論《治安管理處罰法》中的“緊急狀態(tài)”

謝明睿

(清華大學(xué) 法學(xué)院，北京 100084)

一、引 言

庚子年初，新冠病毒感染肺炎肆虐神州大地，情勢(shì)復(fù)雜而嚴(yán)峻，各地政府紛紛采取了一系列防控措施。即便如此，習(xí)近平總書(shū)記也始終強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持依法防控，如何讓疫情防控在法治的軌道上運(yùn)行也成為特殊時(shí)期賦予法學(xué)研究的特殊使命。

公安機(jī)關(guān)可以說(shuō)在此次疫情防控中扮演了重要角色，尤其表現(xiàn)在對(duì)擾亂、妨害疫情防控工作的行為進(jìn)行打擊和處罰方面。其中，不乏公安機(jī)關(guān)適用《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《治安管理處罰法》)第50條第1款第(1)項(xiàng)規(guī)定，以“拒不執(zhí)行人民政府在緊急狀態(tài)情況下依法發(fā)布的決定、命令”(1)《治安管理處罰法》第50條第1款第(1)項(xiàng)規(guī)定，“有下列行為之一的，處警告或者二百元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款：(一)拒不執(zhí)行人民政府在緊急狀態(tài)情況下依法發(fā)布的決定、命令的”。為依據(jù)實(shí)施處罰的案件。但隨著這類(lèi)案件作為典型進(jìn)行宣傳，也引發(fā)了理論與實(shí)務(wù)界關(guān)于法律適用上的爭(zhēng)議，并重點(diǎn)聚焦于《治安管理處罰法》中“緊急狀態(tài)”的理解與判斷。

總的來(lái)說(shuō)，觀(guān)點(diǎn)呈針?shù)h相對(duì)之勢(shì)，具體劃為狹義理解與廣義理解兩個(gè)陣營(yíng)。狹義理解論者認(rèn)為，從保證法制統(tǒng)一的角度來(lái)說(shuō)，《治安管理處罰法》中的“緊急狀態(tài)”應(yīng)與《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法》)保持一致，依照《憲法》第67條、第80條、第89條，國(guó)家或個(gè)別地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)，有法律意義上明確的決定和宣布主體，當(dāng)前疫情雖然嚴(yán)重，但無(wú)論是全國(guó)人大常委會(huì)還是國(guó)務(wù)院均沒(méi)有做出關(guān)于“進(jìn)入緊急狀態(tài)”的決定，眼下處于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的行政應(yīng)急狀態(tài)。(2)如焦洪昌：《國(guó)家應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)的憲法思維》，載“中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院”微信公眾號(hào)，2020年3月4日；還有關(guān)于莫紀(jì)宏、莫于川的訪(fǎng)談，兩位教授也表達(dá)了相似觀(guān)點(diǎn)，參見(jiàn)馬岳君，劉青：《部分地區(qū)祭出“戰(zhàn)時(shí)”管制令，相關(guān)法律問(wèn)題聽(tīng)聽(tīng)權(quán)威專(zhuān)家莫紀(jì)宏、莫于川怎么說(shuō)？》，載“法治日?qǐng)?bào)”微信公眾號(hào)，2020年2月16日；又如劉小冰：《新冠疫情應(yīng)對(duì)：我們現(xiàn)在處在緊急狀態(tài)還是戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)？》，載“寫(xiě)在法律邊上”微信公眾號(hào)，2020年2月8日。廣義理解的觀(guān)點(diǎn)則站在現(xiàn)實(shí)執(zhí)法與疫情防控需求的立場(chǎng)，或認(rèn)為《治安管理處罰法》中的“緊急狀態(tài)”是一種“事實(shí)判斷”，而非《憲法》層面的“法律規(guī)定”，(3)如彭玉律師：《如何理解治安管理處罰法中的“緊急狀態(tài)”？》，載“江蘇常明律師事務(wù)所”微信公眾號(hào)，2020年2月18日。或表明了一種“這是基于疫情防控特殊性的變通適用、可用而非必用”的折中態(tài)度，(4)如圖圖和森森：《觀(guān)點(diǎn)：治安管理處罰法中的“緊急狀態(tài)”》，載“法制你我他”微信公眾號(hào)，2020年1月31日。并以最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見(jiàn)》(5)2020年2月6日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見(jiàn)》(法發(fā)[2020]7號(hào))，其中第二部分第(十)項(xiàng)規(guī)定，“實(shí)施上述(一)至(九)規(guī)定的行為，不構(gòu)成犯罪的，由公安機(jī)關(guān)根據(jù)治安管理處罰法有關(guān)……拒不執(zhí)行緊急狀態(tài)下的決定、命令……等規(guī)定，予以治安管理處罰，或者由有關(guān)部門(mén)予以其他行政處罰”。為支撐。

其實(shí)，《治安管理處罰法》第50條第1款第(1)項(xiàng)并不是一個(gè)“長(zhǎng)期沉睡”的條款，在其他執(zhí)法實(shí)踐中也有適用，(6)例如四川省會(huì)東縣人民法院(2019)川3426行初11號(hào)行政判決書(shū)，又如武安市公安局武公(礦)行罰決字〔2019〕0199號(hào)，等等。這類(lèi)案件是關(guān)于公民違反政府發(fā)布的高火險(xiǎn)期決定或禁火令而受到處罰。當(dāng)然，還包括其他情況，例如霧霾應(yīng)急治理等，實(shí)踐中的認(rèn)知會(huì)在下文著重討論。只不過(guò)，此次疫情讓該條款顯得格外“耀眼”，將圍繞“緊急狀態(tài)”的討論重新拉回人們的視線(xiàn)。而且，該條款中的政府“決定、命令”，本身極有可能成為一種非正常狀況下、超出一般法定權(quán)限的法律淵源，那么緊急狀態(tài)作為其前提，探討和厘清就顯得十分必要。所以無(wú)論如何，《治安管理處罰法》中的“緊急狀態(tài)”如何厘定，都是無(wú)法回避、必須正視的問(wèn)題。有鑒于此，本文亦嘗試對(duì)這一問(wèn)題予以回應(yīng)，使其既能滿(mǎn)足執(zhí)法實(shí)踐需求，又不至于“跑得過(guò)遠(yuǎn)”。另外，雖然這只是此次疫情所暴露出的我國(guó)應(yīng)急管理工作存在問(wèn)題的細(xì)小分支，但筆者想以此為一個(gè)楔子，以小見(jiàn)大，為今后《治安管理處罰法》第50條第1款第(1)項(xiàng)的妥切適用，乃至為應(yīng)急管理法律體系的完善做出微小努力。

二、實(shí)踐樣本的分析

在正式闡釋《治安管理處罰法》中的“緊急狀態(tài)”之前，有必要考察《治安管理處罰法》第50條第1款第(1)項(xiàng)的實(shí)際適用，窺探適用主體在實(shí)踐過(guò)程中所形成的一般見(jiàn)解，考察的對(duì)象既包括公安機(jī)關(guān)，也包括人民法院。(7)之所以要考察執(zhí)法與司法兩個(gè)對(duì)象，一方面是因?yàn)樘接憽吨伟补芾硖幜P法》中的緊急狀態(tài)，必然要求我們?nèi)チ私鈭?zhí)法實(shí)踐的理解偏好與適用情境；另一方面，司法是公正的最后一道防線(xiàn)，更不能忽視人民法院對(duì)該法中“緊急狀態(tài)”的理解與態(tài)度。所以，筆者以“威科先行法律信息庫(kù)”作為工具來(lái)分項(xiàng)檢索，分別選取“案例”欄目下的“行政處罰”與“裁判文書(shū)”兩項(xiàng)，以“緊急狀態(tài)”、“決定、命令”為關(guān)鍵詞進(jìn)行全文、精確檢索，并以“公安”作為過(guò)濾條件、以“2020年4月30日”作為時(shí)間限定，初步檢索處罰決定書(shū)與裁判文書(shū)分別為1899篇、164篇。(8)威科先行法律信息庫(kù)：https://law.wkinfo.com.cn/。之所以選擇威科先行法律信息庫(kù)，是因?yàn)樵摂?shù)據(jù)庫(kù)長(zhǎng)期致力于法律法規(guī)、法律文書(shū)的匯集、上網(wǎng)等工作，特別是其對(duì)“行政處罰決定書(shū)”的上網(wǎng)公示，為本文的研究提供了難得的執(zhí)法實(shí)踐樣本。通過(guò)對(duì)檢索結(jié)果的瀏覽、比對(duì)、篩查，著重逐一閱讀裁判文書(shū)，剔除與研究主題并無(wú)關(guān)聯(lián)的文本，所得結(jié)果如表1、表2所示。需要說(shuō)明的是，筆者搜集、研究相關(guān)法律文書(shū)的目的不在于得出一個(gè)具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上的結(jié)果，只是為了大致描摹《治安管理處罰法》第50條第1款第(1)項(xiàng)的適用類(lèi)型，以及行政機(jī)關(guān)、人民法院對(duì)該條款中“緊急狀態(tài)”的理解，所以，筆者并不會(huì)對(duì)每一份法律文書(shū)擘肌分理，而是瀏覽式閱讀以耙梳相關(guān)代表性實(shí)踐，(9)尤其是在梳理行政處罰決定書(shū)時(shí)，一來(lái)數(shù)量太多，逐一研究并無(wú)必要；二來(lái)上網(wǎng)公示的處罰決定書(shū)的內(nèi)容都較為簡(jiǎn)略，只能大致了解執(zhí)法機(jī)關(guān)適用《治安管理處罰法》第50條第1款第(1)項(xiàng)的情境類(lèi)別，無(wú)法對(duì)其說(shuō)明理由的邏輯與思路一窺究竟?？赡軙?huì)對(duì)結(jié)論稍有影響，卻不至于左右總體判斷。

誠(chéng)如前述，《治安管理處罰法》第50條第1款第(1)項(xiàng)并非僅出現(xiàn)在此次疫情期間，從目前收集的行政處罰決定書(shū)和裁判文書(shū)來(lái)看，在2013—2019年的歷年時(shí)間里，都有在不同場(chǎng)景中被適用的案例，只不過(guò)此次疫情使得該條款的適用呈現(xiàn)出“井噴式”的增長(zhǎng)(見(jiàn)表1)。當(dāng)然，通過(guò)閱讀部分案例發(fā)現(xiàn)，其中不乏精彩且立場(chǎng)鮮明的裁判(10)如馬登會(huì)訴會(huì)東縣森林公安局，四川省會(huì)東縣人民法院(2019)川3426行初11號(hào)等。，但多數(shù)案件的法律文書(shū)，尤其是行政處罰決定書(shū)的說(shuō)理部分不夠深入，基本都是淺嘗輒止。即便如此，對(duì)于《治安管理處罰法》中“緊急狀態(tài)”在執(zhí)法與司法實(shí)踐中的理解與適用，還是可以獲得如下感性的認(rèn)知。

(一)適用場(chǎng)景多樣

表1 行政處罰決定書(shū)歷年數(shù)量

表2 裁判文書(shū)概覽

從目前搜集到的案例來(lái)看，《治安管理處罰法》第50條第1款第(1)項(xiàng)適用的場(chǎng)景是多樣的，當(dāng)事人在以下情境中拒不執(zhí)行政府的某些決定、命令，都面臨被行政處罰的風(fēng)險(xiǎn)：第一，此次新冠肺炎(11)如金公東(赤松)行罰決字[2020]00747號(hào)等。以及非洲豬瘟(12)如芷公(公)決字[2018]第0714號(hào)、岳公(五)決字[2019]第0545號(hào)等。等重大疫情期間；第二，在臺(tái)風(fēng)(13)如樂(lè)公(雁)行罰決字[2019]55198號(hào)等。、重污染天氣(14)如沙公(環(huán)安)行罰決字〔2019〕0168號(hào)、西公(東)行罰決字〔2018〕0184號(hào)、唐蘆公(治)行罰決字〔2018〕0106號(hào)等。等惡劣天氣情況下，政府啟動(dòng)預(yù)警響應(yīng)或應(yīng)急響應(yīng)后；第三，根據(jù)《森林防火條例》的相關(guān)規(guī)定，在縣級(jí)以上政府規(guī)定的森林防火區(qū)、森林高火險(xiǎn)區(qū)、森林防火期、森林高火險(xiǎn)期內(nèi)(15)《森林防火條例》第23條：“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)森林資源分布狀況和森林火災(zāi)發(fā)生規(guī)律，劃定森林防火區(qū)，規(guī)定森林防火期，并向社會(huì)公布。森林防火期內(nèi)，各級(jí)人民政府森林防火指揮機(jī)構(gòu)和森林、林木、林地的經(jīng)營(yíng)單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)根據(jù)森林火險(xiǎn)預(yù)報(bào)，采取相應(yīng)的預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備措施。”第28條：“森林防火期內(nèi)，預(yù)報(bào)有高溫、干旱、大風(fēng)等高火險(xiǎn)天氣的，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)劃定森林高火險(xiǎn)區(qū)，規(guī)定森林高火險(xiǎn)期。必要時(shí)，縣級(jí)以上地方人民政府可以根據(jù)需要發(fā)布命令，嚴(yán)禁一切野外用火；對(duì)可能引起森林火災(zāi)的居民生活用火應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格管理?！保巴庥没?、露天焚燒等(16)如武公(礦)行罰決字〔2019〕0186號(hào)、鼎公(蔡)決字[2019]第1075號(hào)、(2019)川3426行初11號(hào)、(2017)湘0528行初22號(hào)、(2016)冀08行終13號(hào)、(2013)隆行初字第4號(hào)等。。換言之，無(wú)論是公安機(jī)關(guān)還是人民法院都沒(méi)有完全從狹義的角度對(duì)《治安管理處罰法》中的“緊急狀態(tài)”做憲法規(guī)范層面上的理解，而是傾向于將之做擴(kuò)大化理解，且這種理解似乎將之歸入了描述性概念的范疇，認(rèn)為是一種客觀(guān)情勢(shì)、事實(shí)狀態(tài)，該傾向在森林防火的處罰案件中尤為明顯。

(二)違反法定應(yīng)急狀態(tài)下的決定、命令可適用

當(dāng)然，傾向并不意味著實(shí)踐的面相完全就是這種表征，這只是筆者從眾多執(zhí)法與司法的實(shí)踐中解讀出的一種可能的偏好。事實(shí)上，雖然現(xiàn)已公示的部分行政處罰決定書(shū)在說(shuō)明理由方面并不充分、完善，但如果仔細(xì)研究并查證其他相關(guān)資料便會(huì)發(fā)現(xiàn)，不少案件中的“緊急狀態(tài)”在現(xiàn)實(shí)照映下是一種植根于我國(guó)“一案三制”所構(gòu)建的國(guó)家應(yīng)急管理體制下的行政應(yīng)急狀態(tài)，也就是說(shuō)，在這些案件中，依照《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》)、《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》等相關(guān)規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府一般會(huì)先向社會(huì)發(fā)布預(yù)警或啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)，以之明確行政應(yīng)急狀態(tài)的進(jìn)入，故而此時(shí)的應(yīng)急狀態(tài)是一種法定狀態(tài)；如若相對(duì)人違反此種狀態(tài)下政府發(fā)布的決定、命令，則可以適用《治安管理處罰法》第50條第1款第(1)項(xiàng)予以處罰。

(三)違反常態(tài)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防下的決定、命令亦可適用

不過(guò)，也承上文所言，還有一些諸如森林防火類(lèi)案件，似乎更接近前述的傾向與偏好，將《治安管理處罰法》中的緊急狀態(tài)理解為一種客觀(guān)的緊急情勢(shì)狀態(tài)。在這類(lèi)案件中，因?yàn)榭h域周邊并沒(méi)有發(fā)生森林火災(zāi)，所以縣級(jí)以上人民政府沒(méi)有發(fā)布預(yù)警或啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)，也就是說(shuō)法定意義上的行政應(yīng)急狀態(tài)是尚未形成的。而實(shí)踐對(duì)“緊急狀態(tài)”的判斷則基本依照的是本地是否進(jìn)入了縣級(jí)以上人民政府所劃定的防火區(qū)、防火期、高火險(xiǎn)區(qū)與高火險(xiǎn)期，如果進(jìn)入了，則達(dá)到了一種客觀(guān)事實(shí)上的緊急情勢(shì)狀態(tài)。事實(shí)上，這種客觀(guān)事實(shí)上的緊急情勢(shì)狀態(tài)，更像是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，政府為了未雨綢繆地防范風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生而采取的常態(tài)化預(yù)防措施，至于風(fēng)險(xiǎn)是否發(fā)生或即將發(fā)生，則無(wú)須考慮。當(dāng)然，筆者已經(jīng)能夠預(yù)料到，關(guān)于此處的感性認(rèn)知，必然會(huì)受到質(zhì)疑，即難道只有發(fā)布預(yù)警或啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)才屬于法定的行政應(yīng)急狀態(tài)嗎？劃定森林防火區(qū)、防火期、高火險(xiǎn)區(qū)與高火險(xiǎn)期并向社會(huì)公布則不屬于法定范疇？筆者會(huì)在后文做進(jìn)一步論證與說(shuō)明。

(四)突破憲法意義上的“緊急狀態(tài)”

經(jīng)過(guò)上述分析之后，一個(gè)強(qiáng)烈的印象就是，執(zhí)法與司法在認(rèn)定《治安管理處罰法》中的“緊急狀態(tài)”時(shí)，已然突破了憲法意義上的“緊急狀態(tài)”，對(duì)其做非憲法規(guī)范意涵的擴(kuò)大化理解與適用，基本形成了實(shí)踐的普遍做法。雖然這種擴(kuò)大化理解究竟是屬于法律設(shè)定下的應(yīng)急狀態(tài)，還是客觀(guān)事實(shí)上的緊急情況，在不同地方、不同案件情形可能有歧見(jiàn)或偏差，但《治安管理處罰法》第50條第1款第(1)項(xiàng)適用于法律設(shè)定下的應(yīng)急狀態(tài)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)在實(shí)踐中已經(jīng)形成了一定的共識(shí)。進(jìn)言之，研究實(shí)踐的見(jiàn)解，事實(shí)上轉(zhuǎn)化成了對(duì)這種擴(kuò)大化的邊界進(jìn)行探討。

三、擴(kuò)大化理解的正當(dāng)性證成

不過(guò)，仍須警醒的是，實(shí)踐即便達(dá)成了某些共識(shí)、形成了某些偏好，也并不一定完全正確，這就需要我們?nèi)ヅ?、校正和淬煉，首先要做的就是論證上述實(shí)踐擴(kuò)大化理解的正當(dāng)性，唯其正當(dāng)、可行，才能進(jìn)一步探討擴(kuò)大解釋的邊界等問(wèn)題。

(一)實(shí)踐需求側(cè):一種功能主義的解釋視角

制度是否正當(dāng)取決于其規(guī)范意旨是否足以全面而穩(wěn)妥地調(diào)整客觀(guān)存在的描述對(duì)象，也即取決于這個(gè)功能在實(shí)際中是否好用、是否足夠用。為了檢驗(yàn)法律規(guī)范的實(shí)效性，學(xué)者們采用功能主義解釋方法在我國(guó)法律界展開(kāi)了廣泛的學(xué)術(shù)實(shí)踐，并以此來(lái)回應(yīng)法律實(shí)踐中具體問(wèn)題的詰難。其實(shí)，從規(guī)范與事實(shí)的二分邏輯來(lái)看，功能主義解釋方法能被廣泛適用的原因主要有二：一是規(guī)范文本的設(shè)計(jì)與呈現(xiàn)始終無(wú)法完成對(duì)所有概念精準(zhǔn)表達(dá)的目標(biāo)，含混不清的狀態(tài)本身無(wú)法在語(yǔ)義學(xué)上徹底消除；二是基于建構(gòu)理性主義的法律規(guī)范無(wú)論看上去多么“完滿(mǎn)”，其在應(yīng)對(duì)多元化的社會(huì)生活實(shí)踐時(shí)總會(huì)表現(xiàn)得力不從心。[1]所以，面對(duì)《治安管理處罰法》中緊急狀態(tài)的理解差異，不妨站在實(shí)踐需求的立場(chǎng)，試一試功能主義的解釋方法。

此次新冠肺炎疫情的社會(huì)危害程度與影響范圍已經(jīng)不言而喻，面對(duì)傳染性如此強(qiáng)、社會(huì)危害性如此高的新冠肺炎，我國(guó)并沒(méi)有根據(jù)《憲法》第67條、第89條以及《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第69條的規(guī)定，由全國(guó)人大常委會(huì)或國(guó)務(wù)院宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)。而是由內(nèi)地31個(gè)省級(jí)行政區(qū)域全部啟動(dòng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)，轉(zhuǎn)而進(jìn)入了行政應(yīng)急狀態(tài)，各地紛紛發(fā)布決定、命令，諸如居民小區(qū)、社區(qū)實(shí)行封閉式管理，非生活必需的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所一律不得經(jīng)營(yíng)等疫情防控措施不可謂不嚴(yán)。那么，如果將《治安管理處罰法》中的“緊急狀態(tài)”嚴(yán)格地限制于憲法意義上，該條款就不能在疫情防控期間被公安機(jī)關(guān)所適用；盡管恪守狹義解釋有助于維護(hù)國(guó)家法律體系中用語(yǔ)含義的統(tǒng)一，但這可能并不利于應(yīng)急狀態(tài)下政府決定、命令的貫徹執(zhí)行，壓縮政府妥善應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力，進(jìn)而影響疫情嚴(yán)防嚴(yán)控措施的威懾力與執(zhí)法效果，最終可能影響到國(guó)家、集體與社會(huì)公眾的整體利益。所以，從功能主義的解釋視角來(lái)看，對(duì)《治安管理處罰法》中緊急狀態(tài)做超脫于憲法規(guī)范意涵的擴(kuò)大化理解，是一種現(xiàn)實(shí)執(zhí)法實(shí)踐的需求。

(二)理論供給側(cè):歷史與體系解釋的雙重視角

1.歷史解釋的視角

當(dāng)然，如果僅僅因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)執(zhí)法的需要就斷定《治安管理處罰法》中的“緊急狀態(tài)”應(yīng)做擴(kuò)大化解釋?zhuān)湔f(shuō)服力顯然不夠力透紙背，仍應(yīng)當(dāng)回到法律規(guī)范本身去探討這種擴(kuò)大化解釋的正當(dāng)性，通過(guò)鉤沉有關(guān)“緊急狀態(tài)”、“應(yīng)急狀態(tài)”的法治發(fā)展歷程，或許能窺知一二。

我國(guó)是一個(gè)自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件和事故災(zāi)難較多的國(guó)家，各類(lèi)突發(fā)事件的頻繁發(fā)生給人民的生命財(cái)產(chǎn)安全造成了巨大損失。所以在改革開(kāi)放以后至2003年SARS發(fā)生之前，自然災(zāi)害、傳染病、核事故等傳統(tǒng)的和新興的緊急事件逐漸被納入法律調(diào)控的范疇，全國(guó)人大及其常委會(huì)制定和通過(guò)了《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》《中華人民共和國(guó)戒嚴(yán)法》《中華人民共和國(guó)國(guó)防法》《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》等基礎(chǔ)性非正常狀態(tài)下的法律。[2]在此期間，《憲法》僅規(guī)定了兩種并列的非常狀態(tài)：戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)與戒嚴(yán)，并沒(méi)有關(guān)于“緊急狀態(tài)”的規(guī)定，而此時(shí)我國(guó)應(yīng)急管理體制、機(jī)制與法制不能說(shuō)完全沒(méi)有，但也僅僅是剛剛起步且緩慢前行。

2003年SARS病毒的襲擊，從根本上暴露了我國(guó)應(yīng)對(duì)緊急事件的規(guī)范和體制上的嚴(yán)重缺陷，由此國(guó)家開(kāi)始全面推進(jìn)構(gòu)建國(guó)家的應(yīng)急管理制度。最直接的表現(xiàn)之一就是2004年《憲法修正案》，將憲法中的“戒嚴(yán)”改為了“緊急狀態(tài)”，在這樣的背景下，十屆全國(guó)人大常委會(huì)公布了2005年立法規(guī)劃，《中華人民共和國(guó)緊急狀態(tài)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《緊急狀態(tài)法》)和《治安管理處罰法》同時(shí)被列入立法審議計(jì)劃。2005年8月，《治安管理處罰法》順利出臺(tái)；《緊急狀態(tài)法(草案)》則根據(jù)國(guó)務(wù)院第83次常務(wù)會(huì)議精神做進(jìn)一步修改，并將法的名稱(chēng)修改為《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，進(jìn)而《緊急狀態(tài)法(草案)》未能在2005年被全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)。[3]同年12月，全國(guó)人大公布了2006年立法規(guī)劃，制定《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》被納入了該計(jì)劃中，2007年8月《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》通過(guò)審議，并于當(dāng)年11月施行。立法上的這種轉(zhuǎn)變主要是基于兩種考慮：一是解決當(dāng)時(shí)最迫切的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題；二是要與逐步全面建設(shè)的應(yīng)急預(yù)案制度相銜接。[4]至此，“中國(guó)非常法律先后形成了戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)、緊急狀態(tài)和應(yīng)急狀態(tài)三種非常狀態(tài)”[5]。

讓我們把視線(xiàn)重新拉回到《治安管理處罰法》中的緊急狀態(tài)。從前述有關(guān)緊急狀態(tài)法治發(fā)展的時(shí)間脈絡(luò)可以看出，《治安管理處罰法》第50條第1款第(1)項(xiàng)之所以最初會(huì)適用“緊急狀態(tài)”的表述，應(yīng)當(dāng)是為了與2004年《憲法修正案》中的用語(yǔ)表述保持一致，與《緊急狀態(tài)法(草案)》相配套銜接，這一點(diǎn)在全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)刑法室編纂的《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法釋義及實(shí)用指南》的第50條釋義中也可以得出：“……為了應(yīng)對(duì)嚴(yán)重的自然災(zāi)害、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、人為重大事故等緊急狀態(tài)，在2004年3月我國(guó)《憲法》對(duì)相應(yīng)的法律條款作了修改，將‘戒嚴(yán)’修改為‘緊急狀態(tài)’，也就是說(shuō)緊急狀態(tài)包括戒嚴(yán)又不限于戒嚴(yán)，適用范圍更寬。為保障在緊急狀態(tài)下的社會(huì)治安秩序，保障公共安全，保護(hù)公民的生命和財(cái)產(chǎn)安全，這次在制定本法時(shí)，對(duì)拒不執(zhí)行人民政府在緊急狀態(tài)情況下依法發(fā)布的決定、命令的行為，增加了予以治安管理處罰的規(guī)定?！盵6]只不過(guò)《緊急狀態(tài)法(草案)》似乎命途多舛，未能順利通過(guò)，取而承繼之的是《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，這使得《治安管理處罰法》第50條第1款第(1)項(xiàng)乍看起來(lái)似乎與現(xiàn)實(shí)脫鉤。但是，有理由相信，如果當(dāng)時(shí)《治安管理處罰法》的出臺(tái)時(shí)間晚于《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，法律用語(yǔ)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)問(wèn)題一定可以得到妥善解決。而且，后來(lái)2012年《治安管理處罰法》修正時(shí)也并沒(méi)有觸及第50條第1款第(1)項(xiàng)，可以說(shuō)立法者已經(jīng)默許了對(duì)該法中“緊急狀態(tài)”做擴(kuò)大解釋的實(shí)踐做法。所以，《治安管理處罰法》的立法者并沒(méi)有表露出嚴(yán)格限制第50條第1款第(1)項(xiàng)職能適用于憲法意義的“緊急狀態(tài)”之中，也就是說(shuō)，當(dāng)處于突發(fā)事件的行政應(yīng)急狀態(tài)時(shí)，該條款依然可以適用。

2.體系解釋的視角

誠(chéng)如于安教授所言，當(dāng)初立法項(xiàng)目從《緊急狀態(tài)法》改為《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》有多方面原因，包括對(duì)《緊急狀態(tài)法》制定條件的認(rèn)識(shí)、籌建政府應(yīng)急體制和應(yīng)急預(yù)案體系的迫切性、政府實(shí)施《緊急狀態(tài)法》的能力等，最主要的是為了盡快解決經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)問(wèn)題，首先制定不同于《緊急狀態(tài)法》的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》就成為一個(gè)現(xiàn)實(shí)的選擇。[7]由是，《緊急狀態(tài)法》可以說(shuō)是為了解決涉及大量憲法制度的問(wèn)題，尤其涉及國(guó)務(wù)院以外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)的應(yīng)急權(quán)限和公民的人權(quán)與基本權(quán)利，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》則在整個(gè)應(yīng)急法律體系的定位上要次于《緊急狀態(tài)法》，這在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第69條(17)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第69條：發(fā)生特別重大突發(fā)事件，對(duì)人民生命財(cái)產(chǎn)安全、國(guó)家安全、公共安全、環(huán)境安全或者社會(huì)秩序構(gòu)成重大威脅，采取本法和其他有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的應(yīng)急處置措施不能消除或者有效控制、減輕其嚴(yán)重社會(huì)危害，需要進(jìn)入緊急狀態(tài)的，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者國(guó)務(wù)院依照憲法和其他有關(guān)法律規(guī)定的權(quán)限和程序決定。中也可以看出。那么，雖然《緊急狀態(tài)法》并未出臺(tái)，但如果將《治安管理處罰法》中的緊急狀態(tài)與之相對(duì)接，在面對(duì)威脅國(guó)家憲制秩序和公民基本權(quán)利的緊急狀態(tài)時(shí)，違法行為人拒不執(zhí)行政府決定、命令的行為極有可能造成國(guó)家安全、社會(huì)安全與人民財(cái)產(chǎn)安全的進(jìn)一步破壞，僅對(duì)違法行為人施以行政拘留10日并處500元罰款，顯然畸輕。

此外，綜觀(guān)我國(guó)的法律體系，也有個(gè)別規(guī)范性文件使用了“緊急狀態(tài)”的語(yǔ)詞表達(dá)，如《北海市漁港安全緊急狀態(tài)管理實(shí)施辦法》。該實(shí)施辦法第2條規(guī)定：“本辦法所稱(chēng)緊急狀態(tài)是漁港突然發(fā)生重大火災(zāi)，或者船舶為躲避臺(tái)風(fēng)等災(zāi)害性惡劣氣候而緊急進(jìn)出港時(shí)，所出現(xiàn)的船舶在港內(nèi)密集擁擠，秩序混亂，造成港池和航道嚴(yán)重堵塞，若不及時(shí)疏通，港內(nèi)船舶不能迅速疏散或者港外船舶無(wú)法進(jìn)港避險(xiǎn)，可能導(dǎo)致重大安全事故發(fā)生的現(xiàn)象?！贝颂幍摹熬o急狀態(tài)”自有其明確的定義與范圍，顯然并不屬于憲法層面的規(guī)范意涵。事實(shí)上，我國(guó)的法律體系是能夠容忍同一詞語(yǔ)在不同法律文本之間具有不同含義的，就像上文所舉例證，這種情況在立法中是常有的。盡管在不同法律，尤其是彼此相關(guān)聯(lián)的法律之間，保持其法律用語(yǔ)的一致性有利于維護(hù)國(guó)家法制的穩(wěn)定性，但是追求這種絕對(duì)一致性是不可取的，也是基本做不到的，我們不能刻意強(qiáng)求，否則法律解釋科學(xué)的存在意義便會(huì)大打折扣。所以，從體系解釋的角度來(lái)看，或許將《治安管理處罰法》中的緊急狀態(tài)做突破憲法層面的擴(kuò)大理解，是合適的。

四、“緊急狀態(tài)”的外延邊界

通過(guò)上文的論證，基本能夠形成一種較為清晰的認(rèn)知：《治安管理處罰法》中的緊急狀態(tài)是可以突破憲法意義層面而做擴(kuò)大理解的，這一認(rèn)知得到了實(shí)踐與理論的兩方面支撐；換句話(huà)說(shuō)，執(zhí)法與司法實(shí)踐的做法獲得了正當(dāng)性與合理性的基礎(chǔ)。但是，光有正當(dāng)性是不夠的，化解《治安管理處罰法》第50條第1款第(1)項(xiàng)適用范圍爭(zhēng)議的關(guān)鍵，仍然在于對(duì)前述擴(kuò)大理解的邊界做進(jìn)一步探討，這不僅是法律規(guī)范明確性與穩(wěn)定性的應(yīng)有之義，更是行政權(quán)力在法治軌道內(nèi)運(yùn)行的必然要求。

(一)以法定行政應(yīng)急狀態(tài)為邊界

眾所周知，無(wú)論是行政緊急權(quán)力也好，還是行政應(yīng)急權(quán)力也罷，這種非常狀態(tài)下的權(quán)力行使，相對(duì)于正常狀態(tài)下的行政權(quán)力而言，更具擴(kuò)張性、侵略性、易腐性,[8]如果不進(jìn)行法律控制，它就會(huì)如脫韁的野馬不受拘束，肆意對(duì)國(guó)家和公民造成侵害。雖然我們經(jīng)常說(shuō)“緊急狀態(tài)無(wú)法律”，但這更多強(qiáng)調(diào)的是緊急狀態(tài)的嚴(yán)峻程度可能使得正常狀態(tài)下的法治秩序無(wú)法適用，卻并不意味著在非常狀態(tài)下就必須拋棄法律。事實(shí)上，對(duì)非常狀態(tài)下行政權(quán)力的合法性控制，仍然是不可拋廢的重心。具體而言，政府在緊急(應(yīng)急)狀態(tài)下發(fā)布的決定、命令本身是行使非常狀態(tài)下緊急(應(yīng)急)權(quán)力的一種體現(xiàn)，那么是否進(jìn)入緊急狀態(tài)就是合法性控制的最直接準(zhǔn)據(jù)。很顯然，行政機(jī)關(guān)自認(rèn)一般事實(shí)狀態(tài)下的緊急情況并不利于依法行政基本原則的貫徹，也不符合當(dāng)下行政緊急(應(yīng)急)權(quán)力法治化發(fā)展的趨勢(shì)。試想，如果完全放由行政機(jī)關(guān)的自由裁量，基本上就等同于在任意緊急情況下，政府都可以發(fā)布決定、命令，這必然會(huì)形成政府以規(guī)范性文件的形式架空法律法規(guī)的制度漏洞。所以，筆者認(rèn)為，本文研究語(yǔ)境下的緊急狀態(tài)，盡管可以做擴(kuò)大化的理解與把握，但其外延邊界應(yīng)當(dāng)是法定的行政應(yīng)急狀態(tài)。

所謂法定的行政應(yīng)急狀態(tài)，誠(chéng)如前述，就是符合《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等規(guī)定，在突發(fā)事件發(fā)生后，不采取非常措施不足以消除危害時(shí)，才是法定行政應(yīng)急狀態(tài)，由此可以產(chǎn)生相應(yīng)的法律效果，例如此次新冠疫情期間，政府發(fā)布公告采取封閉式管理等措施。當(dāng)然，這里還涉及法定應(yīng)急狀態(tài)的進(jìn)入標(biāo)志該如何判斷的問(wèn)題，抽象地講，即是進(jìn)入法定行政應(yīng)急狀態(tài)的“宣布時(shí)刻”[9]為何。

當(dāng)前，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》作為我國(guó)的應(yīng)急基本法，其基本結(jié)構(gòu)大致包括了從常態(tài)到非常態(tài)秩序的轉(zhuǎn)換以及建立和維護(hù)新秩序狀態(tài)的制度框架，主要體現(xiàn)在該法第43條、第44條、第45條等內(nèi)容上。其中，該法第43條規(guī)定：“可以預(yù)警的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件即將發(fā)生或者發(fā)生的可能性增大時(shí)，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的權(quán)限和程序，發(fā)布相應(yīng)級(jí)別的警報(bào)，決定并宣布有關(guān)地區(qū)進(jìn)入預(yù)警期……”從該條款中可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)目前《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》針對(duì)常態(tài)到非常態(tài)秩序的轉(zhuǎn)換，主要以發(fā)布警報(bào)、決定并宣布有關(guān)地區(qū)進(jìn)入預(yù)警期為標(biāo)志，縣級(jí)以上地方人民政府由此再根據(jù)第44條、第45條(18)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第44條：發(fā)布三級(jí)、四級(jí)警報(bào)，宣布進(jìn)入預(yù)警期后，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)即將發(fā)生的突發(fā)事件的特點(diǎn)和可能造成的危害，采取下列措施：(一)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案；(二)責(zé)令有關(guān)部門(mén)、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)、監(jiān)測(cè)網(wǎng)點(diǎn)和負(fù)有特定職責(zé)的人員及時(shí)收集、報(bào)告有關(guān)信息，向社會(huì)公布反映突發(fā)事件信息的渠道，加強(qiáng)對(duì)突發(fā)事件發(fā)生、發(fā)展情況的監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)和預(yù)警工作；(三)組織有關(guān)部門(mén)和機(jī)構(gòu)、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員、有關(guān)專(zhuān)家學(xué)者，隨時(shí)對(duì)突發(fā)事件信息進(jìn)行分析評(píng)估，預(yù)測(cè)發(fā)生突發(fā)事件可能性的大小、影響范圍和強(qiáng)度以及可能發(fā)生的突發(fā)事件的級(jí)別；(四)定時(shí)向社會(huì)發(fā)布與公眾有關(guān)的突發(fā)事件預(yù)測(cè)信息和分析評(píng)估結(jié)果，并對(duì)相關(guān)信息的報(bào)道工作進(jìn)行管理；(五)及時(shí)按照有關(guān)規(guī)定向社會(huì)發(fā)布可能受到突發(fā)事件危害的警告，宣傳避免、減輕危害的常識(shí)，公布咨詢(xún)電話(huà)。第45條：發(fā)布一級(jí)、二級(jí)警報(bào)，宣布進(jìn)入預(yù)警期后，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府除采取本法第四十四條規(guī)定的措施外，還應(yīng)當(dāng)針對(duì)即將發(fā)生的突發(fā)事件的特點(diǎn)和可能造成的危害，采取下列一項(xiàng)或者多項(xiàng)措施：(一)責(zé)令應(yīng)急救援隊(duì)伍、負(fù)有特定職責(zé)的人員進(jìn)入待命狀態(tài)，并動(dòng)員后備人員做好參加應(yīng)急救援和處置工作的準(zhǔn)備；(二)調(diào)集應(yīng)急救援所需物資、設(shè)備、工具，準(zhǔn)備應(yīng)急設(shè)施和避難場(chǎng)所，并確保其處于良好狀態(tài)、隨時(shí)可以投入正常使用；(三)加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)單位、重要部位和重要基礎(chǔ)設(shè)施的安全保衛(wèi)，維護(hù)社會(huì)治安秩序；(四)采取必要措施，確保交通、通信、供水、排水、供電、供氣、供熱等公共設(shè)施的安全和正常運(yùn)行；(五)及時(shí)向社會(huì)發(fā)布有關(guān)采取特定措施避免或者減輕危害的建議、勸告；(六)轉(zhuǎn)移、疏散或者撤離易受突發(fā)事件危害的人員并予以妥善安置，轉(zhuǎn)移重要財(cái)產(chǎn)；(七)關(guān)閉或者限制使用易受突發(fā)事件危害的場(chǎng)所，控制或者限制容易導(dǎo)致危害擴(kuò)大的公共場(chǎng)所的活動(dòng)；(八)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他必要的防范性、保護(hù)性措施。的不同級(jí)別警報(bào)，采取不同的維護(hù)新秩序的措施。也就是說(shuō)，正常情況下法定行政應(yīng)急狀態(tài)的進(jìn)入標(biāo)志是政府根據(jù)相應(yīng)的權(quán)限和程序發(fā)布預(yù)警響應(yīng)。另外，《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》明確提出了“居安思危，預(yù)防為主”的工作原則，要求各級(jí)政府“堅(jiān)持預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合，常態(tài)與非常態(tài)相結(jié)合，做好應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作”。為落實(shí)這一原則，預(yù)警機(jī)制成為與應(yīng)急保障機(jī)制、恢復(fù)重建機(jī)制并列的，我國(guó)應(yīng)急管理體制必不可少的三大工作機(jī)制。應(yīng)急狀態(tài)的啟動(dòng)，需要辨認(rèn)突發(fā)公共事件，這就必然要求積極發(fā)揮預(yù)警機(jī)制的作用，預(yù)警發(fā)布之后，則意味著應(yīng)急狀態(tài)就此進(jìn)入。

所以，無(wú)論是應(yīng)急基本法，還是應(yīng)急預(yù)案，都能從中得證，法定行政應(yīng)急狀態(tài)的進(jìn)入，是以縣級(jí)以上人民政府依照相應(yīng)權(quán)限與程序發(fā)布預(yù)警響應(yīng)為標(biāo)志。那么，如果政府發(fā)布了相應(yīng)級(jí)別的預(yù)警響應(yīng)并做出某項(xiàng)決定，當(dāng)行政相對(duì)人拒不執(zhí)行此項(xiàng)決定時(shí)，公安機(jī)關(guān)可以適用《治安管理處罰法》第50條第1款第(1)項(xiàng)予以處罰，這也契合了諸如霧霾預(yù)警、臺(tái)風(fēng)預(yù)警等情況下的執(zhí)法實(shí)踐，使其不再面臨合法性的質(zhì)疑。

當(dāng)然，還須進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)的是，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第43條適用的前提是可以預(yù)警的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件即將發(fā)生或發(fā)生的可能性增大；在某些情況下，我們無(wú)法順利地監(jiān)測(cè)出突發(fā)事件即將發(fā)生或發(fā)生可能性增大并發(fā)出預(yù)警，直至突發(fā)事件突然出現(xiàn)、瞬間發(fā)生，此時(shí)行政應(yīng)急狀態(tài)的進(jìn)入則應(yīng)當(dāng)直接以啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)為標(biāo)志。例如此次新冠肺炎疫情，綜觀(guān)疫情發(fā)展的全過(guò)程，雖然前期以湖北省為代表的省、市、縣政府并沒(méi)有很好地做到提前預(yù)警，但在疫情暴發(fā)之初，各級(jí)地方政府紛紛啟動(dòng)一級(jí)應(yīng)急響應(yīng)，由此進(jìn)入行政應(yīng)急狀態(tài)，果斷采取了多項(xiàng)應(yīng)急管理措施以控制疫情擴(kuò)散。綜上，法定行政應(yīng)急狀態(tài)的進(jìn)入標(biāo)志，是縣級(jí)以上人民政府根據(jù)相應(yīng)權(quán)限與程序發(fā)布預(yù)警或啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)。

(二)排除常態(tài)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的情形

行文至此，還存在一個(gè)遺留問(wèn)題亟待廓清，即政府為了降低風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)防災(zāi)害、災(zāi)難的發(fā)生，而根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，每年專(zhuān)門(mén)劃定某一時(shí)間段、某一區(qū)域以限制公民做出某類(lèi)行為，如前文第二部分的森林防火期、防火區(qū)、高火險(xiǎn)期、高火險(xiǎn)區(qū)等，這是否也屬于法定的行政應(yīng)急狀態(tài)，公安機(jī)關(guān)由此可以適用《治安管理處罰法》第50條第1款第(1)項(xiàng)對(duì)違法行為人實(shí)施處罰的情形呢？筆者不以為然。其實(shí)，從前文關(guān)于緊急狀態(tài)立法歷史的梳理可知，即便我國(guó)應(yīng)急管理體系的構(gòu)建走向了緊急狀態(tài)與行政應(yīng)急狀態(tài)的分開(kāi)規(guī)制的道路，但兩者之間存在著一脈相承的“親緣屬性”，這就必然使得《治安管理處罰法》中的緊急狀態(tài)即使不囿于憲法層面的規(guī)范意涵，卻也不應(yīng)當(dāng)跳脫作為應(yīng)急基本法《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》所確定的行政應(yīng)急狀態(tài)。

那么，這一問(wèn)題實(shí)際上又回歸到突發(fā)事件的屬性與內(nèi)涵上了。突發(fā)事件更強(qiáng)調(diào)的是突發(fā)事件社會(huì)危害的法律內(nèi)涵和政府應(yīng)對(duì)措施的非常性質(zhì)。[10]雖然現(xiàn)代社會(huì)是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)已無(wú)實(shí)質(zhì)性爭(zhēng)議，但在公安、民政、國(guó)土資源、鐵路、交通、水利、衛(wèi)生、民航、林業(yè)、地震、氣象、海洋等部門(mén)已經(jīng)建立起較為完善的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的當(dāng)下，諸如風(fēng)險(xiǎn)可控范圍內(nèi)、一般情況下的傳染病防治、預(yù)防交通事故、防火防汛等，政府及公共服務(wù)機(jī)構(gòu)將這類(lèi)事件作為日常事務(wù)處理反而更能體現(xiàn)國(guó)家治理水平。只有當(dāng)這類(lèi)事件帶來(lái)的危害超越了日常管理和個(gè)案法律處理的能力，尤其是構(gòu)成對(duì)區(qū)域性正常法律秩序的系統(tǒng)性破壞，不采取非常措施不足以消除其社會(huì)危害時(shí)，才應(yīng)被納入應(yīng)急意義上的突發(fā)事件范疇。質(zhì)言之，只有當(dāng)某一事件稱(chēng)得上突發(fā)事件時(shí)，行政應(yīng)急狀態(tài)才具備進(jìn)入的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

由此觀(guān)之，森林防火期、防火區(qū)、高火險(xiǎn)期、高火險(xiǎn)區(qū)因火災(zāi)火險(xiǎn)并未實(shí)際發(fā)生或者即將發(fā)生，并未對(duì)區(qū)域性正常秩序造成破壞以致政府必須采取應(yīng)急措施消除危害；如果真的出現(xiàn)火災(zāi)火險(xiǎn)，或者因?yàn)楦邷馗珊堤鞖饪赡軐?dǎo)致火災(zāi)的發(fā)生，縣級(jí)以上人民政府自然會(huì)根據(jù)權(quán)限與程序來(lái)發(fā)出相應(yīng)預(yù)警或啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)，此時(shí)則進(jìn)入了行政應(yīng)急狀態(tài)。所以，劃定防火區(qū)、防火期等實(shí)際上仍然是政府基于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的角度所實(shí)施的火災(zāi)預(yù)防常態(tài)化管理措施，是一種正常狀態(tài)下的預(yù)防手段。

然而，在筆者搜集到的眾多行政處罰案件中，不乏公安機(jī)關(guān)認(rèn)為這就是緊急狀態(tài)或應(yīng)急狀態(tài)進(jìn)而適用《治安管理處罰法》第50條第1款第(1)項(xiàng)對(duì)違法行為人予以處罰的案例，這類(lèi)實(shí)踐做法顯然是有失偏頗的。事實(shí)上，面對(duì)行為人在森林防火期內(nèi)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自在森林防火區(qū)內(nèi)野外用火等情形，更為妥切的法律適用應(yīng)當(dāng)是《森林防火條例》第50條，即由縣級(jí)以上地方人民政府林業(yè)主管部門(mén)責(zé)令停止違法行為，給予警告，對(duì)個(gè)人并處200元以上3000元以下罰款，對(duì)單位并處1萬(wàn)元以上5萬(wàn)元以下罰款。但實(shí)踐中多由公安機(jī)關(guān)適用《治安管理處罰法》第50條第1款第(1)項(xiàng)進(jìn)行處罰，更多是出于該條款所設(shè)定的處罰種類(lèi)包括行政拘留，由作為國(guó)家暴力機(jī)關(guān)之一的公安機(jī)關(guān)對(duì)違法行為人實(shí)施行政拘留并處罰款，顯然威懾力更強(qiáng)。只是，這類(lèi)實(shí)踐的做法似乎是矯枉過(guò)正了，不利于公民權(quán)益的保障與法治原則的貫徹，應(yīng)當(dāng)將常態(tài)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的情形剝離出《治安管理處罰法》中緊急狀態(tài)的范疇。

五、余論：一種立法論的視角

新冠肺炎疫情的暴發(fā)，讓“緊急狀態(tài)”這一近些年掩藏于我國(guó)憲法而很少使用的概念，再次被反復(fù)提及和廣泛使用，尤其是在拒絕疫情防控措施的治安案件中。然而，《治安管理處罰法》中的緊急狀態(tài)似乎與憲法中的緊急狀態(tài)存在一定程度的理解差異，這種差異直接導(dǎo)致了執(zhí)法與司法實(shí)踐的難點(diǎn)，引發(fā)了理論與實(shí)務(wù)界的爭(zhēng)論。所以，本文的主要目的就是廓清《治安管理處罰法》中的緊急狀態(tài)究竟屬于何種意涵，是應(yīng)當(dāng)完全遵照憲法的規(guī)定，還是可以有所擴(kuò)展。通過(guò)對(duì)我國(guó)緊急狀態(tài)立法歷史的鉤沉、應(yīng)急法律體系解釋的經(jīng)緯、契合實(shí)踐需求的功能主義解讀，從理論與實(shí)踐兩方面看出《治安管理處罰法》中的緊急狀態(tài)并不囿于憲法中的規(guī)定。不過(guò)，這種超脫于憲法層面的理解仍有其邊界限制，這一限制來(lái)源于當(dāng)下作為應(yīng)急基本法的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》所確立的行政應(yīng)急狀態(tài)。也就是說(shuō)，《治安管理處罰法》的緊急狀態(tài)至多可以被理解為行政應(yīng)急狀態(tài)，并且這種狀態(tài)應(yīng)當(dāng)以縣級(jí)以上人民政府發(fā)布預(yù)警或啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)為開(kāi)端，而基于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的一般常態(tài)化管理則排除在外。這種解讀不僅能夠滿(mǎn)足執(zhí)法與司法的實(shí)踐需求，同時(shí)也讓行政應(yīng)急權(quán)力的行使不脫離法治的軌道。

當(dāng)然，還應(yīng)當(dāng)看到的是，學(xué)術(shù)爭(zhēng)論與學(xué)術(shù)闡釋只是觀(guān)點(diǎn)的陳述與論證，并不能保證這種理解是完全正確的，更多的應(yīng)是堅(jiān)持做到自圓其說(shuō)?；蛟S，即使采用了相同的解釋方法，依然有不同的觀(guān)點(diǎn)存在。所以，若想從根本上解決本文的論題，最直接也是最權(quán)威的方法，仍應(yīng)當(dāng)是把問(wèn)題交給立法者，通過(guò)立法、修法加以解決。其實(shí)，理論與實(shí)踐的爭(zhēng)論、疑難案件的出現(xiàn)，本身就可能代表著法律制度與規(guī)范進(jìn)步和完善的契機(jī)，尤其是在歷經(jīng)新冠肺炎疫情而暴露出我國(guó)應(yīng)急管理體系仍有不足的當(dāng)下。目前，無(wú)論是《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》還是《憲法》都沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)“緊急狀態(tài)”的配套制度，有學(xué)者就建議制定緊急狀態(tài)法，以彌補(bǔ)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件立法不足；[11]全國(guó)人大常委會(huì)法工委針對(duì)是否制定緊急狀態(tài)法，也表示“將進(jìn)一步研究”[12]。如果能夠?qū)ｉT(mén)立法，明確緊急狀態(tài)的內(nèi)涵與范圍，將對(duì)《治安管理處罰法》第50條第1款第(1)項(xiàng)的適用大有助益。另一方面，也可以立于《治安管理處罰法》的角度，修改當(dāng)中的“緊急狀態(tài)”語(yǔ)詞，將第50條第1款第(1)項(xiàng)改為“拒不執(zhí)行人民政府在法定行政應(yīng)急狀態(tài)下依法發(fā)布的決定、命令的”。此外，還可以做大膽的假設(shè)與猜想，如果我國(guó)應(yīng)急管理法律規(guī)范日臻完備，是否也可以將《治安管理處罰法》中的緊急狀態(tài)完全交由行政機(jī)關(guān)做經(jīng)驗(yàn)性的事實(shí)判斷與裁量呢？囿于本文的研究視角與研究方法，未能針對(duì)上述立法論的問(wèn)題做進(jìn)一步研究，但也期待著法學(xué)精進(jìn)者們能于此方面深耕、建樹(shù)。