價(jià)值來衡量，這種“交換”是劃算的。因?yàn)檗r(nóng)村的房子不值錢，城市的房子有升值空間。然而，扶貧搬遷推動(dòng)下的農(nóng)民進(jìn)城與城鎮(zhèn)化的農(nóng)民進(jìn)城存在本質(zhì)上的差異。扶貧搬遷是政策推動(dòng)、地方政府主導(dǎo)的農(nóng)民進(jìn)城，具有很強(qiáng)的公益屬性，旨在改善貧困人口的生產(chǎn)生活環(huán)境；城鎮(zhèn)化所推動(dòng)的農(nóng)民進(jìn)城是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然過程，以追求效益和經(jīng)濟(jì)最大化為前提，是社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性結(jié)果，兩者的出發(fā)點(diǎn)和目的有著本質(zhì)的區(qū)別。因此，在看待易地扶貧搬遷中“以屋換房”這一形式時(shí)，不能單一用市場(chǎng)價(jià)值衡量其價(jià)值，而應(yīng)考量其在空間轉(zhuǎn)換中產(chǎn)生的隱性價(jià)值和成本。

從農(nóng)村到城市，從宅基地自建房到安置區(qū)樓房，生活環(huán)境和空間發(fā)生了巨大改變，原先屋前院后的生產(chǎn)活動(dòng)區(qū)域變成了幾十平方米到百來平方米不等的空間。生活空間的改變與生活習(xí)慣的不同導(dǎo)致搬遷農(nóng)民群體在安置區(qū)中出現(xiàn)一些不合“常規(guī)”的行為：生活物品、生產(chǎn)工具擺放仍參照原先農(nóng)村自建房的格局?jǐn)[放、老年人不會(huì)使用門鎖、將小區(qū)草地花壇改造成菜地等。農(nóng)民搬遷不是簡(jiǎn)單的“以屋換房”，農(nóng)民還需要適應(yīng)新的生活環(huán)境、重新組建社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和改變?cè)瓉淼纳?jì)方式。農(nóng)民在計(jì)算搬遷成本時(shí)通常是理性的，他們不會(huì)只看城里一套房子值多少錢、小區(qū)環(huán)境是否干凈衛(wèi)生、生活是否便利，考慮更多的是進(jìn)城后能否找到工作，有無穩(wěn)定的收入來源，能否維持城市生活的成本以及如何維持自身的社交關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等?？臻g交換的價(jià)值成本是阻礙農(nóng)民搬遷進(jìn)城的最大障礙，當(dāng)成本不斷地被稀釋、降低時(shí)，農(nóng)民進(jìn)城的意愿也必然會(huì)逐漸提升。

1.2 生計(jì)方式的重塑

生計(jì)空間是社區(qū)內(nèi)居民進(jìn)行生計(jì)活動(dòng)，獲取生計(jì)資產(chǎn)的空間[1]。隨著生活空間的重置，搬遷戶的生計(jì)方式也發(fā)生較大改變。原先在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)和打零工的“半農(nóng)半工”也轉(zhuǎn)向了進(jìn)工廠、擺地?cái)?、打散工等多元化的就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作。農(nóng)民脫離了土地，不再“以土謀生”，而是變成了城市中的“新市民”。從農(nóng)民到新市民的轉(zhuǎn)變不僅是身份的改變，更重要的是職業(yè)的轉(zhuǎn)變。新市民的經(jīng)濟(jì)來源不再是依靠土地勞作和打零工的方式獲得，更多的是通過從事某種固定的工作，每月獲取相對(duì)穩(wěn)定的收入。隨著生活、生產(chǎn)空間的改變，新市民在經(jīng)濟(jì)空間上的變化主要體現(xiàn)在不再?gòu)氖屡c土地相關(guān)的第一產(chǎn)業(yè)，職業(yè)屬性也由“農(nóng)民”“農(nóng)民工”轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘兄械男袠I(yè)工人、服務(wù)人員。當(dāng)然，這種生計(jì)方式的重塑使搬遷農(nóng)民能快速地適應(yīng)和融入城市生活，同時(shí)也帶來了許多的不確定性和危機(jī)。一是伴隨著職業(yè)轉(zhuǎn)變，移民群體的風(fēng)險(xiǎn)防御能力明顯下降。在“半工半耕”的模式下，農(nóng)民有土地作為生活的基礎(chǔ)保障，能夠在一定程度上抵御低收入帶來的負(fù)面影響，但離開土地就意味著不再有土地這一生產(chǎn)要素了，唯一的生產(chǎn)要素便只剩下勞動(dòng)力，這也是許多農(nóng)民不愿意搬遷的原因。二是進(jìn)城后生活成本更高，經(jīng)濟(jì)壓力更大。如何確保生計(jì)來源維持一家老小在城市中的花銷是大多數(shù)搬遷戶著重考慮的問題，也是政府在幫助搬遷農(nóng)民時(shí)所要考慮的問題。

2 農(nóng)民搬遷社區(qū)治理困境：內(nèi)嵌式治理與外延式發(fā)展

城市社區(qū)空間異質(zhì)化、“私有化”與碎片化使得基層城市在一定程度上變得難以治理[2]。農(nóng)民搬遷社區(qū)的治理需要深入挖掘農(nóng)民搬遷社區(qū)內(nèi)在的“軟性”治理能力，主要包含內(nèi)嵌式治理與外延式發(fā)展兩個(gè)方面。內(nèi)嵌式治理主要在于搬遷農(nóng)民群體身份認(rèn)同與自我歸屬的社區(qū)團(tuán)結(jié)度建設(shè)、社區(qū)“規(guī)則”的制訂與執(zhí)行、社區(qū)組織治理能力的整體提升等；外延式發(fā)展則決定了社區(qū)能否實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)久的良性治理，搬遷群體能否實(shí)現(xiàn)致富的遠(yuǎn)景目標(biāo)。

2.1 內(nèi)嵌式治理：常態(tài)化治理的困境

2.1.1身份認(rèn)同與自我歸屬感的缺失 身份認(rèn)同的研究幾乎涵蓋了所有的職業(yè)角色和身份。作為城市中的“新市民”，搬遷農(nóng)民如何在城市生活中獲得身份認(rèn)同和自我認(rèn)同成為當(dāng)下研究的關(guān)鍵。是否獲得身份和自我認(rèn)同標(biāo)志著搬遷農(nóng)民能否真正如政策設(shè)計(jì)的那樣完全融入城市體系，成為城市中的一員。在搬遷安置區(qū)走訪過程中，許多搬遷農(nóng)民群眾被問及“是否認(rèn)同自己是城市人”時(shí)都要猶豫一下，多數(shù)人用微笑回應(yīng)了這個(gè)問題，并解釋道：“我是個(gè)農(nóng)村人，哪能和城里人一樣??！”安置區(qū)周邊的居民對(duì)此問題，看法均不相同：有的認(rèn)為他們屬于城里人，因?yàn)樽≡诔抢铮挥械恼J(rèn)為他們還是農(nóng)村人，只是享受了政策搬遷照顧，本質(zhì)還是農(nóng)村人。居民之所以會(huì)有這種不同的看法，原因在于群體間的差異性的對(duì)比，無論在經(jīng)濟(jì)來源、受教育程度還是職業(yè)角色、社會(huì)地位等方面，新市民與城市原住民都存在一定的差距，這種差距在短時(shí)間內(nèi)無法縮小，進(jìn)而形成了群體間的距離感和差異感，造成了新市民身份認(rèn)同與自我歸屬感的缺失。

“新市民”的身份認(rèn)同，可以看作是一種自信的體現(xiàn)。這種自信是建立在經(jīng)濟(jì)條件、受教育程度、綜合素質(zhì)和社會(huì)職業(yè)等基礎(chǔ)之上的。這種認(rèn)同感雖然是主觀感受，但更多的是依靠客觀條件而建立。身份認(rèn)同和自我歸屬感的缺失不利于農(nóng)民搬遷社區(qū)的治理，缺乏“主人翁”意識(shí)，容易造成“自掃門前雪”的現(xiàn)象，極易引發(fā)矛盾和問題。農(nóng)民搬遷社區(qū)與傳統(tǒng)村落社會(huì)的區(qū)別在于移民是否將社區(qū)當(dāng)成“家”，鄰居是否是共同體成員。在鄉(xiāng)土社會(huì)中空間邊界較穩(wěn)定，社會(huì)同質(zhì)性和集體意識(shí)強(qiáng)，容易形成真正意義上的“社區(qū)共同體”[3]。但城市社會(huì)中空間邊界變化大，個(gè)體獨(dú)立意識(shí)強(qiáng)，人員流動(dòng)性大，難以形成以區(qū)域劃分的共同體概念。城市脆弱的社會(huì)關(guān)系影響居民認(rèn)同感與歸屬感的建立，而這與農(nóng)民搬遷社區(qū)的內(nèi)化治理息息相關(guān)，屬于“軟性文化”治理，無法用單一的量化指標(biāo)呈現(xiàn)。因此，搬遷農(nóng)民身份認(rèn)同與自我歸屬感的缺失所帶來的社區(qū)向心力和團(tuán)結(jié)度的不足是農(nóng)民搬遷社區(qū)常態(tài)化治理的一大難題。

2.1.2人情治理與規(guī)則內(nèi)化的困境 農(nóng)民搬遷社區(qū)是在我國(guó)政府主導(dǎo)下城鎮(zhèn)化過程中的特殊產(chǎn)物。相比其他的城市社區(qū)，由于農(nóng)民搬遷社區(qū)形成的快速性、被動(dòng)性，以及其特殊的人口要素、環(huán)境要素等特征，農(nóng)民搬遷社區(qū)更具有自身的獨(dú)特性。社區(qū)環(huán)境作為社會(huì)治理和社區(qū)建設(shè)的重要組成部分，其特殊的社會(huì)結(jié)構(gòu)使得當(dāng)前農(nóng)民搬遷社區(qū)在環(huán)境治理過程中有著自身的實(shí)踐邏輯。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分社區(qū)工作人員與部分搬遷戶的關(guān)系并不融洽。從街道辦事處到社區(qū)工作人員，工作積極性都有待提高，與搬遷戶的互動(dòng)缺乏友善性。有些小區(qū)整體衛(wèi)生情況較為糟糕，管理混亂，綠化帶雜草叢生，社區(qū)工作隊(duì)伍建設(shè)亟待完善和加強(qiáng)。農(nóng)民搬遷社區(qū)的居民雖然都是從農(nóng)村搬遷而來，整體文化水平相對(duì)較低，但是并不能因此降低對(duì)農(nóng)民搬遷社區(qū)環(huán)境的投入，不能只把工作做在表面，忽視社區(qū)的整體性治理，尤其是環(huán)境衛(wèi)生的營(yíng)造和日常社區(qū)的管理。在調(diào)研走訪中，“保安打人”“不公平對(duì)待”“不想活了”等詞匯時(shí)有出現(xiàn)，反映了社區(qū)治理存在不穩(wěn)定因素。在移民“市民化”過程中，移民群體不遵守相應(yīng)的規(guī)則、管理部門人員沒有嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)章制度，致使農(nóng)民搬遷社區(qū)出現(xiàn)了諸多問題。如何避免因人情治理而產(chǎn)生社區(qū)治理頑疾是當(dāng)下農(nóng)民搬遷社區(qū)亟待解決的問題。

2.2 外延式發(fā)展：民生保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重壓力

當(dāng)前，農(nóng)民搬遷社區(qū)治理面臨的一大難題是搬遷農(nóng)民的生活和社會(huì)保障問題?！鞍岬眠M(jìn)”只是完成了易地扶貧搬遷工作的第一步，后續(xù)如何實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)得住、能致富”則是搬遷工程的關(guān)鍵所在。搬遷農(nóng)民群體的民生保障如何實(shí)現(xiàn)？是依靠地方政府的幫扶還是依靠搬遷農(nóng)民自身發(fā)展？根據(jù)易地扶貧搬遷的政策設(shè)計(jì)，在搬遷前三年，地方政府為保障搬遷農(nóng)民順利過渡，減免其部分費(fèi)用。三年后，則由移民自行承擔(dān)相應(yīng)的費(fèi)用成本。這一政策設(shè)計(jì)并沒有什么大的問題，但在實(shí)施中，搬遷農(nóng)民并沒有如設(shè)計(jì)好的那般順利地實(shí)現(xiàn)過渡，并在城市中扎根下來。因?yàn)榛颈Ｕ现С鰧?duì)于搬遷農(nóng)民群體來說也是一個(gè)較重的負(fù)擔(dān)。一旦搬遷農(nóng)民的生活保障無法實(shí)現(xiàn)，社區(qū)極易衍生出許多矛盾和糾紛，社群關(guān)系、干群關(guān)系將變得緊張起來。這一難題也為農(nóng)民搬遷社區(qū)的治理帶來了巨大的壓力，如何化解這一難題帶來的治理壓力，是當(dāng)前農(nóng)民搬遷社區(qū)所需關(guān)注的重點(diǎn)問題。

移民就業(yè)困境的形成是多種力量共同作用的結(jié)果[4]。與民生保障相呼應(yīng)的是農(nóng)民搬遷社區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展難題。大多數(shù)的搬遷農(nóng)民安置區(qū)都會(huì)配套建設(shè)產(chǎn)業(yè)基地或產(chǎn)業(yè)園，以解決搬遷農(nóng)民的就業(yè)問題。然而在第二和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)落后的西南地區(qū)，僅依靠當(dāng)?shù)匚战鉀Q這一部分勞動(dòng)力存在較大困難。由于缺乏上下游產(chǎn)業(yè)鏈的支撐，西南地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到嚴(yán)重制約，第二產(chǎn)業(yè)難以規(guī)?；嘀荒芤揽康胤浆F(xiàn)有資源發(fā)展一些農(nóng)產(chǎn)品粗加工產(chǎn)業(yè)。農(nóng)民搬遷社區(qū)周邊的產(chǎn)業(yè)園建設(shè)也面臨著諸多問題，小規(guī)模的工廠訂單量難以保證，工業(yè)轉(zhuǎn)移成本過高，無法輻射偏遠(yuǎn)地區(qū)，加上運(yùn)輸成本較高，使得產(chǎn)業(yè)園建設(shè)的步伐無法加快。搬遷農(nóng)民在產(chǎn)業(yè)園務(wù)工，工資遠(yuǎn)低于在東部沿海地區(qū)的打工收入，于是人口外流，勞務(wù)輸出就自然發(fā)生。農(nóng)民搬遷社區(qū)青壯年外流，老人和小孩留守也會(huì)為農(nóng)民搬遷社區(qū)的治理帶來一系列問題。

3 農(nóng)民搬遷社區(qū)治理的路徑展望

貧困群體的生活是一個(gè)平行的、漸進(jìn)的過程，體現(xiàn)出顯著的路徑依賴和連續(xù)性的特征[5]。農(nóng)民變市民，尤其是從貧困農(nóng)民變成新市民，這對(duì)很多貧困農(nóng)民來說都是無法想象和實(shí)現(xiàn)的。在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的深入推進(jìn)和實(shí)施下，通過易地扶貧搬遷政策的實(shí)施，貧困農(nóng)民也能夠有機(jī)會(huì)搬遷到城市生活，改變了“以土為生”的生活困境。農(nóng)民搬遷到城市，開啟了新生活，雖然一切都在朝著好的方向發(fā)展，但同樣也面臨著一些困難和挑戰(zhàn)。在對(duì)Q市農(nóng)民搬遷安置區(qū)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，搬遷農(nóng)民對(duì)搬遷和生活安置的整體滿意度還是相對(duì)較高的，但也存在著一些問題：生計(jì)來源的問題、農(nóng)民搬遷社區(qū)的治理問題、融入與適應(yīng)城市生活的問題等。調(diào)研基于實(shí)地觀察、深入社區(qū)與搬遷農(nóng)民群眾交談，深度了解移民在融入城市生活過程中的變化。對(duì)比了搬遷前后的生活現(xiàn)狀，無論是居住環(huán)境、教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等標(biāo)準(zhǔn)都獲得了很大的提升，但在進(jìn)入城市生活后，因?yàn)槲幕牟町悺⒕蜆I(yè)的限制和生活習(xí)慣的改變，搬遷農(nóng)民在適應(yīng)城市生活時(shí)行為出現(xiàn)了一些偏差。而農(nóng)民搬遷社區(qū)的治理也需要強(qiáng)化，社區(qū)管理方式有待改進(jìn)，人員素質(zhì)需要提升，治理方式和治理能力亟待加強(qiáng)。

易地扶貧搬遷作為反貧困治理實(shí)踐的重要組成部分，一定程度上推動(dòng)了城市化的進(jìn)程。由此而創(chuàng)建的農(nóng)民搬遷社區(qū)也是政策實(shí)踐的產(chǎn)物，這既不同于完全的城市社區(qū)，也不同于過去傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)，而是一種不同于兩者的社會(huì)治理新形態(tài)。要真正實(shí)現(xiàn)搬遷農(nóng)民群體的城市融入，使其能夠在城市真正地扎根下來，安定下來，就需要對(duì)以下幾個(gè)方面進(jìn)行加強(qiáng)：一是要增加搬遷農(nóng)民的收入渠道，解決其生計(jì)來源問題。當(dāng)前的搬遷農(nóng)民生計(jì)來源大多來自打散工、擺攤等非正式就業(yè)，就業(yè)和社會(huì)保障更多的是依靠社會(huì)兜底，缺乏長(zhǎng)期有效的收入保障。生計(jì)來源的穩(wěn)定與質(zhì)量直接關(guān)系到搬遷農(nóng)民能否留在城市，是極其重要的因素。二是要提高農(nóng)民搬遷社區(qū)的文化建設(shè)和實(shí)現(xiàn)搬遷農(nóng)民群體的自我認(rèn)同。對(duì)農(nóng)民搬遷社區(qū)的投入不應(yīng)該只停留在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，也要關(guān)注其文化精神的需要，要輸入符合社會(huì)發(fā)展的優(yōu)秀文化要素，幫助農(nóng)民搬遷社區(qū)營(yíng)造文化氛圍，并引導(dǎo)搬遷農(nóng)民逐步提升自我認(rèn)同，使其真正認(rèn)可自己成為一個(gè)新市民。三是要優(yōu)化社區(qū)治理。對(duì)現(xiàn)有社區(qū)存在的治理問題，如小區(qū)管理混亂、街道辦及社區(qū)網(wǎng)格人員服務(wù)意識(shí)薄弱、社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生較差等問題，根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行整改，以提升搬遷農(nóng)民在社區(qū)生活體驗(yàn)的獲得感，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民搬遷社區(qū)的良性治理。四是要建立起新型農(nóng)民搬遷社區(qū)的社會(huì)人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。搬遷農(nóng)民的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)大多保留在農(nóng)村，進(jìn)入城市后，由于生活空間的重置，其需要在新社區(qū)重新建立社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。如何幫助搬遷農(nóng)民建立不同于城市社區(qū)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，又有別于傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)基于血緣關(guān)系的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)是當(dāng)前農(nóng)民搬遷社區(qū)的主要任務(wù)?；诖?，農(nóng)民搬遷社區(qū)在不斷的發(fā)展和建設(shè)中，會(huì)朝著既定的目標(biāo)進(jìn)發(fā)，雖然過程有坎坷，但結(jié)局必然圓滿，搬遷農(nóng)民將逐步地適應(yīng)并融入城市生活，最終成為城市中的一員。