推動重大建設(shè)項目順利落地
——解讀《廣西重大建設(shè)項目占用永久基本農(nóng)田補劃方案編制指南》

一、《編制指南》印發(fā)背景

為推動社會經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，廣西在實施重大建設(shè)項目時，需要占用一定數(shù)量的永久基本農(nóng)田。按照《自然資源部關(guān)于做好占用永久基本農(nóng)田重大建設(shè)項目用地預(yù)審的通知》（自然資規(guī)〔2018〕3號）、《自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)永久基本農(nóng)田保護(hù)工作的通知》（自然資規(guī)〔2019〕1號）和《廣西壯族自治區(qū)自然資源廳關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項目用地預(yù)審與選址踏勘論證工作的通知》（桂自然資規(guī)〔2020〕2號）等文件要求，重大建設(shè)項目確實難以避讓永久基本農(nóng)田的，要編制永久基本農(nóng)田補劃方案，并對占用的必要性、合理性和補劃方案的可行性進(jìn)行嚴(yán)格論證。經(jīng)過兩年的實踐，廣西重大建設(shè)項目占用永久基本農(nóng)田補劃方案的指導(dǎo)和論證工作獲得自然資源部的高度認(rèn)可。但是，工作中仍存在補劃方案質(zhì)量參差不齊、對確實難以避讓的理由論述不充分等問題。

為引導(dǎo)項目合理選址選線，指導(dǎo)開展補劃方案編制和踏勘論證工作，提高補劃方案質(zhì)量，有效銜接好全國永久基本農(nóng)田監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)，確保廣西能源、交通、水利、軍事等重大建設(shè)項目依法依規(guī)順利實施，按照國家和自治區(qū)的相關(guān)要求，結(jié)合廣西實際，廣西自然資源廳印發(fā)了《編制指南》。

二、《編制指南》核心內(nèi)容

《編制指南》全文共3個部分，包括總則、方案編制要點、程序和材料要求。

第一部分是總則?！毒幹浦改稀诽岢鰪V西重大建設(shè)項目占用永久基本農(nóng)田補劃方案編制工作需遵循的指導(dǎo)思想、基本原則和工作目標(biāo)。首先，明確《編制指南》適用于符合《中華人民共和國土地管理法》《自然資源部關(guān)于做好占用永久基本農(nóng)田重大建設(shè)項目用地預(yù)審的通知》（自然資規(guī)〔2018〕3號）以及《自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)永久基本農(nóng)田保護(hù)工作的通知》（自然資規(guī)〔2019〕1號）等文件中規(guī)定的允許占用永久基本農(nóng)田的重大建設(shè)項目。其次，強(qiáng)調(diào)項目業(yè)主、設(shè)計單位、補劃方案編制單位、協(xié)作單位需在重大建設(shè)項目選址選線初期從各方專業(yè)角度進(jìn)行充分溝通和探討，落實節(jié)約集約用地、嚴(yán)格保護(hù)耕地特別是永久基本農(nóng)田的要求，做到避讓或減少永久基本農(nóng)田占用，符合用地標(biāo)準(zhǔn)。對重大工程存在特殊選址選線影響因素的，應(yīng)當(dāng)早研究、早介入、早解決。

第二部分是方案編制要點。方案編制要點包括項目概況、規(guī)劃修改的原則和依據(jù)、規(guī)劃修改方案調(diào)整、占用永久基本農(nóng)田的合理性與必要性、永久基本農(nóng)田占用補劃方案等主要內(nèi)容。在自然資源部與自治區(qū)關(guān)于永久基本農(nóng)田方案編制大綱的基礎(chǔ)上，《編制指南》進(jìn)一步細(xì)化方案編制過程中的重點和難點，為項目建設(shè)與技術(shù)編制單位以及各市、縣自然資源主管部門提供了項目優(yōu)化選址選線、方案編制和審查論證的重要參考。《編制指南》明確，在城市周邊排查潛力選取補劃地塊時，優(yōu)先考慮高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田以及集中連片優(yōu)質(zhì)耕地劃入，不能以重大建設(shè)項目用地預(yù)留為理由排除補劃潛力圖斑；在限制建設(shè)區(qū)潛力不足時，應(yīng)將有條件建設(shè)區(qū)、允許建設(shè)區(qū)現(xiàn)狀仍為集中連片的優(yōu)質(zhì)耕地納入補劃范圍。永久基本農(nóng)田補劃要注意和儲備區(qū)、自然保護(hù)地、生態(tài)紅線、已設(shè)礦業(yè)權(quán)、第三次全國國土調(diào)查、已用于補劃的地塊進(jìn)行銜接，利用內(nèi)業(yè)判讀與外業(yè)調(diào)研相結(jié)合的方法，防止出現(xiàn)補劃不實的問題。相對于線性工程的非線性用地，服務(wù)區(qū)、停車區(qū)、收費站和養(yǎng)護(hù)站等不能占用永久基本農(nóng)田。

第三部分是程序和材料要求?！毒幹浦改稀窂姆桨笇彶檎撟C要求、自治區(qū)審查和上圖入庫流程、提交材料清單及要求這3個方面進(jìn)一步細(xì)化了程序和材料要求。明確重大建設(shè)項目占用永久基本農(nóng)田的，在用地批復(fù)、預(yù)審批復(fù)后均需要通過全國永久基本農(nóng)田監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)上傳和數(shù)據(jù)庫更新。

三、《編制指南》特色亮點

（一）從自治區(qū)層面細(xì)化了國家關(guān)于確實難以避讓永久基本農(nóng)田的規(guī)定?！吨腥A人民共和國土地管理法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補平衡的意見》《國土資源部關(guān)于全面實行永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)的通知》《自然資源部關(guān)于做好占用永久基本農(nóng)田重大建設(shè)項目用地預(yù)審的通知》和《自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)永久基本農(nóng)田保護(hù)工作的通知》等一系列文件，對于允許占用永久基本農(nóng)田的重大建設(shè)項目都設(shè)有一個重要的前提，即選址確實難以避讓永久基本農(nóng)田，并且要求對占用的必要性和合理性進(jìn)行論述。為指導(dǎo)各地更好地落實確實難以避讓的規(guī)定，廣西在總結(jié)過去審查經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確補劃方案的編制要點、論證程序及材料要求。

（二）為項目建設(shè)與技術(shù)編制單位以及各市、縣自然資源主管部門提供了項目優(yōu)化選址選線、方案編制和審查論證的重要參考?！毒幹浦改稀吩谧匀毁Y源部與自治區(qū)關(guān)于永久基本農(nóng)田方案編制大綱的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化方案編制過程中的重點和難點。針對在審查補劃方案過程中發(fā)現(xiàn)的普遍性問題，《編制指南》提出了有參考價值的解決方案。

（三）及時與全國永久基本農(nóng)田監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)進(jìn)行銜接?！毒幹浦改稀访鞔_，重大建設(shè)項目涉及占用永久基本農(nóng)田的，在獲得用地預(yù)審批復(fù)或用地批復(fù)后，應(yīng)及時將占用和補劃數(shù)據(jù)上傳至全國永久基本農(nóng)田監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)，確保及時更新永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫。

四、注意事項

（一）占用城市周邊永久基本農(nóng)田的，原則上在城市周邊范圍內(nèi)補劃，經(jīng)實地踏勘論證確實難以在城市周邊補劃的，按照空間由近及遠(yuǎn)、質(zhì)量由高到低的要求進(jìn)行補劃。在城市周邊排查潛力選取補劃地塊時，優(yōu)先考慮劃入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田以及集中連片優(yōu)質(zhì)耕地，不能以重大建設(shè)項目用地預(yù)留為理由排除補劃潛力圖斑。在限制建設(shè)區(qū)潛力不足時，應(yīng)將有條件建設(shè)區(qū)、允許建設(shè)區(qū)現(xiàn)狀仍為集中連片的優(yōu)質(zhì)耕地納入補劃范圍。

（二）項目選址選線發(fā)生局部調(diào)整導(dǎo)致占用永久基本農(nóng)田規(guī)?；騾^(qū)位發(fā)生變化的，應(yīng)重點說明調(diào)整的必要性，并將項目用地預(yù)留廊道中已劃出永久基本農(nóng)田的，與現(xiàn)有永久基本農(nóng)田集中連片的耕地優(yōu)先納入補劃范圍。

（三）在說明項目占用永久基本農(nóng)田必要性時，對于確實難以避讓永久基本農(nóng)田的線性重大建設(shè)項目，應(yīng)將整條線路、比選方案、永久基本農(nóng)田和地形圖進(jìn)行疊加。改擴(kuò)建道路還應(yīng)疊加現(xiàn)有道路，呈現(xiàn)整個線性項目的連續(xù)走向，在圖上標(biāo)注飲用水源一級保護(hù)區(qū)、高壓線分布、文物遺址、自然保護(hù)地等重要信息，逐段分析占用永久基本農(nóng)田的必要性，論證要充分且合理。非線性重大建設(shè)項目也應(yīng)通過圖件直觀地顯示選址周邊的限制性信息。

（四）必須以列表形式闡明項目各功能區(qū)占用永久基本農(nóng)田情況，并對項目是否采用工程、技術(shù)措施減少占用永久基本農(nóng)田進(jìn)行說明。