行政舉報答復(fù)行為可訴性審查規(guī)則探析

呂 寧，何紫瑤

(湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410081)

隨著社會文明程度的進步，人們的維權(quán)意識不斷提高，民眾參與行政管理的熱情日益提升，舉報已成為公民表達訴求的重要渠道。而實踐中不予答復(fù)、延遲答復(fù)、答復(fù)不合法等情形使得舉報人權(quán)益受到損害。同時，由于立案登記制的推行，舉報的內(nèi)涵逐漸從對公權(quán)力的監(jiān)督擴展到促進私益的維護，司法實踐中，有關(guān)投訴舉報的案件也越來越頻發(fā)。但是，由于我國的舉報制度散見于各個行政管理部門法當中，缺乏統(tǒng)一的上位法規(guī)范。理論界對行政舉報答復(fù)行為的法律屬性、舉報答復(fù)行為是否可訴以及可訴性標準等問題都沒有形成統(tǒng)一定論。面對頻發(fā)的舉報答復(fù)案件，如何將理論結(jié)合實踐，保障舉報人的權(quán)益等問題亟待解決。因此，本文從現(xiàn)有立法規(guī)范出發(fā)，在對舉報答復(fù)行為的法律屬性進行認定的情況下，結(jié)合相關(guān)理論與司法裁判，對舉報答復(fù)行為的可訴性進行類型化討論，試圖構(gòu)建行之有效的行政舉報答復(fù)行為可訴性審查規(guī)則。

一 行政舉報答復(fù)行為可訴性審查的困境

(一)舉報的概念和范圍界定不明確

確定“舉報”的概念及范圍是探究舉報答復(fù)行為可訴性問題的首要前提。但是，我國沒有統(tǒng)一的舉報制度，相關(guān)法律規(guī)范涉及領(lǐng)域頗廣。因此，舉報一詞在我國并沒有形成統(tǒng)一、明確的概念，而且因其功能與投訴、信訪、申訴等詞頗具相似性，而經(jīng)常出現(xiàn)混用的情況，這就造成舉報答復(fù)案件可訴性審查上的不明確。

在行政法領(lǐng)域，舉報權(quán)通常體現(xiàn)為公眾針對第三人的違法行為，向有關(guān)行政機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉。因此，舉報與申訴、控告、檢舉等詞的內(nèi)涵通常具有重合性。例如，根據(jù)《中華人民共和國稅收違法行為檢舉管理辦法》的規(guī)定，單位、個人對于稅收違法行為有權(quán)向稅務(wù)機關(guān)檢舉。這里的“檢舉”一詞實際上也包含了舉報、控告等行為。在《中華人民共和國食品藥品投訴舉報管理辦法》中，“舉報”與“投訴”全文相連使用，其內(nèi)涵與范圍并沒有被刻意區(qū)分。但是，在市場監(jiān)管領(lǐng)域中，“舉報”與“投訴”的內(nèi)涵出現(xiàn)了差別。《市場監(jiān)督管理投訴舉報處理暫行辦法》第2條將投訴定義為消費者與經(jīng)營者發(fā)生爭議時，請求市場監(jiān)管部門解決糾紛的行為，將舉報定義為公民、法人或其他組織向監(jiān)管部門反映違法線索的行為?！妒袌霰O(jiān)督管理投訴舉報處理暫行辦法》對舉報投訴進行了分開界定。因此，在法律規(guī)范的層面，“舉報”一詞，難以明晰。

(二)行政舉報答復(fù)行為性質(zhì)認定不一

行政舉報答復(fù)行為的性質(zhì)界定是研究行政舉報答復(fù)行為可訴性問題的學(xué)理基礎(chǔ)。目前，行政舉報答復(fù)的規(guī)定散見于各領(lǐng)域的具體法律規(guī)范中，關(guān)于行政舉報答復(fù)的法律性質(zhì)，目前還沒有相關(guān)法律規(guī)范明確規(guī)定。理論界和實務(wù)界關(guān)于舉報答復(fù)行為的性質(zhì)都沒有形成統(tǒng)一共識，其分歧點主要在于行政事實行為與行政法律行為之分。

學(xué)界主要存在三種觀點：其一，行政舉報答復(fù)行為的性質(zhì)屬于行政法律行為，該行為是行政機關(guān)在法定權(quán)限內(nèi)依法對舉報人作出并產(chǎn)生法律效果的行為，其應(yīng)當被納入行政訴訟受案范圍[1]。其二，行政舉報答復(fù)行為應(yīng)當屬于一種觀念通知型的行政事實行為，行政機關(guān)作出該類行為時主觀上沒有引發(fā)法律拘束力的目的。因此，不能將其納入行政訴訟受案范圍[2]。其三，行政舉報答復(fù)行為的性質(zhì)認定不能一概而論，有學(xué)者將行政舉報答復(fù)行為區(qū)分為自益性舉報答復(fù)行為和公益性舉報答復(fù)行為，自益性舉報答復(fù)屬于行政法律行為，而公益性的舉報答復(fù)屬于一種觀念告知型的行政事實行為[3]。

在司法實踐中，對于行政機關(guān)舉報答復(fù)行為的性質(zhì)認定也存在行政事實行為和行政法律行為之分。例如在“周洪文與武漢市黃陂區(qū)市場監(jiān)督管理局等投訴舉報糾紛案”中，法院將舉報答復(fù)行為界定為一種行政事實行為，遂裁定駁回起訴①。而在“叢李松訴哈爾濱市市場監(jiān)督管理局行投訴舉報處理結(jié)果案”中，雖然一審法院將被訴舉報答復(fù)行為認定為一種行政事實行為，裁定駁回起訴。但是，二審法院將其認定為一種具體行政行為，屬于行政訴訟受案范圍，遂做出指令一審法院繼續(xù)審理的裁定②。上述兩個案件同為市場監(jiān)管領(lǐng)域的自益性舉報答復(fù)案件，但是法院之間的裁判卻大相徑庭。究其根本，在于法院對行政舉報答復(fù)行為的法律性質(zhì)認定不統(tǒng)一。行政舉報答復(fù)行為法律性質(zhì)認定不一致直接導(dǎo)致同類案件的裁判結(jié)果各異，既有損司法公信力，也會給舉報答復(fù)案件的可訴性審查帶來困境。

(三)被訴行政行為混同

關(guān)于行政舉報答復(fù)案件，在司法實踐中，法院存在混淆被訴行政行為的現(xiàn)象，主要體現(xiàn)在行政處理行為與答復(fù)行為的混同。例如，在自益性舉報答復(fù)案件中，法院將行政處理行為對當事人產(chǎn)生影響等同于舉報答復(fù)行為與當事人有利害關(guān)系，從而認定該當事人具有訴權(quán)。但是，法院在這類案件的審理過程中并不會對行政機關(guān)的調(diào)查處理行為進行實質(zhì)審查，僅僅對答復(fù)行為進行程序性審查。再如，在部分公益性舉報答復(fù)案件中，當事人因行政機關(guān)逾期答復(fù)、不予答復(fù)而對其答復(fù)行為提起訴訟時，法院也是通過認定舉報人與行政處理行為沒有利害關(guān)系來排除該類案件的可訴性。如“廖其晾、三臺縣自然資源局資源行土地行政管理(土地)再審案”③“臺州市黃巖宏力塑料廠、臺州市自然資源和規(guī)劃局資源行政管理案”等都是依據(jù)這種審查思路。這些案例反映出我國關(guān)于行政舉報答復(fù)案件的司法審查較為籠統(tǒng)，這種審判思路會導(dǎo)致當事人的訴訟請求與法院審查對象不一致，不利于當事人合法權(quán)益的保護。

二 行政舉報答復(fù)行為可訴性認定的前提

(一)行政舉報答復(fù)行為的內(nèi)涵界定

舉報制度的目的在于通過在相關(guān)行政管理規(guī)范中設(shè)置舉報條款，指導(dǎo)行政機關(guān)在各自管轄領(lǐng)域依法履職。正如前文所述，我國關(guān)于舉報制度的規(guī)定大多松散分布于各個行政管理領(lǐng)域的法律規(guī)范中，并且經(jīng)常與“投訴”“檢舉”“控告”等概念并用或者混用，除非法律規(guī)范明確對相關(guān)概念進行界定，那么“舉報”與其他相似概念無須刻意區(qū)分，應(yīng)采取同義理解。因此，本文所探討的“舉報”包括“控告”“投訴”以及“檢舉”等近似表述，包括行政管理領(lǐng)域內(nèi)當事人將違法事項反映至行政機關(guān)并要求其查處的一切行為。值得注意的是，這里不包括民眾對國家公職人員違法違紀的檢舉行為。

此外，學(xué)界關(guān)于舉報答復(fù)的具體內(nèi)涵以是否含括行政機關(guān)的調(diào)查處理行為為標準區(qū)分狹義的舉報答復(fù)和廣義的舉報答復(fù)，狹義的舉報答復(fù)僅僅指行政機關(guān)將針對舉報事項的受理情況向當事人回復(fù)的行為，該行為具有單一性。但是，廣義上的舉報答復(fù)行為不僅包括行政機關(guān)對于受理情況的回復(fù)行為還包括其依職權(quán)行使查處行為，該行為具有復(fù)合性。從法律規(guī)范的角度分析，《銀行保險違法行為舉報處理工作辦法》④《廣告法》⑤等法律規(guī)范對舉報答復(fù)期限以及答復(fù)方式都作了具體規(guī)定。而《食品藥品投訴舉報管理辦法》⑥對舉報答復(fù)處理程序也作了具體規(guī)定，由此得出，舉報答復(fù)行為不僅包括立案受理的階段還包括行政處理的階段。綜上，本文對舉報答復(fù)行為內(nèi)涵的界定采取廣義解釋即行政機關(guān)收到舉報人的舉報后，依法對舉報事項立案受理、調(diào)查處理并將相應(yīng)查處情況回復(fù)給舉報人的整個過程。

(二)行政舉報答復(fù)行為之性質(zhì)認定

目前，理論界和實務(wù)界關(guān)于舉報答復(fù)行為的性質(zhì)界定都沒有形成共識，主要分歧在于行政事實行為與行政法律行為之爭。

1.行政事實行為論

關(guān)于行政舉報答復(fù)行為法律屬性，我國臺灣地區(qū)有學(xué)者認為行政機關(guān)對檢舉人做出的復(fù)函屬于觀念告知型的行政事實行為[4]。這種觀點認為行政舉報答復(fù)行為是行政機關(guān)對舉報人的檢舉事項進行依法處理，并將處理情況及時向舉報人告知的行為。行政機關(guān)在作出這種告知行為時，主觀上并不具有引起某種法律效果的目的，客觀上也不會對當事人造成實質(zhì)影響，不應(yīng)被納入受案范圍。這與我國普遍存在的公益性舉報答復(fù)不可訴的觀點不謀而合。在公益性舉報中，舉報人行使舉報權(quán)，一般不會涉及自身利益的維護，其目的在于因維護某種公共利益向行政機關(guān)檢舉告發(fā)某種違法行為。這種情況下，行政機關(guān)在接到舉報后，對舉報事項進行依法查處并將相關(guān)處理情況向舉報人及時回復(fù)。這種答復(fù)行為屬于一種觀念上的通知，不產(chǎn)生法律效果，應(yīng)當被納入行政事實行為的范圍。此外，在我國涉及行政管理領(lǐng)域的法律規(guī)范本身具有較強的公益性目的。所以，有的法律規(guī)范并沒有將行政機關(guān)接到舉報后的答復(fù)行為規(guī)定為一種法定義務(wù)，當事人沒有請求答復(fù)的請求權(quán)，無論答復(fù)與否都不會引發(fā)法律效果。因此，這類的舉報答復(fù)行為也屬于行政事實行為。

2.行政法律行為論

行政法律行為是指行政機關(guān)為調(diào)整規(guī)范行政關(guān)系，運用行政管理權(quán)限對特定或不特定的相對人產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)影響，形成行政法律關(guān)系的行為[5]。根據(jù)行政法律行為的定義，行政法律行為應(yīng)當滿足以下方面：第一，主體要件，行政法律行為的實施主體為行政機關(guān)或經(jīng)依法授權(quán)的組織。第二，職權(quán)要件，行政法律行為是行政機關(guān)依據(jù)法律規(guī)范確定的權(quán)限和職責(zé)作出的行為。第三，法律效果要件，要求行政機關(guān)作出的行政行為對特定或不特定的人的權(quán)利義務(wù)造成影響，從而在雙方之間形成行政法律關(guān)系。結(jié)合上述三要件，對行政舉報答復(fù)行為的法律屬性進行分析。首先，從主體要件方面來看，實施舉報答復(fù)行為的主體是各行政領(lǐng)域內(nèi)依法具有行政管理權(quán)限的的行政機關(guān)，符合主體要件。其次，從職權(quán)要件方面來看，通常情況下相關(guān)舉報法律規(guī)范都明確了相關(guān)行政機關(guān)在對舉報事實依法查處后，具有依法向當事人及時回復(fù)受理、處理情況的義務(wù)。最后，從法律效果方面來看,相關(guān)法律規(guī)范賦予了舉報人舉報權(quán)，相應(yīng)地也規(guī)定行政機關(guān)具有依法將相關(guān)受理情況及處理情況告知當事人的義務(wù)。因此，在舉報受理機關(guān)與舉報人之間形成了舉報法律關(guān)系。根據(jù)舉報制度的相關(guān)條款設(shè)置，舉報人獲得舉報處理情況的回復(fù)是其法定權(quán)利。這類程序性答復(fù)行為符合行政法律行為的構(gòu)成要件，屬于行政法律行為，而涉及實體性處理行為的舉報答復(fù)行為另當別論。

綜上所述，通過多角度辨別分析行政事實行為與行政法律行為，對于廣義的舉報答復(fù)行為難以認定為統(tǒng)一的行為性質(zhì)，無論是將其全部納入行政事實行為的范疇還是不加以區(qū)分籠統(tǒng)地將其納入行政法律行為的范圍都會有失偏頗[6]。因此，對于行政舉報答復(fù)行為的性質(zhì)認定，可以將其類型化。不同類型的舉報答復(fù)行為在不同的答復(fù)階段分別進行性質(zhì)認定及可訴性分析，這樣才能更全面地構(gòu)建舉報答復(fù)行為的可訴性審查規(guī)則。

(三)行政舉報答復(fù)行為的類型化區(qū)分

1.程序性的舉報答復(fù)行為和實體性的舉報答復(fù)行為

根據(jù)傳統(tǒng)的兩分法理論可以將舉報答復(fù)行為分為程序性的舉報答復(fù)行為和實體性的舉報答復(fù)行為。程序性舉報答復(fù)指行政機關(guān)針對舉報人的舉報所做的立案受理以及處理情況的回復(fù)行為，該種答復(fù)不涉及行政機關(guān)所作的實體性處理，所以又稱之為純粹的答復(fù)行為。實體性舉報答復(fù)是指涉及行政機關(guān)實體性處理行為的答復(fù)，如行政機關(guān)在確定被舉報人確有違法行為并做出相應(yīng)行政處罰后對舉報人進行回復(fù)的行為。實體性舉報答復(fù)又可區(qū)分為自益性舉報答復(fù)和公益性舉報答復(fù)。自益性舉報答復(fù)對當事人的合法權(quán)益造成實際影響，當事人有權(quán)提起訴訟。公益性舉報答復(fù)行為不涉及當事人的自身合法權(quán)益，與被訴行為不具有利害關(guān)系，因此，不具有可訴性[7]。

2.不同階段的舉報答復(fù)行為

對行政舉報答復(fù)行為進行程序性和實體性的類型化區(qū)分對研究其可訴性問題具有重要意義，但該種分類方式具有碎片化、片段化的缺點。因此，有學(xué)者為了更加直觀地、動態(tài)地呈現(xiàn)行政舉報答復(fù)過程，提出從行政過程理論的角度對其進行類型化分析[8]。根據(jù)該理論的觀點，舉報答復(fù)行為分為三個階段：受理階段、調(diào)查處理階段及調(diào)查處理后的特殊階段。

受理階段主要包括行政機關(guān)的受理行為，即行政機關(guān)在接到舉報人的舉報后根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對舉報事項進行審查并將是否受理的結(jié)果向當事人告知的行為。行政處理階段主要包括行政機關(guān)對舉報事實根據(jù)法定程序進行實質(zhì)調(diào)查的行為以及將相關(guān)處理情況及時告知當事人的行為。特殊階段主要包括行政機關(guān)在結(jié)束行政處理流程后針對舉報人的積極舉報行為進行行政獎勵的行為，行政獎勵雖是獨立存在的行政行為，但是行政機關(guān)對于是否獎勵的決定通常以舉報答復(fù)行為作為載體。因此，該行為被界定為特殊階段的舉報答復(fù)行為。

綜上，本文將行政舉報答復(fù)行為分為三個層次：第一個層次，根據(jù)舉報答復(fù)行為的階段不同將其分為受理階段的舉報答復(fù)行為、調(diào)查處理階段的舉報答復(fù)行為、特殊階段的舉報答復(fù)行為；第二個層次，針對受理階段的舉報答復(fù)行為與處理階段的舉報答復(fù)行為進一步區(qū)分程序性的舉報答復(fù)行為和實體性的舉報答復(fù)行為；第三個層次，在實體性舉報答復(fù)行為的基礎(chǔ)上再區(qū)分自益性舉報答復(fù)行為與公益性舉報答復(fù)行為，具體如圖1所示。

圖1 行政舉報答復(fù)類型化區(qū)分情況

三 行政舉報答復(fù)行為可訴性審查規(guī)則構(gòu)建

(一)受理階段的行政舉報答復(fù)行為

在受理階段，舉報人主要是基于行政機關(guān)答復(fù)不作為而提起訴訟。主要包括不予受理的答復(fù)行為和不予答復(fù)、逾期答復(fù)行為兩種情形。因此，受理階段的舉報答復(fù)行為因為沒有涉及到實體性的處理行為，所以屬于程序意義上的舉報答復(fù)行為。

1.不予受理的答復(fù)行為

在相關(guān)領(lǐng)域涉及舉報制度的法律規(guī)范中，大部分都規(guī)定了行政機關(guān)對于舉報人的舉報應(yīng)當依法予以受理。舉報人依據(jù)各領(lǐng)域行政管理法規(guī)范的規(guī)定依法享有程序請求權(quán)，倘若此時具有相應(yīng)職責(zé)的行政機關(guān)未根據(jù)相關(guān)法律規(guī)范依法受理，這將直接損害當事人的法定權(quán)益，舉報人便能夠訴請法院，請求依法裁判[8]。

2.不予答復(fù)或逾期答復(fù)行為

正如前文所述，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)范的規(guī)定，在受理階段，行政機關(guān)在接到當事人的舉報后通常有將相關(guān)受理情況告知當事人的義務(wù)。如果行政機關(guān)不予答復(fù)或者逾期答復(fù)都將損害當事人的程序權(quán)益。但是，在公益性舉報案件中，由于法院在審理該類案件時沒有區(qū)分純粹的答復(fù)行為和行政處理行為，通常情況下，當事人往往因為不與行政機關(guān)的處理行為具有利害關(guān)系而被排除訴權(quán)。例如，在“臺州市黃巖宏力塑料廠訴臺州市自然資源和規(guī)劃局資源行政管理案”中，原告請求確認臺州市國土資源局黃巖分局不予回復(fù)的行為違法。法院以原告臺州市黃巖宏力塑料廠與被告不履行法定職責(zé)的行為不存在利害關(guān)系為由駁回起訴⑦。而在另外一起“劉信海與舟山市國土資源局訴地礦行政管理機關(guān)不履行法定職責(zé)上訴案”中，原告同樣以被告舟山市國土資源局不予答復(fù)為由向法院起訴。法院認為：“在舉報案件中，當事人具有獲得回復(fù)的程序權(quán)利。行政主管部門未回復(fù)舉報結(jié)果的行為與舉報人之間存在利害關(guān)系?！弊罱K做出了確認違法的判決⑧。上述兩個案件都是原告針對被告不予答復(fù)的案件，但法院的處理卻大相庭徑。筆者認同后一案例法院的處理。在兩個案件中，被告對當事人的舉報具有法定的答復(fù)義務(wù)，如果行政機關(guān)不予答復(fù)或者逾期答復(fù)都將直接侵害當事人的知情權(quán)，如果僅僅因為舉報人不享有實體性的權(quán)利而剝奪其程序上的權(quán)利，有違舉報制度設(shè)立的初衷。

(二)處理階段的行政舉報答復(fù)行為

處理階段的舉報答復(fù)行為是指行政機關(guān)在對當事人所反映的事實進行依法調(diào)查處理，并將相應(yīng)的處理情況向當事人回復(fù)的行為。調(diào)查行為是處理階段的關(guān)鍵組成部分，調(diào)查結(jié)果的內(nèi)容直接決定了后續(xù)答復(fù)結(jié)果的正確性。因此，處理階段的舉報答復(fù)行為的可訴性分析可以分為以下幾種情形。

1.程序性的舉報答復(fù)行為

舉報人針對處理階段的舉報答復(fù)行為而提起訴訟主要包括兩種情況：第一種是因行政機關(guān)答復(fù)不作為而提起訴訟；第二種是因?qū)Υ饛?fù)內(nèi)容與舉報處理規(guī)定不服而提起訴訟兩種類型。其中，答復(fù)不作為直接侵犯當事人的程序性權(quán)益，具有可訴性，前文已經(jīng)詳細論述，這里不再贅述。另外，關(guān)于答復(fù)內(nèi)容與舉報處理規(guī)定不符的情形，在相關(guān)舉報制度的法律規(guī)范中，通常情況下都具體規(guī)定了行政機關(guān)的履行答復(fù)義務(wù)的法定程序。因此，行政機關(guān)未能依照法定程序答復(fù)舉報人都有直接侵害當事人法定權(quán)益的可能性，舉報人具有依法向法院尋求救濟的權(quán)利。

2.實體性處理舉報答復(fù)行為

第一，未經(jīng)調(diào)查處理的答復(fù)行為。在行政舉報答復(fù)過程中，行政處理階段的調(diào)查行為是核心環(huán)節(jié)，如果行政機關(guān)沒有經(jīng)過調(diào)查程序而進行處理答復(fù)，無論其是公益性舉報還是自益性舉報都應(yīng)當具有可訴性。缺乏違法性調(diào)查的實體性答復(fù)，任何情況下都是缺乏依據(jù)的。如果該類舉報人屬于維護自身權(quán)益的舉報人，那么行政機關(guān)所做出的答復(fù)行為不僅從根本上損害了舉報人的知情權(quán)還可能損害相關(guān)實體性權(quán)益。如果該類舉報人是基于維護公共利益而進行舉報，則該答復(fù)行為直接損害當事人的程序性權(quán)益，對當事人權(quán)利義務(wù)直接造成損害。因此，這類舉報答復(fù)行為應(yīng)被納入受案范圍。

第二，調(diào)查處理不完全的舉報答復(fù)行為。處理不完全的舉報答復(fù)行為是指行政機關(guān)收到舉報人的舉報事項后未針對相關(guān)事項完全回應(yīng)或者遺漏處理事項未處理。例如，在“北京市朝陽區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局與邱輝因舉報答復(fù)上訴案”中，被告北京市朝陽區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局僅以協(xié)助單位的回復(fù)函為依據(jù)作出答復(fù)決定，缺乏證據(jù)支撐，因此，法院做出了責(zé)令重新調(diào)查處理的判決⑨。這一類的舉報答復(fù)行為屬于處理不完全情形。這種情形下行政機關(guān)所作的答復(fù)行為，缺乏很多法定行政履職程序，有損舉報人的合法權(quán)益，應(yīng)當被納入行政訴訟受案范圍。

第三，已經(jīng)調(diào)查并有實質(zhì)結(jié)果的答復(fù)行為。已經(jīng)調(diào)查并有實質(zhì)結(jié)果的答復(fù)行為是指行政機關(guān)已經(jīng)履行了調(diào)查處理職責(zé)并向當事人依法告知處理情況的行為。在這類僅僅涉及實體性利益的舉報答復(fù)行為中，行政法律關(guān)系的主體為行政機關(guān)與被舉報人，行政處理結(jié)果直接對被舉報人的權(quán)益產(chǎn)生影響，對舉報人的權(quán)益不直接產(chǎn)生影響。因此，舉報人是否能針對處理結(jié)果提起訴訟，在于其是否與行政處理結(jié)果具有利害關(guān)系。根據(jù)前文所述的行政舉報答復(fù)行為的類型化區(qū)分，在這類實體性舉報答復(fù)行為中可分為自益性舉報答復(fù)行為和公益性舉報答復(fù)行為。

在自益性舉報案件中，首先，當事人需要向法院提供足夠證據(jù)證明行政機關(guān)所作的行政處理結(jié)果對當事人的合法權(quán)益造成影響。其次，法院還需審查行政機關(guān)作出的處理行為所依據(jù)的法律規(guī)范是否具有保護當事人個人利益的目的[9]。換而言之，即使是自益性舉報答復(fù)案件，舉報人也不一定有訴權(quán)，要結(jié)合舉報人請求保護的私益是否是值得保護的利益，對于私人利益的維護，應(yīng)探究相關(guān)法規(guī)范是否具有維護私人利益的目的，如果可以通過民事救濟途徑解決，則不屬于行政訴訟范疇，當事人應(yīng)當提請民事訴訟解決爭議，這樣更加有助于節(jié)約司法資源，防止濫訴現(xiàn)象[10]。

在公益性舉報案件中，舉報人向有關(guān)機關(guān)檢舉違法行為時請求保護的利益屬于反射利益，很難證明有關(guān)機關(guān)在對被舉報事項進行查處時會對當事人的合法權(quán)益造成實質(zhì)影響。因此，根據(jù)前文對于該類舉報答復(fù)行為的性質(zhì)分析，公益性舉報答復(fù)屬于行政事實行為，不能將其納入行政訴訟受案范圍[11]。值得注意的是，這里的公益性舉報答復(fù)行為是指涉及當事人實體性權(quán)益的舉報答復(fù)行為，而不是前文所述的純粹性答復(fù)行為。對于前文所述的純粹的程序性答復(fù)，不區(qū)分公益性或是私益性均具有可訴性。

(三)特殊階段的舉報答復(fù)行為

有獎舉報制度作為行政舉報的附屬，同樣呈現(xiàn)碎片化的特點。有獎舉報是有關(guān)行政機關(guān)收到舉報人的舉報，對舉報事項進行審查后，根據(jù)舉報人提供線索的價值大小給予相應(yīng)獎勵。有的學(xué)者在論述舉報答復(fù)行為的可訴性時，以行政獎勵的存在而證明舉報答復(fù)行為的可訴性。這一觀點有失偏頗，有獎舉報中的行政獎勵雖然因舉報人的舉報而獲得，但在訴權(quán)上不能混為一談，行政獎勵可以看作在行政機關(guān)與舉報人之間獨立形成的一種行政法律行為，當舉報人的舉報滿足一定條件時，行政機關(guān)應(yīng)當向舉報人支付相應(yīng)的獎勵。如司法實踐中，不乏因舉報人不服行政機關(guān)舉報答復(fù)中不予獎勵的決定而提起的訴訟。例如，在“廣州市天河區(qū)市場監(jiān)督管理局與張波食品藥品安全行政管理(食品、藥品)案”中，原告張波向天河區(qū)市場監(jiān)督管理局舉報某商場涉嫌銷售不符合食品安全的產(chǎn)品，天河區(qū)市場監(jiān)督管理局依法對該商場進行了查處并向原告作出不予獎勵的答復(fù)行為，原告張波對該答復(fù)行為決定不服，遂提起訴訟。該案中，法院認為原告所進行的舉報屬于公益性舉報，天河區(qū)市場監(jiān)督管理局的行政行為對原告張波的個人權(quán)益明顯不產(chǎn)生實際影響，于是，對該部分訴訟請求作出駁回起訴的裁定。但在被告作出的答復(fù)中，既包括對被舉報單位調(diào)查處理結(jié)果的反饋，也包括對張波作出的不予獎勵的決定。該答復(fù)中行政機關(guān)對被舉報人的調(diào)查處理結(jié)果不會對舉報人權(quán)益造成實際影響，但因被舉報人被予以行政處罰，故該答復(fù)中的不予獎勵決定會對舉報人造成實質(zhì)影響，如果該不予獎勵行為違法，原告可以向法院提請訴訟⑩。綜上，在有獎舉報的情況下，行政機關(guān)通常會在作出答復(fù)時對是否予以獎勵予以回應(yīng)。但是，在可訴性的問題上，應(yīng)根據(jù)當事人的訴訟請求，對行政獎勵以及前文所論述的舉報答復(fù)行為分別進行判斷。

四 結(jié) 語

有權(quán)利就有救濟，既然相關(guān)法律規(guī)范賦予了公民舉報權(quán)并規(guī)定相關(guān)行政機關(guān)有對舉報事項予以答復(fù)的義務(wù)，就應(yīng)對舉報答復(fù)的救濟路徑進行規(guī)制。遺憾的是，面對紛繁復(fù)雜的舉報答復(fù)行為類型，缺乏一套行之有效的可訴性審查規(guī)則，不利于當事人合法權(quán)益的保障。行政舉報答復(fù)行為分為受理階段的舉報答復(fù)行為、處理階段的舉報答復(fù)行為以及特殊階段的舉報答復(fù)行為。受理階段的舉報答復(fù)行為屬于程序性答復(fù)行為具有獨立程序價值，直接對當事人權(quán)利義務(wù)發(fā)生影響具有可訴性。處理階段具有獨立程序價值的答復(fù)行為同樣具有可訴性，而僅涉及實體利益的舉報答復(fù)行為有自益與公益之分。公益性舉報屬于行政事實行為，不具有可訴性。自益性舉報通過判斷被訴行政行為的法律依據(jù)是否具有保護當事人的個人利益來界定其可訴性。特殊階段的行政獎勵與答復(fù)行為的可訴性互相獨立，有獎舉報的存在不意味答復(fù)行為當然具有可訴性。因此，應(yīng)構(gòu)建較為全面的行政舉報答復(fù)行為可訴性審查規(guī)則，完善舉報救濟制度。

注釋：

①(2019)鄂01行終601號裁定書“周洪文與武漢市黃陂區(qū)市場監(jiān)督管理局等投訴舉報回復(fù)、行政復(fù)議決定糾紛上訴案”。

②(2016)黑01行終691號裁定書“叢李松訴哈爾濱市市場監(jiān)督管理局行投訴舉報處理結(jié)果案”。

③(2019)川行再10號裁定書“廖其晾、三臺縣自然資源局資源行土地行政管理(土地)再審案”。

④《銀行保險違法行為舉報處理工作辦法》第20條:“銀行保險監(jiān)督管理機構(gòu)依法對被舉報的違法行為進行調(diào)查后，如發(fā)現(xiàn)存在違法違規(guī)行為，但無法在受理之日起60日內(nèi)作出行政處罰、監(jiān)管強制措施等決定的，在書面調(diào)查意見中應(yīng)當告知舉報人將依法予以處理”。

⑤《廣告法》第5條：“任何單位或者個人有權(quán)向市場監(jiān)督管理部門和有關(guān)部門投訴、舉報違反本法的行為。市場監(jiān)督管理部門和有關(guān)部門應(yīng)當向社會公開受理投訴、舉報的電話、信箱或者電子郵件地址，接到投訴、舉報的部門應(yīng)當自收到投訴之日起七個工作日內(nèi)，予以處理并告知投訴、舉報人”。

⑥《食品藥品投訴舉報管理辦法》第15條：“食品藥品投訴舉報機構(gòu)或者管理部門決定不予受理投訴舉報或者不予受理投訴舉報的部分內(nèi)容的，應(yīng)當自作出不予受理決定之日起15日內(nèi)以適當方式將不予受理的決定和理由告知投訴舉報人，投訴舉報人聯(lián)系方式不詳?shù)某狻薄?/p>

⑦(2020)浙行申20號裁定書“臺州市黃巖宏力塑料廠、臺州市自然資源和規(guī)劃局資源行政管理案”。

⑧(2017)浙09行終46號判決書“劉信海與舟山市國土資源局訴地礦行政管理機關(guān)不履行法定職責(zé)上訴案”。

⑨(2018)京03行終69號判決書“北京市朝陽區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局與邱輝因舉報答復(fù)上訴案”。

⑩(2020)粵20行終949號判決書“張波與中山市市場監(jiān)督管理局投訴舉報答復(fù)一案”。