黃河流域生態(tài)修復(fù)中的政府監(jiān)管責(zé)任研究

劉 敏

自“黃河戰(zhàn)略”提出以來，學(xué)界積極開展不同學(xué)科之間的聯(lián)合攻關(guān)，一系列研究成果在相關(guān)政策的制定和實施中發(fā)揮了積極作用。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，黃河流域也在不斷地被開發(fā)利用。但是，這在一定程度上也影響了黃河流域生態(tài)系統(tǒng)平穩(wěn)健康發(fā)展，使得黃河流域的生態(tài)環(huán)境呈現(xiàn)出逐步惡化的趨勢。政府環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)依法進行環(huán)境監(jiān)管，完善流域環(huán)境監(jiān)管體系，通過社會公眾及其他社會組織對其監(jiān)管參與問責(zé)，使得生態(tài)環(huán)境治理體系得到有效運轉(zhuǎn)[1]。黃河流域生態(tài)修復(fù)政府監(jiān)管體現(xiàn)著保護生態(tài)公共利益以及維護流域生態(tài)系統(tǒng)職能的一般價值觀，反映了政府存在的目的，即促進公共利益達到最大化[2]。在黃河流域生態(tài)修復(fù)的過程中，政府扮演著主導(dǎo)者的角色，是流域生態(tài)修復(fù)工程組織者和實施者[3]。生態(tài)環(huán)境治理模式中政府從流域的整體狀況出發(fā)，充分反映了流域污染治理的規(guī)律，有利于實現(xiàn)人與自然，人與水的和諧[4]。研究黃河流域生態(tài)恢復(fù)中的政府監(jiān)管責(zé)任，對黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

一、流域生態(tài)修復(fù)政府監(jiān)管責(zé)任概述

(一)流域生態(tài)修復(fù)的概念

生態(tài)修復(fù)的概念可以從生態(tài)學(xué)角度和法學(xué)角度兩個方面進行闡釋。首先，從生態(tài)學(xué)的角度看，生態(tài)修復(fù)是指通過科學(xué)合理的技術(shù)措施使得生態(tài)系統(tǒng)功能得到恢復(fù)的狀態(tài)。流域生態(tài)修復(fù)的目的是改善河流生態(tài)系統(tǒng),實現(xiàn)流域生物群落多樣性的提升和生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性的提高。從法學(xué)的角度來講，流域生態(tài)修復(fù)主要是指對于被破壞的生態(tài)環(huán)境，遵循相關(guān)法律的規(guī)定，通過人為作用來對其進行補救[5]。對于流域而言，基于其整體性和系統(tǒng)性的特點，通過整體保護系統(tǒng)修復(fù)的思路來保護流域資源,以期改善黃河流域生態(tài)環(huán)境，使得流域生態(tài)修復(fù)和社會經(jīng)濟發(fā)展協(xié)同共贏，是流域生態(tài)修復(fù)的應(yīng)有之意。

(二)政府監(jiān)管的概念

監(jiān)管的內(nèi)涵是指通過現(xiàn)有的規(guī)則來規(guī)制事物從而獲得預(yù)期效果。政府監(jiān)管即行政監(jiān)管，政府基于相應(yīng)的法律來管理監(jiān)督對象所展開的一系列活動就是指行政監(jiān)管，同時也是現(xiàn)代政府的主要職能[6]。政府監(jiān)管是政府為了提高社會公共利益，按照相關(guān)法律監(jiān)管法人、公民以及其他組織的經(jīng)濟行為[7]。政府通過法律法規(guī)或者其他行政方法對監(jiān)管對象進行直接控制的行為被稱為政府監(jiān)管。在黃河流域生態(tài)修復(fù)的過程中，政府的監(jiān)管行為主要體現(xiàn)在協(xié)調(diào)本地經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系。

二、關(guān)于流域生態(tài)修復(fù)監(jiān)管責(zé)任的理論基礎(chǔ)

(一)公共物品理論

公共物品的理論和概念是由經(jīng)濟學(xué)家薩繆爾遜闡述并加以規(guī)范的，戴維·休謨提出在理性人之間存在著需要共同消費的物品，例如本文所提及的流域，在供給這類物品時，理性人總是會存在一種希望以最小的成本收獲最大的利益的心理，即“搭便車”心理，為了解決這一問題，政府是最佳的供給公共物品的人選[8]。流域作為典型的公共物品，對其進行監(jiān)督管理是作為公權(quán)力的代表的政府的首要職責(zé)，政府要對其進行統(tǒng)一監(jiān)管才能維護生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定和黃河流域健康發(fā)展。

(二)委托代理理論

委托代理理論最早應(yīng)用于經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域，是指委托人和代理人之間以契約約定為基礎(chǔ)，委托方授權(quán)代理方從事其相應(yīng)授權(quán)范圍內(nèi)的活動，并向其支付相應(yīng)的代理費用[9]。在流域生態(tài)修復(fù)的過程中，公眾并不能清楚地知道政府對于流域生態(tài)修復(fù)的監(jiān)管責(zé)任的履行情況，那么很有可能會出現(xiàn)政府履行監(jiān)管缺位及不到位的情況發(fā)生。對于此種情況，委托人社會公眾通過強調(diào)流域生態(tài)修復(fù)中政府監(jiān)管責(zé)任的履行，并對代理人政府的監(jiān)管責(zé)任進行監(jiān)督和約束，以此推進黃河流域生態(tài)保護和發(fā)展。

(三)協(xié)同治理理論

協(xié)同治理的目的即通過協(xié)調(diào)合作，積極應(yīng)對社會中發(fā)生的復(fù)雜多變的公共事務(wù)，帶來高水平的治理績效產(chǎn)出[10]。黃河流域生態(tài)修復(fù)過程中的事務(wù)復(fù)雜多樣，而協(xié)同治理通過對多元主體整體治理目標進行有效整合，形成合作互補關(guān)系。協(xié)同治理要求以開放動態(tài)的狀態(tài)進行信息技術(shù)方面的交流。各級政府和社會公眾在處理黃河流域生態(tài)修復(fù)的過程中可能會存在信息不對稱等方面的問題，通過信息技術(shù)方面的交換從而通過協(xié)商合作達到共同的治理目標。為了黃河流域保護的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)開展協(xié)同治理，以此實現(xiàn)流域污染防治和生態(tài)保護的目標。

三、黃河流域生態(tài)修復(fù)中政府監(jiān)管責(zé)任的履行困境

(一)流域生態(tài)修復(fù)監(jiān)管法律體系尚不健全

我國雖然已經(jīng)制定了多部有關(guān)環(huán)境資源的法律法規(guī)，但黃河流域生態(tài)修復(fù)具有復(fù)雜性，多樣性的特征。且由于法律的滯后性的特點，各個行政區(qū)域往往更多地考慮經(jīng)濟社會效益，而忽視了對黃河流域其本身的流域特征等的綜合考慮，難以把黃河流域的各項治理保護措施充分落實。由于流域監(jiān)管缺乏整體性視角的立法理念，導(dǎo)致黃河流域政府監(jiān)管在職能上的交叉以及各級政府機關(guān)對于相關(guān)法律的理解和執(zhí)行上存在偏差，不利于對黃河流域生態(tài)修復(fù)進行有效地執(zhí)行。具有上下級關(guān)系的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管主管部門與同級政府之間存在職能配置上的交叉，不利于監(jiān)管權(quán)力結(jié)構(gòu)的合理配置與監(jiān)管職能的高效發(fā)揮。因此，流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制規(guī)范需要制定體系化的法律法規(guī)，來應(yīng)對流域生態(tài)修復(fù)過程中政府履行監(jiān)管職責(zé)所存在的一系列問題[11]。

(二)政府監(jiān)管法律責(zé)任追究乏力

黃河流域流經(jīng)的多個省份地區(qū)的地理特征和自然因素不同。但現(xiàn)如今黃河流域的審判管轄機構(gòu)并未按照流域的自然規(guī)律設(shè)置，而是依照行政區(qū)劃設(shè)置。這使得生態(tài)司法銜接機制和聯(lián)防聯(lián)動變得更加困難。理想狀態(tài)是政府負責(zé)任地監(jiān)管，督促義務(wù)承擔(dān)者全面履行義務(wù)，對違反規(guī)則的單位和個人進行懲罰，保證單位及個人按照法律法規(guī)所設(shè)置的環(huán)境保護規(guī)則去作為，從而達成或接近法律預(yù)設(shè)的目標結(jié)果。然而在實踐中，卻未必能如預(yù)期實現(xiàn)[12]。我國政府的環(huán)境問責(zé)監(jiān)管程序和范圍等方面仍然存在薄弱的現(xiàn)象。問責(zé)之后的救濟及監(jiān)督程序仍不健全，問責(zé)主體較為狹窄，問責(zé)結(jié)果也不能做到完全透明化。因此，對黃河流域生態(tài)修復(fù)政府監(jiān)管責(zé)任的追究十分重要。

(三)公眾參與法律保障措施欠缺

對于現(xiàn)代公共治理而言，公民有序地參加有關(guān)社會的各類公共事務(wù)是其最基本的要求[13]，對于流域生態(tài)修復(fù)治理而言，公民參與流域環(huán)境治理是公民有序參與的重要方面，公民的參與對于改善黃河流域生態(tài)修復(fù)治理具有十分重要的意義。在黃河流域生態(tài)修復(fù)治理過程中政府和公眾存在著信息不對稱的問題[14]。所以僅僅憑借政府一方所做出的決策是無法體現(xiàn)公眾意志的，使得權(quán)力的行使得不到有效保障，不能解決代表社會公共利益的問題。我國現(xiàn)有法律對公眾參與進行相應(yīng)的法律保護并不到位，對于完善流域監(jiān)管體制的改進方向而言，公眾長期缺乏參與流域治理的法律意識，也沒有相應(yīng)的法律對公眾參與流域治理提供保障。對于流域水資源管理，政府應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)從政府占主位的地位向服務(wù)型的政府進行轉(zhuǎn)變，這對于流域資源管理而言具有深遠的意義。

四、黃河流域生態(tài)修復(fù)中政府監(jiān)管責(zé)任的優(yōu)化路徑

(一)加強流域生態(tài)修復(fù)監(jiān)管的立法

首先應(yīng)當(dāng)進一步完善立法法規(guī)，提高流域生態(tài)修復(fù)防治的法律水平。隨著黃河流域生態(tài)修復(fù)治理工作的不斷推進，我們不難發(fā)現(xiàn)流域生態(tài)修復(fù)執(zhí)法監(jiān)管工作缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和有效的制度依據(jù)。作為環(huán)境行政執(zhí)法最重要的行動指南，法律法規(guī)在約束執(zhí)法人員行為、規(guī)范環(huán)境行政執(zhí)法活動具有重要的意義。黃河流域各行政部門的職權(quán)行為眾多，各個崗位之間的工作業(yè)務(wù)交叉互聯(lián)，如何做到對流域修復(fù)過程中行政執(zhí)法進行清晰地劃分和準確地界定，需要依據(jù)法律法規(guī)進行，這不僅是流域行政執(zhí)法的重要內(nèi)涵也是流域政府監(jiān)管和執(zhí)法能力建設(shè)的重要方面[15]。通過加強立法，在相關(guān)流域資源的法律規(guī)范中進一步細化有關(guān)生態(tài)修復(fù)及監(jiān)管問責(zé)制，對流域生態(tài)修復(fù)監(jiān)管問責(zé)細化和完善，將有利于對黃河生態(tài)修復(fù)的進程進一步推進，為流域監(jiān)管責(zé)任落實提供相應(yīng)的法律制度保障。

(二)夯實水環(huán)境監(jiān)管的問責(zé)機制

對黃河流域生態(tài)修復(fù)過程中的政府監(jiān)管責(zé)任的問責(zé)，應(yīng)當(dāng)提高監(jiān)督檢查體制，對法律問責(zé)的體制進行加強，適應(yīng)黃河流域環(huán)境和財政稅收系統(tǒng)和評價機制的框架，將政府的預(yù)算納入審查范圍的方式來監(jiān)督政府的責(zé)任的實現(xiàn)。可以通過完善法律法規(guī)的方式來加強流域環(huán)境監(jiān)管中政府的問責(zé)機制，通過提高流域環(huán)境中政府的問責(zé)地位以及明晰其相應(yīng)的法律條款，以此保證問責(zé)程序及其問責(zé)結(jié)果的公正性和完整性[16]。目前黃河流域生態(tài)修復(fù)過程中政府監(jiān)管問責(zé)乏力，主要是因為沒有相關(guān)法律賦予其權(quán)力想要達成問責(zé)預(yù)期的效果，因此有關(guān)流域環(huán)境監(jiān)管的法律的完善變得更加重要。

(三)推動流域生態(tài)修復(fù)公眾監(jiān)管體系

公眾參與在黃河流域生態(tài)修復(fù)的過程中占據(jù)重要的組成部分，因此，提高公眾對河流保護的認識是必要的。此外，公眾相較于行政機關(guān)而言對于政府對黃河流域生態(tài)修復(fù)的職責(zé)的履行，在日常生活中具有更大的優(yōu)勢。通過對公民參與進行法律法規(guī)的完善和保障，可以使政府機關(guān)更好履行其職責(zé)[17]。鼓勵公眾參與流域水環(huán)境的管理，并為整個社會關(guān)注環(huán)境創(chuàng)造有利的條件。在實踐中，黃河流域生態(tài)修復(fù)監(jiān)管仍然存在公眾參與意識不強、導(dǎo)致公眾參與程度不足的問題。通過法律規(guī)制使得政府主動保障公眾參與，對公眾參與得不到相應(yīng)的保障以及不聽取群眾意見的單位和責(zé)任人員給予相應(yīng)的懲戒和處分，通過法律規(guī)制確保公眾參與的實現(xiàn)。只有政府真正做到為社會公眾著想，以及提供相應(yīng)的法律制度機制保障公眾的參與，才能真正實現(xiàn)對黃河流域生態(tài)環(huán)境進行有效地治理和完善。

五、結(jié)語

黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展，是黃河流域治理的新目標及新要求。生態(tài)修復(fù)是黃河流域生態(tài)治理中的重要環(huán)節(jié)，通過對黃河流域生物多樣性進行保護、遏制水土流失、對濕地進行恢復(fù)等多方面舉措來逐步推進對黃河流域生態(tài)修復(fù)。

政府的監(jiān)管責(zé)任研究對黃河流域生態(tài)修復(fù)治理具有重要的作用，通過對監(jiān)管立法、監(jiān)管執(zhí)法、監(jiān)管責(zé)任追究以及公眾參與等多方面進行審視，完善現(xiàn)有的環(huán)境行政監(jiān)管機制，實現(xiàn)流域政府監(jiān)管現(xiàn)代化。政府監(jiān)管是黃河流域生態(tài)恢復(fù)的重要實踐課題，探索政府在黃河流域生態(tài)恢復(fù)中的監(jiān)管責(zé)任無疑對促進黃河流域健康穩(wěn)定發(fā)展具有積極意義。