試論政府公共文化服務(wù)績效評估體系建構(gòu)

李奇

（深圳市寶安區(qū)文化廣電旅游體育局，湖南郴州 518000）

1 政府公共文化服務(wù)績效評估現(xiàn)狀

《中華人民共和國公共服務(wù)保障法》提出，公共文化服務(wù)是指由政府主導(dǎo)、社會力量參與，以滿足公民基本文化需求為主要目的而提供的公共文化設(shè)施、文化產(chǎn)品、文化活動及其他相關(guān)服務(wù)。 公共文化產(chǎn)出是一種無形的產(chǎn)品和服務(wù)，既具有非排他性，又有資源的有限性， 同時具有一定的消費(fèi)競爭性。 同時， 公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量缺乏確定性和可度量性，但又具有廣泛的社會功能和效益，能夠影響整個社會、經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展和協(xié)調(diào)[1]。 由于公共文化服務(wù)的特殊性，目前政府公共文化服務(wù)績效評估中，存在評估主體較單一， 績效評估內(nèi)容偏重于公共文化服務(wù)人、財(cái)、物的資源投入，注重評估建設(shè)而輕維護(hù)績效、缺乏成本意識，而且績效評估的公眾參與不足、公眾滿意度評估效果有待考究，評估方法中評估手段與評估目的定位不明， 缺乏對公眾需求的有效回應(yīng)， 這些問題限制了政府公共文化服務(wù)績效評估結(jié)果的有效性及其應(yīng)用。

2 政府公共文化服務(wù)績效評估體系的建構(gòu)路徑

政府公共文化服務(wù)績效評估是一項(xiàng)恢宏、 籠統(tǒng)的工程，在當(dāng)前理論研究與實(shí)踐工作中，績效評估存在諸多不足。 鑒于政府公共文化服務(wù)績效主要體現(xiàn)在紛繁復(fù)雜的公共文化服務(wù)項(xiàng)目績效上， 該文從政府公共文化服務(wù)項(xiàng)目績效評估入手， 圍繞財(cái)政、資本、人力資源、信息技術(shù)應(yīng)用、結(jié)果導(dǎo)向管理5 個方面論述績效評估體系的建構(gòu)， 從而以項(xiàng)目績效推斷政府公共文化服務(wù)整體績效狀況。

2.1 實(shí)行政府公共文化服務(wù)財(cái)政績效評估，建立完善的財(cái)政績效管理系統(tǒng)

“預(yù)算是政府的財(cái)政計(jì)劃和行動指南”[2]，財(cái)政預(yù)算可以反映公共文化服務(wù)預(yù)算收支結(jié)構(gòu)的平衡狀況， 公共文化服務(wù)財(cái)政預(yù)算能否及時通過是衡量政府文化部門績效的一個重要指標(biāo)，通過收支估算及其估算準(zhǔn)確率可知悉政府文化部門財(cái)政收支的趨向[3]。政府公共文化服務(wù)財(cái)政預(yù)算過程的所有階段、 業(yè)績信息的可獲得性和業(yè)績信息的使用均能反映預(yù)算的績效，穿插著更多績效信息。政府財(cái)政預(yù)算績效的評估管理是評估政府執(zhí)政能力的必要因素， 而目前財(cái)政預(yù)算焦點(diǎn)集中放在了投入而不是產(chǎn)出上， 公共文化服務(wù)財(cái)政預(yù)算過多的被用于執(zhí)行預(yù)算而不是準(zhǔn)備預(yù)算上，對公共文化服務(wù)財(cái)政績效運(yùn)用并不樂觀。因此， 公共文化服務(wù)財(cái)政績效的評估必須集中在績效信息的可獲得性和績效信息在財(cái)政預(yù)算的運(yùn)用上，并要求解決公共文化服務(wù)財(cái)政預(yù)算戰(zhàn)略規(guī)劃的地位、公共文化服務(wù)提高服務(wù)成本的統(tǒng)計(jì)程度、公共文化服務(wù)績效的測評程度、 測評到的公共文化服務(wù)成本及其業(yè)績信息運(yùn)用情況這4 個問題[4]。 同時，必須注意以下幾點(diǎn)：第一，制訂計(jì)劃。 采用長期的公共文化服務(wù)預(yù)算規(guī)劃是政府文化部門具有強(qiáng)大管理能力和良好績效的基礎(chǔ)， 通過從中短期預(yù)算向長期預(yù)算按計(jì)劃的轉(zhuǎn)變過程， 可以極大提高收支預(yù)測的準(zhǔn)確性。 預(yù)算和計(jì)劃被整合進(jìn)政府整個戰(zhàn)略規(guī)劃和政府文化部門的戰(zhàn)略規(guī)劃中，變成有關(guān)未來、發(fā)展、振興和績效的預(yù)算。 第二，建立嚴(yán)格的財(cái)政約束。 公共文化服務(wù)供給要求政府文化部門必須積極維護(hù)財(cái)政的健康和穩(wěn)定，市場越不穩(wěn)定，公共文化服務(wù)財(cái)政資源就越有必要穩(wěn)定和健康， 因此必須建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。第三，把檢查和開支作為公共文化服務(wù)財(cái)政管理的主題。可以采取與以往不同的管理方式和方法，促進(jìn)公共文化服務(wù)績效管理能力和績效的提高。

2.2 實(shí)行政府公共文化服務(wù)資本績效評估，建立全面的資本績效管理系統(tǒng)

服務(wù)需求及政府資本項(xiàng)目支出水平需要有良好的資本管理制度。 一個良好的資本管理制度應(yīng)根據(jù)對資產(chǎn)、服務(wù)的需求及政府管理能力的分析，建立一套長期綜合性資本計(jì)劃，并定期更新。公共文化服務(wù)資本管理與信息技術(shù)、財(cái)政管理相互交疊，資本計(jì)劃與運(yùn)營預(yù)算相聯(lián)系以確保對長期成本的考慮[5]。而政府文化部門及機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)狀況、 約束和管理實(shí)踐決定其資本項(xiàng)目和資產(chǎn)維護(hù)資源的可利用性。 資本管理能力及績效與其他系統(tǒng)密切依賴、相輔相成，公共文化服務(wù)資本計(jì)劃、 賬目管理及資產(chǎn)維護(hù)三要素都要求建立一個高效的公共文化服務(wù)資本管理系統(tǒng)，以便提供與固定資產(chǎn)相關(guān)的必要信息。因此，政府公共文化服務(wù)資本績效需要評估其資本計(jì)劃、 賬目管理、資產(chǎn)維護(hù)、公眾參與等方面的績效[6]。 第一，甄選資本計(jì)劃。 長期的綜合性資本計(jì)劃可以使政府文化部門在較長時期內(nèi)更好的預(yù)算安排其擁有的稀缺資源，綜合比較各項(xiàng)競爭性資產(chǎn)需求，挑選更具競爭力的項(xiàng)目納入資本計(jì)劃， 在資產(chǎn)決策中運(yùn)用戰(zhàn)略規(guī)劃思維，考慮資本項(xiàng)目對以后其運(yùn)行、維護(hù)成本產(chǎn)生的影響。使用正式的排序制度，評估比較公共文化服務(wù)資本項(xiàng)目，促使其在決策過程中采納更多的信息，提高決策的客觀性和公正性[7]。第二，加強(qiáng)賬目管理。政府文化部門一旦采用了某項(xiàng)公共文化服務(wù)資本計(jì)劃，就要通過確立項(xiàng)目目標(biāo)和績效目標(biāo)，以及項(xiàng)目的密切監(jiān)測直至其完成來保證較高的績效， 防止成本超支和項(xiàng)目拖延， 而且上級部門對公共文化服務(wù)項(xiàng)目的跟蹤調(diào)查、定期聽取匯報，監(jiān)督項(xiàng)目執(zhí)行可以使公共文化服務(wù)資本績效實(shí)現(xiàn)更好的管理。第三，重視資產(chǎn)維護(hù)。 長期來看，固定資產(chǎn)維護(hù)、相宜的管理措施及預(yù)防性的保養(yǎng)能節(jié)約大量資金， 從而有效提高公共文化服務(wù)資本管理績效。同時，必須保持資產(chǎn)明細(xì)賬目及時更新以獲取資產(chǎn)使用年限及維護(hù)記錄，定期評估資產(chǎn)狀況， 及時搜集使資產(chǎn)維護(hù)保持良好狀況所需成本的數(shù)據(jù)。 第四，注重公眾參與。 借鑒開展社區(qū)聽證會、開展公眾意見調(diào)查、拓寬公眾意見搜集渠道、 任命公眾為資本計(jì)劃委員會委員以及公眾參與預(yù)算編制過程等做法， 使政府更加明確公共文化服務(wù)需求， 使公眾了解公共文化服務(wù)的復(fù)雜性及其成本， 增加政府與公眾信息對稱的機(jī)會， 質(zhì)量更優(yōu)、效率更高、成本更低的回應(yīng)公眾文化需求，加深對政府的理解，減少公眾對政府的不滿和對立情緒，提高公眾的參與積極性，增強(qiáng)對政府的信任感。

2.3 實(shí)行政府公共文化服務(wù)人力資源績效評估，建立動態(tài)的人力資源績效管理系統(tǒng)

有效的人力資源管理可以確保人力資本有效運(yùn)用、實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)，但一個缺少合適的人員和專業(yè)知識來行使重要職能的政府卻無法實(shí)現(xiàn)有效傳遞優(yōu)質(zhì)服務(wù)和實(shí)現(xiàn)公眾期望的目的[8]。傳統(tǒng)行政模式下的人力資源績效評估由于績效測量方法對績效的測量都是單獨(dú)進(jìn)行，并且測量方法也不系統(tǒng)，因此無論采用何種標(biāo)準(zhǔn)，無論是對個人績效還是對組織績效而言，都是有缺陷的。 為了有效留住和吸引優(yōu)秀人員留在公共部門，政府文化部門必須建立適當(dāng)?shù)闹贫?、措施和政策?美國政府績效評估項(xiàng)目（GPP）研究認(rèn)為，設(shè)立政府人力資源績效評估標(biāo)準(zhǔn)， 以標(biāo)準(zhǔn)為導(dǎo)向評估公共人力資源管理績效更具有實(shí)效性， 一個完好的人力資源管理績效必須按照標(biāo)準(zhǔn)重點(diǎn)考察政府勞動力和戰(zhàn)略性計(jì)劃的制訂、 及時且高質(zhì)量選聘所需人員的能力、成熟的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃、富有意義的獎勵和評價結(jié)構(gòu)及懲罰程序等人力資源管理制度的關(guān)鍵組成要素[9]。 因此，政府公共文化服務(wù)人力資源績效是評估組織中的人的服務(wù)、活動和影響等方面的績效，而不是純粹評估組織中的人。 對比高績效的政府人力資源績效管理標(biāo)準(zhǔn)， 政府公共文化服務(wù)績效評估必須審視政府在承擔(dān)戰(zhàn)略性人力資源管理層上的職責(zé)， 關(guān)注與政府公共文化服務(wù)戰(zhàn)略性計(jì)劃相關(guān)的明確任務(wù)和目標(biāo)， 看其是否根據(jù)輕重緩急和目標(biāo)為其中期和長期的勞動力需求制訂計(jì)劃，并收集必要數(shù)據(jù)以評估政府公共文化服務(wù)是否達(dá)到預(yù)先設(shè)定目標(biāo)。

2.4 實(shí)行政府公共文化服務(wù)信息技術(shù)應(yīng)用績效評估，建立健全信息技術(shù)管理系統(tǒng)

隨著服務(wù)型政府建設(shè)的推進(jìn)， 政府逐漸從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變， 政府公共服務(wù)依賴于及時、準(zhǔn)確和高質(zhì)的信息，而技術(shù)又促使信息得到廣泛應(yīng)用，大大提升了政府管理和服務(wù)能力。信息技術(shù)系統(tǒng)不僅支持著政府的實(shí)體性活動， 同時也是財(cái)務(wù)管理、人力資源管理與結(jié)果目標(biāo)管理的活力來源。良好的信息技術(shù)系統(tǒng)能幫助管理者使用關(guān)鍵的人事系統(tǒng)、財(cái)務(wù)決策系統(tǒng)、預(yù)算系統(tǒng)以及核心層次的項(xiàng)目追蹤機(jī)制。 信息技術(shù)系統(tǒng)的發(fā)展趨勢是對信息技術(shù)過程施加更多政策及管理方面的控制， 控制過程使機(jī)構(gòu)能評估工作績效，能及時收集清楚、準(zhǔn)確的信息，然后決策者對這些記錄進(jìn)行解釋， 并根據(jù)解釋做出戰(zhàn)略和運(yùn)行決定。

公共文化服務(wù)信息技術(shù)軟硬件系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)化集成結(jié)構(gòu)是政府文化部門能否很好實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)職能的重要組成部分。標(biāo)準(zhǔn)化使項(xiàng)目和服務(wù)有機(jī)統(tǒng)一，使政府文化部門之間、 政府文化部門與其他政府或組織之間的信息收集和傳達(dá)更有效率， 并能有效提高政府文化部門實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)目標(biāo)的效率水平[10]。 因此， 政府公共文化服務(wù)績效評估不可輕視運(yùn)用信息技術(shù)帶來的績效，該方面評估要考慮以下幾個方面：第一， 政府文化部門的信息技術(shù)系統(tǒng)是否為公共文化服務(wù)管理者提供足夠信息；第二，政府文化部門的信息技術(shù)系統(tǒng)是否構(gòu)成了一個持以貫之的結(jié)構(gòu)體系， 使當(dāng)前與未來的公共文化服務(wù)戰(zhàn)略規(guī)劃結(jié)構(gòu)體系保持連貫性；第三，政府文化部門是否實(shí)施了有意義的、跨年度的公共文化服務(wù)信息技術(shù)規(guī)劃，即是否制定了統(tǒng)一的公共文化服務(wù)信息技術(shù)規(guī)劃、 政府文化部門有關(guān)公共文化服務(wù)計(jì)劃制訂的投入是否合適、 覆蓋整個政府文化部門的正式信息技術(shù)計(jì)劃是否存在；第四，政府文化部門的工作人員是否有足夠多的信息技術(shù)培訓(xùn)， 從而可以使用或操作系統(tǒng)；第五， 政府文化部門能否評估和確認(rèn)信息技術(shù)系統(tǒng)的投資水平多少是合算的；第六，政府文化部門能否及時采購到需要的信息技術(shù)系統(tǒng)；第七，信息技術(shù)系統(tǒng)是否提升了政府文化部門與公眾的溝通機(jī)會和水平、向公眾提供公共文化服務(wù)的能力。

2.5 實(shí)行結(jié)果導(dǎo)向的政府公共文化服務(wù)績效評估，提升政府公共文化服務(wù)績效管理能力

結(jié)果導(dǎo)向評估所追求的目標(biāo)不僅僅是發(fā)現(xiàn)績效信息及結(jié)果的簡單量化， 而是通過結(jié)果導(dǎo)向評估方式來考察在政府的日常管理、 資源配置等政府決策中是否用到了績效信息， 它集中關(guān)注的是在特定投入組合基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的結(jié)果水平，而不是投入本身。結(jié)果導(dǎo)向是為了以不變之法改變政府常規(guī)及政府關(guān)系， 結(jié)果導(dǎo)向評估的做法一旦被采用即成為政府機(jī)構(gòu)辦事程序的一部分， 要充分發(fā)揮結(jié)果導(dǎo)向評估的優(yōu)勢， 必須將其視為可與其他管理制度相互作用并有助于改善其他管理制度效用的一種穩(wěn)定有效的管理制度，以此實(shí)現(xiàn)績效優(yōu)化。 在某種程度上，結(jié)果導(dǎo)向評估是對一種更理性的管理理念的承諾。 政府公共文化服務(wù)績效評估需要在深刻認(rèn)識結(jié)果導(dǎo)向內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，首先，根據(jù)利益相關(guān)者的投入及先前績效，以結(jié)果為導(dǎo)向進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃，使公共文化服務(wù)項(xiàng)目有明確的意圖、各個項(xiàng)目目標(biāo)之間相通；其次，建立相互連接的績效指標(biāo)，有效、準(zhǔn)確的衡量政府公共文化服務(wù)結(jié)果， 及時反映公共文化服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)展情況；最后，績效信息被傳達(dá)給政府文化部門、公眾及特定的決策場所，為戰(zhàn)略目標(biāo)制定、資源配置、公共文化政策制定、 績效監(jiān)測及績效提升等提供充分的信息資源。建立這樣一種計(jì)劃、決策和執(zhí)行融為一體的績效評估信息體系， 可以促進(jìn)政府文化部門優(yōu)化配置有限的公共文化服務(wù)資源， 利用績效合約方式外包公共文化服務(wù)供給， 進(jìn)而提高公共文化服務(wù)績效水平。而且，公共文化服務(wù)資金和結(jié)果對公眾是公開透明的， 公眾可以充分獲取公共文化服務(wù)績效信息，因此，以結(jié)果為導(dǎo)向的績效評估可以增加社會問責(zé)性，提高社會問責(zé)的客觀性，并改進(jìn)政府公共文化服務(wù)管理能力。

3 結(jié)語

開展政府公共文化服務(wù)績效評估的目的應(yīng)是以評估促進(jìn)政府公共文化服務(wù)績效管理能力的全面提升，該文基于當(dāng)前政府公共文化服務(wù)績效評估現(xiàn)狀，提出從財(cái)政績效、資本績效、人力資源績效、信息技術(shù)應(yīng)用績效、 結(jié)果導(dǎo)向管理績效5 個方面建構(gòu)政府公共文化服務(wù)績效評估體系。 由于不同時期政府公共文化服務(wù)績效評估重點(diǎn)會有所不同， 各評估維度的權(quán)重有所差異，因此，該評估體系可根據(jù)實(shí)踐發(fā)展的需要適當(dāng)調(diào)整評估維度的權(quán)重。