農(nóng)村生活污水與小流域水環(huán)境協(xié)同治理的規(guī)則型構(gòu)——基于臨沂“蘭山模式”的實踐樣本

蘇淑儀，周玉璽，蔡威熙

（1.山東農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，山東泰安 271018；2.山東農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，山東泰安 271018）

1 問題的提出

農(nóng)村流域水環(huán)境協(xié)同治理是指自然環(huán)境的河流、湖泊和水塘與社會環(huán)境中的農(nóng)村生活污水的整體治理，以河流、湖泊污染治理為代表的流域污染問題已經(jīng)受到地方政府的充分重視，投入了巨大的治理成本。隨著我國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)的改變，農(nóng)戶的生活方式發(fā)生了新的變化，水體污染的嚴(yán)重性逐漸凸顯[1]。然而，農(nóng)村地區(qū)的污水處理設(shè)備與污水處理技術(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城鎮(zhèn)地區(qū)，加之農(nóng)村地區(qū)地形復(fù)雜、人口居住分散，實踐中增加了鋪設(shè)管網(wǎng)的困難，生活污水治理成為農(nóng)村面源污染中新的治理難題。

流域水資源屬于典型的公共池塘資源（Commonpool Resources），我國通常將公共池塘資源納入公共物品治理的范疇，采用傳統(tǒng)的行政管理體制進(jìn)行管理。一方面，這種管理體制緩解了資源過度使用而造成的公地悲劇，另一方面也存在著單一管理模式下的尋租行為和搭便車現(xiàn)象。與其他公共物品相比，流域水資源具有跨地域性、整體性和流動性的空間特征，僅僅依靠以政府為主導(dǎo)的屬地治理模式難以保證整個流域水環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。目前一些地方開始嘗試引入政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式或建設(shè)-運營-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）模式，雖然短時間內(nèi)治理效果顯著，但仍存在諸多問題。例如，地方政府與污染企業(yè)的零和關(guān)系仍然無法得到徹底平衡，政府生態(tài)環(huán)境部門與專業(yè)治水企業(yè)未能實現(xiàn)“雙贏”[2]。當(dāng)傳統(tǒng)的管理模式已經(jīng)無法滿足我國農(nóng)村地區(qū)流域水環(huán)境長久治理的需要時，探索實踐一種新的農(nóng)村流域水環(huán)境治理規(guī)則，發(fā)揮流域生態(tài)環(huán)境治理的規(guī)模效應(yīng)，兼顧流域生態(tài)環(huán)境與農(nóng)村人居環(huán)境的治理，實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會與資源環(huán)境之間協(xié)調(diào)發(fā)展尤為必要。

2 文獻(xiàn)綜述與理論邏輯

我國農(nóng)村社會正處于轉(zhuǎn)型的新時期，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)和治理結(jié)構(gòu)的改變，使得農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)也發(fā)生了新的變化，公共池塘資源治理逐漸成為新的治理難題[3]。公共池塘資源的治理規(guī)則構(gòu)建，并非簡單的市場和國家的結(jié)合，而是包括社區(qū)在內(nèi)的三個治理主體的結(jié)合[4]，需要有一個多維度的公共治理秩序，來兼容市場的治理、傳統(tǒng)的治理以及國家的治理。農(nóng)村水環(huán)境資源具有污染源分散的特點，其治理的難點在于：既要解決其公共池塘資源屬性固有的占有問題與供給問題[5]，同時又需要處理好行動者集中統(tǒng)一和微觀差異的關(guān)系[6]。本文將現(xiàn)有的農(nóng)村水環(huán)境資源治理研究分為兩類：第一類研究著眼于“制度設(shè)計”，在宏觀層面上通過設(shè)計各種正式或非正式的制度來實現(xiàn)流域環(huán)境的改善；第二類研究集中于“行動者”，在微觀層面上分析參與治理的各個主體對環(huán)境治理的影響。

制度是支配行動者行為的一系列規(guī)則[7]，正式的制度包括法律、政策等，非正式的制度涵蓋習(xí)俗、文化、慣例等[8]。未來流域資源的治理制度設(shè)計方向為多元化參與、共同目標(biāo)及合作[9]，遵循“污染者付費，第三方治理”的治理原則[10]。流域資源具有局部區(qū)域性資源共享的特征，這種共享資源的性質(zhì)決定了流域資源治理具有集體活動的性質(zhì)[11]，更適用于采用“社區(qū)自治為主、政府間接支持為輔”的治理方式。大量案例印證了多元化、多中心的治理理論適用于流域資源治理，并應(yīng)依據(jù)當(dāng)?shù)氐臈l件制定規(guī)則[12]。特別是對跨地域水環(huán)境資源的治理，建立政府主導(dǎo)、多元參與的跨域協(xié)同治理機(jī)制更為有效[13,14]。目前針對農(nóng)村生活污水治理的實證研究較少，在研究中普遍將農(nóng)村生活污水治理歸屬于農(nóng)村生活垃圾處理的范疇，已厘清了生活污水、其他農(nóng)村生活污染的現(xiàn)狀與難以治理的主要原因[15]，明確了政府在治理農(nóng)村污染上的主導(dǎo)作用[16]。

現(xiàn)有文獻(xiàn)較多單獨研究流域資源治理和農(nóng)村生活污水治理的宏觀制度設(shè)計、影響因素等，鮮有文獻(xiàn)將流域環(huán)境治理、生活污水治理等分散的治理行為融入一個有機(jī)系統(tǒng)進(jìn)行分析，且較少關(guān)注典型案例的規(guī)則建立與變革在制度中的作用。在流域治理趨于成熟的背景下，以流域水污染治理來引領(lǐng)農(nóng)村生活污水整治，將國家層面的環(huán)境整治行動與農(nóng)戶生活中的環(huán)境關(guān)切有機(jī)銜接，是未來農(nóng)村流域水環(huán)境治理的發(fā)展方向。山東臨沂市蘭山區(qū)成功實現(xiàn)了農(nóng)村生活污水與柳青河水環(huán)境協(xié)同治理，剖析“蘭山模式”中行動規(guī)則的作用機(jī)制具有重要的實踐意義。以下將對“蘭山模式”這一典型案例進(jìn)行微觀解構(gòu)，從規(guī)則型構(gòu)角度剖析行動規(guī)則對農(nóng)村生活污水與小流域水環(huán)境協(xié)同治理的作用機(jī)制，即具體哪項規(guī)則在“蘭山模式”的實踐中發(fā)揮了關(guān)鍵效用。

埃莉諾·奧斯特羅姆提出運用制度分析與發(fā)展（Institutional Analysis and Development，IAD）框架來解釋集體行動下的流域水資源等公共事務(wù)的治理[17]。在IAD 框架的基礎(chǔ)上，通過對不同變量的調(diào)整，可解釋規(guī)則改變對結(jié)果的作用機(jī)制。奧斯特羅姆通過分析大量的案例，總結(jié)出規(guī)則改變的事實：對于一個沒有或者缺少規(guī)則的環(huán)境自主治理體制，引入規(guī)則可以極大改善治理情況；對于一個已經(jīng)存在一系列規(guī)則的自主治理體制，合理修改規(guī)則也會使治理更加有效。本文從四項通用規(guī)則入手，構(gòu)建一個新的協(xié)同治理規(guī)則動態(tài)分析框架（圖1），試圖剖析規(guī)則的建立和變革對水流域環(huán)境協(xié)同治理的作用機(jī)制。

（1）邊界規(guī)則。在公共池塘資源治理的行動情境中，邊界規(guī)則界定了資源邊界和行動者的行為邊界。清晰的邊界規(guī)則可以克服行動者群體中的“非法訪問”和“搭便車”問題[12]，避免準(zhǔn)入不公、政府干預(yù)錯位等問題的出現(xiàn)[18]。本文將從水環(huán)境治理的資源邊界和治理情境中行動主體的行為邊界兩方面考察案例中的邊界規(guī)則。

（2）身份規(guī)則。身份規(guī)則規(guī)定情境中不同行為主體的角色及其數(shù)量[19]。當(dāng)行動者清楚自己在行動情境中的位置和職責(zé)時，能夠確定自己的行為取向。本文通過梳理治理前后行動主體的態(tài)度、參與動機(jī)及投入收益來闡述身份規(guī)則，特別關(guān)注了身份規(guī)則對多方利益主體間的交互作用。

（3）選擇規(guī)則。選擇規(guī)則承接身份規(guī)則，是對情境中行動者的行為規(guī)定，即規(guī)定了各方行動者能夠做什么、禁止做什么、應(yīng)該做什么[19]。結(jié)合案例，本文將主要闡述政府部門的選擇規(guī)則型構(gòu)。

（4）聚合規(guī)則。聚合規(guī)則確定集體決策的形成機(jī)制，包括決策主體范圍、決策方式等[20]。本文將從村委會（村干部）的管理權(quán)力拓展和農(nóng)戶在治理情境中的補(bǔ)位兩個方面來闡述行動情境中的聚合規(guī)則。

圖1 農(nóng)村生活污水與小流域水環(huán)境協(xié)同治理規(guī)則的分析框架

3 農(nóng)村生活污水與小流域水環(huán)境協(xié)同治理的實踐——“蘭山模式”

臨沂市蘭山區(qū)面積共839 平方千米，常住人口137萬，流動人口80 萬。該區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，是臨沂市的中心城區(qū)。蘭山區(qū)內(nèi)共有河流72 余條，流域面積超過50平方千米的有10 余條，水污染問題一直存在，防治任務(wù)艱巨。特別是柳青河沿岸社區(qū)、學(xué)校、工廠等數(shù)量眾多，周邊村鎮(zhèn)人口達(dá)數(shù)萬人，人口密集且流動性大。隨著臨沂市美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略工作的推進(jìn)，分散化的傳統(tǒng)村落逐步向新型農(nóng)村社區(qū)的形式轉(zhuǎn)變，人口集中居住的趨勢明顯加快，生活污水產(chǎn)生與排放的體量陡增。在短時間內(nèi)，按照城鎮(zhèn)社區(qū)統(tǒng)一鋪設(shè)管網(wǎng)會消耗大額財政資金且利用率不高。與其他農(nóng)村地區(qū)相比，柳青河分支流域的村鎮(zhèn)面臨的生活污水治理問題更加嚴(yán)峻：柳青河支流水量小、污染源多且分散、污染物的濃度極不穩(wěn)定，流域環(huán)境治理難度大。在農(nóng)戶的環(huán)保意識薄弱的情況下，許多農(nóng)戶為了貪圖一時方便，經(jīng)常會將自家產(chǎn)生的生活污水往鄰近的柳青河分支河流內(nèi)傾倒，甚至出現(xiàn)了規(guī)模較大的農(nóng)村社區(qū)生活污水直接排入柳青河的現(xiàn)象。長此以往，柳青河變成了“黑臭水”，嚴(yán)重影響了柳青河周邊農(nóng)村的人居環(huán)境和農(nóng)戶的健康狀況。

本文案例的相關(guān)數(shù)據(jù)及資料主要來源于三個方面：

（1）2019 年8 月，調(diào)研團(tuán)隊對核心治理主體——金鑼水務(wù)公司進(jìn)行了實地調(diào)研。首先，了解了企業(yè)負(fù)責(zé)人對柳青河周邊水域現(xiàn)狀的看法、治理問題的態(tài)度、村干部和周邊農(nóng)戶參與治理的看法。其次，對柳青河沿岸的大柳汪村、任家村、山水口村、鄭家村等7 個村鎮(zhèn)的村干部和農(nóng)戶進(jìn)行了問卷調(diào)查，了解當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶處理生活污水的常用方式、是否有重復(fù)利用污水的習(xí)慣、農(nóng)戶對所在村的污水處理方式的認(rèn)知情況等；對村干部訪談的問題集中于村委會對縣政府的污水處理相關(guān)政策的了解程度、村委會對污水處理設(shè)施的出資意愿及所在村處理生活污水的效果與存在的問題等，整理了大量的文字及錄音資料。

（2）調(diào)研團(tuán)隊實地走訪了山東省內(nèi)的濟(jì)南市、菏澤市、濰坊市、泰安市、淄博市等地市，收集了多個地市的農(nóng)村生活污水治理資料，對本文的案例分析提供了參考。

（3）通過書籍、互聯(lián)網(wǎng)等渠道了解柳青河的水文狀況，查閱當(dāng)?shù)啬觇b和檔案資料獲取柳青河流域治理的歷史資料以及現(xiàn)在的治理現(xiàn)狀資料。

3.1 治理前柳青河流域狀況

20 世紀(jì)八九十年代，隨著城市化和改革開放進(jìn)程的不斷加快，柳青河上游的畜禽養(yǎng)殖業(yè)迅速發(fā)展，再加上流域周邊的城鎮(zhèn)尾水、農(nóng)村生活污水和城鎮(zhèn)生活污水的隨意傾倒，柳青河水質(zhì)開始惡化，已經(jīng)無法達(dá)到城鎮(zhèn)水功能區(qū)的基本水質(zhì)要求。1986 年出版的《山東省臨沂市地名志》中曾經(jīng)寫道：“柳青河尚待今后進(jìn)行治理”。此時，柳青河流域及周邊水環(huán)境污染的問題開始逐漸加重。雖然臨沂市政府多次發(fā)布禁止污水傾倒的通告，但因缺乏直接有效的監(jiān)督和管理措施，一系列的警示通告收效甚微。農(nóng)戶、村委會（村干部）與地方政府之間相互不信任，柳青河流域及周邊農(nóng)村生活污水污染引發(fā)的環(huán)境問題接踵而至，對沿河農(nóng)戶的身心健康和日常生活造成較大的隱患。

3.2 治理后柳青河流域狀況

2017 年是柳青河由“黑臭水”開始變?yōu)椤扒逅印钡囊荒辍＝痂屗畡?wù)有限公司開始擔(dān)任“企業(yè)河長”后，柳青河的流域環(huán)境開始有了實質(zhì)的改變。金鑼水務(wù)有限公司與當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境局共同制定了“黑臭水點源治理+生活污水支流凈化+整體流域面源控制”的治理方案，通過柳青河流域治理引領(lǐng)周邊村莊的生活污水整治，基本實現(xiàn)了全區(qū)域、全過程、全覆蓋的系統(tǒng)治理并取得了效果。具體來看，“黑臭水點源治理”是指打破原有的集中治污思路，轉(zhuǎn)變?yōu)槎帱c源分散治污?！吧钗鬯Я鲀艋敝笇α嗪又Я鞯膬艋谕苿恿嗪又骱拥纼艋耐瑫r，加強(qiáng)對支流河道的治理，如在柳青河支流的永秦河和龍王河建設(shè)了日處理能力為4000 噸和1000 噸的凈水系統(tǒng)，使得分支河流在匯入主河道前完成深層凈化，完成凈化后的達(dá)標(biāo)水質(zhì)同時作為生態(tài)補(bǔ)水排入柳青河?！罢w流域面源控制”是指將原有的工業(yè)治污方法轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)農(nóng)業(yè)統(tǒng)籌治理。考慮到柳青河途經(jīng)的農(nóng)村地區(qū)自身的防控實力不強(qiáng)，在需要重點監(jiān)控的橋梁、支流和人口密集的村莊安裝自動監(jiān)控設(shè)備，監(jiān)測結(jié)果實時上傳金鑼防控智慧平臺；成立河道巡查小組專門巡查未安裝視頻監(jiān)控設(shè)備的區(qū)域，形成了“網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控+現(xiàn)場巡查”的防控體系?！昂诔羲c源治理+生活污水支流凈化+整體流域面源控制”的治理方案取得了較為顯著的成效，極大地降低了流域廢棄物的排放，緩解了周邊村莊的生活污水治理壓力，形成了獨具特色的“蘭山模式”。

4 “蘭山模式”行動規(guī)則的微觀解構(gòu)

2017 年臨沂市蘭山區(qū)開展了柳青河流域水環(huán)境的治理改革，創(chuàng)造了農(nóng)村生活污水與小流域水環(huán)境協(xié)同治理的新局面，也改變了該行動情境中的諸多規(guī)則（圖2）。下面將從規(guī)則型構(gòu)視角對“蘭山模式”進(jìn)行微觀解構(gòu)，進(jìn)一步洞察行動規(guī)則對“蘭山模式”有效性的作用機(jī)制。

4.1 邊界規(guī)則：拓展行動者邊界，打破流域資源邊界

邊界規(guī)則指清晰界定參與主體的行動邊界和行動情境中的資源邊界?！疤m山模式”的“協(xié)同治理”主要體現(xiàn)在對邊界規(guī)則的重構(gòu)：在行動者層面上是指蘭山區(qū)政府、金鑼水務(wù)公司和周邊農(nóng)戶共同參與，即蘭山區(qū)政府與金鑼水務(wù)公司通過合作和協(xié)商，確立流域生態(tài)環(huán)境治理的規(guī)則，與周邊農(nóng)戶形成生態(tài)環(huán)境事務(wù)的共同行動網(wǎng)絡(luò)；在行動情景層面上是指將柳青河流域周邊農(nóng)村的生活污水納入流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)要素，即打破流域資源邊界，維護(hù)流域整體的生態(tài)環(huán)境利益。行動者與行動情景通過相互作用，最終形成共建、共享的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理格局。

在“蘭山模式”的治理制度中，金鑼水務(wù)公司實現(xiàn)了從無到有的行動邊界跨越，在流域環(huán)境治理中發(fā)揮了重要作用，是協(xié)同治理制度中的核心力量。首先，金鑼水務(wù)公司具有保護(hù)環(huán)境的正向激勵。金鑼一體化污水處理系統(tǒng)不僅可滿足金鑼集團(tuán)自身污水處理的需要，還可對外租賃或出售，“經(jīng)濟(jì)人”的屬性使得金鑼水務(wù)公司不斷進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，在污水處理效率和自動化運行方面進(jìn)行突破。其次，金鑼水務(wù)公司具有較強(qiáng)的社會責(zé)任意識，作為臨沂市蘭山區(qū)的大型畜禽養(yǎng)殖和加工企業(yè)，有保護(hù)柳青河流域生態(tài)環(huán)境的責(zé)任，發(fā)揮了其“生態(tài)人”的社會屬性。

圖2 “蘭山模式”行動規(guī)則的微觀解析

流域沿岸各地區(qū)之間生態(tài)環(huán)境緊密相連，某一地區(qū)生態(tài)環(huán)境的改善或惡化勢必對相鄰區(qū)域產(chǎn)生有利或不利影響[21]。柳青河沿岸農(nóng)村生活污水的防治同樣與柳青河流域生態(tài)環(huán)境息息相關(guān)。農(nóng)村地區(qū)人口居住分散，地下管網(wǎng)鋪設(shè)困難且成本較高。農(nóng)村生活污水設(shè)施作為一種準(zhǔn)公共物品，具有非排他性和不可分割性，其設(shè)施設(shè)計、建造和維護(hù)具有遞減成本的性質(zhì)。將柳青河流域環(huán)境與農(nóng)村生活污水協(xié)同治理打破了資源邊界，降低了管網(wǎng)鋪設(shè)的施工難度和經(jīng)濟(jì)成本，縮短了建設(shè)周期。具體來看，如果采用“污水處理廠+污水管網(wǎng)”的傳統(tǒng)治污方式，至少要修建100 千米的污水管網(wǎng)；建設(shè)2 萬噸/日污水處理廠，共需費用約2 億元。此外每年配套設(shè)施維護(hù)、污水處理、污泥處置還需要花費約1750 萬元，且建設(shè)需要2 年的時間，建設(shè)周期較長。但如果安裝一體化凈水設(shè)備，不僅可用于治理直接排入柳青河的工業(yè)污水，還可同時用于處理周邊農(nóng)村排放的生活污水，極大地節(jié)約了鋪設(shè)管網(wǎng)的成本。按照100 臺設(shè)備計算，建設(shè)完成只需2 個月時間，設(shè)備租賃費用每年約2000 萬元，中水回用普及后，還可以通過收取中水費用來彌補(bǔ)租賃費用。

4.2 身份規(guī)則：增強(qiáng)多方行動主體間的交互作用

身份規(guī)則界定了參與主體的角色。參與主體在明晰了身份規(guī)則后，才會進(jìn)一步確定行為取向?！疤m山模式”中身份規(guī)則的型構(gòu)主要表現(xiàn)在：金鑼水務(wù)公司在介入到治理活動后，形成了政府部門、柳青河沿岸農(nóng)戶、村干部和金鑼水務(wù)公司共同構(gòu)成的行動格局，治理前后沿岸農(nóng)戶、村干部和金鑼水務(wù)公司的態(tài)度發(fā)生了較大變化，各方行動主體的交互作用進(jìn)一步增強(qiáng)。表1 總結(jié)了各方行動主體的治理態(tài)度、參與動機(jī)、投入收益及參與程度的具體情況。

4.2.1 主要行動主體的治理態(tài)度

（1）柳青河沿岸農(nóng)戶。污染前的柳青河本是老一輩臨沂人心中的母親河，住在小郝埠村老人石運來告訴調(diào)研人員：“兒時的柳青河清可見底，扒開沙窩捧起水來就能喝，河水甜滋滋的，比井水還要甘洌?！钡S著沿岸工業(yè)企業(yè)和畜禽養(yǎng)殖企業(yè)的數(shù)量不斷增多，柳青河的水質(zhì)嚴(yán)重惡化：河水慢慢變臭，夏天更是臭氣熏天，無法靠近，污染嚴(yán)重時，黑臭水甚至?xí)B入到河堤外的農(nóng)田里，影響了附近農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。沿岸農(nóng)戶說：“河水很渾，河面飄著塑料袋、垃圾，夏天散發(fā)著臭味?！碧貏e是永太河支流流經(jīng)半程鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)，大量污水未納入管道集中收集處理直接排放，成為柳青河西支的一大污染源。同時，周邊農(nóng)戶的環(huán)保意識不強(qiáng)，貪圖自己的生活方便直接往柳青河內(nèi)傾倒生活污水，對于政府頒布的禁令置之不理。雖然有些農(nóng)戶知道傾倒污水會加劇柳青河的污染，但他們說：“大家都隨意傾倒，既不會有人檢舉，也沒有罰款”。久而久之，大家對傾倒生活污水的行為就習(xí)以為常了。

表1 主要行動主體的治理態(tài)度、參與動機(jī)、投入、收益及參與程度情況

（2）村委會（村干部）。村干部知道隨意傾倒生活污水會造成河水污染，同時也很清楚沿河工業(yè)企業(yè)亂排亂放廢水帶來危害，但是村民最近幾年的收入是在附近的工業(yè)企業(yè)和畜禽養(yǎng)殖企業(yè)打工所得，只要污染沒有嚴(yán)重影響到本村的正常生活，村委會對于沿岸工業(yè)企業(yè)的污染行為就“睜一只眼閉一只眼”。近幾年，為了整治農(nóng)村生活污水和改善人居生活環(huán)境，村里的確收取了一些“生活污水處理費”，定期集中治理人口密集村莊的生活污水，但收效甚微。有些村干部也認(rèn)為，柳青河流經(jīng)的村莊有80 余個，即使本村農(nóng)戶能夠做到不向河里倒污水，也無法保證別的村不倒污水，最終依然會造成河流的污染。至于柳青河的徹底治理，那就是臨沂市應(yīng)該管的事，等下達(dá)了什么政策再想辦法了。

（3）金鑼水務(wù)公司。金鑼水務(wù)公司隸屬金鑼集團(tuán)，是一家以生豬屠宰及冷鮮肉生產(chǎn)加工為主的知名企業(yè)。金鑼水務(wù)公司的負(fù)責(zé)人徐經(jīng)理認(rèn)為：“污水治理本身就是一件有益于臨沂人民的公益事業(yè)，他們非常愿意運用金鑼企業(yè)獨有的先進(jìn)技術(shù)惠及臨沂的老百姓，讓柳青河重新變清?！币虼?，公司與蘭山區(qū)政府合作探索推行政企合作的模式，在政府財政支持、政策保障的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮金鑼水務(wù)的技術(shù)優(yōu)勢，同時也希望通過對柳青河治理模式和技術(shù)體系的總結(jié)和提升，形成可復(fù)制、可推廣的技術(shù)體系，應(yīng)用在山東省內(nèi)其他地市。但金鑼水務(wù)國內(nèi)事業(yè)部總經(jīng)理李文海也提出：“對于已經(jīng)排放的污水，我們有能力保證處理后達(dá)到直接排放的標(biāo)準(zhǔn)，但是對部分工業(yè)企業(yè)偷排、村民晚上傾倒污水表示無能為力，希望政府出臺嚴(yán)厲的獎懲措施來解決這些問題?！?/p>

4.2.2 行動主體間的責(zé)任牽制

2017 年金鑼水務(wù)公司參與到污水治理后，增加了每兩個主體之間的責(zé)任制約，與之前的階段（2017 年前）相比，增強(qiáng)了水環(huán)境治理中多方行動主體的交互作用，可以分為以下三類：

（1）村干部與上級政府以及農(nóng)戶之間的責(zé)任制約。一方面村干部要對農(nóng)戶的日常處理生活污水的行為進(jìn)行“規(guī)范”和“約束”，另一方面農(nóng)戶會向本村交一份“污水處理費”（或旱廁清理費）。另外，鎮(zhèn)政府明晰了對村干部具體的獎罰政策，對村干部的監(jiān)督十分有效。

（2）臨沂市蘭山區(qū)人民政府與金鑼水務(wù)公司之間的責(zé)任制約。臨沂市蘭山區(qū)人民政府與金鑼水務(wù)之間為政企合作的BOO（Building-Owning-Operation）模式，即金鑼水務(wù)公司根據(jù)政府賦予的特許權(quán)，建設(shè)并經(jīng)營污水處理設(shè)備，完成后不需要將基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)項目移交給蘭山區(qū)人民政府。政府與金鑼水務(wù)之間的責(zé)任制約具體表現(xiàn)為合作和監(jiān)督。政府通過與金鑼水務(wù)的合作，節(jié)省了人力和物力，在一定程度上減少了政府政策執(zhí)行的效率，發(fā)揮了企業(yè)“專業(yè)人干專業(yè)事”的優(yōu)勢，企業(yè)也可以從項目的承建和運營中得到收益。同時，政府對企業(yè)項目的完成和運營情況進(jìn)行監(jiān)督，保證了污水處理后的水質(zhì)。

（3）金鑼水務(wù)公司與農(nóng)戶之間的責(zé)任制約。金鑼水務(wù)公司與農(nóng)戶之間并沒有直接的利益牽制，主要是通過金鑼水務(wù)安裝的監(jiān)控系統(tǒng)，對農(nóng)戶向河水傾倒垃圾的行為進(jìn)行遠(yuǎn)程監(jiān)控。金鑼水務(wù)公司在重點流域各支流派專人進(jìn)行巡防，通過對講機(jī)告知巡防人員對出現(xiàn)的污染行為進(jìn)行勸阻。當(dāng)勸阻無效時，則會上報公安、消防和生態(tài)環(huán)境部門，與政府部門聯(lián)合制止污染行為。

4.2.3 行動主體的參與動機(jī)、投入收益及參與可行性

行動情境中各方主體的參與動機(jī)、投入與收益決定了規(guī)則參與的可行性。在本案例中，農(nóng)戶、村委會（村干部）及金鑼水務(wù)公司的參與可行性同樣關(guān)乎“蘭山模式”的效果。

在治理前，部分農(nóng)戶及村委會雖然有改善人居環(huán)境的動機(jī)，但大部分農(nóng)戶的環(huán)保意識不強(qiáng)，根本不考慮傾倒污水對周圍環(huán)境所造成的惡劣影響。村委會對這些農(nóng)戶大多口頭警告，既沒有罰款，也沒有其他處罰措施，導(dǎo)致隨意傾倒生活污水行為越來越普遍。

治理后，農(nóng)戶及村委會的參與動機(jī)發(fā)生了改變，同時金鑼水務(wù)公司的經(jīng)濟(jì)激勵保證了“蘭山模式”的治理效果。具體表現(xiàn)在：第一，《柳青河流域水環(huán)境綜合整治方案》[22]中特別強(qiáng)調(diào)“柳青河流域水環(huán)境綜合整治工作列入蘭山區(qū)的目標(biāo)考核體系，由區(qū)水務(wù)辦負(fù)責(zé)在整治工作后組織考核”“小型污水處理設(shè)施租賃和運行費用，經(jīng)監(jiān)測水質(zhì)達(dá)標(biāo)的，當(dāng)月費用由區(qū)里承擔(dān)，不達(dá)標(biāo)的由所在鎮(zhèn)街道承擔(dān)”，本村的生活污水治理效果與罰款掛鉤，大大提高了村委會對農(nóng)戶污染行為監(jiān)管的積極性。第二，在金鑼水務(wù)公司的監(jiān)控系統(tǒng)的管制下，農(nóng)戶面臨罰款和被舉報的風(fēng)險，降低了農(nóng)戶隨意傾倒污水的現(xiàn)象。第三，金鑼水務(wù)公司一方面具有承建、租賃設(shè)備的直接經(jīng)濟(jì)收益，另一方面則通過擔(dān)任“企業(yè)河長”樹立了保護(hù)環(huán)境的良好社會形象。

4.3 選擇規(guī)則：確立治理主體，明晰治理責(zé)任

選擇規(guī)則是行動主體的具體行為選擇。在本案例中，政府部門實現(xiàn)了選擇規(guī)則的重構(gòu)。在柳青河未能得到有效治理之前，污染者總是為了節(jié)約生產(chǎn)成本或貪圖生活方便而隨意往河內(nèi)傾倒污水，忽視了遠(yuǎn)期利益。這種問題的出現(xiàn)首先是因為柳青河及其周圍的水域環(huán)境是一種公共資源，而在農(nóng)村地區(qū)對公共資源的利用及保護(hù)方式并沒有明確的規(guī)定，很容易產(chǎn)生公地悲劇現(xiàn)象。同時，與城鎮(zhèn)居民相比，農(nóng)戶對農(nóng)村生活污水治理設(shè)施的需求并不高，多數(shù)農(nóng)戶對生活污水治理設(shè)施效果并沒有直觀感受，因此污水治理設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)也未能在沿河農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行有規(guī)劃的安排。臨沂市蘭山區(qū)政府在《柳青河流域水環(huán)境綜合整治方案》中，結(jié)合環(huán)境治理的相關(guān)主體的利益訴求，按照柳青河所流經(jīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對參與治理的重要主體即各個政府部門、金鑼水務(wù)公司、村干部進(jìn)行了明確的責(zé)任劃分：規(guī)定半程鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)清理東石溝、西石溝、后社村河道散養(yǎng)農(nóng)戶；開展沿岸鋁型材料企業(yè)的整治，責(zé)令華勤鋁業(yè)公司進(jìn)行廢水的循環(huán)使用，嚴(yán)禁臨河道設(shè)置污水排放口；后社村負(fù)責(zé)河岸東段旱廁的建設(shè)及日常清理，并負(fù)責(zé)東石溝村、西石溝村河段的河道垃圾治理；金鑼水務(wù)擔(dān)任全流域的“企業(yè)河長”，與蘭山區(qū)政府形成“設(shè)備租賃+政企合作+政府購買”運營模式；村委會負(fù)責(zé)制定本村的治理工作方案，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的要求開展各類整治行動。此外，對柳青河的“禁止排污區(qū)”“公共使用區(qū)”等邊界規(guī)定明確的制度，避免了治理主體的責(zé)任沖突。

4.4 聚合規(guī)則：管理權(quán)力適度下放至村委會，彌補(bǔ)農(nóng)戶在環(huán)境治理的缺位

聚合規(guī)則的流變體現(xiàn)在行動主體的決策范圍和決策方式的變革。在本案例中，行動主體的決策范圍擴(kuò)展主要有：蘭山區(qū)人民政府明確劃定垂釣區(qū)、生活區(qū)，責(zé)任歸屬的鎮(zhèn)政府派政府工作人員進(jìn)行管理，垂釣區(qū)和生活區(qū)的管理權(quán)適度下放給沿岸村委會，由所在村組織管理。行動主體決策方式的變革體現(xiàn)在彌補(bǔ)了農(nóng)戶在環(huán)境治理中的缺位。在治理前，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶缺乏環(huán)保意識，“別人可以往河里傾倒污水，我也可以倒”“污水不多，對環(huán)境的影響不大”，農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與村干部之間缺乏信任和相互監(jiān)督，容易產(chǎn)生尋租和“搭便車”行為。在治理后期，臨沂市生態(tài)環(huán)境局、環(huán)保組織和當(dāng)?shù)孛襟w通過各種教育、引導(dǎo)的方式，培養(yǎng)沿岸農(nóng)戶對水域生態(tài)的保護(hù)意識和集體行動意識，鼓勵他們對破壞環(huán)境的行為進(jìn)行制止、勸阻和舉報。大力提倡公序良俗，增加農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與村干部之間的相互信任。凡鎮(zhèn)一級政府和市級政府發(fā)布的行為規(guī)范及獎懲文件對本村農(nóng)戶通知到位，督促農(nóng)戶有意識地按照行為規(guī)范約束自己的日常行為，政府從之前的資源管理者、治理主體轉(zhuǎn)變?yōu)檠匕镀髽I(yè)和農(nóng)戶的監(jiān)督者、污水治理企業(yè)的合作者。

5 結(jié)論與建議

柳青河是臨沂市蘭山區(qū)人民的母親河，柳青河流域水環(huán)境的保護(hù)及可持續(xù)使用與蘭山區(qū)百姓息息相關(guān)。在柳青河流域水環(huán)境治理的過程中，形成了農(nóng)村生活污水與柳青河流域環(huán)境協(xié)同治理的“蘭山模式”。本文從規(guī)則構(gòu)建視角入手，通過分析治理前后行為規(guī)則的變化，總結(jié)了“蘭山模式”成效顯著的原因。在邊界規(guī)則方面，“蘭山模式”打破農(nóng)村生活污水與小流域水環(huán)境資源治理的邊界，發(fā)揮了流域生態(tài)環(huán)境治理的規(guī)模效應(yīng)，降低了農(nóng)村生活污水的防治成本，實現(xiàn)了水污染防治的多贏；在身份規(guī)則方面，專業(yè)治水企業(yè)的加入構(gòu)成了多主體合作治理格局，加強(qiáng)了行動主體間的交互作用；在選擇規(guī)則方面，通過落實區(qū)域責(zé)任，減少了治理主體的責(zé)任沖突；在聚合規(guī)則方面，拓寬了村委會的管理權(quán)力，彌補(bǔ)了農(nóng)戶在環(huán)境治理中的缺位，運用多種手段使農(nóng)戶參與到流域環(huán)境治理的行動情境中來?！疤m山模式”為農(nóng)村流域水環(huán)境的治理提供了典型案例，具有一定的實踐意義。值得注意的是，“蘭山模式”中的“企業(yè)河長”經(jīng)驗雖然典型但完全復(fù)制有一定的難度，最終治理效果還依賴于盡可能低的監(jiān)督成本等諸多因素。因此，在其他行動情境下，完全復(fù)制“蘭山模式”的規(guī)則型構(gòu)不一定保證成功。

結(jié)合“蘭山模式”的實踐經(jīng)驗，本文對其他行動情境下農(nóng)村生活污水與小流域水環(huán)境協(xié)同治理規(guī)則的進(jìn)一步完善提出如下建議：

第一，設(shè)立合理的監(jiān)督、激勵與獎懲機(jī)制。建議成立一個獨立于參與治理主體的集體決策機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)的成員從市生態(tài)環(huán)境部門、法律部門、沿岸各鎮(zhèn)行政管理部門、專業(yè)治水企業(yè)的相關(guān)負(fù)責(zé)人、沿河村莊的村干部中選舉產(chǎn)生。他們代表著不同的利益主體，其做出的決策具有該行動情景下的最高認(rèn)可度和接受度。同時該決策機(jī)構(gòu)能夠設(shè)計合理的監(jiān)督制度，實現(xiàn)行動主體之間的互相監(jiān)督。該機(jī)構(gòu)有權(quán)利檢查水域資源的治理情況和污染者行為，公平履行監(jiān)督職能，平衡各個行動主體的利益。對農(nóng)戶的懲罰方式以罰款和警告為主，對違反治理規(guī)則的企業(yè)設(shè)立罰款、責(zé)令按期整改和關(guān)停整治等懲罰措施，按照違規(guī)行為、違規(guī)次數(shù)由輕到重依次遞增。村莊帶頭人及其形成的巡邏組織若管理得當(dāng)，鎮(zhèn)政府可以對其進(jìn)行獎勵，但是若有重大過失，也應(yīng)受到合理的制裁。集體決策機(jī)構(gòu)中若有人存在尋租行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，則要撤銷其在決策機(jī)構(gòu)中的職務(wù)。

第二，充分發(fā)揮農(nóng)村社會的熟人監(jiān)督機(jī)制。建議沿岸各村農(nóng)戶以民主投票的方式選舉出可信賴的農(nóng)戶（不包括村干部）作為本村生活污水治理的帶頭人。該人在本村具有一定的號召力和影響力，且能夠組織和管理小型志愿者組織。該人能夠帶領(lǐng)該志愿者組織圍繞村莊進(jìn)行巡邏，向農(nóng)戶普及環(huán)境保護(hù)的知識，對農(nóng)戶隨意傾倒垃圾的行為進(jìn)行制止和約束。村委會（村干部）應(yīng)履行在農(nóng)村環(huán)境治理中的職責(zé)，結(jié)合本村實際情況設(shè)計更加靈活的激勵制度，進(jìn)一步提高本村農(nóng)戶參與治理的積極性，實現(xiàn)公共池塘資源治理的長期有效。