論包拯的吏治思想及其當代啟示

陶 宇，張小姣

(皖西學院 法學院，安徽 六安 237012)

包拯，字希仁，于宋朝中后期宋仁宗天圣五年(1027年)考取進士，至嘉裕七年(1062年)任職樞密副使，在任職35年里，包拯曾擔任監(jiān)察御史里行、監(jiān)察御史、知諫院、諫議大夫、御史臺臺長、三司使、樞密副使等監(jiān)察官職。仕途中，包拯的數(shù)次調(diào)任和國家監(jiān)察官職體系密切相關(guān)，同時，包拯本人的清官作風，其“清心為治本，直道是身謀”的為官思想令他關(guān)注官吏選拔考核、預(yù)防腐敗、懲處官吏犯罪等。由此包拯在實踐中得出了一套針對當時官吏治理的系統(tǒng)思想[1]。

一、包拯吏治思想的背景

北宋初期，宋太祖趙匡胤陳橋兵變，為維護統(tǒng)治，防止篡位，趙匡胤在借鑒前人的基礎(chǔ)上開創(chuàng)屬于宋朝的統(tǒng)治模式，統(tǒng)治模式的核心是“文貴武賤，守內(nèi)虛外”，宋朝統(tǒng)治者在全國各地建設(shè)學校，鼓勵教育發(fā)展，在文人逐漸壯大的同時，沿襲唐朝的科舉制度錄取官員，統(tǒng)治國家。

但和唐朝不同的是，宋朝每年錄取的官員數(shù)量約為唐朝的五倍。據(jù)史料記載，宋朝(960年—1279年)科舉取士人數(shù)約十一萬人，平均每年錄取三百人左右。而唐朝(618年—907年)科舉取士人數(shù)共計約兩萬人，平均每年七十人左右。這一登科人數(shù)還遠超于之后的元、明、清各朝代，足以看出官員隊伍的龐大[2]。包拯曾在上奏中指出：“臣伏見景德、祥年間，文武官總九千七百八十五員，如今內(nèi)外官屬總一萬七千三百余員，其未授差遣京官使臣及守選人不在數(shù)內(nèi)，此官員數(shù)量已經(jīng)遠超前朝?！盵3](P140)

同時，宋朝官員的待遇非常優(yōu)渥，后世有學者稱“宋朝是文人的天堂”，宋朝官員的工資分為俸錢、津貼、補貼，宋神宗時期，文官的每月俸錢多于明代官員每年俸銀收入。俸銀之外，還包括祿俸和衣賜。宋朝京官除基本俸錢外另有“添支”，開封府尹每月“添支”一百貫錢。地方官員則是“職田”，根據(jù)職務(wù)分配土地，收取租金。官員補貼包括米、面必需品，羊、馬匹牲畜和其他廚料、薪碳等生活用品。宋朝宰相，除每月充裕工資外，各季服裝布料共一百五十匹，糧食祿粟月一百石；至于地方官員，按照職位不等，每月工資十二千至二十千，祿粟月五至三石[4]。

司法方面，宋太祖趙匡胤經(jīng)歷五代亂事后，認為朝中武將會動搖統(tǒng)治，于是杯酒釋兵權(quán)，設(shè)立組訓立于宗廟供后世子孫誦讀，“不得殺士大夫及上書言事者，違背此誓的子孫，天必殛之?！盵5](P876)此后，北宋繼位者嚴格貫徹這一組訓。呂大防評價宋朝官員犯罪，“前代(對官員)多深用于刑，大者誅殺，小者遠竄，只有宋朝處罰最輕，臣子犯罪，僅是罷免斥責，這是統(tǒng)治者寬仁的方法。”[6](P10843)

官制體系方面，由于宋朝官員數(shù)量遠超于現(xiàn)實統(tǒng)治需要，宋前期誕生出符合統(tǒng)治模式的官制體系。元豐改制前，宋前期官制分“官”“職”“差遣”，“官”又稱“本官”“寄祿官”，用于確定等級、俸錢。“職”指名譽頭銜，用于確定資歷、威望、添支?！安钋病敝刚莆諏崣?quán)的官職，如知襄州事。元豐改制后，“官”與“職”相結(jié)合[7]。這種官職體系下，“官員不知自己職責者，極為普遍，其官員之間存在差別，有官、有職、有差遣?！盵6](3768)官員事務(wù)零散瑣碎，職務(wù)邊界模糊不清，權(quán)力互相分散制約，常引發(fā)彼此推諉，沒有官員愿意真正做事的現(xiàn)象。而根據(jù)宋朝的官員考核制度，官員在任職期間只要無過就能升職，因此，宋朝龐大的官員隊伍中，一直都存在著不求上進的消極思想。

官吏體系的缺陷導致宋王朝中后期冗官嚴重，“享受俸祿者日增，普通民眾日耗，則國計民力安得不窘乏哉”[3](P140)，國家財政困難，積貧積弱，行政權(quán)力極為分散，不利于維護統(tǒng)治，官員數(shù)量龐大，違法犯罪、貪污腐敗、苛政害民現(xiàn)象盛行。

二、包拯的吏治思想

(一)選拔官吏，公平公正

宋朝做官途徑主要分四種，分別為科舉、蔭補、制舉、特招。宋朝科舉，“?？啤笔浅ＴO(shè)之科，類似于現(xiàn)代高考，“?？啤背M士科外，包括諸科、九經(jīng)、五經(jīng)等科?？忌锛緟⒓余l(xiāng)試，通過鄉(xiāng)試后，冬末前去京城，次年開春，由禮部主持考試?！俺？啤笨碱}包括詩、賦、論、貼，考試范圍囊括《論語》《春秋》等經(jīng)典書籍。二是蔭補，又稱補蔭、恩蔭，此種方式得官，不僅止于直系子孫，也可以蔭補家族旁支、官員門客。蔭補包括每三年一次的大禮蔭補，官員退休和官員去世時的蔭補，宋朝官員子弟通過蔭補入仕為官的數(shù)量要遠超其他朝代[8]。三是制舉，常選科舉外，還有制科，是除定期科舉外的不定期小規(guī)?？荚?，“制舉”考生的范圍限制比科舉寬泛，當朝官員、平民百姓皆可參加，已經(jīng)在科舉中取得名次的考生也可參加，嘉裕二年(1057年)，蘇軾兩兄弟在考取進士后，決定參加次年的制科考試，并取得名次。四是特招，政府可以特招心儀人才納入官員體系[2]。

多年的監(jiān)察官經(jīng)歷使包拯深刻明白，官員選拔是封建王朝維護統(tǒng)治的重要舉措，中央和地方官員水平直接影響封建王朝的決策和執(zhí)行，面對宋朝官員選拔制度中出現(xiàn)的層層問題，包拯提出自己的構(gòu)想和建議。在科舉取士方式上，包拯提出考試應(yīng)當重新啟用“封彌”①“謄錄”②方式保證公平，防止舞弊，“況且封彌謄錄，前朝也采用這種方式，雖非選取人才之制，稍協(xié)盡公之道。”[3](P16)并認為需“其逐處試官、監(jiān)試官如果涉及徇私枉法或者受賄舞弊，并于常法外加重處置。”[3](P16)他認為“洎取舍一謬，則出現(xiàn)的是非爭端，不僅是抑絕寒素，竊慮天下因此構(gòu)起訴訟爭端多矣?！盵3](P15)在科舉取士的內(nèi)容上，包拯奏，“三題競作，百篇來上，不超過數(shù)日，升降天下士。對于錄取選用，這是精準的選拔辦法么？臣亦恐這并非進賢退不肖之長策也?！盵3](P4)僅憑三道題便可錄取各地官員，這種做法太過隨意，科舉考試需要改進考試內(nèi)容，國家需對考生仔細甄別，認真考察。“精選其有寶才者，擢而任之。”[3](P24)

對于蔭補制度，宋朝蔭補制度錄取的官員遠超其他朝代，朝中大臣去世后，蔭補其后代、門客多達十幾人，包拯建議對待蔭補制度錄取的官員，仍然要采用考試方式予以公平選拔，“考生如果內(nèi)習詞業(yè)者，或論，或詩賦，考生如果習經(jīng)業(yè)者，需各專一經(jīng)；(只有)試墨義等考試及格者，才能選拔為官員或差遣?！盵3](P46)包拯認為如果沒有通過考試而隨意錄用蔭補官員，則會傷害民生，有損公平，引發(fā)階級矛盾，不利于國家統(tǒng)治[3](P46)。

(二)以德選官，任人唯賢

包拯在一生仕途中堅定按照當朝為官，須德行兼?zhèn)涞睦砟睿J為“若中外各得其人，同心協(xié)力處理政務(wù)，則陛下垂共抑成，無無事矣?！盵3](P214)在《包拯集校注》中，包拯認為“廉直退讓有才之士?！盵3](P217)即品德和才能是合格官員的基本要素。

宋朝官員任免、升遷實行磨勘授官制度，宋仁宗時期，文官三年一遷，武官五年一遷，雖然有考核標準，但官員只要任職期滿，即可升遷。這使得宋朝官員們不論政績，只論資歷，但包拯認為要以官員的成績作為升遷的主要依據(jù)[3](P24)，僅憑資歷便可以得到升遷不利于官員為民辦事，執(zhí)行中央命令，同時以實際成績作為升職根據(jù)也沖擊了宋仁宗時期官員們“不求無功，只求無過”的思想。并且包拯上書選派差遣官員也應(yīng)當按照品德和才能，而不是順序和資歷，“臣竊見審官院差京朝官遵循舊例，以到院先后(順序)為條件，并沒有仔細辨別德行，論次殿最，清濁一溷，但以名次補缺而已，這并不是委任重近臣審擇之意?！盵3](P224)

宋朝盛行官員薦舉，宋代政府高官可向中央引薦地方官員去中央任職，宰相、御史中臣可引薦地方官員擔任地方轉(zhuǎn)運史。包拯當時經(jīng)中央官員推薦，于慶歷三年(1043年)十一月被任命為監(jiān)察御史里行，后任監(jiān)察御史[9]。

包拯指出官員薦舉的弊端，被舉薦的官員“罪行免死猶未塞責；而擔保者(處罰)止從輕典，這樣恐怕不足以懲戒舉薦的官員?！盵3](P44)為遏制官員互相勾結(jié)，包拯提出舉薦者和被舉薦者實行“連坐”，即“委是精當，方得以次選用。如擢用后稍下如舉狀，并請求舉薦者和被舉薦者同坐重行朝典。”[3](P44)包拯在這方面以身表率，至和二年，他因任陜西轉(zhuǎn)運使時，舉薦鳳翔監(jiān)稅盧士安不當，以“連坐”，受到處罰，調(diào)出原來官職，任命為兵部員外郎、池州知州[9]。他認為仁宗時期監(jiān)察官員“皆以資歷順序決定升遷，或由其他官員薦舉，間容溋進，未甚得人，導致地方民眾必受其害?！盵3](P214)而諫議大夫的人選需要磨勘改官，如“曾經(jīng)職司，委是長期以來有才望，為眾位官員同僚推薦者，方能轉(zhuǎn)任諫議大夫，其余不得進入，止授以大卿監(jiān)?！盵3](P222)他又上書再次強調(diào)“請選一向有才能公直廉明之人擔任職務(wù)，不以資歷順序深淺作為限制?！盵3](P215)

此外，包拯認為，無優(yōu)秀的才能，又無廉潔品德的官員如江西路劉偉、利州路李熙輔，平庸無能眾所周知，不是合格的官員。他彈劾宰相宋癢“在位七年，毫無建樹……而依然接受俸祿，安處洋洋，以為得策……亦乞治正其罪，加重處罰，罷黜官職?！盵3](P180)

(三)嚴懲貪污，彈劾臟吏

在后世整理的《包拯集編年校補》中，出現(xiàn)的各類違法犯罪官員共64人，分為瀆職犯罪、貪污腐敗、苛政害民、貪慕虛榮類官員[10]。包拯認為“外則黝郡縣守令不才貪播苛虐之輩，以利于民內(nèi)則辨公卿大夫無狀謅俊朋比之徒，肅清朝堂?！盵3](P3)

包拯上書，官員王渙已經(jīng)有過貪污受賄之罪，后來又重新任命為榷貨務(wù)，包拯認為“此人奸詐狡猾，而榷貨務(wù)工作繁重，涉及金錢交易，不能差遣王渙負責，應(yīng)選舉精通財利、有心力、清廉強濟朝臣兩員，擔起責任，必能辦集?！盵3](P166)包拯在《請贓吏該恩未得敘用》《乞不用贓吏》上奏之中，表明要對貪官污吏進行嚴懲，他指出“今天下郡縣廣闊，官吏眾多，而臟污頻發(fā)，無日無之，對于這些貪贓枉法的官吏，國家更應(yīng)當依照條例從重處罰，不能被赦免，也不能被錄用?！盵3](P230)同時建議統(tǒng)治者完善監(jiān)察制度，定制法律，嚴肅懲處貪官污吏。

除此之外，包拯不斷彈劾違法官員，肅清官場風氣，官員閻士良在當?shù)貜娦匈I賣交易馬牛羊，獲取金錢，當?shù)匕傩詹豢白虜_，列舉他的罪狀達七十多狀，包拯認為對于此類官員需要迅速處理，相關(guān)人等一并處罰[3](P29)?？琳γ裾吖賳T郭承佑，肆意妄為，擾亂法律，放任手下官兵擾民滋事，并且在任期間未經(jīng)法律程序任意發(fā)配罪犯一兩百人，包拯上書，認為朝廷應(yīng)肅清這樣的官員[3](P158)。包拯還曾七次上書彈劾江南西路轉(zhuǎn)運使王逵，認為王逵行事偏頗、罔顧法律、苛政待民、肆無忌憚，州縣官員稍有不從，即被敲打，官吏民眾無告狀途徑，令人感慨。王奎在任江南西路轉(zhuǎn)運使時，命人將金錢財物上貢，民眾為了免于誅殺，逃進山洞，集結(jié)成兇黨。此后，官員王逵的職位不斷變化，而包拯則強烈要求朝廷嚴處此等官員，清理官場[3](P59)。貪慕虛榮類官員李昭亮，因為是皇親貴戚，所以對朝廷的任命百般推脫，要求留在京師，并懇求皇帝給他安排差事，包拯上奏此類官員懦弱平庸不足以擔負重任，希望皇帝認真考慮[3](P185)。三司使張堯佐，依仗是張皇后的叔父，不堪大任，但得到皇帝恩寵，在職位上利欲熏心，包拯不畏權(quán)貴，多次彈劾后，皇帝并沒有采納，反而授予張堯佐宣徽南院使、淮康軍節(jié)度使、兼景靈宮使、群牧制置使等四職位，制命一出，震驚朝堂。包拯和其他官員上奏中通過多方舉例，認為張堯佐的職位升遷不符合法律程序，仁宗迫于壓力，最終采納了包拯的建議[3](P155)。

在包拯的墓志銘中，后世評價道“其聲烈表爆天下人之耳目，雖外夷亦服其重名?！盵3](P274)包拯用一生來貫徹自己忠貞清廉的為官思想，他曾于康定元年(1040年)，任端州知軍州，大力興建教育交通，改善吏治，保障民生。端州善產(chǎn)硯臺，而以往在端州任職的官員，總會趁進貢之際多收取硯臺，用于行賄送禮，包拯聽后十分震怒，令人控制進貢硯臺的數(shù)量，任職期間屆滿沒有帶走一方硯臺，被后世稱贊。

三、包拯的吏治思想對當代的啟示

(一)公平公正選拔公務(wù)員，完善救濟方式

包拯在一生仕途中，曾多次強調(diào)官吏對于國家統(tǒng)治的重要性，官吏隊伍的整體素質(zhì)也反映了國家的實力?！爸螄?，務(wù)在舉賢”[11](P65)我國選拔官吏制度歷史源遠流長，從隋唐科舉制度逐漸演變?yōu)樾轮袊墓珓?wù)員錄用制度。新中國成立后，經(jīng)歷過干部錄用制度時期，20世紀80年代，我國頒布首個考試錄用干部文件，確立堅持公平競爭，通過考試選拔國家官員的原則。經(jīng)過摸索發(fā)展，1993年我國正式頒布《國家公務(wù)員暫行條例》，1994年國家公務(wù)員錄用考試舉行。2006年《中華人民共和國公務(wù)員法》正式實行，其中明確規(guī)定，相應(yīng)職務(wù)的公務(wù)員采用公開競爭、擇優(yōu)錄取的辦法。2018年修訂后的《中華人民共和國公務(wù)員法》，調(diào)整并完善職務(wù)、職級和分類管理相關(guān)規(guī)定，健全公務(wù)員保障機制[12]。

目前，公務(wù)員錄用考試分為筆試和面試，筆試包括行測和申論，面試為結(jié)構(gòu)化面試，主要包括情景模擬、無領(lǐng)導小組討論等[13]。

公務(wù)員錄用考試發(fā)展至今，參與人數(shù)廣泛且熱度居高不下，但是也存在相關(guān)問題。在考試至錄取過程的實際操作中，公平問題仍值得思考，有些工作單位會對考生的戶籍、性別、身份、學歷、年齡提出要求。此外，我國的公務(wù)員錄用考試存在救濟途徑不完善、申訴較難等問題。2003年張先著訴蕪湖市人事局取消公務(wù)員考試資格案中，雖然張先著勝訴，但原告要求被錄用至相應(yīng)單位的請求不予支持[14]。

包拯曾在上奏中建議改進科舉取士和蔭補錄取方式，最終目的是選拔真才實學，德才兼?zhèn)涞墓賳T，其選拔的程序要保證公平公正。我國的公務(wù)員錄用考試在秉行公開平等，競爭擇優(yōu)，堅持五湖四海，任人唯賢的同時，也要大力推進公務(wù)員錄用考試相關(guān)法律建設(shè)，建立專門的公務(wù)員錄用管理機構(gòu)。完善公務(wù)員錄用資格條件、筆試面試規(guī)范、公務(wù)員錄用體檢規(guī)范，建立完善的監(jiān)督體系和程序，加強各種方式的監(jiān)督，防止徇私舞弊。細化考試內(nèi)容，針對不同人才和學科，選擇更加專業(yè)的考核方式。逐步采取公務(wù)員聘用制模式，提高公務(wù)員內(nèi)部活力。圍繞公平理念，堅持程序正義，完善救濟渠道，更好地保證錄用全過程公平公正公開。

(二)關(guān)注貪腐重點領(lǐng)域，多舉措防腐

在十九屆中央紀委五次全會上，習近平總書記發(fā)表重要講話，要求要一刻不停推進黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，確?！笆奈濉睍r期目標任務(wù)落到實處[15]。

包拯曾上奏道：“臣聞廉者，民之表也；貪者，民之賊也。”[3](P230)他在當時即提出定制治貪，保證賞罰分明，提拔廉者，罷黜貪者。

據(jù)資料顯示，2020年全國紀檢監(jiān)察機關(guān)立案61.8萬件，堅持“蒼蠅”“老虎”一起抓，處分省部級官員和縣處級、鄉(xiāng)科級基層干部共10余萬人[16]。2020年1至11月，全國加大力度查處涉黑涉惡腐敗案件，其中，受到黨紀政務(wù)處分2萬余人，2千余人移送公檢法機關(guān)審查，內(nèi)蒙古自治區(qū)通遼市委原書記付鐵鋼，山西省高級人民法院原巡視員王志剛等一批官員于2020年被打掉[16]。然而，我國反腐敗斗爭態(tài)勢依然嚴峻，面臨著反腐機制不暢、腐敗黏性較強等問題。第十九屆中央紀委五次全會指出，金融科研等領(lǐng)域的腐敗問題依然嚴重，根據(jù)中紀委數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2020年接受審查調(diào)查的中管金融機構(gòu)干部里超過百分之四十來自銀行。同時，高?？蒲袉挝桓瘮∫彩侨珪珗蟮闹攸c，2020年，北方工業(yè)大學黨委副書記、校長丁輝等多名高校領(lǐng)導相繼被調(diào)查[16]。

包拯曾指出，“臣僚犯贓抵罪，不從輕貸，并依照條例施行，即使遇到大赦，也不錄用?！盵3](P230)對于新時代的反腐敗斗爭，國家更要建立預(yù)防性、刑事懲罰嚴厲的立法體系，進行專門立法，完善現(xiàn)有法律，此外要明確機構(gòu)之間的職責劃分，逐步健全反腐敗的專門機構(gòu)，建立長期有效的巡視監(jiān)督機制。在法律中明確公務(wù)員兼職、經(jīng)商等限制，逐步確立公務(wù)員家庭財產(chǎn)申報制度，如省部級、市局級、縣處級領(lǐng)導干部，每年提交申報材料并按照一定比例抽選公示。加強民主監(jiān)督和政治監(jiān)督，實行政務(wù)公開，并將公開事項和期限列入相關(guān)規(guī)定，確保反腐敗舉報方式的暢通，不斷開辟新的反腐渠道，并明確規(guī)定對于舉報人的保護和救濟[17]。關(guān)注重點領(lǐng)域的腐敗問題，要聚焦易滋生腐敗、金錢流動大的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，仔細核查與政府相關(guān)的國企部門、科研機構(gòu)、基礎(chǔ)建設(shè)、重點項目等領(lǐng)域[16]。

(三)加強干部教育培訓，樹立理想信念

“尚賢，政之本也”，包拯在一生仕途中始終把“清心”“修道”作為自己為官原則，在其上奏《論取士》《天章閣對策》指出官員須德行兼?zhèn)洌瑸閲鵀槊?。在《彈張若谷》《彈宋庠奏》中，指出這些官員苛政害民、貪慕虛榮、才不堪任，雖未違法犯罪，但既無才能，也無廉潔的品德，在其位不謀其事，有害于民。面對此種情況，在新形勢新機遇的挑戰(zhàn)下，需加強對干部的教育培訓。

習近平總書記曾在黨的十九大報告中提出，建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化干部隊伍。我國干部教育培訓規(guī)劃中已明確干部培訓原則、要求和方向[18]。干部培訓要進行周密的培訓規(guī)劃，重點圍繞完善培訓體系、豐富培訓內(nèi)容、健全分級培訓體制方面下功夫。加強干部教育培訓中的理想信念教育和黨性教育，以紅色資源為基礎(chǔ)，使得領(lǐng)導干部在教育中明確信念，牢固底線。加強干部教育培訓中的紀律培訓，嚴格紀律要求，利用重大案例等方式提醒學員，堅守紀律底線，強化規(guī)矩意識，爭做清正廉潔的表率。同時要積極創(chuàng)新培訓的方式方法，更加貼近新時代的需求，采用直播、互聯(lián)網(wǎng)等新型方式，提高干部政治素養(yǎng)，引導各級干部不忘初心、牢記使命，保持堅強的政治定力。通過清正廉潔教育，使干部自覺用政治紀律規(guī)范自己，警示自己，達成風清氣正的政治生態(tài)。同時，干部教育培訓要積極學習理論成果，提高專業(yè)能力，強化實踐本領(lǐng)[18]。

四、結(jié)語

包拯一生清正廉潔、嚴于律己、剛正不阿、疾惡如仇、敢于揭露官吏中的不法行為，提出系統(tǒng)的吏治思想，包拯曾曰：“后世子孫仕宦，有犯贓者，不得放歸本家，死不得葬大塋中。不從吾志，非吾子若孫也?！盵6](P10318)京城百姓稱贊：“關(guān)節(jié)不到，有閻羅包老?！盵6](P10317)胡適先生曾指出，包拯是一位箭垛式的人物。包拯的吏治理論和為官作風影響后世封建王朝，不僅為后世官吏治理提供依據(jù)，而且在社會民間形成膾炙人口的戲曲和話本，成為中華傳統(tǒng)文化不可或缺的部分，塑造出獨特的文化符號。此外，包拯的官吏選拔、官吏考核、懲治貪腐思想對現(xiàn)代我國公務(wù)員選拔、考核、培訓、監(jiān)督等制度建設(shè)具有重要意義，同時也為現(xiàn)代黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭提供歷史借鑒。

注釋：

① 又稱“糊名”。貢舉考試考校試卷的一項規(guī)定。唐命試者在試卷上自糊姓名。

② 所謂“謄錄”，就是抄寫試卷，是宋朝用于杜絕舞弊的方法之一。舉子的親筆試卷稱真卷，譽錄后送歸封彌官存檔；譽錄的卷子稱草卷，送給考官評閱。謄錄與封彌合稱彌封謄錄制。