地方設(shè)立行政收費范圍的界定

文/經(jīng)亞龍（華東政法大學(xué) ，上海 200042）

內(nèi)容提要：地方設(shè)立行政收費范圍，存在設(shè)立內(nèi)容范圍與設(shè)立權(quán)限范圍混亂的問題。從行政收費論的角度出發(fā)，地方設(shè)立行政收費應(yīng)基于以服務(wù)為目的的補償和以管理為目的的引導(dǎo)要素，充分考慮合法性原則，兼顧地方特殊情形。補償和引導(dǎo)收費的具體內(nèi)容都不宜過度描述，地方設(shè)立補償類收費重在程序控制，引導(dǎo)類收費的內(nèi)容可以參照《立法法》第七十二條，而地方設(shè)立的權(quán)限應(yīng)歸屬于省級地方性法規(guī)、規(guī)章與人大的決定。借鑒許可、處罰和強制三部法律的立法經(jīng)驗，地方設(shè)立行政收費范圍的法律條文，采用“設(shè)立權(quán)限+設(shè)立內(nèi)容”的模式，服務(wù)目的產(chǎn)生的補償收費，由省級地方性法規(guī)、規(guī)章或人大決定進行設(shè)立；管理目的產(chǎn)生的引導(dǎo)收費，則由省級地方性法規(guī)設(shè)立。

“放管服”改革背景下，全面優(yōu)化營商環(huán)境，“減費”成為當(dāng)前政府工作的重要方向，更是擺在地方政府面前的難題?！皽p費”的本質(zhì)是行政收費法治化的過程，在地方尚未厘清自身行政收費范圍的前提下，討論如何“減費”的基礎(chǔ)也就欠缺。盡管長期的收費清理工作緩解了行政收費失控的局面，但以地方行政收費范圍界定為代表的行政收費問題，仍沒有得到妥善的解決。以“行政收費法”的出臺為目標(biāo)，地方行政收費范圍界定承啟行政收費的設(shè)定種類，關(guān)系到地方行政收費的設(shè)定內(nèi)容與設(shè)定權(quán)限劃分，是收費法治化中不可忽視的內(nèi)容。

一、地方設(shè)立行政收費范圍的混亂

當(dāng)前地方行政收費的項目，主要體現(xiàn)在全國性收費清單目錄和地方性收費清單目錄上。在全國性的收費清單中，收費項目主要由法律法規(guī)或財政部等政策文件設(shè)立，全部或部分繳入地方國庫中；而在地方性的收費清單中，收費項目由地方設(shè)立，費用則繳入地方國庫。本文討論的地方設(shè)立行政收費問題，集中在后者，即地方設(shè)立的行政收費項目中。

（一）地方設(shè)立行政收費內(nèi)容范圍的混亂

伴隨著收費項目清理、收費項目清單化和“減費降稅”等一系列政策的推行，地方設(shè)立的行政收費項目逐步實現(xiàn)了精簡化、明確化，一定程度上緩解了過去收費失控的老問題，但地方設(shè)立行政收費中收與不收的矛盾依舊存在，甚至在新形勢下出現(xiàn)了新變化。

參照中國政府網(wǎng)中全國政府性基金和行政事業(yè)性收費目錄清單，對部分行政收費項目（同時將類似的收費項目進行類別劃分）和征收的地方進行梳理，如表1所示：[1]

表1 地方設(shè)立行政收費內(nèi)容（摘要）

諸多類型的收費項目在地方征收的情形各不相同。如機動車道路停車費用，地方以公共車位資源緊張為由征收費用，上海、江蘇和廣東三地將其列為征收項目。但對比其他省市沒有將該項目列入征收范圍，因經(jīng)濟發(fā)展、社會環(huán)境等因素的差異，允許地方自主確定收費內(nèi)容的考量，某種程度上掩蓋了設(shè)立行政收費范圍的混亂。

（二）地方設(shè)立行政收費權(quán)限范圍的混亂

地方設(shè)定行政收費范圍的依據(jù)混亂，表現(xiàn)為地方設(shè)定行政收費依據(jù)與具體行政收費項目設(shè)定依據(jù)的混亂。比如，有的地方規(guī)定，省級地方性法規(guī)是設(shè)立收費的最低要求，而《陜西省行政事業(yè)性收費管理條例》則認可設(shè)定收費的最低依據(jù)是省人民政府及其財政部門、價格主管部門的批準(zhǔn)文件。具體行政收費項目設(shè)定依據(jù)的混亂，體現(xiàn)在兩方面：不同地區(qū)內(nèi)，收費依據(jù)存在明顯的層級差異；而同類收費項目，不同地區(qū)的設(shè)定依據(jù)也各有不同。如表2所示，以上海、廣東、河北三地為例，上海設(shè)立收費的文件相對豐富，對比廣東、河北，以規(guī)范性文件設(shè)立收費項目占了很大的比重，尤其是河北，所有項目都依據(jù)規(guī)范性文件設(shè)立。而以養(yǎng)犬管理服務(wù)費為例，同種類的費用，上海等地是由省級地方性法規(guī)作為主要的依據(jù)來源，天津則是以人大常委會公告的形式，三個設(shè)區(qū)市是市級地方性法規(guī)，河北、福建等地則是以規(guī)范性文件的形式。無論從橫向還是縱向觀察，具體行政收費項目的設(shè)定依據(jù)都是雜亂無章的，不存在法律上的邏輯聯(lián)系。

表2 地方設(shè)立行政收費權(quán)限（摘要）

（三）地方設(shè)立行政收費范圍混亂的成因

早期有觀點認為，收費的混亂和公共投入，特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的薄弱存在密切聯(lián)系。[2]但社會物質(zhì)生活水平的提高，以及政策的調(diào)控，仍沒有徹底解決行政收費混亂的難題，反而使收費問題成為一種“慢性病”。以地方設(shè)立行政收費范圍的問題為導(dǎo)向，范圍混亂的根本原因體現(xiàn)在理論和規(guī)范兩個層面。

一方面，地方設(shè)立行政收費缺少理論體系，政策決策者的意見在范圍的界定中產(chǎn)生了重要影響。首先，地方設(shè)立行政收費范圍和理論基礎(chǔ)之間的關(guān)系相輔相成，收費理論的缺位限制了行政收費范圍的界定，尤其是沒有兼顧到地方界定行政收費范圍的特殊性。收費在中國社會的實踐遠大于理論體系的構(gòu)建，對于過去的設(shè)立主體而言，收費可能就是一個決定或一句話，因此收費內(nèi)容繁多，收費的實踐演變成一種權(quán)力不受控制的擴散。其次，設(shè)立主體對于收費理論運用不當(dāng)，經(jīng)不起推敲。例如《福建省行政事業(yè)性收費管理條例》中規(guī)定：管理類收費，“按照補償成本的原則”確定，管理支出的成本并不易核算，也不是所有管理行為都有特定成本支出。最后，收費理論本身的不成熟，也使得地方設(shè)立收費借鑒困難。當(dāng)前的收費理論面向的是較為普遍的收費問題，針對的是“行政收費法”收費種類的設(shè)定，但對地方如何設(shè)定收費的研究相對較少。不僅如此，收費范圍多變復(fù)雜，也導(dǎo)致適用的不周延。

另一方面，地方設(shè)立行政收費范圍，整體上無法律規(guī)范指引。有學(xué)者認為，收費依據(jù)的不確定是導(dǎo)致目前行政收費混亂的首要原因。[3]這既指向每一個具體的收費項目，不具有明確的依據(jù)，也指向行政收費本身，欠缺法律規(guī)范的指引。在以規(guī)范性文件設(shè)定收費項目的背景下，地方設(shè)立行政收費項目主要以“項目清單”的形式存在，不利于項目的具體征收。同時，作為收費來源的規(guī)范性文件，大部分文件只是告知需要收費，甚至有的文件還不能公開查詢，導(dǎo)致已有的收費項目無法形成良性互動，很難形成地方收費體系。此外，地方界定行政收費范圍雖有規(guī)范作為參照，如《行政事業(yè)性收費項目審批管理暫行辦法》和《政府非稅收入管理辦法》，但二者的立法層級過低，出臺時間相距較遠、無法形成呼應(yīng)，且審批聽證等部分條款設(shè)置考慮尚不成熟，作為設(shè)立范圍的指引，效果不理想。

行政收費是服務(wù)型政府建設(shè)的重要組成部分，一系列“減費降稅”的措施，使其趨于成熟，但在法治政府建設(shè)的框架內(nèi)，地方設(shè)立行政收費始終沒能走入正軌，基本上是“各自為政”，收費的內(nèi)容范圍與權(quán)限范圍存在混亂。“減費”仍然是社會的核心訴求，將這一訴求不斷深化，必然要以法治思維，從法學(xué)理論，尤其是行政收費理論和法律規(guī)范兩個角度，對地方設(shè)立行政收費范圍進行界定。

二、地方設(shè)立行政收費項目回歸行政收費理論

有關(guān)于收費理論的探討從上個世紀(jì)開始，立足于中國本土的實踐，結(jié)合德國、日本以及中國臺灣地區(qū)的理論成果，一直在爭論中發(fā)展，形成了初步的共識，可供借鑒參考。但形成的理論共識，在導(dǎo)入地方設(shè)立行政收費范圍的界定中，還需要考慮地方的特殊性，包括地方的管理權(quán)限、地域經(jīng)濟和人文差異等，給予地方設(shè)立行政收費范圍的能動空間。

（一）行政收費理論的共識

從行政收費范圍界定的角度出發(fā)，收費理論包括國有資源有償使用說、[4]行政特別支出補償理論、[5]“負外部效應(yīng)”矯正論、[6]成本與效率理論、[7]額外成本原則、個別受益原則和經(jīng)濟誘導(dǎo)性、[8]行政收費多元論[9]等多種理論。在厘清收費問題的理論選擇上，看似存在爭議，實則取得了一定共識。

從初期以“補償”要素為重心，到逐漸尋求“補償”與“引導(dǎo)”要素的平衡。補償要素在于額外支出成本的填平，本身就為了彌補政府一般性投入的不足，實際上一般性的投入只是基本的維持，并不能保證每個人或者群體的多樣化發(fā)展需求。關(guān)鍵和難點在于界定“特別受益”，無特別受益也就無額外的成本支出?！把a償”要素的探討是對行政收費原有價值的回歸，以此區(qū)分“費”與“稅”之間的關(guān)系。無論是“行政特別支出補償、成本性收費”，還是“額外成本原則、個人受益原則”，包括“以費養(yǎng)人”、[10]彌補財政的觀點，都是圍繞“補償”要素展開，只是不同理論的原理、側(cè)重點或表達方式不同。另一方面，行政管理方式的多變催生不同的社會調(diào)節(jié)手段，不同收費服務(wù)于不同的行政目的，[11]利用“趨利避害”的心理要素，以收費“引導(dǎo)”社會管理目標(biāo)的實現(xiàn)，成為“放管服”改革背景下的行政收費特色，收費也成為間接的行政管理手段，如擁堵費、社會撫養(yǎng)費的征收。效率性收費和“經(jīng)濟誘導(dǎo)措施”理論都已經(jīng)關(guān)注到這一點，二者異曲同工。

“補償和引導(dǎo)”要素并非是一種獨特的收費理論，更多的是對已有觀點的梳理總結(jié)，在確定地方設(shè)立行政收費的范圍上具有方向指引的作用，實用性和目的性強。從某種程度上講，“補償和引導(dǎo)”要素與成本效率論如出一轍，區(qū)別在于“引導(dǎo)”側(cè)重于正反效率的調(diào)節(jié)，以行政管理目標(biāo)的實現(xiàn)為基準(zhǔn)，而“效率性收費”以提高自然資源和公共設(shè)施的效率為目標(biāo)，但這很難解釋國家部分收費的變化，尤其是社會撫養(yǎng)費征收的調(diào)整。以效率論講，社會撫養(yǎng)費征收是一種損害賠償，屬于效率性費用，[12]但因為人口老齡化問題的凸顯，這種損害賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)也在降低。相較于單純的效率提升，動態(tài)的引導(dǎo)更能合理解釋行政收費的變化，特別是呼應(yīng)當(dāng)前優(yōu)化營商環(huán)境下“減費”政策的推行。

（二）地方設(shè)立行政收費的合法性要求

回歸地方設(shè)立行政收費范圍的探討,以補償和引導(dǎo)為要素的同時，必須要尊重行政法學(xué)的基本原則，因此地方設(shè)立行政收費當(dāng)然需要回應(yīng)依法行政原則。依據(jù)德國和日本行政法學(xué)的理論，對財產(chǎn)的侵害[13]或是說行政主體強制取得私人財產(chǎn),[14]都必須存在法律依據(jù)。但在中國語境下，不能據(jù)此認為地方無權(quán)設(shè)立行政收費項目，忽視地方的自主管理權(quán)限和立法權(quán)限。有學(xué)者認為理解依法行政的合法化邏輯是行政與法律的一致性，依法行政應(yīng)當(dāng)與“科學(xué)、民主”緊密結(jié)合。[15]合法性要求從形式上來講，地方設(shè)立行政收費應(yīng)當(dāng)符合“法”的基本形式，一方面地方設(shè)立范圍應(yīng)有上位法指引，如“行政收費法”，以其中某一條款，確定地方收費范圍；另一方面，地方執(zhí)行上位法規(guī)定或者確定具體的收費事項，應(yīng)以規(guī)章或地方性法規(guī)的形式。從合法的實質(zhì)性含義來看，地方設(shè)立行政收費在于是否尊重科學(xué)的合理判斷，民主的公開征詢，換言之，地方設(shè)立行政收費能否符合行政合理、公開原則，具體包括三方面內(nèi)容。

首先，設(shè)立主體合理。設(shè)立主體合理性的構(gòu)建，對于地方而言，應(yīng)從權(quán)限范圍和地域范圍兩個角度考慮。需要明確的是，設(shè)定權(quán)限并不等于專業(yè)話語權(quán)，在行政管理中，領(lǐng)域的專業(yè)性往往對決定權(quán)的歸屬產(chǎn)生重要影響，但行政收費并非單純的經(jīng)濟學(xué)問題，而是要兼顧行政法學(xué)的思維，不能錯把輔助審查當(dāng)成審批權(quán)。具有審批權(quán)限的主體，其一，要處于顯著的可監(jiān)督范圍，而非規(guī)范意義下的監(jiān)督舉報；其二，可以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免形成重復(fù)收費，影響行政管理；其三，應(yīng)當(dāng)在地方事務(wù)中擁有較高的話語權(quán)，避免同級部門之間利益勾結(jié)。另一方面，從地域范圍上看設(shè)立主體，主要是設(shè)區(qū)市與省級地方之間的權(quán)限劃分。允許設(shè)區(qū)市設(shè)立收費項目是對收費權(quán)力的過度下放，容易演變成設(shè)區(qū)地方的部門主導(dǎo)收費。收費作為一類侵害行政，特別是針對合法行為的侵害，原理上應(yīng)與稅收同等對待，但又因其非一般性的普遍征收，且不具有稅收的法律地位，允許其適當(dāng)下放設(shè)立權(quán)力并無不妥。如果允許其下放至設(shè)區(qū)地方，則是過猶不及。

其次，設(shè)立目的合理。地方行政收費以補償和引導(dǎo)為要素，二者共同構(gòu)成了設(shè)立收費的目的。補償要素在于特別支出的特別補償，必須以被征收者的“受益”為前提。[16]行政字面上的含義包含“管理”與“服務(wù)”，而前者是“引導(dǎo)、控制和領(lǐng)導(dǎo)”的集合，[17]管理的本質(zhì)就是權(quán)利侵害的過程，實現(xiàn)公共利益的集合與維護，而受益則是公共利益的分配，[18]源自于服務(wù)目的的實現(xiàn)。盡管收費的另一個正當(dāng)目的在于“管理”，不同于針對違法行為的罰款，收費的管理目的在于引導(dǎo)行政管理目標(biāo)的實現(xiàn)。一般情形下，引導(dǎo)管理目標(biāo)的實現(xiàn)，旨在提升社會資源的使用效率，而特殊情形下，引導(dǎo)管理目標(biāo)的實現(xiàn)是一種動態(tài)變化的過程，是對社會的良性調(diào)節(jié)，并不一定指向效率的提升，例如地方調(diào)整非婚生育社會撫養(yǎng)費的征收范圍。

最后，設(shè)立程序合理。收費設(shè)定的程序應(yīng)當(dāng)避免走向行政內(nèi)部決策環(huán)節(jié)，否則地方收費清單內(nèi)羅列的收費依據(jù)無法完整地進行查找。程序一旦流向內(nèi)部，法治與效益博弈的勝負手也就不得而知。因此，地方設(shè)立收費程序以立法程序為最佳，由部門進行申報，形成草案初稿，交由地方人民代表大會及其常務(wù)委員會審議。以立法程序設(shè)立收費項目，并非要求地方針對每條收費事項立即進行立法，而是在條件具備時，針對目標(biāo)事項的管理進行立法，并在其中設(shè)置相應(yīng)的收費條款；在條件尚不充分時，針對目標(biāo)事項，地方人民代表大會及其常務(wù)委員會可以決定的方式先行設(shè)置。前者是今后設(shè)立收費的主流程序，后者為短期過渡。

（三）地方設(shè)立行政收費的特殊性

地方設(shè)立行政收費以補償和引導(dǎo)為要素，要從根本上符合合法性要求，還要契合地方的特殊性，優(yōu)化地方設(shè)立行政收費。

第一，嚴格控制地方事項的范疇，避免不合理收費的發(fā)生。對于以服務(wù)為目的補償性收費，地方事項以財政支出為限，該項財政必須由設(shè)立地方財政支出，不存在中央財權(quán)的支出或補貼，才能實現(xiàn)地方收費與地方財政支出的邏輯閉合。而以管理為目的的引導(dǎo)性收費，中央與地方管理權(quán)限的劃分，特別是立法權(quán)限的劃分，決定了地方事項的范疇。盡管如此，目前也沒有絕對的客觀標(biāo)準(zhǔn)，更多的是依靠主觀判斷。因此，“說明”是確定某一項收費事項是否歸屬于地方的重要流程，再次體現(xiàn)了地方設(shè)立收費中立法程序的重要性。而行政機關(guān)以決策的方式自圓其說、自我批準(zhǔn)，顯然不能滿足對地方收費事項的監(jiān)督。

第二，有條件地允許地方特殊收費，嚴格控制收費的泛化與競爭。收費作為針對合法行為的財產(chǎn)剝奪，本身就并非常規(guī)化手段，因此收費可以“特殊化”，卻不能“泛化”。地方設(shè)立收費就是破除收費與地方行政機關(guān)的單方面聯(lián)系，將收費納入正常的法治軌道，而不是某一個簡單的決策。因特別受益需要特別服務(wù)，產(chǎn)生特別支出，就是可以設(shè)立收費的；因管理需要，需要進行收費引導(dǎo)的，有相當(dāng)?shù)牧⒎?quán)限，經(jīng)過立法程序，同樣就可以征收；考慮其他無關(guān)因素設(shè)立的行政收費是不可取的。

第三，設(shè)立以管理為目的的收費應(yīng)嚴于以服務(wù)為目的的收費。補償為要素的收費，以服務(wù)為目的，存在“特別受益特別支出”的客觀事實，側(cè)重于程序控制成本核定。而以管理為目的的引導(dǎo)收費，則是將收費作為一種行政管理手段，雖符合行政效益原則，但作為對合法行為的財產(chǎn)剝奪，相較于補償收費并無正當(dāng)理由。尤其在地方設(shè)立的過程中，地方有一定的自主權(quán)限，可操作空間較大，地方在主動尋求更多管理手段時，易超出合法界限自我設(shè)權(quán)。因此設(shè)立以管理為目的的引導(dǎo)收費應(yīng)當(dāng)更加嚴格。

地方設(shè)立行政收費，從學(xué)理上探討收費內(nèi)容，應(yīng)包括補償和引導(dǎo)兩類收費。同時，從行政行為合法性，以及兼顧地方特殊性的角度來看，以服務(wù)為目的的補償收費和以管理為目的的引導(dǎo)收費應(yīng)由省級地方具有立法權(quán)限的主體設(shè)立，輔之以立法設(shè)立程序，且設(shè)立后者的嚴格程度應(yīng)顯著高于前者。

三、地方設(shè)立行政收費項目契合法律規(guī)范邏輯

行政收費理論下地方設(shè)立行政收費僅從一個宏觀概括的角度，闡述了地方設(shè)立行政收費的基本要素、一般性與特殊性原則。而進一步界定地方設(shè)立行政收費的范圍，仍需契合法律規(guī)范邏輯。

（一）地方設(shè)立行政收費范圍的具體內(nèi)容

以服務(wù)為目的的補償收費，其具體內(nèi)容并不容易界定。在《立法法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）中，省級人大與省級政府在本行政區(qū)域內(nèi)擁有廣泛的管理權(quán)限?！读⒎ǚā返谄呤l表述的省級人大及其常委會在不與上位法抵觸的前提下，可以根據(jù)“本行政區(qū)域的具體情況和實際需要”制定法規(guī)，而《地方組織法》對于地方政府的管理職權(quán)雖有所列舉，但實際上也不是限定性的列舉，指向的是“本行政區(qū)域內(nèi)”的“行政工作”。因此，在受益者、受益程度與支出權(quán)限都無法確定的前提下，以程序代替具體內(nèi)容的理論判斷，給予地方自由裁量的空間。

以管理為目的的引導(dǎo)收費，由于無特別支出的正當(dāng)理由，如僅以地方不確定的自主管理權(quán)限為由，放開引導(dǎo)收費的設(shè)立，基于管理目的需要，權(quán)力自然擴張的屬性可能難以克制。一方面，行政收費不同于稅收，并無直接的憲法依據(jù)；另一方面，從嚴格意義上來講，《立法法》第八條本意將“非國有財產(chǎn)的征收、征用”作為法律保留事項，只是實踐中對該條出現(xiàn)了新的理解與運用。因此，引導(dǎo)收費并不適宜完全放開，防止其淪為一種純粹的行政管理手段。但是引導(dǎo)收費的范圍目前并沒有明確的參照，《政府非稅收入管理辦法》與《行政事業(yè)性收費項目審批管理暫行辦法》均未有相似規(guī)定，建議可以類比《立法法》第七十二條中有關(guān)設(shè)區(qū)地方制定地方性法規(guī)的內(nèi)容進行適用。其一，該等范圍經(jīng)過征詢、評議等一系列程序，對地方事務(wù)具有一定的參照，有其合理性基礎(chǔ)。[19]其二，實踐中的引導(dǎo)收費的設(shè)立基本與《立法法》第七十二條確定的內(nèi)容相通，例如犬類管理費歸屬于城市管理、綠化補償費屬于環(huán)境保護，且第七十二條內(nèi)容既有限制之意，又相對比較寬泛，[20]適合引導(dǎo)收費的借鑒。其三，引導(dǎo)收費控制的核心還是設(shè)立主體與設(shè)立程序，設(shè)立范圍的限制偏向于指導(dǎo)作用。其四，以“行政收費法”的形式進行確定，收費范圍限制與省級地方立法權(quán)限之間自然不存在矛盾。

地方設(shè)立行政收費范圍的具體內(nèi)容，因不同的設(shè)立目的與理由，存在的具體形態(tài)有聯(lián)系，也各有差異。二者都不宜對具體內(nèi)容過度描述，避免對收費形成僵化控制。對于以服務(wù)目的的補償收費，地方設(shè)立重在以程序確定支出成本的具體內(nèi)容，可列舉卻無需限制。對于以管理為目的的引導(dǎo)收費，參照《立法法》第七十二條內(nèi)容范圍，既有限制，又是合理放開。

（二）地方設(shè)立行政收費范圍的立法層級

規(guī)范性文件不能設(shè)立行政收費。2018年修訂的《國務(wù)院工作規(guī)則》第四章規(guī)定：“規(guī)范性文件不得設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強制等事項。”比較行政處罰、行政強制兩個事項，屬于對違法行為的權(quán)利剝奪，那么對應(yīng)的舉輕以明重，對于合法行為的權(quán)利剝奪，行政收費也應(yīng)受到控制。以規(guī)范性文件設(shè)立收費，某種程度上是行政效益原則的體現(xiàn)，但效益原則應(yīng)當(dāng)讓步于法治原則，作為明顯侵害公民財產(chǎn)權(quán)利的行為，行政收費絕對不應(yīng)當(dāng)由規(guī)范性文件進行設(shè)立。根據(jù)《行政事業(yè)性收費項目審批管理暫行辦法》規(guī)定，當(dāng)前地方設(shè)立行政收費，一般以省級財政、價格主管部門的審核批準(zhǔn)為主。表面上看，財政、價格主管部門對收費行為存在專業(yè)優(yōu)勢，但實際上過分放大了輔助審核的權(quán)限。

設(shè)區(qū)地方立法收費容易形成立法沖突。以南寧市征收養(yǎng)犬管理費為例，收費清單中，南寧市征收犬類管理費用依據(jù)自身條例和省級財政、價格主管部門的規(guī)范性文件。但依據(jù)《立法法》第七十二條規(guī)定，《南寧市養(yǎng)犬管理條例》應(yīng)當(dāng)報省級人大常委會批準(zhǔn)后施行，省級人大常委會的批準(zhǔn)是否包含對其中收費條款的批準(zhǔn)，無論何種答案都會引起現(xiàn)有制度的沖突。如果包含，省級財政、價格主管部門的審核是被“架空”，還是可以“對抗”；如果不包含，那么省級人大常委會的批準(zhǔn)權(quán)限是否因此存在留白，不能正常履行自己的職責(zé)。即使否定省級財政、價格主管部門對收費設(shè)定的決定權(quán)限，設(shè)區(qū)地方立法設(shè)立收費也容易形成“羊群效應(yīng)”，與省級政府、省級人大形成立法沖突，影響后者設(shè)立收費項目。

省級地方性法規(guī)、規(guī)章與人大決定可以設(shè)立收費項目。《立法法》規(guī)定了省級地方性法規(guī)和規(guī)章對地方事項的管理權(quán)限，允許后者設(shè)立收費項目，實際是在平衡收費的法治與效益。同樣，《地方組織法》也明確省級人民代表大會及其常委會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟、教育等工作的重大事項。部分補償性收費，如教育考試收費，并不適宜制定一部完整的法規(guī)，考慮法治原則的同時，也要兼顧效益原則和收費的實際情形。因此在實踐操作的收放，與設(shè)立行政收費的合目的性、比例原則等前提下，[21]省級規(guī)章與省級人大決定也可以設(shè)立收費。

（三）比較其他行政法規(guī)范下地方設(shè)立行政收費

對比《行政處罰法》《行政許可法》《行政強制法》，地方設(shè)立行政收費同樣作為一種行政行為，設(shè)立收費應(yīng)當(dāng)參照上述三個典型法律規(guī)范。

第一，從設(shè)立范式上來看，地方設(shè)立行政收費范圍的界定，應(yīng)當(dāng)是權(quán)限范圍與內(nèi)容范圍的結(jié)合。三部法律均在第二章規(guī)定處罰、許可和強制的種類與設(shè)定權(quán)限。這里的種類一般以列舉形式表述該種行政行為具有普適性的內(nèi)容范疇。具體內(nèi)容之后，分別確定法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章甚至決定對于列舉內(nèi)容的權(quán)限劃分。值得注意的是，對于地方設(shè)立處罰、許可和強制范圍，三部法律均采用“設(shè)立權(quán)限+設(shè)立內(nèi)容”的模式，例如《行政處罰法》規(guī)定：“前款規(guī)定的人民政府制定的規(guī)章對違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰?！边@一立法模式以權(quán)限與內(nèi)容的結(jié)合實現(xiàn)對地方行政管理措施的雙重限制，地方設(shè)立行政收費立法時可比照適用該等模式。但是以服務(wù)為目的的補償收費，從性質(zhì)上來講與行政許可類似，但又不同于行政許可一般禁止的授予，而是公法意義上的等價交換。因此，地方補償收費在其權(quán)限范圍內(nèi)可以無具體內(nèi)容限制進行設(shè)定。

第二，地方設(shè)立收費中地方性法規(guī)與政府規(guī)章應(yīng)表現(xiàn)出梯次上的差異。地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章梯次上的差異，集中表現(xiàn)在設(shè)立內(nèi)容或是設(shè)定內(nèi)容的效力上。差異的背后是規(guī)范位階的體現(xiàn)、是權(quán)力的劃分。地方設(shè)立行政收費，這種差異也不能避免，但又因具體收費內(nèi)容并不明確，僅具有導(dǎo)向因素（或設(shè)立目的）作為收費范圍的判斷，不能直接采用以立法權(quán)限劃分內(nèi)容的一般模式。故地方設(shè)立收費應(yīng)側(cè)重立法權(quán)限對不同導(dǎo)向因素（或不同設(shè)立目的）的劃分，再對具體的設(shè)立范圍進行列舉。此外，規(guī)范以外的其他設(shè)定依據(jù)一定程度上也是可以作為該等行為的設(shè)定依據(jù)，如《行政許可法》中的“國務(wù)院決定”。這里的立法本意是為了應(yīng)對實踐中復(fù)雜多變的環(huán)境，包括敏感類問題、試點改革保障和一些對外貿(mào)易糾紛。[22]對應(yīng)的，目前地方設(shè)立收費范圍，仍不具有穩(wěn)定性，甚至帶有一定的時效性，考慮到實踐中的需要，以非規(guī)范形式設(shè)定收費也具有一定的必要。

第三，上位法對地方設(shè)立收費的限制，以及地方設(shè)立收費的目的需要被強調(diào)。此二者屬于立法中的當(dāng)然規(guī)定，但出于立法完整嚴密的需要，類似的表述也必不可少。一般而言，省級地方性法規(guī)之上，應(yīng)強調(diào)法律與行政法規(guī)的法律位階，才符合《立法法》的基本要求，地方設(shè)立行政收費也不例外。另一方面，地方設(shè)立目的也需要強調(diào)，凸顯地方設(shè)立的原因、必要以及界限，如《行政處罰法》規(guī)定，“對違反行政管理秩序的行為”；《行政許可法》規(guī)定，“因行政管理的需要”。

比較其他行政規(guī)范是在地方設(shè)立行政收費理論和規(guī)范探討業(yè)已成熟的情況下，從規(guī)范條文表達形式的角度，闡述地方設(shè)立行政收費法條的基本模型。綜上，結(jié)合理論和規(guī)范分析，地方設(shè)立行政收費范圍將以完整的法條加以詮釋。

四、地方設(shè)立行政收費范圍的法治化路徑

省級地方基于成本補償和管理引導(dǎo)需要，可以設(shè)立行政收費項目，包括：第一，因地方社會服務(wù)的特別需要，地方財政特別支出的，省、自治區(qū)、直轄市可以核定支出成本，制定地方性法規(guī)、規(guī)章，或由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會及其常委會以決定形式征收費用，如工本費、教育考試費、評定鑒定費、輔助通行費等；第二，因地方社會管理的特別需要，省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會及其常委會可以制定地方性法規(guī)設(shè)定行政收費，包括城鄉(xiāng)建設(shè)與管理，自然資源、環(huán)境和歷史文化遺產(chǎn)保護；第三，法律、行政法規(guī)對收費項目已經(jīng)作出規(guī)定，地方可以在法律、行政法規(guī)范圍內(nèi)作出該收費項目具體的規(guī)定。

（一）以服務(wù)為目的的補償收費

以服務(wù)為目的的補償收費，內(nèi)容上看必須歸因于政府的服務(wù)目的，存在直接的服務(wù)事項支出，包括物質(zhì)支出和行為支出，而支出本身以相對人的特別受益為前提，屬于被動支出。列舉目前主要的支出事項，一是工本費用，如票據(jù)工本費。不同系統(tǒng)內(nèi)的票據(jù)工本可以視情形分別征收，以票據(jù)工本的成本為限，但不得出現(xiàn)征收的成本差異和地區(qū)差異。二是教育考試費，教育考試費在地方設(shè)立收費中往往占據(jù)較大比重。教育費包括老年大學(xué)的學(xué)費、成人教育的學(xué)費、培訓(xùn)費用等，考試費用則更是種類繁雜，如自學(xué)考試費、中考費等。三是評定鑒定費，如職稱評定、傷殘鑒定等，也是典型的以服務(wù)為目的，但這里的成本偏向于人工成本的計算。四是輔助通行費，如地方有船閘過閘費、引航引泊費、過渡費等。除了相對普遍的四種成本補償收費，地方也可在自身權(quán)限范圍內(nèi)，依據(jù)特別收益產(chǎn)生的特別成本支出適當(dāng)拓展，但禁止一般成本支出或超成本支出的補償。

補償收費的設(shè)立權(quán)限范圍，集中在省級人大及其常委會、省級政府，由地方性法規(guī)、規(guī)章或人大公告設(shè)立。對于影響大、收費范圍相對較廣或是成本支出較為特殊（超出上述四類范圍）的費用，主要由地方性法規(guī)、規(guī)章設(shè)立。而對于影響范圍較小、收費金額不大或是成本支出顯著且單一的費用，如工本費用、過渡費用，可以由省級人大及其常委會，以公告或決定的形式進行設(shè)立，保證合法性的同時提高行政效率。

設(shè)立主體在設(shè)立補償收費時，應(yīng)注意“特別受益”的理解與適用，以理論探求“特別受益”的標(biāo)準(zhǔn)，并不能解決實踐的問題，從更加務(wù)實的角度，對設(shè)立主體提出如下幾點要求：第一，不能強行攤派成本或隨意設(shè)立收費項目，成本補償?shù)那疤嵩谟凇氨粍又С觥?。第二，“特別受益”由相對人決定，但由于相對人的不可知，判斷權(quán)還是在申請主體、設(shè)立主體手中。第三，主觀上，申請和設(shè)立主體要發(fā)揮主觀能動性，洞察社會和市場的需求、走向；客觀上，申請和設(shè)立程序的及時引入也在左右“特別受益”的判斷。

（二）以管理為目的的引導(dǎo)收費

以管理為目的的引導(dǎo)收費，設(shè)定內(nèi)容目前應(yīng)限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、自然資源、環(huán)境和歷史文化遺產(chǎn)保護等。城鄉(xiāng)建設(shè)與管理與《立法法》中“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的理解范圍基本一致，是寬泛的，包括城市與農(nóng)村的公共設(shè)施建設(shè)與管理、公共秩序、交通環(huán)境、應(yīng)急管理等。[23]自然資源專指《憲法》第九條列舉的“礦藏、水流、森林”等資源。需要注意的是，有的自然資源并非完全在某一地域內(nèi)，類似河流山脈。除了區(qū)分地域管理權(quán)限劃分，是否收費以及收費的標(biāo)準(zhǔn)需要統(tǒng)籌兼顧，必要時應(yīng)報經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)。“環(huán)境保護”和“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”之間存在重疊，但不重復(fù)，本意是為了強調(diào)收費對于環(huán)境保護的引導(dǎo)，如城市綠化費、“揚塵費”等。歷史文化遺產(chǎn)范疇的界定，可以參照文物保護級別的認定。“岳麓書院”事件透露出的問題在于，保護收費必須與市場價格進行區(qū)分?！段奈锉Ｗo法》第十條規(guī)定，文物保護“所需經(jīng)費列入本級財政預(yù)算”，如果文物公開展示或者文物保護單位開放，為保證文物資源使用的效率，可以設(shè)定相應(yīng)的引導(dǎo)費用，但收取費用應(yīng)用于文物本身的維護，而不是確定一個市場價格，參與市場運營。

引導(dǎo)收費沒有特別受益的前置原因，基于管理目的產(chǎn)生的引導(dǎo)收費必須由省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會制定的地方性法規(guī)設(shè)立，以防止權(quán)力的擴張。當(dāng)前地方設(shè)立的行政收費中，以管理為目的的引導(dǎo)收費占據(jù)了一定比重，但相當(dāng)一部分是由規(guī)章、規(guī)范性文件設(shè)立的。因此，立法也不宜操之過急，可以有一定的緩沖調(diào)整時間，進行地方收費的清理，需要征收但不急于通過立法轉(zhuǎn)化的，也可以暫停該部分引導(dǎo)費用的征收。地方性法規(guī)設(shè)立引導(dǎo)收費同樣為今后城市多元化管理，提供了“第三條道路”選擇，例如城市擁堵費的征收。

（三）設(shè)定范圍不得超出上位法界限范圍

地方設(shè)立行政收費不能超出上位法界限范圍。這里上位法一般指法律、行政法規(guī)，具體要求包括：第一，上位法明確要求征收的費用，地方不得隨意增設(shè)或加以改變，只能針對該項費用征收，在其界限范圍內(nèi)做出具體執(zhí)行的規(guī)定。第二，上位法明確規(guī)定不得征收的，地方不得設(shè)立相關(guān)收費項目，也不得變相征收。例如《行政許可法》與《政府信息公開條例》均規(guī)定一般不得收費的情形，即使有例外規(guī)定，也僅授權(quán)法律、行政法規(guī)或是中央有關(guān)部門作出規(guī)定，地方不得越權(quán)設(shè)立。第三，上位法規(guī)定模糊或存在法律漏洞的。此種情形下，地方是否設(shè)立需要特別考慮。如非婚生育社會撫養(yǎng)費的征收，《人口與計劃生育法》第四十一條僅規(guī)定“不符合本法第十八條規(guī)定生育子女的公民，應(yīng)當(dāng)依法繳納社會撫養(yǎng)費”。但第十八條卻未說明，非婚生育的行為是否應(yīng)當(dāng)征收相應(yīng)的費用。如地方不征收，則會形成立法漏洞，征收又存在違反上位法的風(fēng)險。[24]此時就需要地方考慮費用征收之本意，合理謹慎地解讀法條。第四，上位法沒有規(guī)定收費的事項。沒有上位法的規(guī)定，并不等于地方可以恣意設(shè)立收費項目。在此情形下，地方更應(yīng)當(dāng)參照憲法或相關(guān)法律、行政法規(guī)的立法精神、內(nèi)涵以及涉及的價值理念，而不局限于條文本身的解讀。

站在立法的角度，地方設(shè)立行政收費范圍的界定并非是單純的厘清內(nèi)容，或是明確權(quán)限，而是兩者的結(jié)合。以服務(wù)為目的的補償收費，如工本費、教育考試費等應(yīng)由省級地方性法規(guī)、規(guī)章或人大的決定加以設(shè)立；以管理為目的的引導(dǎo)收費應(yīng)限定于特定的種類范圍，由省級地方性法規(guī)設(shè)定。行政收費與處罰、許可和強制一樣，都是國家治理的重要手段之一，在2020年中央全面依法治國工作會議上習(xí)近平總書記提出，要堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。對于行政收費而言，除了貫徹落實當(dāng)前“減費”的重要任務(wù)，全面推進行政收費的法治化是更加長遠的目標(biāo)。