鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的基層民政：實踐困境及其對策

魯美琳

一、時代使命：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中基層民政的重要作用

黨的十九大報告中明確提出，當(dāng)前我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這種社會基本矛盾的變化體現(xiàn)在社會的各個層級和方面。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會中，隨著經(jīng)濟進程的持續(xù)推進，在建設(shè)社會主義新農(nóng)村、全面實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化的進程中，這一矛盾就相應(yīng)顯得更為突出和重要。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，基層民政部門承擔(dān)的職責(zé)與使命比以往更加艱巨，基層民政部門要認清時代使命，找準時代定位，展現(xiàn)時代擔(dān)當(dāng)。

(一)積極落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略決策部署

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求明確指出，要真正實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，就必須深刻認識并堅持農(nóng)村在發(fā)展過程中的優(yōu)先地位，其根本目的和任務(wù)要求在于實現(xiàn)農(nóng)村社會產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕。要實現(xiàn)這一總的任務(wù)目標和要求，就必須堅持“兩個推動”。一方面，要堅持推動一體化戰(zhàn)略，促進城鄉(xiāng)發(fā)展融合進行，強調(diào)城鄉(xiāng)一體化的重要性；另一方面，要同步推進現(xiàn)代化進程，特別是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的現(xiàn)代化進程，保持發(fā)展的前進勢頭。貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的各項決策和部署，既是黨中央、國務(wù)院對地方政府、基層政府的一個根本性的要求，也是各級民政部門在國家發(fā)展大局中的一項重要的使命和歷史任務(wù)，同時也是提升民政部門服務(wù)效能，強化和改善基層民政部門工作的一個重要的目標任務(wù)。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的各項發(fā)展進程中，各級民政部門，特別是與群眾日常生產(chǎn)生活息息相關(guān)的基層民政部門，必須認識到自身工作的重要性，在完成各項任務(wù)時要做到奮勇當(dāng)先、積極作為，履行好自己作為民政部門的根本職責(zé)與使命，努力實現(xiàn)廣大人民群眾、特別是農(nóng)村群眾對美好生活的新期待，為建設(shè)社會主義新農(nóng)村，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略出工出力，發(fā)揮作用。

基層民政部門必須深刻認識到的一點是，在新時代，我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。對美好生活需要最迫切，對發(fā)展不平衡、不充分感受最深切的群體，絕大多數(shù)是民政服務(wù)對象?；鶎用裾块T必須深刻認識當(dāng)前我國社會發(fā)展的矛盾變化，特別是重視和領(lǐng)悟新矛盾，及時調(diào)整自己的工作方向和工作重心，發(fā)揮好自身作用，使民政工作對于調(diào)整好社會矛盾發(fā)揮應(yīng)有的作用，滿足人民日益增長的美好生活需要。

堅持問題導(dǎo)向、效果導(dǎo)向，抓住社會和工作的主要矛盾和矛盾主要方面，抓重點、補短板、強弱項、揚優(yōu)勢，深化改革、加快發(fā)展、擴大供給、優(yōu)化服務(wù)、提升水平。緊貼民聲民意，進一步對標對表，著力構(gòu)建新時代民政工作新格局，在老有所養(yǎng)、弱有所扶、社會治理創(chuàng)新等方面落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略頂層設(shè)計，規(guī)劃戰(zhàn)略發(fā)展路徑，為加快民政事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展提供目標指引。

(二)積極推動鄉(xiāng)村治理體制機制創(chuàng)新

要進一步加強農(nóng)村基層的各項基礎(chǔ)工作，健全既有的鄉(xiāng)村治理體系，將傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理中的自治、法治與德治結(jié)合起來，共同形成新時代的鄉(xiāng)村治理體系，是十九大報告中提出的一項重要的要求[1]。鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)在于能否實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的有效治理。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的過程中，各級民政部門、特別是基層民政部門要對十九大報告中所提出的各項要求充分領(lǐng)悟，對于黨中央的各項決策部署要做到積極貫徹落實，要特別強調(diào)加強基層民政部門的組織建設(shè)工作[2]。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革中，基層民政部門要配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展各項職能轉(zhuǎn)變工作，保障改革各項工作有效落實落地，促進包含民政領(lǐng)域在內(nèi)的基層政府服務(wù)能力的有效提升。要進一步配合鄉(xiāng)村治理體系的改革和效能提升，以黨的基礎(chǔ)組織為核心和戰(zhàn)斗堡壘，促進和完善既有的村民自治制度，落實村民對村務(wù)的監(jiān)督工作，在鄉(xiāng)村建立和扶持自治組織和監(jiān)督組織，振興鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟，鼓勵農(nóng)民依托特色產(chǎn)業(yè)建立起農(nóng)民合作組織，進一步促進各種社會服務(wù)組織走基層、下鄉(xiāng)村，與鄉(xiāng)村中各種自發(fā)形成的組織在各個方面和領(lǐng)域展開有效聯(lián)動，共同打造新時代的社會主體特色農(nóng)村組織體系?；鶎用裾块T要引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)村基層民主自治的發(fā)展，引導(dǎo)農(nóng)民建立起社區(qū)協(xié)商制度，形塑社區(qū)協(xié)商機制，規(guī)范自治活動以及社區(qū)協(xié)商的基本流程制度，做到民事民議、民事民辦、民事民管，建立和完善農(nóng)村基層民主自治以及社區(qū)協(xié)商制度的新格局，使得農(nóng)村范圍內(nèi)能夠真正實現(xiàn)和發(fā)揮基層民主的作用[3]。積極促進農(nóng)村社區(qū)的建立和完善，有效地為農(nóng)村提供基本的社區(qū)服務(wù)，提升農(nóng)村社區(qū)的管理和服務(wù)水平。積極鼓勵和推動志愿服務(wù)工作下基層、進農(nóng)村，在農(nóng)村范圍內(nèi)發(fā)展社會工作，推進農(nóng)村社區(qū)、社會組織、社會工作“三社聯(lián)動”，激發(fā)社會組織在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的活力。

(三)積極發(fā)揮基層民政民生保障職能

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求各級民政部門能夠統(tǒng)籌和推進現(xiàn)有的城鄉(xiāng)社會救助體系的建設(shè)工作，強化脫貧攻堅中低保的兜底保障作用[4]?；鶎用裾块T要充分發(fā)揮兜底和保障作用，進一步完善民政部門社會救助的有關(guān)工作，增強對困難群眾基本生活的有效保障。同時，要促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，使城鄉(xiāng)間的城鄉(xiāng)社會救助體系能夠做到一體化發(fā)展和精準化對接，做到“兜底線、織密網(wǎng)、建機制”。要進一步促進最低生活保障制度的完善，縮小城鄉(xiāng)最低生活保障標準間的差距，逐步提高城鄉(xiāng)低保的各項補助標準，逐漸提高城鄉(xiāng)特困人員基本生活標準。基層民政部門還要創(chuàng)新社會救助的發(fā)展，發(fā)展新的梯次救助模式，特別是困難群體的分類救助模式和急難問題的綜合救助模式的發(fā)展。探索構(gòu)建提高農(nóng)村低保標準和特困人員基本生活保障標準，確保不低于國家現(xiàn)行扶貧標準。探索建立貧困狀況綜合評估指標體系，加強低保、醫(yī)療、教育、住房等救助政策統(tǒng)籌，健全社會救助的工作協(xié)調(diào)、信息核對、受理辦理、引導(dǎo)社會力量參與等機制，為困難群體、特別是鄉(xiāng)村的困難群眾“兜牢”民生底線，確保脫貧攻堅工作實現(xiàn)不落一戶、不落一人，進而推動全面建成小康社會目標的實現(xiàn)。

二、基層民政部門所面臨的實踐困境

我國的基層民政能力在過去幾十年已經(jīng)得到了極大的提高，但在新形勢下實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中仍然面臨著管理體制、保障措施、硬件基礎(chǔ)、組織隊伍等方面的實踐困境[5]。

(一)基層民政管理體制通道不暢，管理系統(tǒng)和層級間缺乏有效融合

1.民政系統(tǒng)各層級間的權(quán)力關(guān)系需要重新厘清。民政系統(tǒng)是一個標準的職業(yè)科層系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，并依托于各層級政府而存在。權(quán)力關(guān)系是衡量政府間關(guān)系的重要維度，也是衡量不同層級民政部門間關(guān)系的尺度。實際上，基層民政部門實行雙重領(lǐng)導(dǎo)制，既受同級政府管轄，又受到上級民政部門的工作指導(dǎo)。在具體施政過程中，由于權(quán)力關(guān)系和責(zé)任制度的不明確，基層政府可能會對某些本屬于基層民政部門的權(quán)力進行侵占，導(dǎo)致基層民政部門的權(quán)力弱化，從而影響其職能的有效發(fā)揮。另一方面，在各項民政政策推行過程中，涉及借助和需求地方政府資源的情況時，可能會出現(xiàn)因管轄權(quán)限制等原因而無法有效管理和調(diào)用轄區(qū)內(nèi)公共資源的情況，由此可能會出現(xiàn)民政政策的推行過于依賴于專項資金或上級部門的資源調(diào)配，實際上使得基層民政部門難以發(fā)揮其在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的自主性和積極性作用。

2.基層民政系統(tǒng)的人事及財務(wù)關(guān)系需要重新理順。在日常工作中，基層民政部門實行雙重領(lǐng)導(dǎo)制，在接受上級民政部門工作指導(dǎo)的同時還要接受本級政府的領(lǐng)導(dǎo)。但基層民政部門的各項經(jīng)費主要來源于本級政府的財政。因此在財政關(guān)系上，基層民政部門往往處于弱勢的一方，經(jīng)費和公共資源調(diào)配及使用的自主權(quán)相對弱勢，而基層政府可以通過財政關(guān)系來強化其領(lǐng)導(dǎo)地位，從而對基層民政部門的工作產(chǎn)生影響和干涉，導(dǎo)致基層民政部門難以一以貫之的落實各項民政政策，或在事實上建構(gòu)起地方政策法規(guī)的壁壘。在人事關(guān)系上，關(guān)于基層民政部門領(lǐng)導(dǎo)干部的考察、培訓(xùn)、任免等，上級部門與本級政府之間往往各自為政，缺乏有效的交流與探討機制。同時在人事任免上，上級部門與本級政府之間存在著嚴重的信息不對稱性，對于民政干部的工作能力和個人素質(zhì)的認知和評價往往也不能夠統(tǒng)一。

(二)基層民政保障措施薄弱，缺乏有力支撐

1.經(jīng)費保障有待加強?；鶎用裾块T在實際開展各項工作的過程中，特別是落實中央下達的各項有關(guān)鄉(xiāng)村振興的民政政策時，實際面臨著經(jīng)費缺乏，公共資源調(diào)動困難的現(xiàn)實情境。一方面，稅費改革后，基層政府的財政收入逐漸減少，使得基層政府面臨著極大的財政壓力，同屬基層政府管轄的基層民政也就自然而然地面臨著財政困難。另一方面，中央、省一級對于基層民政部門的轉(zhuǎn)移支付力度較小，轉(zhuǎn)移支付的資金不足以應(yīng)對紛繁復(fù)雜的工作任務(wù)。這使得基層民政部門開展工作、落實政策的經(jīng)費受到了嚴重的影響，給基層民政工作帶來了極大的困難。

2.法律保障有待優(yōu)化。當(dāng)前在國家大力倡導(dǎo)依法治國的背景下，一系列涉及基層民政領(lǐng)域的法律法規(guī)相繼起草出臺，但是對于民政部門、特別是基層民政部門來說，法律法規(guī)建設(shè)仍然不夠健全，在某些關(guān)鍵內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)上呈現(xiàn)出某種法律真空或法律立廢改工作滯后的特征，由于缺少相應(yīng)的法律法規(guī)，許多民政部門的職權(quán)得不到有效保障，在解決具體問題的時候也缺乏法律依據(jù)，使得部分工作難以有效地開展。

(三)基層民政硬件基礎(chǔ)落后，設(shè)施有待改善

在基礎(chǔ)公共服務(wù)場所，福利院、敬老院、軍休所的硬件亟需改善，空間亟需擴大。許多基礎(chǔ)公共服務(wù)場所不具備空調(diào)等基本的保暖降溫設(shè)備、不具備電視機等基本的娛樂設(shè)備，不具備洗漱間等基本的清潔區(qū)域，不具備醫(yī)務(wù)室等基本的醫(yī)療場所?？偟膩碚f，硬件設(shè)備實際上限制了基層民政在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的能力發(fā)揮。

(四)基層民政組織隊伍較弱，亟待調(diào)優(yōu)配強

1.人員隊伍亟需壯大。當(dāng)前我國基層民政部門的人員配置情況難以滿足基層民政開展工作的現(xiàn)實需要。如有些地級市的民政部門每個科室只有一兩名工作人員，絕大多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政部門僅僅只有一名工作人員，這對保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施質(zhì)量帶來一定的難題。從人員編制來看，由于基層政府部門的人員編制有限，大部分剛剛?cè)肼毜墓ぷ魅藛T是難以取得正式編制的，他們只能通過勞務(wù)派遣、簽訂合同等方式進入基層民政部門工作。最后，從人員引進來看，當(dāng)前的基層民政部門除了軍轉(zhuǎn)干部、招聘考試外幾乎沒有其他的方式來引進人員，這既限制了基層民政隊伍綜合素質(zhì)的提高，也限制了基層民政部門隊伍發(fā)展壯大。

2.能力素質(zhì)亟需提高。當(dāng)前，基層民政部門干部老齡化的現(xiàn)象較為嚴重。這些老干部雖然在經(jīng)驗方面具備一定的優(yōu)勢，但是在信息化能力、創(chuàng)新能力、工作熱情等方面卻存在一定的劣勢[6]?；鶎用裾块T還缺少完善的人才引進制度、人才培養(yǎng)制度、人才激勵制度和人員退出機制，這在一定程度上導(dǎo)致了人員結(jié)構(gòu)的固化和學(xué)歷結(jié)構(gòu)的低下。同時由于編制、待遇等原因，基層民政部門還面臨著年輕人才流失嚴重的現(xiàn)狀。通過外出考察、專題講座、以會代訓(xùn)等方式提高工作人員能力的活動開展得還不夠，對于鼓勵工作人員積極參加社會工作師、養(yǎng)老護理員等專業(yè)考試的激勵措施還不健全。

三、結(jié)語

在鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略中，基層民政承擔(dān)了重要的時代使命和任務(wù)，必須要積極落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略決策部署，積極推動鄉(xiāng)村治理體制機制創(chuàng)新，積極發(fā)揮基層民政民生保障職能，為了實現(xiàn)這些任務(wù)和使命，基層民政部門必須充分發(fā)揮作用，改革創(chuàng)新，增能提效。然而，在當(dāng)前開展的各項實踐中，基層民政部門還面臨著各項問題，主要包括基層民政管理體制通道不暢，管理系統(tǒng)和層級間缺乏有效融合；基層民政保障措施薄弱，缺乏有力支撐；基層民政硬件基礎(chǔ)落后，設(shè)施有待改善；基層民政組織隊伍較弱，亟待調(diào)優(yōu)配強。為了解決這些問題，就要求基層民政部門充分地深化改革，做到創(chuàng)新體制機制、完善保障措施、提升隊伍素質(zhì)，從而有效地解決問題，更好地服務(wù)于鄉(xiāng)村振興的大戰(zhàn)略。