漢代行政監(jiān)察制度及其現(xiàn)代價值

梁 娟

中國行政監(jiān)察歷史可追蹤至戰(zhàn)國時期，當時負責管理書籍文獻的御史已有監(jiān)察責任。至秦朝時，監(jiān)察制度逐漸成形，中央設(shè)御史大夫職掌監(jiān)察，地方設(shè)監(jiān)御史(郡監(jiān))以監(jiān)察郡內(nèi)各項工作，且監(jiān)御史(郡監(jiān))獨立于地方郡縣制的編制之外，不受郡守管轄，至此時，行政監(jiān)察機制已較為完善。行政監(jiān)察發(fā)展至漢朝以后出現(xiàn)巨大轉(zhuǎn)折，形成了具有現(xiàn)代制度特征的行政監(jiān)察體系和制度。漢代建立的網(wǎng)絡(luò)化行政監(jiān)察制度對于維護封建專制統(tǒng)治、封建王朝繁榮以及整飭官員作風、提高官員政績有著重要作用。因此，在行政制度史視域下分析和探討漢朝行政監(jiān)察制度的現(xiàn)代價值，對于完善當下我國行政監(jiān)察制度有著非常大的理論價值與現(xiàn)實意義。

一、基本內(nèi)容：沿襲秦制，立法創(chuàng)新

漢襲秦制，在中央與地方均設(shè)立相應(yīng)職位，以加強對中央與地方的各項工作的監(jiān)察，漢朝在此基礎(chǔ)上也對秦朝行政監(jiān)察機制做了補充和完善。在中央監(jiān)察層面，既有皇帝直接領(lǐng)導的御史大夫和司隸校尉分別監(jiān)察公卿百官和京畿官吏，又有丞相所領(lǐng)導的司直，“掌佐丞相舉不法”，協(xié)助丞相監(jiān)察百官；在地方監(jiān)察層面，既有中央特派官員部刺史奉皇命察舉各郡國，“掌奉詔條察州”，又有郡常駐的督郵“案訊諸囚，平其罪法，論課殿最”。此外，漢代的行政監(jiān)察在制度上也出現(xiàn)非常大的進步，朝廷曾先后頒布了《監(jiān)御史九條》《六條察郡之法》，這些法律劃定了后續(xù)監(jiān)察官員的職權(quán)范圍，有了新的突破。

在中央監(jiān)察層面，設(shè)置御史大夫、御史臺與丞相司直監(jiān)察百官，設(shè)置司隸校尉監(jiān)督京畿官吏。御史大夫負責輔佐丞相，統(tǒng)領(lǐng)史丞和中丞。御史丞下屬御史及掾吏等人負責協(xié)助御史大夫辦理政務(wù)。御史中丞領(lǐng)導侍御史15人，分管皇帝直接交辦的監(jiān)察工作，“掌圖籍秘書，外督部刺史，內(nèi)領(lǐng)侍御史員15人，受公卿奏事，舉劾按章”。西漢末年，改御史大夫為大司空，東漢光武帝設(shè)御史臺，以御史中丞為主監(jiān)督百官。元狩五年(前118)，漢武帝設(shè)丞相司直，協(xié)助丞相監(jiān)察百官，雖官職不及御史大夫，但高于御史中丞。此外，漢武帝還設(shè)立了司隸校尉，以此來監(jiān)察京畿官吏，“掌察舉百官以下，及京師近郡犯法者”。

在地方監(jiān)察層面，西漢時期設(shè)立丞相史，以監(jiān)察地方官員為要職。漢武帝時設(shè)立十三州即十三監(jiān)察區(qū)，由12名刺史與1名司隸校尉(負責京畿地區(qū))掌地方監(jiān)察。刺史作為中央特派監(jiān)察地方的官員，無立法與行政權(quán)，僅負責監(jiān)察，與地方官員無任何管轄關(guān)系，接受御史中丞的垂直監(jiān)察，直接對皇帝負責。各刺史每年八月巡察所負責的郡縣，考核政績，并將實情于年末上奏于皇帝。為確保刺史履行職責，漢武帝專門制定“六條問事”，“六條”之外，刺史概無權(quán)插手，為官階較低的刺史行使監(jiān)察職能提供了法律保障。除中央的特派官員部刺史與司隸校尉外，地方還設(shè)立郡督郵和廷掾，負責監(jiān)督縣級和鄉(xiāng)級官吏。

二、主要特征：互制獨立，官卑權(quán)重

漢代行政監(jiān)察制度內(nèi)容豐富，主要有三個特征：

首先，各監(jiān)察系統(tǒng)形成網(wǎng)絡(luò)，相互牽制。在漢代的監(jiān)察系統(tǒng)中，在中央監(jiān)察層面，設(shè)置御史大夫、御史臺與丞相司直監(jiān)察百官，設(shè)置司隸校尉監(jiān)督京畿官吏；在地方監(jiān)察層面，設(shè)置十三州刺史以監(jiān)察郡國。御史中丞屬于常設(shè)的監(jiān)督機構(gòu)官員，領(lǐng)導15位侍御史，負責監(jiān)督中央與地方的官吏，還可監(jiān)督部刺史，對負責監(jiān)察百官的丞相司直與負責監(jiān)察京畿官員的司隸校尉均有監(jiān)察的權(quán)利。丞相司直屬于丞相府，由丞相直接領(lǐng)導，負責協(xié)助丞相監(jiān)察百官，雖其官職不及御史大夫，但高于御史中丞，故監(jiān)察權(quán)極大。司隸校尉負責監(jiān)察京畿官員，有權(quán)監(jiān)察御史大夫與丞相司直，但司隸校尉又是地方的監(jiān)察官，受御史中丞的監(jiān)察。部刺史屬于常設(shè)的地方監(jiān)督官員，負責監(jiān)督地方官吏，但部刺史又受監(jiān)督于御史中丞?？ぶ?，設(shè)立郡督郵負責監(jiān)察縣級官吏以及廷掾監(jiān)察鄉(xiāng)級官吏等。漢代的行政監(jiān)察由中央到地方均處于相互監(jiān)察中，以權(quán)力監(jiān)督權(quán)力，并交織成復雜的網(wǎng)絡(luò)，對于維護朝代的穩(wěn)固、整飭官員作風、提高官員政績發(fā)揮著重要作用。

其次，各監(jiān)察系統(tǒng)具有獨立性。漢代行政監(jiān)察官員均由上級直接領(lǐng)導，不需要對同級的地方行政長官負責。負責監(jiān)察地方官吏的刺史不屬于地方的編制，不受各地方長官的管轄，僅接受御史中丞的監(jiān)督，對皇帝負責。丞相系統(tǒng)專對丞相負責，以監(jiān)察百官為職要。司隸校尉則是皇帝的“特派員”，直接對天子負責。東漢光武帝設(shè)御史臺，是當時的獨立機構(gòu)，以御史中丞為主要負責人，以督查百官行徑為己任。當時的刺史則是由天子親自調(diào)遣選用，負責監(jiān)察百官，刺史的選拔還遵循地域回避制度，以減少監(jiān)察官員地方官員勾結(jié)。部刺史除“六條問事”外，不得插手地方其他事務(wù)，從制度上明確規(guī)定監(jiān)察官員的職責，約束監(jiān)察官員行為。由于刺史不屬于地方機構(gòu)人員編制，故不受地方行政長官約束，可以避免出現(xiàn)地方官員牽制刺史而致使刺史不能全力履職的現(xiàn)象。御史大夫、丞相司直與司隸校尉相互監(jiān)察，獨立又不混亂，各盡其責。

再次，監(jiān)察官員官卑卻權(quán)重。千石御史中丞擁有監(jiān)察萬石丞相的權(quán)力，而二千石司隸校尉卻可監(jiān)督文武百官；丞相中央特派官員部刺史俸祿六百石，以“六條問事”，“六條”之外，部刺史均不得插手地方政務(wù)，但六百石刺史卻監(jiān)察著郡國級別的高級官員。這種官職較低、權(quán)力較大的官員能夠放心大膽去監(jiān)察。授小官以大權(quán)，“夫秩卑而命之尊，官小而權(quán)之重，此小大相制內(nèi)外相維之意也”。正是漢代監(jiān)察官員秩卑而權(quán)重，才能充分發(fā)揮監(jiān)察職責，達到整飭吏治、清明政治環(huán)境的效果。

三、現(xiàn)代價值：完善法律，強化監(jiān)督

漢代的行政監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部相互獨立卻又相互牽制、相互制衡，交織成復雜的網(wǎng)絡(luò)，監(jiān)察官員官卑權(quán)重，有利于朝廷各官員認真履行職責。同樣，漢代行政監(jiān)察機制對完善我國行政監(jiān)察制度建設(shè)有較大的參考價值。

首先，完善監(jiān)察法制建設(shè)。明確的法律條文既能夠約束公職人員的行為，又為公職人員的作為提供了依據(jù)。漢代重視行政監(jiān)察制度化并不斷完善。盡管作為漢代頒布的第一個監(jiān)察法律《監(jiān)御史九條》的具體內(nèi)容不見于記載，估計它同武帝時的“六條問事”會有某些共同之處[1]。漢武帝頒布的《六條察郡之法》明確了刺史的職責范圍，最大限度保障了監(jiān)察工作的有序公正運行。我國在2017年修訂并頒布《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》，確保黨內(nèi)巡視工作的可執(zhí)行、易操作；2018年頒布《中華人民共和國監(jiān)察法》并同時廢止《中華人民共和國行政監(jiān)察法》，確保紀檢監(jiān)察機關(guān)有法可依。在新時代全面推進依法治國背景下，在不斷完善、更新我國的行政監(jiān)督法律法規(guī)的同時應(yīng)及時跟進相關(guān)配套法規(guī)制度的完善，比如公職人員財產(chǎn)申報制度，促進我國監(jiān)察工作有序高效進行。

其次，明確監(jiān)察機構(gòu)獨立性。監(jiān)察機關(guān)的獨立性關(guān)系到監(jiān)察人員能否不受外界因素的干擾，繼而能夠放心、勇敢監(jiān)察，切實發(fā)揮監(jiān)察的實效。漢代的行政監(jiān)察制度采取單一的垂直管理，由上級直接領(lǐng)導，成功地避免多重領(lǐng)導出現(xiàn)的混亂與舞弊現(xiàn)象。2018年頒布的《中華人民共和國監(jiān)察法》規(guī)定，“國家監(jiān)察委員會是最高監(jiān)察機關(guān)，對全國人民代表大會及其常務(wù)委員會負責，并接受其監(jiān)督”“地方各級監(jiān)察委員會對本級人民代表大會及其常務(wù)委員會和上一級監(jiān)察委員會負責，并接受其監(jiān)督”“做到監(jiān)察機關(guān)直接向人大和上級監(jiān)察部門負責，并由上一級權(quán)力機關(guān)進行嚴格的責任考核，使監(jiān)察機構(gòu)真正成為上級監(jiān)察機構(gòu)的派出機關(guān)?！盵2]盡管確保了監(jiān)察機構(gòu)的地位獨立，但是我國公務(wù)員的任職未實現(xiàn)地域回避，未能實現(xiàn)人事獨立。建議在選拔監(jiān)察人員時遵循地域回避制度并且做到“人員的選拔任用、管理和晉升等工作都交由監(jiān)察委員會自己負責，使其通過專業(yè)的考核機制選拔出需要的人才，組建一支忠誠干凈且有擔當?shù)谋O(jiān)察隊伍”[3]。

再次，加強對監(jiān)察的重視程度。第一，提高監(jiān)察機構(gòu)與人員的權(quán)威。漢代行政監(jiān)察系統(tǒng)官員官卑但是權(quán)重，社會地位高，才能大膽監(jiān)察。為此，要不斷提高監(jiān)察人員的待遇和地位，將人大的行政監(jiān)督職責落實到位，提升行政監(jiān)察機構(gòu)的權(quán)威。通過對監(jiān)察人員的嚴格把關(guān)與培訓，提升監(jiān)察人員的工作作風，在全社會營造出監(jiān)察機構(gòu)與監(jiān)察人員的權(quán)威氛圍，達到整飭吏治、凈化政治環(huán)境的效果。第二，多途徑獎勵監(jiān)察人員。作為公職人員，監(jiān)察人員的職責是監(jiān)察官員，但獲得報酬也不失為激勵的一種手段。通過現(xiàn)金獎勵或提高待遇加強對監(jiān)察人員以及家屬的保護等途徑，緩解監(jiān)察人員的心理畏懼感，引導監(jiān)察人員大膽完成監(jiān)察工作，敢于糾察。第三，加強對監(jiān)察機構(gòu)的監(jiān)督。在漢代的監(jiān)察系統(tǒng)中，地方與中央分設(shè)御史大夫、丞相司直與司隸校尉三系統(tǒng)相互監(jiān)督，繼而使得由中央到地方均處于彼此監(jiān)察中，以權(quán)力監(jiān)督權(quán)力，并交織成復雜的網(wǎng)絡(luò)，對于維護朝代的穩(wěn)固、整飭官員作風、提高官員政績發(fā)揮著重要作用。這種監(jiān)察機制非常值得現(xiàn)代行政監(jiān)察制度學習借鑒，因而“必須建立對行政監(jiān)察機構(gòu)的監(jiān)督體系”[4]，以此來加強對監(jiān)察機構(gòu)的監(jiān)督。