“十二五”以來(lái)中國(guó)低碳發(fā)展進(jìn)展及政策評(píng)估

（國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國(guó)際合作中心，北京 100035）

引言

中國(guó)實(shí)施積極應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)家戰(zhàn)略，把綠色低碳發(fā)展作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，并通過(guò)制定全面的政策措施、積極踐行綠色低碳理念，比較系統(tǒng)地構(gòu)建起推動(dòng)低碳發(fā)展、積極應(yīng)對(duì)氣候變化的低碳發(fā)展目標(biāo)體系、規(guī)劃體系和體制機(jī)制。2020 年是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)百年”目標(biāo)和應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)的重要承上啟下之年，即《國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃（2014—2020 年）》《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》的收官之年，和下一個(gè)十年“實(shí)現(xiàn)國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)”的開(kāi)局之年。本文旨在通過(guò)對(duì)中國(guó)政府“十二五”以來(lái)低碳工作的政策目標(biāo)、管理體制、制度與保障機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)的定性定量評(píng)價(jià)，支撐下一時(shí)期低碳發(fā)展的政策實(shí)踐。

1 文獻(xiàn)綜述

氣候變化是人類(lèi)面臨的最大威脅之一[1]。堅(jiān)持綠色低碳發(fā)展是積極應(yīng)對(duì)氣候變化、實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。2007 年以來(lái)，在《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》的引領(lǐng)下，中國(guó)已經(jīng)采取了一系列政策措施來(lái)減少溫室氣體排放，比較系統(tǒng)地構(gòu)建起了推動(dòng)低碳發(fā)展、積極應(yīng)對(duì)氣候變化的目標(biāo)體系、規(guī)劃體系和工作機(jī)制?；谝延械牡吞及l(fā)展目標(biāo)與政策體系，在對(duì)低碳發(fā)展政策與行動(dòng)進(jìn)行精確歸類(lèi)的基礎(chǔ)上，全面梳理中國(guó)近年來(lái)的低碳發(fā)展進(jìn)展，能夠準(zhǔn)確判斷低碳領(lǐng)域各項(xiàng)政策及行動(dòng)的有效性，對(duì)于反映政策進(jìn)展與成效、識(shí)別問(wèn)題與挑戰(zhàn)、指導(dǎo)下一階段的低碳發(fā)展工作具有重要意義。

學(xué)界針對(duì)低碳發(fā)展政策與行動(dòng)開(kāi)展了各類(lèi)評(píng)估，如朱松麗等[2]通過(guò)對(duì)“十二五”以來(lái)的白色文獻(xiàn)進(jìn)行大范圍、系統(tǒng)規(guī)范的總結(jié)歸納，凝練出中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化政策和行動(dòng)的現(xiàn)狀、特點(diǎn)及成效，發(fā)現(xiàn)“十二五”以來(lái)中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策行動(dòng)效果明顯。趙小凡等[3]遵循氣候變化評(píng)估報(bào)告的原則和方法，以國(guó)內(nèi)外公開(kāi)發(fā)表的相關(guān)文獻(xiàn)為基礎(chǔ)，評(píng)估了目標(biāo)責(zé)任制和淘汰落后產(chǎn)能兩項(xiàng)政策的作用機(jī)制、政策有效性以及存在的問(wèn)題，并發(fā)現(xiàn)兩項(xiàng)政策具有高度有效性。薄凡等[4]通過(guò)系統(tǒng)梳理中國(guó)氣候政策三十余年的演進(jìn)歷程和階段性特征，解析國(guó)內(nèi)減排行動(dòng)和氣候外交的變遷，總結(jié)中國(guó)氣候治理經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化取得了切實(shí)成就。此外，《第三次氣候變化國(guó)家評(píng)估報(bào)告》[5]也對(duì)減緩氣候變化的政策措施進(jìn)行了簡(jiǎn)要評(píng)估。上述研究對(duì)中國(guó)低碳發(fā)展的政策、制度、措施等進(jìn)行了全面梳理和高度整合，評(píng)估了部分政策的實(shí)施效果，給出了較為積極的評(píng)價(jià)結(jié)論，提出了中國(guó)低碳發(fā)展領(lǐng)域存在的問(wèn)題與挑戰(zhàn)及相應(yīng)的政策建議，為中國(guó)低碳發(fā)展的政策評(píng)估與政策制定提供了研究依據(jù)。Pan Peng 等[6]利用單區(qū)域模型——中國(guó)氣候政策評(píng)價(jià)中的內(nèi)生減排技術(shù)脫碳模型（DEMETERCCPE），采用情景分析法評(píng)估了中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的各種政策的成本效率、成本效益效率及其對(duì)減排的貢獻(xiàn)，結(jié)果表明，非化石燃料能源技術(shù)的發(fā)展在混合政策情景下提供了最大機(jī)會(huì)。然而，學(xué)界研究的描述性評(píng)估偏多，缺少量化的進(jìn)展分析，且不能對(duì)比判斷不同時(shí)期和不同領(lǐng)域政策及行動(dòng)的實(shí)施效果，而情景分析法多用于合理假定條件下可能引發(fā)后果的預(yù)測(cè)，不適用于對(duì)歷史及現(xiàn)狀情況的評(píng)估。

指標(biāo)體系法有利于結(jié)合多領(lǐng)域的低碳發(fā)展因素和考慮，指標(biāo)的選擇相對(duì)靈活，評(píng)價(jià)過(guò)程清晰、評(píng)價(jià)結(jié)果相對(duì)穩(wěn)定，是定量評(píng)估的一項(xiàng)重要手段，已在低碳發(fā)展評(píng)估領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用。文獻(xiàn)報(bào)道中的低碳發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系大致可以分為三類(lèi)：第一類(lèi)是基于低碳發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域構(gòu)建評(píng)價(jià)體系，如陳楠等[7]、Huimin Li等[8]、付允等[9]的研究，其特點(diǎn)在于全面羅列出低碳發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域的低碳發(fā)展重點(diǎn)指標(biāo)，涉及的指標(biāo)基本與低碳發(fā)展直接相關(guān)，能夠?qū)⑾嚓P(guān)政策措施及行動(dòng)本身納入評(píng)價(jià)，且便于識(shí)別重點(diǎn)碳排放領(lǐng)域和提出相應(yīng)的控排措施；第二類(lèi)是以二氧化碳排放量為核心構(gòu)建的低碳績(jī)效類(lèi)評(píng)價(jià)體系，如Yang Xiu等[10]、Muhammad Mohsin等[11]的研究，可識(shí)別影響評(píng)價(jià)主體碳排放量的主要驅(qū)動(dòng)因素，從評(píng)價(jià)對(duì)象的碳排放相關(guān)指標(biāo)如碳排放強(qiáng)度、人均碳排放量等，評(píng)價(jià)其低碳發(fā)展模式，便于開(kāi)展同類(lèi)評(píng)價(jià)主體間的比較研究，如國(guó)別比較、低碳城市間比較等；第三類(lèi)是以實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的低碳發(fā)展為目標(biāo)構(gòu)建的低碳經(jīng)濟(jì)類(lèi)評(píng)價(jià)體系，如楊衛(wèi)華等[12]、Wei Pan 等[13]、Ye Duan 等[14]的研究，多包含多個(gè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)類(lèi)指標(biāo)，評(píng)價(jià)指標(biāo)直接或間接與低碳相關(guān)，適合于量化評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的低碳轉(zhuǎn)型進(jìn)展和轉(zhuǎn)型驅(qū)動(dòng)力的識(shí)別，但普遍缺乏對(duì)政策措施及行動(dòng)層面的關(guān)注。

目前來(lái)看，尚未有研究對(duì)國(guó)家低碳發(fā)展的工作進(jìn)展和實(shí)施效果進(jìn)行系統(tǒng)的量化回顧和梳理，國(guó)家低碳發(fā)展的年度進(jìn)展不具備直觀性、分領(lǐng)域進(jìn)展不具備可比性，不利于“十四五”時(shí)期工作的開(kāi)展。由于本文旨在通過(guò)剖析國(guó)家低碳發(fā)展進(jìn)展、提出“十四五”時(shí)期的工作建議，而上述的第一類(lèi)評(píng)價(jià)體系最適合于深入分析單一評(píng)價(jià)主體在多領(lǐng)域的低碳發(fā)展進(jìn)展，且能夠基于各重點(diǎn)領(lǐng)域的評(píng)價(jià)結(jié)果識(shí)別亮點(diǎn)與不足、提出對(duì)策建議。因此，本文擬從二氧化碳排放、能源、產(chǎn)業(yè)、政策四個(gè)方面，構(gòu)建第一類(lèi)指標(biāo)體系?？紤]到部分政策類(lèi)指標(biāo)難以完全量化但又與國(guó)家低碳發(fā)展進(jìn)展具有高相關(guān)性，而層次分析法能夠通過(guò)建立問(wèn)題的遞階層次結(jié)構(gòu)和兩兩比較判斷矩陣，用數(shù)學(xué)方法為分析決策提供定量依據(jù)，適合于具有分層評(píng)價(jià)指標(biāo)且目標(biāo)值難以完全定量描述的決策問(wèn)題，因此本文擬采用層次分析法構(gòu)建評(píng)價(jià)體系、確定評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重，以期為國(guó)家低碳發(fā)展進(jìn)展提供量化評(píng)估工具，并為“十四五”時(shí)期低碳發(fā)展工作提供借鑒。

2 方法和數(shù)據(jù)

本文基于公開(kāi)數(shù)據(jù)，構(gòu)建起由四個(gè)二級(jí)指數(shù)組成的國(guó)家低碳發(fā)展指數(shù)（NLCDI），以表征國(guó)家低碳發(fā)展的整體進(jìn)展。應(yīng)用層次分析法確定各指標(biāo)權(quán)重，采用0～1標(biāo)準(zhǔn)化法對(duì)NLCDI進(jìn)行無(wú)量綱化處理和打分，加權(quán)計(jì)算得到NLCDI 的評(píng)價(jià)結(jié)果。

2.1 基本原則

（1）保證科學(xué)性與可操作性。指數(shù)的框架設(shè)計(jì)和指標(biāo)選取必須符合綠色低碳發(fā)展的客觀要求，確保指標(biāo)的概念清晰，評(píng)估方法規(guī)范。

（2）保持代表性與獨(dú)立性。優(yōu)先選取能夠準(zhǔn)確反映指標(biāo)框架內(nèi)涵的指標(biāo)和最具代表性的指標(biāo)，同時(shí)盡量保持各項(xiàng)指標(biāo)的獨(dú)立性，精簡(jiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)量。

（3）堅(jiān)持導(dǎo)向性與政策性。既要緊扣低碳發(fā)展的政策要求，充分反映已有政策的階段性進(jìn)展和實(shí)施效果，體現(xiàn)綠色低碳發(fā)展導(dǎo)向，也要發(fā)揮對(duì)地方政府和相關(guān)領(lǐng)域/部門(mén)的指導(dǎo)作用。

（4）保證數(shù)據(jù)的可靠性和可比性。以公開(kāi)出版的統(tǒng)計(jì)年鑒、統(tǒng)計(jì)公報(bào)、《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)》等帶有官方性質(zhì)的文件作為主要數(shù)據(jù)來(lái)源，以保證數(shù)據(jù)的可信度與可比性。

2.2 構(gòu)建指數(shù)

基于相關(guān)文獻(xiàn)綜述[7,10,13-15]和政策文件（詳見(jiàn)表1 注），綜合考慮指標(biāo)內(nèi)涵、數(shù)據(jù)質(zhì)量和可得性，構(gòu)建起由二氧化碳排放指數(shù)（S1）、能源低碳發(fā)展指數(shù)（S2）、產(chǎn)業(yè)低碳發(fā)展指數(shù)（S3）、低碳發(fā)展政策指數(shù)（S4）等4 個(gè)一級(jí)指標(biāo)共14 個(gè)二級(jí)指標(biāo)組成的國(guó)家低碳發(fā)展指數(shù)（NLCDI，詳見(jiàn)表1）。

2.3 權(quán)重確定

在構(gòu)建國(guó)家低碳發(fā)展指數(shù)（NLCDI）框架的基礎(chǔ)上，本文對(duì)指標(biāo)權(quán)重的設(shè)置有以下三點(diǎn)考慮：①對(duì)于與碳排放總量相關(guān)性較強(qiáng)的指標(biāo)，適當(dāng)提高其權(quán)重，如A1、A2、A6、A7、A11 等；②對(duì)于內(nèi)涵和意義趨同的指標(biāo)，適當(dāng)調(diào)低其權(quán)重，如A16 和A17、A18 和A19、A21 和A22 等；③對(duì)于綜合性較強(qiáng)的指標(biāo)，適當(dāng)提高其權(quán)重，如A2、A5、A10 等。借助YAAHP12.0 軟件構(gòu)建NLCDI 的三層分級(jí)結(jié)構(gòu)模型，通過(guò)專(zhuān)家咨詢，分別確定準(zhǔn)則層、指標(biāo)層的重要性等級(jí)，構(gòu)成的判斷矩陣一致性可接受（一致性=0.0227），從而可得NLCDI 各層指標(biāo)的權(quán)重。

表1 國(guó)家低碳發(fā)展指數(shù)（NLCDI）

2.4 數(shù)據(jù)來(lái)源與數(shù)據(jù)處理

本文的主要數(shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》（2011—2019）、《中國(guó)能源統(tǒng)計(jì)年鑒》（2011—2018）和《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)》（2011—2019），另有部分?jǐn)?shù)據(jù)摘自生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站、《氣候變化信息通報(bào)》（第1、2、3 次）、交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)（2011—2019）、國(guó)家統(tǒng)計(jì)公報(bào)（2011—2019）、《中國(guó)建筑節(jié)能年度發(fā)展研究報(bào)告》（2012—2020）等。

本文擬采用0～1 標(biāo)準(zhǔn)化法對(duì)NLCDI 的定量指標(biāo)進(jìn)行無(wú)量綱化處理和打分，對(duì)于正向指標(biāo)，，對(duì)于逆向指標(biāo)，。其中，Ui,n代表經(jīng)標(biāo)準(zhǔn)化處理的第i個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)在第n年的得分；Ai,n代表經(jīng)技術(shù)處理的第i個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)在第n年的指標(biāo)數(shù)據(jù)。最后對(duì)Ui,n進(jìn)行加權(quán)求和，就可以得到第n年的NLCDI 評(píng)價(jià)結(jié)果：，其中NLCDIn代表第n年的國(guó)家低碳發(fā)展指數(shù)；NWi代表第i個(gè)國(guó)家評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重。對(duì)個(gè)別在部分年份缺失數(shù)據(jù)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，則該指標(biāo)該年份不參與指數(shù)計(jì)算，在維持二級(jí)指數(shù)權(quán)重恒定的基礎(chǔ)上，將該指標(biāo)權(quán)重分?jǐn)傊疗渌?jí)指標(biāo)。

定性指標(biāo)的評(píng)分方式如下：對(duì)于A23 指標(biāo)，按照年度低碳發(fā)展相關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃及工作方案的頒布實(shí)施情況與實(shí)施期限，并參照主要碳排放部門(mén)出臺(tái)政策的情況打分；對(duì)于A24 指標(biāo)，以國(guó)家和省域兩個(gè)層面應(yīng)對(duì)氣候變化管理體制的構(gòu)建情況打分；對(duì)于A25 指標(biāo)，按照年度的試點(diǎn)碳市場(chǎng)、全國(guó)碳市場(chǎng)的建設(shè)進(jìn)展打分；對(duì)于A26 指標(biāo)，按照省級(jí)人民政府碳排放強(qiáng)度目標(biāo)責(zé)任制的實(shí)施進(jìn)展與評(píng)價(jià)結(jié)果打分；對(duì)于A27 指標(biāo)，按照年度開(kāi)展的碳排放管理標(biāo)準(zhǔn)的類(lèi)別、各部委出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)情況及標(biāo)準(zhǔn)體系的完善情況打分；對(duì)于A28指標(biāo)，按照年度新開(kāi)展的國(guó)家低碳試點(diǎn)情況并結(jié)合試點(diǎn)實(shí)施期限打分；對(duì)于A29 指標(biāo)，按照溫室氣體清單編制、統(tǒng)計(jì)核算體系建設(shè)、溫室氣體核算能力提升等情況打分；對(duì)于A32 指標(biāo)，按照年度開(kāi)展的應(yīng)對(duì)氣候變化基礎(chǔ)研究、低碳發(fā)展技術(shù)研究、戰(zhàn)略規(guī)劃研究的情況打分；對(duì)于A33 指標(biāo)，按照每年度低碳宣傳的各主體參與情況打分；對(duì)于A34 指標(biāo)，按照年度我國(guó)參與全球氣候治理及開(kāi)展的國(guó)際合作與交流情況等打分。

3 低碳發(fā)展進(jìn)展評(píng)價(jià)

2010—2018 年，除2011 年相較2010 年略有下降外，NLCDI 基本呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)（圖1），年均增速約為9.7%（表2）?？傮w來(lái)看，NLCDI 在2014 年增長(zhǎng)最為顯著，主要原因在于我國(guó)碳排放總量增速在2014年首次出現(xiàn)階段性放緩，且發(fā)布了《國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃（2014—2020 年）》，比較完備地構(gòu)建起國(guó)家低碳發(fā)展的目標(biāo)導(dǎo)向、政策與行動(dòng)體系。分年度來(lái)看，降低NLCDI 在2011—2013 年增幅的最主要因素為碳排放總量和化石能源消費(fèi)量的顯著增長(zhǎng)，以及農(nóng)業(yè)氧化亞氮排放的上升，人工造林面積、工業(yè)固體廢棄物綜合利用率和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值的顯著下降；支撐NLCDI 在2014 年較快速增長(zhǎng)的主要因素是能耗強(qiáng)度的快速下降、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化幅度提升、城市公交低碳水平和運(yùn)力提升、新能源汽車(chē)銷(xiāo)量的快速增長(zhǎng)；促使NLCDI 在2017—2018 年增長(zhǎng)的主要因素為人工造林面積的快速提升、人均建筑面積的下降和新能源汽車(chē)銷(xiāo)量的快速增長(zhǎng)，削弱其同期增幅的主要因素為碳排放總量的不降反升、全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)和碳排放標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)總體進(jìn)展緩慢（圖1）。國(guó)家低碳發(fā)展的各二級(jí)指數(shù)總體呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，但具體增長(zhǎng)幅度各不相同，其趨勢(shì)變化的主要參數(shù)詳見(jiàn)表2。

表2 2010—2018年NLCDI變化趨勢(shì)的主要參數(shù)

3.1 國(guó)家二氧化碳排放指數(shù)

圖1 國(guó)家低碳發(fā)展評(píng)價(jià)指數(shù)評(píng)價(jià)結(jié)果

2010—2018 年，國(guó)家二氧化碳排放指數(shù)（S1，0.098——2018 年指數(shù)，59.8%——2018 年得分率，下同）波動(dòng)增長(zhǎng)，年均增速在7.8%，但整體得分不高，2018 年得分率不足60%?？傮w來(lái)看，盡管中國(guó)的碳排放強(qiáng)度持續(xù)穩(wěn)定下降，但2019 年我國(guó)碳強(qiáng)度仍高于全球平均水平（0.388 千克/美元，2019 年現(xiàn)價(jià)）[16,17]；年均PM2.5濃度逐年降低，但仍高于世界衛(wèi)生組織過(guò)渡期目標(biāo)1（35 微克/米3）[18]；碳排放總量在2015—2016 年出現(xiàn)短暫下降，但2017—2018 年年均增幅在2%左右，仍處于上升區(qū)間；人均碳排放（6.8噸/人）雖低于發(fā)達(dá)國(guó)家水平（9.5 噸/人），但仍高于全球平均水平（4.3 噸/人）[16,19]。影響S1 變化趨勢(shì)的最直接因素是碳排放總量的明顯增長(zhǎng)，導(dǎo)致碳排放總量增長(zhǎng)的影響因素包括化石能源消費(fèi)量增速、第三產(chǎn)業(yè)比重的增幅、非化石能源消費(fèi)占比的增幅等?？梢?jiàn)，對(duì)國(guó)家碳排放指數(shù)起到?jīng)Q定性作用的指標(biāo)主要為碳排放總量指標(biāo)，而決定碳排放總量變化趨勢(shì)的因素包括化石能源消費(fèi)量和能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)。碳排放總量的持續(xù)增長(zhǎng)，反映出我國(guó)在落實(shí)階段性碳強(qiáng)度考核目標(biāo)和2030 年碳強(qiáng)度下降率目標(biāo)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)以更具約束力的目標(biāo)和控制手段開(kāi)展碳排放總量管理，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與二氧化碳排放的脫鉤和二氧化碳排放達(dá)峰目標(biāo)。

3.2 國(guó)家能源低碳發(fā)展指數(shù)

2010—2018 年，國(guó)家能源低碳發(fā)展指數(shù)（S2，0.092，56.3%）緩慢增長(zhǎng)，年均增速僅為4.8%，整體得分率墊底?？傮w來(lái)看，我國(guó)煤電供電煤耗以3.25 克標(biāo)準(zhǔn)煤/（年·千瓦時(shí)）的速率優(yōu)化，2019 年底達(dá)到超低排放限值的煤電機(jī)組占全部煤電機(jī)組的86%[20]；2011 年以來(lái)的能耗強(qiáng)度較快速下降，但2019 年能耗強(qiáng)度仍接近全球平均水平的1.5 倍[16,18]；非化石能源占一次能源比重持續(xù)提升，2019 年的14.9%正逐步接近15.7%的全球平均水平，但與20.1%的OECD 國(guó)家水平仍有差距；且化石能源消費(fèi)總量仍以2.0%的年均增速持續(xù)增長(zhǎng)，并直接導(dǎo)致我國(guó)碳排放總量仍未達(dá)峰。S2 在2011 年和2013 年出現(xiàn)了兩次輕微下降，主要原因是非化石能源占比的下降和煤炭消費(fèi)比例的上升?？梢?jiàn)，化石能源消費(fèi)量的持續(xù)增長(zhǎng)嚴(yán)重削弱了因能效提升帶來(lái)的S2 的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，煤炭和非化石能源消費(fèi)量的變化則是造成S2 波動(dòng)的主要因素。S2 的評(píng)價(jià)結(jié)果反映出我國(guó)能效水平的持續(xù)提升和能源結(jié)構(gòu)的持續(xù)優(yōu)化，在推動(dòng)國(guó)家能源低碳化發(fā)展中發(fā)揮了積極作用，但我國(guó)新增能源消費(fèi)需求尚無(wú)法由非化石能源滿足，并由此導(dǎo)致化石能源消費(fèi)量特別是煤炭消費(fèi)量緩慢增長(zhǎng)；未來(lái)在持續(xù)提升能效、優(yōu)化能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)在保障能源供應(yīng)安全的前提下，繼續(xù)推動(dòng)煤炭消費(fèi)的減量化，推動(dòng)構(gòu)建清潔低碳安全高效的現(xiàn)代化能源體系。

3.3 國(guó)家產(chǎn)業(yè)低碳發(fā)展指數(shù)

2010—2018 年，國(guó)家產(chǎn)業(yè)低碳發(fā)展指數(shù)（S3，0.344，87.0%）波動(dòng)增長(zhǎng)，年均增速達(dá)14.8%、2018年得分率達(dá)87.0%?？傮w來(lái)看，我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以年均1.15 個(gè)百分點(diǎn)的增幅持續(xù)優(yōu)化，工業(yè)領(lǐng)域碳排放強(qiáng)度以年均約3.0%的速度下降，農(nóng)業(yè)活動(dòng)氧化亞氮排放量在2014 年出現(xiàn)下降趨勢(shì)，人工造林面積以402 萬(wàn)公頃/年的增幅增長(zhǎng)，節(jié)能建筑面積和綠色建筑評(píng)價(jià)標(biāo)識(shí)建筑面積年均增幅分別達(dá)20.6%和93.0%，新能源汽車(chē)銷(xiāo)量以11.4 萬(wàn)輛/年的速度增長(zhǎng)，公共交通中清潔低碳運(yùn)力不斷提升，反映出重點(diǎn)領(lǐng)域低碳行動(dòng)的顯著進(jìn)展；但工業(yè)固體廢物綜合利用率以年均2.9%的速度下降，人均住宅和公共建筑面積年均增幅分別達(dá)2.8%和6.1%，建筑和交通領(lǐng)域正在轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌闹攸c(diǎn)排放增長(zhǎng)領(lǐng)域。S3 在2010—2012 年出現(xiàn)下降，主要原因是農(nóng)業(yè)氧化亞氮排放量的增長(zhǎng)和當(dāng)年人工造林面積的下降；2014 年的快速上升源于公共交通中清潔低碳運(yùn)力的不斷提升和新能源汽車(chē)銷(xiāo)量的爆發(fā)式增長(zhǎng)，2017 年、2018 年的快速上升則源于人工造林面積的增加、人均建筑面積的下降，以及新能源汽車(chē)銷(xiāo)量的快速增長(zhǎng)。S3 的評(píng)價(jià)結(jié)果反映出，我國(guó)不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)、增加森林碳匯，統(tǒng)籌推動(dòng)工業(yè)、建筑、交通等重點(diǎn)排放領(lǐng)域的低碳化發(fā)展，不難發(fā)現(xiàn)，在2014 年前，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)氧化亞氮減排、林業(yè)碳匯增加等因素基本決定了我國(guó)重點(diǎn)領(lǐng)域的低碳發(fā)展水平，但2014 年以來(lái)，建筑和交通領(lǐng)域正在成為影響重點(diǎn)領(lǐng)域低碳發(fā)展水平的愈加關(guān)鍵的因素。未來(lái)在持續(xù)改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、養(yǎng)護(hù)森林資源、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，必須更加注重建筑和交通領(lǐng)域的低碳發(fā)展，實(shí)現(xiàn)建筑和交通新增碳排放的有效管理。

3.4 國(guó)家低碳發(fā)展政策指數(shù)

2010—2018 年，國(guó)家低碳發(fā)展政策指數(shù)（S4，0.235，84.4%）呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，年均增速達(dá)11.0%，2017 年得分率達(dá)88.5%，2018 年得分率有所下滑?？傮w來(lái)看，S4 在2010—2016 年實(shí)現(xiàn)了年均16%的快速增長(zhǎng)，同期的低碳發(fā)展制度指數(shù)增幅達(dá)30%，成為促使S4 增長(zhǎng)的最大因素。如國(guó)家《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》的立法工作持續(xù)推進(jìn)、7 家試點(diǎn)碳市場(chǎng)進(jìn)展順利，市場(chǎng)成交量、成交金額不斷增加[21,22]；2014年起持續(xù)開(kāi)展年度省級(jí)人民政府碳強(qiáng)度目標(biāo)下降考核工作；2010 年起逐步構(gòu)建完善能效、低碳產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)識(shí)及林業(yè)、建筑、交通等領(lǐng)域碳排放相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系，分批次開(kāi)展了87 個(gè)（截至2017 年初為87 個(gè)，截至2016 年末為42 個(gè)）低碳?。▍^(qū)、市）市試點(diǎn)、52 個(gè)低碳工業(yè)園區(qū)試點(diǎn)、400 余個(gè)低碳社區(qū)試點(diǎn)和8 個(gè)低碳城（鎮(zhèn)）試點(diǎn)。其次是政策與體制建設(shè)指數(shù)，其增幅達(dá)16%，如2010 年起連續(xù)出臺(tái)《控制溫室氣體排放工作方案》《國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃（2014—2020年）》等低碳發(fā)展重大政策文件，國(guó)家和省級(jí)主管部門(mén)均設(shè)應(yīng)對(duì)氣候變化司（處）并組建應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組、工作支撐機(jī)構(gòu)等。再次是低碳發(fā)展配套機(jī)制指數(shù)，其年均增幅約為10%，如陸續(xù)完成國(guó)家和省域2005 年、2010 年、2012 年、2014 年的溫室氣體清單編制，逐步健全溫室氣體排放基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)制度；研發(fā)經(jīng)費(fèi)占比以年均0.05 個(gè)百分點(diǎn)的增幅增長(zhǎng)，2015 年設(shè)立體量為3300 萬(wàn)～3600 萬(wàn)元/年的部門(mén)應(yīng)對(duì)氣候變化事務(wù)經(jīng)費(fèi)；長(zhǎng)期開(kāi)展應(yīng)對(duì)氣候變化基礎(chǔ)研究、低碳技術(shù)推廣等工作；政府、社會(huì)組織、新聞媒體、社會(huì)公眾及企業(yè)多方共同參與的低碳宣傳教育體系初步形成；積極參與國(guó)際氣候治理，南南物資贈(zèng)送預(yù)算金額實(shí)現(xiàn)1250 萬(wàn)元/年的增幅。S4 在2018 年略有下降，主要原因是國(guó)家碳排放權(quán)交易市場(chǎng)仍停留在機(jī)制構(gòu)建階段、暫未開(kāi)始正式交易；碳排放管理的標(biāo)準(zhǔn)體系尚不夠健全，林業(yè)、建筑、交通等低碳發(fā)展的相關(guān)部門(mén)未能持續(xù)出臺(tái)低碳發(fā)展的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。S4 的評(píng)價(jià)結(jié)果反映出，我國(guó)已經(jīng)構(gòu)建起層次清晰的低碳發(fā)展頂層設(shè)計(jì)與管理體制、制度體系和相關(guān)配套機(jī)制，但碳排放權(quán)交易市場(chǎng)和碳排放管理標(biāo)準(zhǔn)體系仍有待提速；未來(lái)需要盡快啟動(dòng)全國(guó)碳市場(chǎng)，基于已有研究和實(shí)踐，盡快研究提出碳排放管理標(biāo)準(zhǔn)框架并推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)[23,24]。

總體而言，我國(guó)已經(jīng)初步構(gòu)建起由應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)，以應(yīng)對(duì)氣候變化專(zhuān)家委員會(huì)、國(guó)家和省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組及主管部門(mén)為低碳發(fā)展戰(zhàn)略和行動(dòng)指導(dǎo)，以目標(biāo)責(zé)任制、碳排放管理標(biāo)準(zhǔn)、碳排放權(quán)交易市場(chǎng)、低碳試點(diǎn)示范等低碳發(fā)展制度為重要抓手，以低碳發(fā)展的資金機(jī)制、科技支撐機(jī)制、統(tǒng)計(jì)核算機(jī)制、宣傳教育機(jī)制、國(guó)際合作機(jī)制等配套機(jī)制為重要支撐的低碳發(fā)展政策體系，我國(guó)低碳發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)、管理體制、現(xiàn)行制度與配套機(jī)制的關(guān)系詳見(jiàn)圖2。

4 低碳發(fā)展領(lǐng)域存在的問(wèn)題與挑戰(zhàn)

基于NLCDI 的評(píng)價(jià)結(jié)果和相關(guān)文獻(xiàn)，本文識(shí)別出我國(guó)低碳發(fā)展領(lǐng)域存在如下問(wèn)題與挑戰(zhàn)：

第一，國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化的目標(biāo)設(shè)定和落實(shí)手段亟須完善?！笆濉币詠?lái)，碳強(qiáng)度下降率目標(biāo)確保了國(guó)家碳排放強(qiáng)度的逐年下降，但同期的國(guó)家碳排放總量和化石能源消費(fèi)量均呈持續(xù)上升趨勢(shì)，可見(jiàn)強(qiáng)度目標(biāo)對(duì)碳排放總量的管控力度有限，單靠強(qiáng)度目標(biāo)難以保障“2030 年左右碳排放達(dá)峰并爭(zhēng)取盡早達(dá)峰”這一絕對(duì)量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從保障國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)落實(shí)的角度來(lái)說(shuō)，開(kāi)展國(guó)家和省域?qū)用娴奶寂欧趴偭抗芾韯?shì)在必行。

圖2 國(guó)家低碳發(fā)展政策關(guān)系

第二，低碳發(fā)展的政策組合需要?jiǎng)討B(tài)調(diào)整。從壓實(shí)減排主體責(zé)任的角度來(lái)看，盡管?chē)?guó)家已經(jīng)將碳強(qiáng)度下降率目標(biāo)進(jìn)行了省域分配并實(shí)施目標(biāo)責(zé)任考核制，但尚未從國(guó)家層面構(gòu)建起將減排責(zé)任落實(shí)到企業(yè)生產(chǎn)和居民生活的工作機(jī)制，導(dǎo)致省域主管部門(mén)欠缺有效的政策抓手。從提升政府低碳管理效率的角度來(lái)看，隨著碳排放減排邊際成本的不斷增加，比起碳強(qiáng)度下降率目標(biāo)等命令控制類(lèi)手段，未來(lái)實(shí)施碳排放權(quán)交易等經(jīng)濟(jì)刺激以及低碳試點(diǎn)示范等勸說(shuō)鼓勵(lì)類(lèi)的政策手段，將更有利于在較低政策和技術(shù)成本的前提下實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和能源結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型[25]。因此，有必要提前謀劃，開(kāi)展廣泛的以企業(yè)為主體的碳排放權(quán)交易、碳普惠機(jī)制等制度。

第三，各級(jí)應(yīng)對(duì)氣候變化主管部門(mén)履職均面臨挑戰(zhàn)。從低碳發(fā)展頂層設(shè)計(jì)的執(zhí)行情況來(lái)看，目前尚缺乏常態(tài)化的評(píng)估機(jī)制對(duì)已有國(guó)家低碳發(fā)展目標(biāo)的落實(shí)和重點(diǎn)任務(wù)的執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估，政策實(shí)施的效果評(píng)估與反饋機(jī)制尚未建立。從碳排放強(qiáng)度目標(biāo)責(zé)任制的實(shí)踐情況來(lái)看，由于權(quán)力與職責(zé)不匹配，省域主管部門(mén)無(wú)法有效管控轄區(qū)內(nèi)國(guó)家重大工程項(xiàng)目的碳排放，而這部分碳排放足以影響省域的碳排放達(dá)峰進(jìn)程。從低碳試點(diǎn)示范的實(shí)踐情況來(lái)看，各級(jí)試點(diǎn)主管部門(mén)間的政策傳導(dǎo)機(jī)制尚不夠完善[26]，且由于國(guó)家低碳試點(diǎn)示范的考評(píng)制度尚未建立，國(guó)家主管部門(mén)缺乏促使省級(jí)主管部門(mén)更有效履職的手段。

第四，現(xiàn)行的低碳發(fā)展制度尚需完善優(yōu)化。例如，中國(guó)已經(jīng)初步構(gòu)建起碳排放管理標(biāo)準(zhǔn)體系框架，但要全面實(shí)現(xiàn)碳排放的標(biāo)準(zhǔn)化管理還任重道遠(yuǎn)，仍面臨標(biāo)準(zhǔn)研究與制定缺乏、政策措施保障不足等挑戰(zhàn)[24]。全國(guó)碳市場(chǎng)至今尚未正式運(yùn)行，尚未在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)揮提升碳排放資源分配的有效性和降低成本的作用，碳市場(chǎng)的法律制度和政策導(dǎo)向仍不完善，數(shù)據(jù)質(zhì)量有待提升，企業(yè)碳排放信息披露制度尚未建立。盡管實(shí)施省域人民政府碳強(qiáng)度下降目標(biāo)責(zé)任制期間（2013—2019 年）的國(guó)家碳排放強(qiáng)度下降率顯著高于“十一五”和“十二五”期間的水平，但仍存在如政策的經(jīng)濟(jì)效率低、政策成本高，對(duì)低碳發(fā)展的持續(xù)性激勵(lì)不足等問(wèn)題[3]，省級(jí)人民政府定期上報(bào)本地區(qū)能源消費(fèi)碳排放數(shù)據(jù)的工作機(jī)制尚未建立，國(guó)家層面也尚未出臺(tái)有關(guān)數(shù)據(jù)核查方案或技術(shù)規(guī)范。而由于缺少針對(duì)性強(qiáng)的宏觀指導(dǎo)、約束目標(biāo)和試點(diǎn)評(píng)估機(jī)制[27,28]，盡管低碳試點(diǎn)政策實(shí)施以來(lái)，試點(diǎn)的低碳發(fā)展水平有所提升[29]，但低碳試點(diǎn)示范的政策成本效益整體而言并不高[30]。

第五，現(xiàn)行的低碳發(fā)展配套機(jī)制仍有提升空間。例如，在溫室氣體統(tǒng)計(jì)核算方面存在公開(kāi)數(shù)據(jù)少、統(tǒng)計(jì)指標(biāo)少、統(tǒng)計(jì)體系尚未健全、能源數(shù)據(jù)可靠性不高[31,32]等問(wèn)題，且這些問(wèn)題在省域及以下層面更加突出。氣候投融資機(jī)制尚未建立，低碳發(fā)展無(wú)法高效利用NGO 資金、碳市場(chǎng)資金、傳統(tǒng)金融市場(chǎng)等多渠道的資金來(lái)源，相應(yīng)的管理體制與監(jiān)督監(jiān)管機(jī)制也亟待構(gòu)建完善，包括政策法規(guī)體系、資金使用情況的統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)、績(jī)效評(píng)估等[33,34]。無(wú)論是從投入資金的數(shù)量還是從工作內(nèi)容來(lái)看[35]，目前中國(guó)的低碳科技資源過(guò)多地分布在低碳技術(shù)研發(fā)上，基礎(chǔ)科學(xué)研究和戰(zhàn)略研究投入比例都明顯偏低，低碳技術(shù)成果推廣清單或低碳技術(shù)目錄的技術(shù)推廣規(guī)模和減排效果相對(duì)有限，不利于科技支撐能力的持續(xù)提升和成果轉(zhuǎn)化。

5 對(duì)策建議

第一，承上啟下，制定“十四五”時(shí)期低碳發(fā)展的政策目標(biāo)。建議將二氧化碳排放、生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)目標(biāo)與“兩個(gè)百年”目標(biāo)統(tǒng)籌謀劃，圍繞國(guó)家二氧化碳排放達(dá)峰目標(biāo)，研究制定未來(lái)一段時(shí)期的低碳發(fā)展目標(biāo)體系，切實(shí)提升對(duì)省域二氧化碳排放總量的控制力度。創(chuàng)新性地提出碳排放總量控制目標(biāo)，將碳排放總量控制目標(biāo)與達(dá)峰目標(biāo)作為“十四五”時(shí)期低碳發(fā)展目標(biāo)體系的核心目標(biāo)。

第二，提升力度，以碳排放總量管理作為下一階段我國(guó)低碳發(fā)展的基礎(chǔ)性制度。盡快開(kāi)展碳排放總量管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)碳排放總量的有效管控，助力達(dá)峰目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。基于既有工作基礎(chǔ)，研究制定以碳排放總量目標(biāo)為核心指標(biāo)的省級(jí)人民政府目標(biāo)責(zé)任制，建立健全配套評(píng)價(jià)考核制度體系和工作機(jī)制。以碳排放總量管理為基礎(chǔ)，逐步構(gòu)建完善以碳排放總量目標(biāo)為核心指標(biāo)的應(yīng)對(duì)氣候變化政策制度體系。

第三，有序推動(dòng)低碳發(fā)展配套制度建設(shè)。圍繞落實(shí)碳排放總量目標(biāo)，完善碳排放管理標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，推動(dòng)碳排放管理標(biāo)準(zhǔn)體系與大氣污染物管理標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)同，構(gòu)建統(tǒng)一的綠色低碳標(biāo)準(zhǔn)體系。加快推動(dòng)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)，按期落實(shí)《全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》工作部署，以碳排放總量管理為基本依據(jù)，有效發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，提升碳減排效率、降低減排成本。進(jìn)一步深化低碳試點(diǎn)示范工作，逐步構(gòu)建起低碳試點(diǎn)的建設(shè)規(guī)范、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和考核辦法，盡快啟動(dòng)低碳試點(diǎn)的年度考評(píng)工作。

第四，進(jìn)一步完善低碳管理的配套機(jī)制建設(shè)。完善碳排放相關(guān)統(tǒng)計(jì)核算體系建設(shè)，建立起常態(tài)化的國(guó)家和省級(jí)溫室氣體清單編制機(jī)制和信息公開(kāi)機(jī)制，鼓勵(lì)各省份主動(dòng)編制年度溫室氣體清單，完善省域和地級(jí)市碳排放統(tǒng)計(jì)核算的統(tǒng)計(jì)核算體系。建立健全氣候投融資機(jī)制，創(chuàng)造有利于氣候投融資的政策氛圍，盡快出臺(tái)氣候投融資的相關(guān)政策。持續(xù)開(kāi)展低碳技術(shù)的推廣與應(yīng)用，提高成果轉(zhuǎn)化率。積極開(kāi)展全球氣候治理，在嚴(yán)格履約、繼續(xù)開(kāi)展應(yīng)對(duì)氣候變化南南合作的同時(shí)，依托“一帶一路”倡議提升沿線國(guó)家的應(yīng)對(duì)氣候變化能力[36]，樹(shù)立負(fù)責(zé)任大國(guó)形象，講好“中國(guó)故事”。

第五，抓好重點(diǎn)領(lǐng)域碳排放管理工作。以建筑和交通運(yùn)輸領(lǐng)域作為重點(diǎn)控制領(lǐng)域，在滿足人民生活需要、提升生活質(zhì)量的同時(shí)，推廣實(shí)施既有建筑節(jié)能改造和綠色低碳建筑，逐步提升新能源汽車(chē)的應(yīng)用比例，以相對(duì)清潔低碳的能源滿足重點(diǎn)排放領(lǐng)域的能源增量需求，及時(shí)開(kāi)展建筑和交通運(yùn)輸領(lǐng)域的碳排放增量管理。

第六，加強(qiáng)對(duì)已發(fā)布的低碳發(fā)展相關(guān)規(guī)劃、控溫方案的效果評(píng)估。建議對(duì)已頒布的《國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃（2014—2020 年）》《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》的主要目標(biāo)落實(shí)情況和重點(diǎn)任務(wù)的實(shí)施效果進(jìn)行跟蹤評(píng)估，總結(jié)工作進(jìn)展與成效，及時(shí)識(shí)別存在的主要問(wèn)題，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)低碳試點(diǎn)示范的跟蹤評(píng)估與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、識(shí)別存在問(wèn)題，以期對(duì)“十四五”時(shí)期的低碳發(fā)展工作提供針對(duì)性指導(dǎo)與支撐。