公共政策整合：內(nèi)涵、價(jià)值及其路徑探析

陳曉菡

（云南大學(xué) 政府管理學(xué)院，云南 昆明 650504）

公共政策是一定社會(huì)階級(jí)意志和利益的集中體現(xiàn)，[1]其目的在于促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展，調(diào)節(jié)社會(huì)成員的各種利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。但政策的單一性使得許多社會(huì)問題難以解決，政策碎片化、政策低效、政策沖突和政策資源浪費(fèi)的存在還會(huì)造成政策執(zhí)行阻滯，這就需要將不同公共部門間的政策進(jìn)行協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)政策的整合與系統(tǒng)優(yōu)化，達(dá)到社會(huì)利益最大化。當(dāng)前，公共政策作為政府重要的治理工具，推進(jìn)公共政策整合、提高公共政策整體效能、實(shí)現(xiàn)政策最優(yōu)效益，既是公共政策所要關(guān)注的重點(diǎn)，也是優(yōu)化政府治理模式，推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的有效路徑。

一、公共政策整合的內(nèi)涵

從狹義來看，公共政策是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)即政府為了在特定時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)一定的總目標(biāo)所指定的行動(dòng)計(jì)劃或行為準(zhǔn)則，其目的在于為實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)提供行動(dòng)指南。本文所探討的公共政策整合，是基于狹義層面的公共政策內(nèi)涵基礎(chǔ)之上的，具體而言，是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)基于特定的社會(huì)目標(biāo)，通過政策專業(yè)化、政策合作、政策協(xié)調(diào)、政策合并、政策參與路徑，來達(dá)成政策系統(tǒng)的整體優(yōu)化。公共政策整合不是簡(jiǎn)單的將兩個(gè)或多個(gè)單一的政策進(jìn)行機(jī)械疊加，而是“通過政策整合理論與方法的建構(gòu)、政策整合法律和制度體系的建立，將不同公共部門的政策進(jìn)行合作與協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)政策的有機(jī)統(tǒng)一”，[2]避免出現(xiàn)公共政策碎片化和公共政策沖突。

本文將從以下幾個(gè)方面來理解公共政策整合的內(nèi)涵。

（一）公共政策主體整合

公共政策的主體一般是國(guó)家行政機(jī)關(guān)、政黨、政治團(tuán)體、立法機(jī)關(guān)等對(duì)公共政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)估產(chǎn)生影響的團(tuán)體或個(gè)人。公共政策的主體代表著某一階級(jí)的意志，具有合法的權(quán)威性。政策整合是多種公共政策的有機(jī)統(tǒng)一，因此政策主體存在著差異，但從一般情況來看，政策主體整合主要是整合政府及其公共部門，從而起到積極引導(dǎo)公眾的行為、調(diào)控各種利益關(guān)系和公平分配社會(huì)資源的作用。

（二）公共政策客體整合

公共政策是通過政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)來解決政策客體的問題。公共政策的直接客體是社會(huì)問題，公共政策的間接客體是目標(biāo)群體，即受公共政策規(guī)范和制約行為的社會(huì)成員。[3]政策整合的直接客體是某一公共問題，也可能是某一社會(huì)領(lǐng)域的突出問題；間接客體是在社會(huì)發(fā)展過程中某一領(lǐng)域突出問題的利益相關(guān)群體。公共政策客體整合實(shí)質(zhì)上是政策制定主體與執(zhí)行主體，將各個(gè)公共政策中相交集的某一公共問題或某一利益相關(guān)團(tuán)體重新協(xié)調(diào)和組合的過程。

（三）公共政策目標(biāo)整合

公共政策整合力求使社會(huì)關(guān)鍵的政策目標(biāo)達(dá)成一致，識(shí)別出可能的協(xié)同效應(yīng)中關(guān)鍵目標(biāo)上的政策創(chuàng)新，對(duì)任何必要的政策目標(biāo)進(jìn)行權(quán)衡，并提出新的政策措施。[4]169公共政策整合的宏觀目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)的發(fā)展與穩(wěn)定以及確保公共利益、社會(huì)公平和社會(huì)效率的最大化，體現(xiàn)了政策目標(biāo)的長(zhǎng)遠(yuǎn)性與系統(tǒng)性；政策整合微觀目標(biāo)是較為具體的，是在特定的歷史時(shí)期內(nèi)解決政策客體的問題，為政策客體提供行動(dòng)指南，以達(dá)成某種政策效果。這里所指的目標(biāo)整合與一項(xiàng)具體的公共政策指向的目標(biāo)是有區(qū)別的。某一項(xiàng)公共政策所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是具體的，有指向性的，但也是單一的，其目標(biāo)只是為了解決某一特定的公共問題或維護(hù)某一特定群體的利益；但是公共政策整合的目標(biāo)則要立足于全局來考慮。

（四）公共政策運(yùn)行過程整合

公共政策的運(yùn)行一般要經(jīng)歷“發(fā)現(xiàn)社會(huì)問題—構(gòu)建公共政策問題—制定公共政策—執(zhí)行公共政策—監(jiān)控公共政策—評(píng)估公共政策—調(diào)整公共政策”的過程。公共問題需要采取持續(xù)不斷及有效的方式解決，這需要擁有穩(wěn)固的相關(guān)機(jī)構(gòu)和過程，至少政府需要整合其機(jī)制、實(shí)施與評(píng)估政策。[4]171要在公共政策運(yùn)行的基礎(chǔ)上進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)適，在政策制定和政策執(zhí)行的過程中進(jìn)行不同公共部門間的政策專業(yè)化、政策合作、政策協(xié)調(diào)、政策合并、政策參與，做到政策的有機(jī)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)共同的政策目標(biāo)。

（五）公共政策內(nèi)容整合

公共政策的頒布是為了解決特定的社會(huì)問題，具有指向性，一項(xiàng)公共政策不僅有特定的作用對(duì)象，它同時(shí)也規(guī)定了作用對(duì)象應(yīng)該做什么或不該做什么。在政策整合的過程中，公共政策內(nèi)容整合是最關(guān)鍵的一環(huán)，它是把兩個(gè)或兩個(gè)以上不同指向內(nèi)容的公共政策通過有機(jī)融合，達(dá)成相互協(xié)調(diào)與配合狀態(tài)的過程，是改善和塑造系統(tǒng)性政策內(nèi)容、避免政策碎片化和低效產(chǎn)出的有效手段。公共政策內(nèi)容整合首先是對(duì)現(xiàn)有的相關(guān)政策進(jìn)行整理歸類；其次是對(duì)每個(gè)政策的內(nèi)容進(jìn)行清晰和系統(tǒng)地解讀，確定具體的政策內(nèi)容規(guī)范；最后是根據(jù)政策目標(biāo)而選定政策整合的路徑，將相互沖突的政策內(nèi)容予以協(xié)調(diào)、將不足的政策內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充、將多項(xiàng)政策中類似的政策內(nèi)容進(jìn)行融合。

二、公共政策整合的價(jià)值

中國(guó)當(dāng)前正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，必須推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提高政府為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的水平。公共政策作為政府治理社會(huì)的重要工具在其中起到了不可缺少的作用，其運(yùn)行模式的創(chuàng)新為政府提供了新的管理手段。隨著社會(huì)問題和公共政策問題凸顯出復(fù)雜化和多樣化的特點(diǎn)，我國(guó)政府開始重視政策整合手段在公共政策系統(tǒng)中的實(shí)際運(yùn)用，公共政策整合這一創(chuàng)新模式在我國(guó)政府管理領(lǐng)域產(chǎn)生了重要價(jià)值。

（一）構(gòu)建完整的公共政策體系，減少政策碎片化

公共政策整合在我國(guó)政策領(lǐng)域剛剛起步，研究成果較少，但隨著公共政策問題呈現(xiàn)出復(fù)雜化與多樣化特征，政策碎片化的問題層出不窮，我國(guó)學(xué)者逐漸認(rèn)識(shí)到公共政策整合在政府管理領(lǐng)域以及推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面所起到的積極作用，并被逐漸運(yùn)用到政府實(shí)際管理工作當(dāng)中，不僅促進(jìn)了政策整合理論的創(chuàng)新與發(fā)展，而且有助于構(gòu)建政策的協(xié)調(diào)機(jī)制，減少政策碎片化的問題。政策碎片化是指本應(yīng)統(tǒng)一、完整、協(xié)調(diào)的政策目標(biāo)、內(nèi)容或過程被分割和零散化，以至于出現(xiàn)政策之間相互獨(dú)立、矛盾或沖突的一種系統(tǒng)狀態(tài)。[5]目前，我國(guó)的政策碎片化主要表現(xiàn)為政策目標(biāo)、政策價(jià)值、政策資源、政策執(zhí)行的碎片化，嚴(yán)重影響公共政策的系統(tǒng)性、整體性功能以及政策效果。公共政策整合是立足于系統(tǒng)觀和整體觀所創(chuàng)新的政策運(yùn)行模式，是將單一的政策整合起來發(fā)揮最大化效益的政策模式，是對(duì)我國(guó)現(xiàn)有公共政策理論體系的豐富與發(fā)展。通過政策整合將政策問題提出、政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估、政策監(jiān)控、政策終結(jié)等各個(gè)環(huán)節(jié)結(jié)合起來，構(gòu)建完整的公共政策運(yùn)行體系，并整合政策體系與政策路徑，減少政策的碎片化，提高公共政策的系統(tǒng)化和專業(yè)化水平。

（二）避免政策低效，提高政策效率

公共政策低效是指某些原因造成了政策實(shí)施不暢，導(dǎo)致公共政策執(zhí)行結(jié)果達(dá)不到所期望政策目標(biāo)的質(zhì)量或效率的現(xiàn)象。公共政策低效的原因主要有：一是對(duì)政策資源的投入力度不夠；二是政策目標(biāo)、政策執(zhí)行手段等相互矛盾或疊加；三是政策執(zhí)行客體不配合；四是政策環(huán)境的變化。為了避免公共政策低效，必須運(yùn)用政策整合路徑對(duì)公共政策進(jìn)行修正。首先，通過公共政策整合及時(shí)廢止過時(shí)政策，取締不良政策，完善修正舊政策以聚合成為新的政策，并進(jìn)行不斷的調(diào)適，以促進(jìn)政策優(yōu)化、提高政策質(zhì)量；其次，通過政策整合將相互矛盾或相互疊加的政策目標(biāo)、價(jià)值、執(zhí)行手段等進(jìn)行協(xié)調(diào)，糾正不合理的價(jià)值傾向，減少政策資源的浪費(fèi)，提升政策執(zhí)行效率；最后，公共政策整合通過對(duì)主體、客體、目標(biāo)、運(yùn)行過程以及內(nèi)容的整合，確保政策系統(tǒng)的制度結(jié)構(gòu)與政策理念的完善，保證了政策執(zhí)行的穩(wěn)定性與連續(xù)性，避免因?yàn)檎攮h(huán)境的不斷變化而導(dǎo)致的政策低效，提高政策運(yùn)行全過程的效率。

（三）緩解政策沖突，提高政策質(zhì)量

公共政策沖突是指在政策系統(tǒng)內(nèi)，各個(gè)公共部門所制定的政策之間出現(xiàn)相互矛盾、不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。一般來說，政策沖突包括橫向沖突和縱向沖突?？v向沖突是指中央政策與地方政策之間的沖突以及地方政府縱向?qū)蛹?jí)的沖突。橫向沖突是指不同社會(huì)領(lǐng)域政策之間的沖突。公共政策沖突會(huì)導(dǎo)致政策失敗，浪費(fèi)政策資源，同時(shí)會(huì)破壞政策的連續(xù)性和統(tǒng)一性，還會(huì)降低政府公信力以及損害政府形象。[6]公共政策整合是走出政策沖突困境的新思路，既是政策沖突治理的新探索，也是“公共事務(wù)公共治理”政策路徑的現(xiàn)實(shí)選擇和發(fā)展方向。[7]在緩解政策沖突的過程中，公共政策整合通過政策參與讓政府、公民、媒體、非政府組織都成為政策制定的主體，“通過合作、對(duì)話、協(xié)商、談判、妥協(xié)等集體選擇和集體行動(dòng)，最大限度地維護(hù)和增進(jìn)公共利益，相互協(xié)調(diào)、合作治理政策沖突”。[8]同時(shí)，政策整合協(xié)商了政策之間沖突的目標(biāo)、價(jià)值與執(zhí)行手段，合理考慮多方利益，為政策執(zhí)行創(chuàng)造了有效的條件和環(huán)境，以改善公共政策間的沖突和對(duì)抗，提高了政策質(zhì)量。

（四）減少政策資源浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)政策效益最大化

政策資源是指在公共政策運(yùn)行中所需要的各種支持的總和，包括政策經(jīng)費(fèi)、專業(yè)化人員 、物品等。只有足夠的政策資源支持，才能確保政策系統(tǒng)的運(yùn)行，但由于政策碎片化以及缺乏完善的政策資源預(yù)算機(jī)制，導(dǎo)致了大量的政策資源被浪費(fèi)。在政策整合的過程中，將兩項(xiàng)或兩項(xiàng)以上基于共同目標(biāo)的公共政策聯(lián)合起來構(gòu)建政策合作體系，能夠?qū)崿F(xiàn)政策效益整體最大化、共享政策資源，讓政策資源在多個(gè)部門間流動(dòng)，使政策資源得到合理有效地配置，避免資源浪費(fèi)，提高政策效率。其次，將政策資源重新整合，引導(dǎo)政策資源向能夠獲得最大經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的公共部門流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)政策資源的成本最小化和效益最大化。

三、公共政策整合的路徑

政策主體的多樣化以及政策的單一性會(huì)導(dǎo)致政策碎片化和政策沖突，必須使政策體系在制定和執(zhí)行過程中實(shí)現(xiàn)自身機(jī)能的整合，明晰定位、上下協(xié)調(diào)、部門溝通、區(qū)域合作，乃至形成跨區(qū)域、跨層級(jí)、跨部門的多層次合作伙伴體系。[9]政策整合的路徑包括政策專業(yè)化、政策合作、政策協(xié)調(diào)、政策合并與政策參與。

（一）完善政策專業(yè)化路徑

政策專業(yè)化是在社會(huì)勞動(dòng)分工基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，是各個(gè)公共部門以維護(hù)公共利益為目標(biāo)，劃定明確的業(yè)務(wù)范圍、運(yùn)用專業(yè)的政策知識(shí)，成為專門職業(yè)并獲得相應(yīng)專業(yè)地位的狀態(tài)。政策專業(yè)化強(qiáng)調(diào)的是優(yōu)勢(shì)專業(yè)化和比較優(yōu)勢(shì)的形成，促使各個(gè)公共部門制定和執(zhí)行公共政策的效率大幅度提高。[10]通過政策專業(yè)化，能夠?yàn)檎吆狭μ峁┣疤釛l件，提高政策科學(xué)化水平。隨著公共部門的精細(xì)化發(fā)展，公共部門專業(yè)化成為公共管理的發(fā)展趨勢(shì)，公共部門將根據(jù)其規(guī)模、職能、管理水平、人員等進(jìn)行合理的分工和布局。政策專業(yè)化正是在公共部門專業(yè)化的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的。合理化的分工使各個(gè)公共部門通過明確的專業(yè)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)來制定和執(zhí)行公共政策，為形成政策合力提供前提條件。各個(gè)公共部門的政策制定者充分利用科學(xué)技術(shù)和專業(yè)知識(shí)重新整合公共政策，實(shí)現(xiàn)多種政策的有效組合，以促進(jìn)政策方案優(yōu)化，同時(shí)加強(qiáng)公共部門間的協(xié)同，提高公共部門的產(chǎn)出、管理能力和科學(xué)化程度,為國(guó)家行政機(jī)關(guān)制定和執(zhí)行公共政策提供理論指導(dǎo)。但是需要特別注意，政策專業(yè)化必須要融入到政策整合的全過程之中才能得到有效運(yùn)用，缺乏整合的政策專業(yè)化可能導(dǎo)致政策碎片化和政策沖突。目前我國(guó)公共部門間缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，“條塊分割”的行政體制看似分工明確但卻導(dǎo)致部門間的隔閡，部門之間缺乏協(xié)商與合作也是造成政策專業(yè)化無法發(fā)揮最大效用的根本原因。因此在倡導(dǎo)政策專業(yè)化路徑的同時(shí)，還必須建立起公共部門之間的政策協(xié)調(diào)機(jī)制，真正讓政策專業(yè)化路徑發(fā)揮最大化效用。

（二）構(gòu)建政策合作體系

政策合作是指兩項(xiàng)或兩項(xiàng)以上的公共政策為了達(dá)成某一特定的共同目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)政策效益整體化而聯(lián)合起來制定以及實(shí)施的某種政策狀態(tài)。政府相關(guān)部門在執(zhí)行公共政策時(shí)常常面臨目標(biāo)不一致，以及不愿意與其他組織合作的情況，結(jié)果出現(xiàn)公共政策執(zhí)行中的 “孤島現(xiàn)象”。[11]但是對(duì)于一項(xiàng)政策的整合，各個(gè)部門之間如果缺少合作或配合，就無法實(shí)現(xiàn)最佳的政策績(jī)效。在政策整合的過程中，一是要加強(qiáng)橫向政府間政策合作，發(fā)揮各項(xiàng)政策的專業(yè)化優(yōu)勢(shì)。社會(huì)問題只有通過兩個(gè)部門或多個(gè)部門的政策合作，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)與合作共贏，才能得以解決。通過政策合作的形式，政府部門可以將公共政策有機(jī)整合在一起，發(fā)揮各項(xiàng)公共政策的專業(yè)化優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)公共政策的可持續(xù)發(fā)展，形成政策合力，為地方政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提出專業(yè)化的意見。二是要加強(qiáng)縱向政府間政策合作，推動(dòng)共同利益的實(shí)現(xiàn)。公共政策從制定到執(zhí)行是一個(gè)自上而下的過程，政策合作不僅僅是橫向同級(jí)公共部門間的合作，縱向?qū)蛹?jí)間的政策合作也是推動(dòng)共同利益實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵?？v向政府間的政策合作前提是雙方共同的政策目標(biāo)。高一級(jí)別的政府制定公共政策，層層推動(dòng)到下一級(jí)別的政府執(zhí)行政策，各個(gè)層級(jí)政府間本著相同的公共政策目標(biāo)，使得高層級(jí)政府制定的政策符合于低層級(jí)政府的利益，調(diào)動(dòng)地方政府執(zhí)行公共政策的積極性，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家整體性和系統(tǒng)性的發(fā)展。

（三）建立政策協(xié)調(diào)機(jī)制

政策協(xié)調(diào)是指為了改善公共政策間的沖突和對(duì)抗，為政策執(zhí)行創(chuàng)造有效的條件和環(huán)境，運(yùn)用一定的手段調(diào)整政策間的關(guān)系，其核心在于緩解政策沖突、實(shí)現(xiàn)政策合力。政策合作與政策協(xié)調(diào)之間的主要區(qū)別在于追求的目標(biāo)不同：公共部門之間政策合作的目的是更好地實(shí)現(xiàn) “各自的政策目標(biāo)”，而公共部門間的政策協(xié)調(diào)是為了確立“共同的政策目標(biāo)”或期望的政策結(jié)果，共同目標(biāo)可能與單個(gè)組織的目標(biāo)偏好有所不同。[12]政策協(xié)調(diào)包括兩個(gè)維度：一是促進(jìn)政策縱向協(xié)調(diào)，緩解政策利益沖突。我國(guó)的中央政策和地方政策以及地方政策縱向?qū)蛹?jí)上存在沖突，其中表現(xiàn)最明顯的就是利益沖突，必須通過政策協(xié)調(diào)解決。上級(jí)政府在制定公共政策時(shí)，要盡量滿足地方政府的合理利益及民眾需求，促進(jìn)中央政策與地方政策之間的協(xié)調(diào)，調(diào)動(dòng)資源的合理流動(dòng)。保證在中央政策精神之下, 通過制定和實(shí)施地方性政策進(jìn)行制度性整合, 使地方的自主性日益顯現(xiàn)。[13]同時(shí)，地方政府在制定地方政策和執(zhí)行上級(jí)政策時(shí)，要服從于上級(jí)政府政策的整體性以及可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，滿足地方利益的同時(shí)也服從于上級(jí)政府政策目標(biāo)，使縱向?qū)蛹?jí)上的公共政策相互協(xié)調(diào)配合。二是促進(jìn)政策橫向協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)政策配套。任何一個(gè)公共政策問題的解決往往涉及多方面的因素，需要相關(guān)政策的配套協(xié)調(diào)才能奏效。[14]在制定公共政策時(shí)，某一領(lǐng)域的公共政策必須符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大前提，注意主導(dǎo)政策與其他政策間的體系配套，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的發(fā)展不斷調(diào)整政策的主導(dǎo)目標(biāo)，確保各項(xiàng)政策協(xié)調(diào)發(fā)展，形成公共政策的配套機(jī)制，促進(jìn)政策的系統(tǒng)性與整體性。

（四）實(shí)施政策合并策略

政策合并就是對(duì)政策進(jìn)行一系列的調(diào)整、修正、整合的行為。修正錯(cuò)誤的公共政策，將優(yōu)良的公共政策不斷豐富和擴(kuò)充，是提高公共政策質(zhì)量關(guān)鍵的一步。首先，政策合并能夠取締不良政策，提高政策系統(tǒng)的質(zhì)量。政策終結(jié)是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)等公共政策的制定者，經(jīng)過政策評(píng)估等一系列程序，將過時(shí)的、無效的公共政策進(jìn)行中止、縮減等過程。在取締不良政策的過程中，雖然作為整體的公共政策被取締，但原有政策的部分內(nèi)容仍然適用現(xiàn)況，就會(huì)被政策制定者合并到現(xiàn)行政策中并加以整合，成為現(xiàn)行政策的一部分；而如果原有公共政策整體已失效，政策制定者就會(huì)將其取締，在此基礎(chǔ)上制定新的政策，適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以提高政策系統(tǒng)的質(zhì)量。其次，實(shí)施政策合并能夠促進(jìn)政策優(yōu)化。政策合并，一是原有的公共政策整體因其過時(shí)、錯(cuò)誤、不符實(shí)際等原因被取消，但原有政策的部分內(nèi)容仍然適用現(xiàn)況，被添加到現(xiàn)有的政策中，整合為現(xiàn)有政策的一部分存在。這種形式的政策合并是部分舊政策添加到新政策的過程，是對(duì)現(xiàn)行政策的優(yōu)化和整合，以提高政策的科學(xué)性和有效性。二是將兩項(xiàng)或兩項(xiàng)以上舊的公共政策進(jìn)行完善、修正和調(diào)整，整合為一項(xiàng)新的公共政策。這種模式的政策合并是在修正、調(diào)整原有政策的基礎(chǔ)上而實(shí)行的，不僅減少了政策運(yùn)行過程中產(chǎn)生的多余管理成本，而且提高了政策運(yùn)行效率，完善政策結(jié)構(gòu)布局和政策資源的配置，創(chuàng)新了政策整合的管理模式。

（五）提高政策參與程度

政策參與是指非政府部門、公眾、大眾媒體等非政府力量加入到政策整合的全過程中，他們既是政策主體也是政策客體，向政策制定者表達(dá)自己的利益訴求，并監(jiān)督政策過程的活動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)政策整合的科學(xué)化和民主化。提高政策參與程度主要包括三條路徑：第一，非政府組織政策參與。非政府組織通常是獨(dú)立于政府的，但在政策參與的過程中與政府一樣，都是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)、向公眾提供多種類型的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。非政府組織為了社會(huì)價(jià)值觀的樹立、制度的建立或改進(jìn)、社會(huì)創(chuàng)新等積極參與政策整合過程，并通過各種手段力求影響政策整合過程。[15]非政府組織往往能洞察到政府部門忽視的社會(huì)問題，并成為聯(lián)系公眾與政府的橋梁，促進(jìn)社會(huì)問題向政策問題的轉(zhuǎn)化，為政府以及各個(gè)公共部門提供政策建議，從而提升政府決策和政策制定的能力，提高公共政策整合效率。第二，公眾政策參與。公眾政策參與能夠增加公民對(duì)現(xiàn)存政治體系和公共政策整合內(nèi)容的認(rèn)同與支持,提升公共政策整合的績(jī)效，不斷調(diào)適公共政策整合過程中的主體和客體的利益矛盾，增強(qiáng)公共政策與公民需求之間的相互適應(yīng)性。[16]在公共政策整合中，公民通過政府信息公開、重大事項(xiàng)社會(huì)公示制度等政策參與途徑提出自己的政策建議，成為政策制定和政策整合的主體之一。除此之外，公眾參與政策整合過程能起到良好的社會(huì)監(jiān)督作用, 避免由于決策者個(gè)人的失誤導(dǎo)致政策整合失效，實(shí)現(xiàn)政策整合過程中的利益協(xié)調(diào)。[17]第三，網(wǎng)絡(luò)媒體政策參與。在公共政策整合的過程中，社會(huì)公眾通過網(wǎng)絡(luò)媒體來表達(dá)自身的利益訴求，使政策制定者直接與公眾產(chǎn)生互動(dòng)。網(wǎng)絡(luò)媒體的參與還能讓政策制定者迅速捕捉到社會(huì)的新問題以及政策制定過程中的新趨勢(shì)，并將多個(gè)領(lǐng)域的政策問題匯聚起來，進(jìn)行公共政策整合，向社會(huì)公眾及時(shí)公布整合方案；在政策整合方案執(zhí)行的過程中，網(wǎng)絡(luò)媒體能夠宣傳政策整合方案并引導(dǎo)社會(huì)輿論，監(jiān)督政策執(zhí)行過程，及時(shí)反饋政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的新問題，以促進(jìn)政策制定者對(duì)政策現(xiàn)存問題進(jìn)行再修改、整合，最終提高公共政策的質(zhì)量。