行政正當(dāng)程序視角下環(huán)境公眾參與制度的規(guī)范與完善

（蘇州大學(xué)王健法學(xué)院，江蘇蘇州 215006）

引言

2019 年，國務(wù)院《重大行政決策程序暫行條例》出臺，提出了“健全科學(xué)、民主、依法決策機(jī)制”的目標(biāo)，要求“重大行政決策應(yīng)充分聽取各方面意見，保障人民群眾通過多種途徑和形式參與決策”①中華人民共和國國務(wù)院令第713 號《重大行政決策程序暫行條例》，http://www.gov.cn/zhengce/content/2019-05/08/content_5389670.htm，最后訪問時間2020 年8 月24 日。。公眾參與制度已然成為影響行政決策的重要內(nèi)容。黨的十九屆四中全會進(jìn)一步提出“必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”。由此可見，公眾已經(jīng)成為多元社會治理體系中的重要一元。在我國環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范體系中，公眾參與也成為一項基本原則，在環(huán)境立法、環(huán)境行政執(zhí)法以及環(huán)境司法中發(fā)揮著重要作用。但隨著生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)，對公眾參與的制度要求和程序要求逐步提升，現(xiàn)有的公眾參與制度不足以支撐多元社會治理體系形成，在實踐活動中仍有一些問題需要研究和解決。

20 世紀(jì)60 年代，西方國家開始著眼于對公眾參與理論的研究，中國學(xué)者從20 世紀(jì)80 年代后期開始注重公眾參與問題[1]，國內(nèi)早期對公眾參與研究較多的是憲法和行政法學(xué)者，在環(huán)境法學(xué)界開始較為注重公眾參與的研究則是在20 世紀(jì)末和21 世紀(jì)初。環(huán)境公眾參與在產(chǎn)生之初，無論是理論還是法律制度均與行政法學(xué)的研究密切相關(guān)。隨著理論研究的深入和法治實踐的豐富，在21 世紀(jì)初，2002 年環(huán)境公眾參與制度最先在環(huán)境影響評價領(lǐng)域正式得到確立，《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》中首次確立了公眾參與原則和具體規(guī)范，2014 年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》在第五章明確規(guī)定了環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)②關(guān)于環(huán)境保護(hù)法領(lǐng)域的公眾參與權(quán)可能有不同的表述，鑒于生態(tài)環(huán)境部在2015 年頒布的《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》中將其表述為“環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法”，本文將該領(lǐng)域的公眾參與權(quán)表述為“環(huán)境公眾參與權(quán)”。。隨后在2015 年《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》中對其適用范圍、參與原則、參與方式、配套制度等做出了更加詳細(xì)的規(guī)定③具體參見2018 年4 月16 日生態(tài)環(huán)境部《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》，http://www.mee.gov.cn/gkml/sthjbgw/sthjbl/201808/t20180803_447662.htm，最后訪問時間2020 年8 月24 日。。有關(guān)環(huán)境公眾參與問題的研究在21 世紀(jì)初達(dá)到高潮，經(jīng)過長達(dá)半個世紀(jì)的積累形成了豐富的研究成果。有學(xué)者認(rèn)為環(huán)境法領(lǐng)域的公眾參與是行政公眾參與的延伸與拓展[2]，另有學(xué)者認(rèn)為環(huán)境公眾參與的特殊性表現(xiàn)在環(huán)境影響評價

（以下簡稱環(huán)評）與排污許可等制度的獨特配置中[3]。目前，大多數(shù)研究成果傾向于聚焦公眾參與原則在具體環(huán)境制度中的應(yīng)用，而對于環(huán)境公眾參與程序效用的研究少有涉及?；诖?，本文更注重關(guān)注環(huán)境公眾參與程序本身，在環(huán)境公眾參與中引入行政正當(dāng)程序原則的理論價值，對“如何發(fā)揮環(huán)境公眾參與的程序效用、如何避免環(huán)境公眾參與走過場”等問題進(jìn)行探討，實現(xiàn)環(huán)境公眾參與研究選題與立意的初步創(chuàng)新。

1 行政正當(dāng)程序?qū)Νh(huán)境公眾參與制度的理論價值

行政正當(dāng)程序理論是環(huán)境公眾參與的理論基礎(chǔ)，環(huán)境公眾參與是行政正當(dāng)程序理論在環(huán)境行政行為中的具體適用，二者之間互相影響、互相成就的關(guān)系是行政正當(dāng)程序理論得以指導(dǎo)環(huán)境公眾參與制度的根本動因。行政正當(dāng)程序理論的進(jìn)步不斷推動環(huán)境公眾參與程序效用的發(fā)揮，尤其在環(huán)境公眾參與制度的主體界分、內(nèi)容擴(kuò)展、責(zé)任補(bǔ)充等方面貢獻(xiàn)顯著。

1.1 環(huán)境公眾參與主體類型的界分指導(dǎo)

以歷史的眼光看，環(huán)境公眾參與主體的界分起源于行政法上對公眾參與主體的界分。行政正當(dāng)程序理論中“不特定相對人”概念的提出，引發(fā)了環(huán)境法學(xué)界對“一般公眾”主體類型的關(guān)注。

如圖1 所示，環(huán)境公眾參與制度作為行政公眾參與制度的衍生，其發(fā)展受到行政公眾參與的影響與制約。在行政正當(dāng)程序理論的基礎(chǔ)上行政公眾參與主體增加了利害關(guān)系人和不特定行政相對人的概念，引起了環(huán)境法學(xué)界對于環(huán)境公眾參與主體類型的關(guān)注，倒逼環(huán)境公眾參與制度改革。鑒于此，對于行政公眾參與中利害關(guān)系人和不特定行政相對人兩類主體的研究，便成為完善環(huán)境公眾參與主體類型的突破口。

其一，利害關(guān)系人作為“公眾”參與環(huán)境行政程序。傳統(tǒng)的行政正當(dāng)程序理論認(rèn)為只是行政相對人擁有行政法授權(quán)的正當(dāng)程序參與權(quán)利，但是隨著行政行為影響的外溢性，現(xiàn)代正當(dāng)程序理論和實踐更加注重參與主體因利益相關(guān)性而有所擴(kuò)大。以環(huán)境行政許可為例，《中華人民共和國行政許可法》第三十六條規(guī)定了利害關(guān)系人有獲得告知的權(quán)利、陳述和申辯的權(quán)利，第四十七條規(guī)定了利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利，第四十七條和四十八條還對聽證程序做出了比環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范更為詳細(xì)的程序性規(guī)定①參見《中華人民共和國行政許可法》第三十六條、第四十七條、第四十八條。。上述條文在進(jìn)行規(guī)定時均肯定了利害關(guān)系人的參與地位。環(huán)境行政行為作為行政行為的重要類型之一，行政行為中利害關(guān)系人的參與規(guī)范必然可以適用于環(huán)境行政行為，“有利害關(guān)系的公眾”參與環(huán)境行政行為便有了合法性基礎(chǔ)。這使得在環(huán)境影響評價及排污許可等典型的環(huán)境行政許可中建立完備的公眾參與制度成為可能。

其二，公眾主體范圍擴(kuò)張之“不特定行政相對人”。在環(huán)境行政活動中，由于行政決策和行政行為可能對環(huán)境公共利益產(chǎn)生影響，對環(huán)境公共利益有直接或間接利益關(guān)系的公眾等作為行政相對人以外的主體也應(yīng)當(dāng)享有原本只是行政相對人所享有的參與權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為“公眾參與指的是行政主體之外的個人和組織對行政過程產(chǎn)生影響的一系列行為的總和”[4]。更有學(xué)者提出了用以代表公眾的“不特定行政相對人”的概念，認(rèn)為“基于現(xiàn)有的行政法理論，可將公眾參與等同于不特定行政相對人參與，由此推導(dǎo)出，公眾參與的主要領(lǐng)域是在行政機(jī)關(guān)作出的，針對不特定行政相對人的行為當(dāng)中，即主要在行政立法和行政決策當(dāng)中，在此基礎(chǔ)上仍然可以細(xì)分為環(huán)境保護(hù)、社區(qū)治理等具體領(lǐng)域”[2]。在行政法領(lǐng)域，行政相對人因自身利益受到影響而具有天生的訴訟主體資格，具有特殊主體的權(quán)利和義務(wù)。這一類主體在環(huán)境法領(lǐng)域因具有明確的主體地位，已有行政法律規(guī)范對其進(jìn)行規(guī)定。作為其他“一般公眾”的不特定相對人，因其不在行政法律的明確保護(hù)范圍，參與的基礎(chǔ)不與公眾自身利益直接相關(guān)，參與活動往往以環(huán)境公共利益為基礎(chǔ)，因此需要通過環(huán)境法中公眾參與制度和正當(dāng)程序保障。

圖1 行政正當(dāng)程序理論下環(huán)境公眾參與主體界分邏輯

1.2 環(huán)境公眾參與權(quán)利內(nèi)容的擴(kuò)展基礎(chǔ)

行政正當(dāng)程序理論促使環(huán)境公眾參與權(quán)的內(nèi)容更加豐富，使其逐步涵蓋參與決策權(quán)、申請參與權(quán)、獲得通知權(quán)等權(quán)能。這些權(quán)能在傳統(tǒng)行政法理論中為特定行政相對人所獨有，而現(xiàn)代行政正當(dāng)程序理論幫助其拓展到一般公眾。具體表現(xiàn)在如下方面：

其一，參與決策的權(quán)利。有學(xué)者認(rèn)為“通過正當(dāng)行政程序?qū)φh(huán)境行政決策權(quán)力的事中控制，可以起到預(yù)防作用，較立法的事前控制和司法的事后控制優(yōu)越”[5]。但是實踐中，環(huán)境公眾參與往往僅止步于事前參與，公眾意見表達(dá)的暢通并不意味著能夠被決策者采納。行政正當(dāng)程序理論要求的事中參與能夠有效提升公眾意見被采納的可能性，防止“走過場”的情形出現(xiàn)。

其二，申請參與的權(quán)利。根據(jù)我國行政法和環(huán)境法的相關(guān)法律規(guī)定，在環(huán)境行政決策過程中公眾有基于環(huán)境私益或者環(huán)境公益進(jìn)行參與的程序權(quán)利，如專家咨詢會、聽證會等程序，甚至在對環(huán)境可能產(chǎn)生重大影響的情況下，有申請啟動上述程序的權(quán)利。當(dāng)前環(huán)境公眾參與的規(guī)定多傾向于向一定范圍內(nèi)的公眾征求意見，公眾參與的主動權(quán)掌握在行政主體或建設(shè)單位手中，使得公眾參與具有很大的被動性，當(dāng)公眾希望主動參與環(huán)境行政程序的時候，拋開參與能力等問題，即便想主動申請參與都十分困難，因此在公眾參與程序中保障申請參與的權(quán)利，暢通參與渠道也十分重要。

其三，獲得通知權(quán)的必要性。有學(xué)者認(rèn)為，公眾參與環(huán)境行政決策時應(yīng)被區(qū)分為“有利害關(guān)系的公眾”和“無利害關(guān)系的公眾”，在此基礎(chǔ)上，法律可以更有針對性地設(shè)計針對不同類型公眾的參與權(quán)和參與程序，此時引入正當(dāng)程序理論中的獲得通知權(quán)則有顯著的可行性和必要性。例如，對同一類型和規(guī)模的污染項目，應(yīng)根據(jù)科學(xué)的方法對“有利害關(guān)系的公眾”進(jìn)行區(qū)分，并確保其獲得有權(quán)參與該項目的環(huán)境治理、保護(hù)、處罰等行政程序的通知，對一般公眾或“無利害關(guān)系的公眾”則通過依法公開確保其知情權(quán)即可。

1.3 環(huán)境公眾參與法律責(zé)任的理論補(bǔ)充

根據(jù)行政正當(dāng)程序原則和行政訴訟制度，違反正當(dāng)法律程序的行政行為應(yīng)當(dāng)被全部或者部分撤銷，或者被確認(rèn)為違法。鑒于此，在環(huán)境公眾參與程序中，行政主體的行為違反這一程序，其行為的合法性也應(yīng)接受法律審查。與行政公眾參與不同，環(huán)境行政行為中的公眾參與還有另一個顯著的特點，就是環(huán)境公眾參與并非都是由行政機(jī)關(guān)組織實施的，環(huán)境公眾參與的組織任務(wù)在特定情況下由建設(shè)單位負(fù)責(zé)。例如，在環(huán)境影響評價報告文件編制過程中要求由建設(shè)單位組織公眾參與，那么在編制環(huán)境影響評價報告書如果出現(xiàn)違反公眾參與程序要求的行為，行政機(jī)關(guān)在環(huán)評文件審批時是否要對編制階段公眾參與的真實性與合法性進(jìn)行審查？根據(jù)《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》二十五條①《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》第二十五條規(guī)定，“若建設(shè)項目未充分征求公眾意見，生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)責(zé)成建設(shè)單位重新征求公眾意見，并退回環(huán)境影響評價文件”。由此可見，在行政正當(dāng)程序原則影響下環(huán)境公眾參與的程序意義并未完全被否定。，我們可以得到相對肯定的答案。但是結(jié)合《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》第二十條至第二十二條②參見《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》第二十條至第二十二條。，環(huán)境影響評價文件在審批時將“環(huán)境影響報告書全文”與“公眾參與說明”分別報送審批，而“退回”機(jī)制中并未明確是否全部退回還是僅退回“公眾參與說明”部分，若僅對“公眾參與說明”部分進(jìn)行退回修改，而環(huán)境影響報告書部分繼續(xù)進(jìn)行審批，那么公眾參與篇章便有了形同虛設(shè)之嫌。正因如此，經(jīng)過對“退回”機(jī)制的深入考量，我們發(fā)現(xiàn)在環(huán)境公眾參與中并未真正落實行政正當(dāng)程序原則。

事實上，當(dāng)前環(huán)境公眾參與的最大問題并非程序上沒有給予足夠的環(huán)境參與權(quán)，而是參與權(quán)能行使的效果，即是否具有實質(zhì)意義。在行政正當(dāng)程序理論視角下如何保障權(quán)能效果的實現(xiàn)是學(xué)術(shù)界面臨的重大課題。正如上文對于環(huán)境影響評價制度中“退回”機(jī)制的研究，程序設(shè)置上看似突出了對公眾參與制度的強(qiáng)調(diào)，但實際上大大削減了其權(quán)能效用的實現(xiàn)。而正當(dāng)程序理論中“違反正當(dāng)法律程序的行政行為應(yīng)當(dāng)被全部或者部分撤銷，或者被確認(rèn)為違法”的原則性規(guī)定恰恰為公眾參與制度的有效性正名，將其適用到環(huán)境公眾參與中無疑為公眾參與法律責(zé)任的完善提供了新的理論基礎(chǔ)，為避免環(huán)境公眾參與“走過場”提供了新的規(guī)范思路。

2 基于行政正當(dāng)程序理論的環(huán)境公眾參與規(guī)范考察

為充分發(fā)揮環(huán)境公眾參與的程序效用，避免公眾參與在環(huán)境行政決策中“走過場”，有必要以行政正當(dāng)程序原則來作為價值尺度，來考察我國現(xiàn)有規(guī)范中造成環(huán)境公眾參與“走過場”局面的可能因素。

2.1 參與主體類型界分不明

我國環(huán)境法律規(guī)范中對于參與主體的規(guī)定同法律的發(fā)展軌跡相同亦是在不斷發(fā)展中得以完善。目前關(guān)于參與主體類型的規(guī)范，主要是《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，即公民、法人和其他組織，生態(tài)環(huán)境主管部門2015 年公布的《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》和2019 年公布的《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》均采用這一規(guī)定。公民、法人和其他組織作為適格的參與主體雖有權(quán)利對環(huán)境利用行為或環(huán)境保護(hù)行為中享有表達(dá)權(quán)、參與決策權(quán)、申請參與權(quán)及獲得通知權(quán)等權(quán)利，但并不意味著單一環(huán)境活動中所有的參與主體均有權(quán)利進(jìn)行參與。也就是說，對于參與主體規(guī)范的考察不應(yīng)局限于對參與主體類型的考量，還應(yīng)注重對各個類型主體參與權(quán)限的考量。

隨著立法理念的轉(zhuǎn)變和立法技術(shù)的進(jìn)步，我國現(xiàn)行法律對環(huán)境公眾參與主體權(quán)限的規(guī)定并不完全相同。以環(huán)境影響評價法中的環(huán)境公眾參與為例，2006年頒布的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》中將公眾界定為“受建設(shè)項目影響的公眾代表以及其他公眾”。2014 年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》中將公眾界定為“可能受影響的公眾”。而2016 年修訂的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》中將公眾界定為“有關(guān)公眾”。同年頒布的《建設(shè)項目環(huán)境影響評價公眾參與辦法（征求意見稿）》中將公眾界定為“環(huán)境影響評價范圍的”，而后在2018 年修訂的《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》中繼續(xù)擴(kuò)大了公眾的范圍，將公眾界定為“環(huán)境影響評價范圍內(nèi)的公眾，并鼓勵環(huán)境影響評價范圍外的公眾參加”，其中環(huán)境影響評價范圍外的公眾要根據(jù)“環(huán)境要素和專題環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則”的要求加以確定[6]。由此可見，我國環(huán)境私益主體和環(huán)境公益主體的區(qū)別保護(hù)要求已初見端倪，但現(xiàn)行規(guī)范中尚未對主體類型做出明確類型化區(qū)分。

2.2 多項權(quán)利內(nèi)容規(guī)范缺失

環(huán)境公眾參與程序效用的實現(xiàn)一定意義上依賴于公眾參與權(quán)利內(nèi)容是否嚴(yán)謹(jǐn)，不完善的權(quán)利內(nèi)涵即使通過高效的路徑實現(xiàn)也勢必會影響其適用效果。鑒于此，本文對環(huán)境公眾參與規(guī)范的考察主要聚焦于以下幾個方面：其一，公眾參與的受通知權(quán)和申請權(quán)缺乏規(guī)范保障。在現(xiàn)行的環(huán)境公眾參與規(guī)范中，有關(guān)被通知公眾的范圍，主要是由程序的組織者如環(huán)境行政審批機(jī)關(guān)、建設(shè)單位等主體進(jìn)行確定并予以通知，公眾都是被動地等待通知，未掌握參與申請的主動權(quán)。長此以往，環(huán)境公眾參與極有可能變成一種事后參與，即在出現(xiàn)環(huán)境問題后，公眾為了維護(hù)自身合法權(quán)益而進(jìn)行的上訪告狀式的被迫參與[7]。其二，公眾參與的程序階段有待明確和規(guī)范。關(guān)于公眾參與在哪個階段實施、時限規(guī)定多長較為適宜，不同的學(xué)者有不同的認(rèn)識。有學(xué)者認(rèn)為“公眾參與是環(huán)境影響評價的核心，公眾參與的程序范圍越廣越好，公眾參與程序階段的時間越早越好”[8]。有學(xué)者認(rèn)為“將公眾參與的重心放在環(huán)評報告書制作過程的行政程序規(guī)則設(shè)計并不能充分保障公眾參與的有效性。因此，必須通過加強(qiáng)建設(shè)項目環(huán)評審批階段的公眾參與，將公眾參與的重心從環(huán)評報告制作階段轉(zhuǎn)移到審批階段，即公眾真正參與做出環(huán)境行政決策的過程”[9]。其三，對參與形式選擇權(quán)和陳述權(quán)的規(guī)范空缺。目前主要是由公眾參與程序的組織者對征求公眾意見的形式進(jìn)行確定并組織實施，公眾對參與形式的選擇尚未得到重視。申言之，參與形式的選擇權(quán)完全落在組織者手中。當(dāng)環(huán)境行政行為中需要公眾參與時，往往認(rèn)為公眾參與程序自組織者發(fā)起公眾參加聽證會、論證會等活動時開始，但是何時開始、何地開始、選擇何種形式往往在開展公眾參與之前就由組織者已經(jīng)決定了。事實上，公眾參與的時間地點、采用何種形式實現(xiàn)本身就屬于公眾參與的內(nèi)容。雖然現(xiàn)有多個法律法規(guī)對此進(jìn)行了規(guī)定，其中《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》中規(guī)定對環(huán)境影響報告書中公眾的意見，無論采納與否均應(yīng)做出說明，對于公眾意見的記錄有利于實現(xiàn)公眾陳述權(quán)，但當(dāng)前規(guī)定公眾參與制度的法律法規(guī)還缺少進(jìn)一步的詳細(xì)規(guī)定。在規(guī)范視角下，公眾陳述權(quán)的保障應(yīng)以法律規(guī)范為核心，這樣有利于保障陳述的真實性和有效性。

2.3 法律責(zé)任規(guī)范效力存疑

法律責(zé)任規(guī)范效力如何是環(huán)境公眾參與程序效用能否得到有效發(fā)揮的最終保障?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第五十六條①參見《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第五十六條。設(shè)置了“責(zé)令建設(shè)單位征求公眾意見”的督促條款，以彌補(bǔ)建設(shè)單位未充分征求公眾意見的過錯。同時《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第六十五條②參見《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第六十五條。采用處罰的方式規(guī)制環(huán)境行政主體與監(jiān)測主體的環(huán)境行政行為，以此來預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞。但就援引何種法律法規(guī)、具體采用何種行政處罰方式并未進(jìn)行詳盡解釋。

另外，如果在一個環(huán)境行政行為中，出現(xiàn)了違反環(huán)境公眾參與程序規(guī)范的行為，那么對于整個行政行為的合法性、有效性是否會產(chǎn)生影響？違法參與人或者行政主體是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任？這是一個需要法律加以明確規(guī)范的問題。申言之，環(huán)境公眾參與現(xiàn)存的問題不僅僅是公眾沒有足夠的參與權(quán)，還包括參與權(quán)行使效果的問題。以環(huán)境影響評價審批為例，在行政審批時行政審批機(jī)關(guān)往往對環(huán)評編制階段和審批階段的公眾參與結(jié)果進(jìn)行分別審查，在此情況下行政審批機(jī)關(guān)決定的正當(dāng)性尚存質(zhì)疑。司法程序作為行政程序的后續(xù)也未能妥善處理這一問題，在審查方式上，其往往只進(jìn)行形式審查，且往往判定“程序不違反法律規(guī)定”“程序輕微違法不影響實體決定”“程序輕微違法不足以影響被訴行政行為的合法性”“程序輕微違法不足以影響原告的權(quán)利”[10]。

2.4 環(huán)境行政管理規(guī)范不足

在我國，環(huán)境管理效能的實現(xiàn)是通過行政機(jī)關(guān)做出的具體環(huán)境行政行為而實現(xiàn)的。在環(huán)境法律救濟(jì)體系中，由于行政救濟(jì)手段較民事救濟(jì)和刑事救濟(jì)更具及時性和有效性，其在環(huán)境治理的諸多領(lǐng)域都得到了廣泛適用。經(jīng)過長期的環(huán)保實踐，形成了系統(tǒng)性的環(huán)境行政管理制度體系[11]，如圖2 所示。

圖2 環(huán)境行政管理體系

在圖2 的體系中，不是所有的環(huán)境行政行為都需要環(huán)境公眾參與。例如，在強(qiáng)制應(yīng)急型環(huán)境行政行為中，由于行政法的強(qiáng)制性和實效性要求，一般來不及引入公眾參與機(jī)制。在府際合作型環(huán)境行政行為中，由于參與主體雙方都是政府工作部門，對普通公眾的參與需求不大，更需要的是專業(yè)性的環(huán)境決策評估，對專家或?qū)W者的專業(yè)性參與需求較多。排除以上兩類型的環(huán)境行政行為，其他類型的環(huán)境行政行為為了維護(hù)環(huán)境決策的實體正義、保障公民的環(huán)境權(quán)益都需要合理、有序的公眾參與。在環(huán)境行政管理活動中，有效的公眾參與不僅能幫助決策者更全面地了解決策對象的環(huán)境信息，而且有助于決策做出后公眾能更好地執(zhí)行。

然而，通過對環(huán)境行政管理規(guī)范的梳理，我們發(fā)現(xiàn)公眾參與制度在環(huán)境行政活動中的適用還存在諸多困境，首當(dāng)其沖的就是環(huán)境公眾參與制度規(guī)范不足。通過對我國環(huán)境部門法中有關(guān)環(huán)境公眾參與規(guī)范的梳理，我們發(fā)現(xiàn)環(huán)境公眾參與規(guī)范存在立法層級較低、專門規(guī)范缺失的問題。例如，僅《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定了公眾參與的原則，且未做出詳盡的立法解釋。這就導(dǎo)致在其他環(huán)境行政管理活動中，均以行政法上的公眾參與規(guī)范為執(zhí)法依據(jù)。雖然環(huán)境公眾參與在歷史發(fā)展上是行政公眾參與的衍生，但因環(huán)境法自身的復(fù)雜特性與環(huán)境糾紛的處理特殊性，環(huán)境公眾參與制度已經(jīng)逐漸獨立出來，成為可以獨立囊括環(huán)境參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)等權(quán)利內(nèi)涵的環(huán)境法基本制度。因此，面對環(huán)境行政管理中的諸多參與困境，環(huán)境公眾參與制度應(yīng)做出適時的制度回應(yīng)。

3 以行政正當(dāng)程序為基礎(chǔ)完善環(huán)境公眾參與制度

事實上，現(xiàn)階段環(huán)境公眾參與程序在強(qiáng)調(diào)存在性的同時更應(yīng)注重其有效性。如上文所述，當(dāng)前環(huán)境公眾參與面臨的主體界分不明、權(quán)利內(nèi)容缺失等問題嚴(yán)重制約其程序效能的發(fā)揮。為防止環(huán)境公眾參與的程序性價值落空，需要行政正當(dāng)程序的理論引導(dǎo)，幫助實現(xiàn)環(huán)境公眾參與的制度修正。

3.1 實現(xiàn)參與主體的類型化界分

在環(huán)境保護(hù)法或者部門規(guī)章中，應(yīng)對環(huán)境公眾參與的主體進(jìn)行類型化區(qū)分，從而更有針對性地保障公眾的環(huán)境參與權(quán)利。但究竟是根據(jù)公眾對所涉環(huán)境保護(hù)決策或者事項的利害關(guān)系程度來區(qū)分，還是根據(jù)公眾對環(huán)境問題的關(guān)注程度來區(qū)分，學(xué)術(shù)界還處于商榷衡量階段。

但以行政正當(dāng)程序為視角，無疑為環(huán)境參與主體類型化區(qū)分的研究拓展出新的方向。環(huán)境公眾參與主體得到清晰界分之后，有助于幫助我們梳理公眾在進(jìn)行參與時是基于環(huán)境私益抑或是基于環(huán)境公益。很顯然，基于環(huán)境私益的公眾參與其參與主體必然是受到該環(huán)境利用行為或環(huán)境保護(hù)行為直接利害影響的個人或組織，而基于環(huán)境公益的公眾參與則是傳統(tǒng)意義上的無直接利害關(guān)系人，而行政正當(dāng)程序原則對于環(huán)境公眾參與活動的規(guī)范意義也正是在此框架內(nèi)得以體現(xiàn)。換言之，在維護(hù)環(huán)境私益的公眾參與活動中，如環(huán)境行政處罰中的公眾參與、環(huán)評審批過程中的公眾參與及排污許可證核發(fā)時的公眾參與等活動，環(huán)境行政機(jī)關(guān)可依據(jù)環(huán)境法律規(guī)范或行政法律規(guī)范進(jìn)行規(guī)制，直接根據(jù)行政機(jī)關(guān)與行政相對人的兩造模式加以適用，在此層面上討論正當(dāng)程序的適用顯得多此一舉。因此，以行政正當(dāng)程序原則為出發(fā)點，完善環(huán)境公眾參與規(guī)制的首要步驟就是明晰其適用范圍與所涉主體，而適用范圍明晰的關(guān)鍵一步便是對環(huán)境公眾參與主體進(jìn)行類型化區(qū)分。在行政正當(dāng)程序理論的基礎(chǔ)上，對于環(huán)境公眾參與主體的劃分更應(yīng)注重合序性與可行性。為了減輕程序負(fù)擔(dān)，可以將環(huán)境公眾參與的主體劃分為有利害關(guān)系的公眾與無利害關(guān)系的公眾。其中，有利害關(guān)系的公眾是指在規(guī)范中提到的受建設(shè)項目影響的公眾代表、環(huán)境影響評價范圍的等特定群體公眾，而無利害關(guān)系的公眾是指在規(guī)范中提及的其他類型的一般公眾。為了鞏固環(huán)境法的公法地位，彌補(bǔ)環(huán)境公眾參與規(guī)范外延的不足，本文認(rèn)為，一般公眾作為環(huán)境公共利益的代表更應(yīng)該在行政正當(dāng)程序框架下行使參與權(quán)。

3.2 細(xì)化完善公眾參與權(quán)利內(nèi)容

對環(huán)境公眾參與權(quán)的完善應(yīng)注重其權(quán)利內(nèi)核的豐富，而環(huán)境公眾參與權(quán)具有顯著的程序性權(quán)利屬性。基于程序正義的考量，對參與權(quán)權(quán)利內(nèi)容的豐富應(yīng)該從如下幾個方面入手：其一，分類確定公眾的申請權(quán)和參與形式選擇權(quán)。應(yīng)根據(jù)對環(huán)境影響的程度，在不同的行政程序中，分類規(guī)定公眾參與的申請權(quán)和參與形式選擇權(quán)。在特定條件下，應(yīng)賦予公眾申請參與的權(quán)利，即公眾參與啟動權(quán)。例如，在環(huán)境影響評價領(lǐng)域，應(yīng)規(guī)定建設(shè)項目和環(huán)評審批機(jī)關(guān)在環(huán)評文件編制和審批時公眾均享有申請權(quán)，即賦予其參與啟動權(quán)及形式選擇權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為，隨著法治意識的增強(qiáng)，由公眾發(fā)起的公眾參與行為應(yīng)當(dāng)成為一個單獨的類型[12]。而及時、有效地幫助公眾實現(xiàn)參與的權(quán)利將是行政機(jī)關(guān)必須承擔(dān)的責(zé)任。其二，保障公眾的聽證申請權(quán)和陳述權(quán)。目前的環(huán)保聽證制度主要由《環(huán)境保護(hù)行政許可聽證暫行辦法》加以規(guī)范，但實踐中作為特別法的《環(huán)境保護(hù)行政許可聽證暫行辦法》在適用上也存在諸多問題，如聽證適用范圍模糊、聽證主體規(guī)定不完善、聽證程序有待健全等。而公眾聽證權(quán)利與陳述權(quán)利的實現(xiàn)都在不同程度上受現(xiàn)有實踐問題的影響。鑒于此，應(yīng)抓住環(huán)境法律體系整飭契機(jī)出臺修訂辦法，注重明晰環(huán)保聽證范圍與聽證主體、規(guī)范環(huán)保聽證程序，完善環(huán)保聽證的法律責(zé)任和救濟(jì)。其三，設(shè)置合理的公眾參與的程序階段。為了保證公眾參與的及時性和有效性，應(yīng)該將公眾參與貫穿環(huán)境行政行為的全過程，將現(xiàn)階段局部的公眾參與發(fā)展到全過程的公眾參與，尤其是環(huán)境行政決策階段的參與。這種深層次的參與不僅能夠提升決策的民主性與科學(xué)性，還能最大限度地發(fā)揮環(huán)境公眾參與的程序效用，使公眾也成為最接近決策中心的人員。同時為了兼顧效率原則，在環(huán)境行政程序的不同階段，公眾參與所發(fā)揮的作用、占用的時限、公眾參與的主體均可有所不同。其四，完善環(huán)境公眾參與有效性司法救濟(jì)規(guī)則。法院在對環(huán)境行政行為進(jìn)行司法審查時往往會面臨合理性與合法性審查的雙重標(biāo)準(zhǔn)。在實體性審查方面，法官往往由于欠缺專業(yè)知識而無法準(zhǔn)確做出判斷。公眾參與的存在使得法院在進(jìn)行實體審查時，通過判斷環(huán)境公眾參與的有效性和真實性做出實體性審查結(jié)論。在程序性審查方面，環(huán)境公眾參與程序的審查也是判斷行政行為是否合法的重要標(biāo)準(zhǔn)。由此，在涉及環(huán)境公眾參與的司法案件中，應(yīng)形成以合理性與合法性為判斷依據(jù)、以實體正義與程序正義為評判對象的司法評判標(biāo)準(zhǔn)，切實維護(hù)實體環(huán)境正義。

3.3 增加公眾參與法律責(zé)任條款

行政正當(dāng)程序原則上要求行政機(jī)關(guān)妥善處理好環(huán)境公眾參與的制度安排，不允許未經(jīng)公眾參與程序的環(huán)境行政行為對公眾產(chǎn)生效力。公眾參與的核心價值在于獲得參與者心理上的滿足感和參與者對決策的實際影響[12]。換言之，公眾參與是環(huán)境行政行為的必經(jīng)程序，缺少規(guī)范的參與程序，應(yīng)依法撤銷或確認(rèn)行政行為無效。為防止行政正當(dāng)程序“走過場”，環(huán)境公眾參與制度不僅應(yīng)當(dāng)規(guī)定參與程序，也應(yīng)當(dāng)規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。例如，規(guī)定對有瑕疵的行政行為如何處理、對做出瑕疵行政行為的行政主體及責(zé)任人如何追究責(zé)任等，通過這樣的懲戒手段才能確保環(huán)境公眾參與的真實、有效性，這也是環(huán)境公眾參與的行政保障制度的重要內(nèi)容。具體而言，可以在《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》“法律責(zé)任”一章增加環(huán)境行政主管部門違反公眾參與程序的責(zé)任條款。例如，對不依法公開環(huán)境信息、未依法征求公眾意見、未依法啟動聽證程序等情況，視其情節(jié)輕重，規(guī)定行政機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任；同時針對第五章第五十六條，可考慮在該條或在第六章增加在建設(shè)項目應(yīng)當(dāng)征求公眾意見而未充分征求公眾意見的情況下，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任條款。

3.4 完善環(huán)境行政管理公眾參與規(guī)范

環(huán)境行政管理活動是行政正當(dāng)程序理論的最終實現(xiàn)形式。在環(huán)境行政活動中，行政機(jī)關(guān)通過行使環(huán)境管理權(quán)來管控污染者和破壞者對環(huán)境與資源的破壞，而公眾通過行使環(huán)境參與權(quán)實現(xiàn)對自身環(huán)境權(quán)益的保護(hù)，最終在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)公權(quán)力與公權(quán)利的制衡。因此，在豐富公民環(huán)境參與權(quán)利內(nèi)涵的同時，也應(yīng)注重環(huán)境行政公權(quán)力的配置，不能顧此失彼。面對當(dāng)前環(huán)境行政管理中公眾參與規(guī)范不足的困境，應(yīng)該注意如下幾個方面的內(nèi)容：首先，環(huán)境公眾參與制度雖然是行政公眾參與制度的衍生與發(fā)展，但是其具有自身獨特的適用條件。因此，在環(huán)境行政管理過程中應(yīng)注重考察環(huán)境公眾參與的獨特權(quán)利構(gòu)造，遵循特殊條款與普通條款的適用邏輯，在行政公眾參與規(guī)范的基礎(chǔ)上逐步完善環(huán)境公眾參與規(guī)范。其次，對于環(huán)境公眾參與規(guī)范的補(bǔ)充不能摒棄行政正當(dāng)程序的基本理論基礎(chǔ)。如圖2 中強(qiáng)制應(yīng)急型環(huán)境行政行為與府際合作型環(huán)境行政行為因其對公眾參與的需求度較小，可沿用有關(guān)行政公眾參與普通條款的規(guī)定；而對于協(xié)商型環(huán)境行政行為與責(zé)任救濟(jì)型環(huán)境行政行為，就需要結(jié)合環(huán)境行政行為的主體特殊性有針對性地做出公眾參與規(guī)范。最后，應(yīng)以立法論為指導(dǎo)，在環(huán)境行政管理領(lǐng)域出臺有關(guān)環(huán)境公眾參與更為詳盡的適用細(xì)則，提升其法律地位，切實維護(hù)公眾的環(huán)境參與權(quán)，使執(zhí)法活動有法可依。